第一章 緒論
第二節 研究用語定義及範圍
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策基本體制之災害對策基本法22，乃修法將身心障礙者明示置於「災害特殊需求 者」（災害要配慮者）之體系中23。另外，日本之相關法令除了在災害發生之前，
即已要求各地方自治團體，針對災害中較難撤離之身心障礙者團體，建立特殊之 避難行動要支援者名簿及避難行動要支援者個人計畫等方式24，確保身心障礙者 得以順利安全脫離災害危險中外，於後續之災害時之救援方式及災後無障礙避難 所等之建立，亦堪稱完備。
第二節 研究用語定義及範圍
第一項 本文中災害之定位及研究範圍
第一款 災害之定義
災害，看似清楚明確之文字，但在各國際官方組織、文件及國際救災組織間 就容有不同，故以下乃以國際上對災害研究較為權威聯合國減災策略組織及「聯 合國國際法委員會（International Law Commission, ILC）」（以下簡稱：國際 法委員會）第 68 會期(2016)「發生災害時人類之保護國際公約草案(draft articles on the protection of persons in the event of disasters)」（下 稱：災害時人之保護公約草案）中對於災害之確定定義作為介紹，並以此二者為 體系交互應用，來形塑本文之災害概念。
災害之概念，作為專職負責聯合國災害防救措施規劃之聯合國減災策略組織
22 坂和章平，早わかり！大災害対策･復興をめぐる法と政策，頁 2，2015 年 11 月。中文文獻部 分，參看林素鳳，關於日本之基本法，警大法學論集，24 期，頁 83-84，2013 年 4 月。
23 災害對策基本法第 8 條第 2 項第 15 款規定參照。
24 災害對策基本法第 49 條之 10 規定參照。
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將之定義為「不論其規模大小，一個對於社會或社區機能嚴重干擾之危害事件，
且與曝露度、脆弱度及承受能力相互影響下，並造成一個或數個人類、物質、經 濟及環境上之損失或衝擊」25。詳言之，聯合國減災策略組織與「紅十字會與紅 新月會國際聯合會（The International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies ,IFRC）」（以下簡稱：紅十字國際聯合會）在災害之要素定 位上大致為相同。災害基本上皆是由三項要件所構成，即由「危險源」（hazard）
及「脆弱度」（vulnerability）兩者加總後，再去評估該社會對於災害之「承受 能力」（capacity）。因此，只有當潛在危險源影響到「弱勢人口」（vulnerable people），且於兩者同時存在且相互作用下，超越人類社群對於該危害事件之承 受力時，造成人類在生命、身體及經濟財產等等之損失下，才屬於災害之範疇26。
與聯合國減災策略組織在定義災害主要是為了計算災害風險（Disaster risk）與擬定防災策略之觀點不同27，由國際法委員會向聯合國大會所提出之國 際人權法文件，災害時人之保護公約草案，主要考量到受災災民完整之保護，及 國際間對於災害防救之協力與相互救援義務28。並且，作為一個有拘束力之國際 法律文件，其需強調較政策性導向之規範更具簡潔性及明確性之風格29，故對於 災害在定義上即與聯合國減災策略組織有所不同。該公約草案第 3 條第 1 款規定：
「災害，是指造成廣泛之生命損失、巨大之人類痛苦和危難、大規模流離失所、
或大規模之物質或環境損害，從而嚴重影響社會運轉之一個災難性事件或一系列
25 See UNISDR, Terminology of Disaster, available at https://www.unisdr.org/we/inform/terminology (last visit: 2019.5.6).
26 See IFRC, What is a disaster? , available at
http://www.ifrc.org/en/what-we-do/disaster-management/about-disasters/what-is-a-disaster/, (last visit:
2019.5.6).
27 謝承憲、蘇昭郎、吳佳容，災害風險評估－災害風險管理與減災之工具，災害防救電子報，59 期，頁 1-2，2010 年 6 月，文獻連結：http://www.ncdr.nat.gov.tw/upload/epaper/059.pdf。
28 See Report of the International Law Commission, Sixty-eighth session (2 May-10 June and 4 July-12 August 2016), General Assembly Official Records, Seventy-first session, Supplement No. 10 (A/71/10), para48, preamble, at 13.
29 SeeId, para49,Article 3, Commentary (3), at 22.
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事件」30。由此觀之，上開公約除了與聯合國減災策略組織相同，並不區分災害 之「危險源」係發生於人類抑或自然之因素所導致外，對於災害在定義上與聯合 國減災策略組織最主要之差別，乃是增加了聯合國減災策略組織許多未提及之結 果要件。其中包含了「廣泛生命之損失」（widespread loss of life）、「巨大之 人類痛苦和危難」（great human suffering and distress）、「大規模流離失所」
（mass displacement）及「大規模之物質或環境損害」（large-scale material or environmental damage）。
詳細言之，參照公約草案之評釋（commentaries），若需要符合該條文中之
「災難性事件」，就必須至少要有上述之四個結果要件之其中之一或更多，否則 即不會進入該公約所稱之災害，亦不會啟動該公約締約國相關義務之規定。而其 中所謂「廣泛生命之損失」，乃受到「1995 年國際紅十字與紅新月會行動及非政 府組織救災行為準則」（1995 Code of Conduct for the International Red Cross and Red Crescent Movement and Non-Governmental Organizations in Disaster Relief）之影響，排除掉較少人類傷亡之災害。而加入「巨大之人類痛苦和危難」
及「大規模流離失所」之要件，乃是因為公約強調雖然經過充分之防災工作，減 少人命之損失，惟仍嚴重破壞了社會正常運作之機能，並造成災民巨大之痛苦抑 或流離失所時，此亦屬於公約災害之範圍31。另外，雖然聯合國減災策略組織對 於災害在定義上，亦有提及「物質、經濟或環境上之損失」，惟相較於此災害時 人之保護公約草案中之「大規模之物質或環境損害」，所欲強調之概念與前述幾 款相似，其重點並不在經濟上或環境上之損失，而是該損失已造成人類社會之發 展及福祉嚴重受挫，使得人類社會之機能受到嚴重地破壞。因此公約草案強調，
純粹經濟上或環境上之損失，並不會被納入該公約之規範範疇之中32。
30 SeeId, para48, Article 3.
31 See Id, para49, Article 3, Commentary (6)-(8), at 23-24.
32 SeeId, para49, Article 3, Commentary (9), at 24.
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綜上所述，由於面對災害時所欲達成之目的不盡相同，縱然是聯合國之兩個 下轄組織之聯合國減災策略組織及國際法委員會，亦並未統一其於災害上之基礎 定義，因此可知國際法上對於災害之界定上，似乎仍存在者浮動之空間。
第二款 我國之災害定位及其分類
我國災害防救法制在災害之分類上，依照災害防救法第 2 條第 1 款規定：「災 害：指下列災難所造成之禍害：（一）風災、水災、震災（含土壤液化）、旱災、
寒害、土石流災害、火山災害等天然災害。（二）火災、爆炸、公用氣體與油料 管線、輸電線路災害、礦災、空難、海難、陸上交通事故、森林火災、毒性化學 物質災害、生物病原災害、動植物疫災、輻射災害、工業管線災害、懸浮微粒物 質災害等災害。」由此可知，我國對於災害在定義上，並不如同災害時人之保護 公約草案一般強調災害之概念，應界定於是否造成人類社會正常機能之減損，而 是以如同聯合國減災策略組織及紅十字國際聯合會強化在災害之「危險源」之概 念中。故以下乃針對災害我國災害分類核心之「危險源」做出介紹。
由我國上述災害防救法第 2 條第 1 款第 1 目及第 2 目之規定做出對比，可以 看出我國乃類似採取紅十字國際聯合會對於「危險源」之分類方式，即將危險源 大 致 歸 類 為 「 自 然 危 險 源 」（ natural hazards ） 及 「 人 為 及 科 技 危 險 源 」
（technological or man-made hazards）。所謂之「自然潛在危險源」在經過上 述之「脆弱度」及「承受能力」之交互作用下，其所導致之災害，乃稱之為「天 然災害」。反觀而言，若是在「科技或人為潛在危險源」之影響下，所導致之災 害則稱為「人為災害」33。
33 See IFRC, What is a disaster? , available at
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詳言之，「自然危險源」係指該潛在危險源係自然現象所造成，且不論該事 件 對 人 類 發 生 影 響 之 過 程 為 緩 慢 抑 或 快 速 皆 屬 之 。 其 內 涵 包 含 地 球 科 學
（geophysical）性質的地震（earthquakes）、海嘯（tsunamis）及火山活動
（volcanic activity）；水文學（hydrological）性質的雪崩（avalanches）及 洪 水 （ floods ）； 氣 候 （ climatological ） 性 質 的 極 端 高 低 溫 （ extreme temperatures）、乾旱（drought）及野火（wildfires）；氣象學（meteorological）
性質的龍捲風（cyclones）及風暴（storms）；及生物學（biological）性質的 流行性疾病（disease epidemics）及昆蟲或動物性瘟疫（insect/animal plagues）
34。至於另一方面，紅十字國際聯合會將導致非自然災害之因素認定為「科技或 人為危險源」。其係指因人類之因素所引起，且發生或接近人類居住周遭之災害 事件。這類災害通常可包括環境污染（environmental pollution）、複合性之緊 急狀態或人為衝突（complex emergencies/conflicts）、飢荒（famine）、工業 災害（industrial accidents）和運輸災害（transport accidents）35。
第三款 本文研究範圍之界定
由上述之介紹可知，我國在法制上並未明確地去定義何謂災害，或是去界定 災害之內涵究竟為何，而是直接採取該災害係何種災害「危險源」所造成，以作 為我國之災害分類方法。上述之分類方式，雖然在災害管理及災害風險測定之情 況下，藉由明確看出災害危險來源之方式，得以方便國家進行救災模式之管理。
惟就如同國際法委員會於災害時人之保護公約草案中所言，法律畢竟不同於災害
http://www.ifrc.org/en/what-we-do/disaster-management/about-disasters/what-is-a-disaster/(last visit:
2019.5.6).
34 See IFRC, Types of disasters: Definition of hazard, available at http://www.ifrc.org/en/what-we-do/disaster-management/about-disasters/definition-of-hazard/(last visit:
2019.5.6).
35 See Id. 相關中文介紹，可參看鄧敏政，以人為本的防災思維：漫談人為災害，臺北市終身學
習網通訊，68 期，頁 8，2015 年 3 月。
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政策性文件，而需要更簡潔、精確，甚至是以目標為導向之方式將災害做出定義，
尤其是近年來氣候變遷影響下，大部分之災害不再可能只限於單一國家或地區，
身為太平洋頻繁發生大規模災難中之我國，更需重視國際防災協力及救援上之領 域。因此，本文認為我國法制上對於災害僅以「危險源」區分，而未明確界定災 害，似乎仍存有改善空間。
因此筆者認為，若本文以下以我國目前災害防救法第 2 條第 1 款對於災害上 之定義來著手，似乎難以凸顯出身心障礙者在災害，尤其是大規模災害中被忽視 之情況。況且，若災害時人之保護公約草案於未來聯合國大會通過後，我國現今 雖然並非聯合國之會員國而無締約之可能，惟基於我國仍需要在災害防救領域與
因此筆者認為，若本文以下以我國目前災害防救法第 2 條第 1 款對於災害上 之定義來著手，似乎難以凸顯出身心障礙者在災害，尤其是大規模災害中被忽視 之情況。況且，若災害時人之保護公約草案於未來聯合國大會通過後，我國現今 雖然並非聯合國之會員國而無締約之可能，惟基於我國仍需要在災害防救領域與