論身心障礙者於災害防救法制下之平等保護 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法律學系碩士班碩士學位論文. 論身心障礙者於災害防救法制下之平等保護 Equal Protection of People with Disabled under the Legal. 政治大 System of the Disaster Prevention and Response 立 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 指導教授：孫迺翊研究生：邱柏誠. i Un. v. 博士撰. 中華民國一〇八年五月. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(2) 謝辭兩年半、三十個月、兩百二十頁、十六萬字，一個看似生硬，實際上也是有點艱澀難懂的故事，就這樣完成了。在這個過程當中，轉換了不少的場景，從台北木柵、高雄楠梓到東京荒川，歲月的壓痕印在厚厚文字上，讓整份論文顯得厚實。在這份研究當中，走過了不少的人們，從同學、同事、老師、朋友到家人，一個一個人給我的鼓勵，都烙印在整份論文的字裡行間。我不敢說，這份論文能夠幫助到台灣法學研究前進多少，但我敢說如果沒有這些人的幫助，無論形式或實質，都沒有這份論文的誕生。就整份論文而言，首先當然最需要感謝的，就是指導教授孫迺翊老師。從大學上迺翊老師的課開始，就讓我對老師在法學上的堅持以及熱情所吸引，雖然老師的課不會是最有趣的，但絕對稱得上是最紮實的課程之一，芸芸大學課程的記. 政治大憶，已隨著時間的過去而沖淡，但老師在講台上上課的身影，卻還是歷歷在目。立而在研究所中，老師對研究的嚴謹態度，搭配上每月論文討論會，雖然已經成為 ‧. ‧ 國. 學. 我這一兩年長期壓力的來源，但適當的壓力搭配老師的鼓勵，讓這份從大綱到結論已經修改了千千萬萬次的論文，能夠浴火重生，也讓途中雖然跑去日本交換以及律師實習，加起來時間上超過一整年的我，沒有因此而放棄繼續完成論文的這條路。. y. Nat. sit. n. al. er. io. 接著，我要感謝口試委員的劉定基老師及林素鳳老師，謝謝老師們在百忙之中，抽空甚至還抱病不辭遠道而來。劉定基老師提點論文上許多的盲點，讓我赫然發現這份論文許多重要的議題內容，詮釋的還未臻完善；林素鳳老師提點了日本法上應有的理路及價值，也讓我獲益良多。謝謝老師們，願意一頁一頁的看過我的論文，在一來一往的問答當中，讓我的論點能更加完整。. Ch. engchi. i Un. v. 另外，感謝研究所時期的同窗們，陳緒承、林奕辰、王子豪、呂冠輝、歐陽芳安、林易陞、宋高祖、翁敬翔、陳懿宏、陳廣祐、藍偉銓、陳怡潔，大家在公法中心一同歡笑、課堂上一同砥礪，一直是研究所期間令人難忘的回憶。而我在早稻田大學的交換期間，謝謝人見剛老師、田村達久老師的指導。兩位老師在面對起初對日文一竅不通、甚至堪稱是有溝通障礙的我，仍然不慍不火、諄諄地教導我日本公法學上的基礎知識，可以說是為我論文中使用日文文獻的能力，奠下良好的基礎。而在東京荒川生活中的好夥伴們羅浩瑋、曾乙正、張軒泰學長、吳菘，謝謝你們，沒有你們的陪伴，我沒有辦法看到滿城盛開的櫻花、光彩奪目的花火，以及那半年在日本遇到的感動。. I. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(3) 還有，感謝論文討論會中的同門學長姐林姿妤、楊立俞、林沛君、黃佩慎，同學蔡佳翰、黃馨雯、盧品澤，學弟妹沈柏亘、黃莉晴、吳威嬅。在跟大家討論的過程當中，雖然不乏因發現難以為自己粗淺的論點辯護，遭遇到不少挫折，但透過每次討論會的進行，讓我發現許多完全看不出來的盲點，或許這也正是討論會最大的意義。而在我暫時逃離論文及討論會的追索，前往事務所實習及受雇的過程中，感謝郭香吟律師、張思瀚律師、珮華姊、瑋庭姊及其他事務所的律師，謝謝大家的經驗傳承，以及對我實習期間因為經驗不足偶爾犯傻的包容，更要謝謝指導律師許坤立律師，對我實務知識的傾囊相授，以及撰寫論文期間需要時常缺席的包容。許律師對書狀上一絲不苟的態度，以及放手讓我獨自開庭汲取訴訟經驗，都對我在精進論文，甚至是人生的道路上，獲益良多。在政大法律的大學部、研究所的旅程，從論文大綱的擬定，一直到完成的階段，我最感謝的還是我的家人爸爸、媽媽、姊姊，還有佳琪，沒有你們的陪伴及鼓勵，我是絕無可能有機會寫上這份謝辭的。在指南山下，與小ピ們靠在電腦桌. 政治大前，思索著論文以及人生的歲月，我並不孤單。無論天晴、颳風、大雨，你們都立是我最重要的依靠。. ‧ 國. 學. ‧. 要感謝的人太多，或許沒辦法完全正面表列，但就我以本篇謝辭來表達我內心由衷的感謝之意，不產生實質結果上影響的情況下，就不一一論列了，謹以此篇論文獻給大家。. y. Nat. sit. n. al. er. io. 夏日溫煦陽光的午後，清清甜甜的野薑花香、蓊蓊鬱鬱的山巒校樹，指南山下寧靜的歲月，已從我的指間流過。八年前，回想當初來到政大時，還是青澀的我，什麼是人生？什麼是法律？我懵懂無知。如今八年後，就算完成了一份碩士論文，人生是什麼？法律是什麼？我依舊沒有辦法給出一個明確的答案。而這，或許正是法律學最為特殊，也最吸引我的地方吧！. Ch. engchi. i Un. v. 誌於季夏．文月指南山麓住處 2019 年 7 月 4 日夜. II. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(4) 摘要在近年來全球暖化及氣候變遷之影響下，全球各地之災變風險加劇，如何透過國家之公權力，甚至是國際上國家與國家或國際組織間之協力，來提升社會於災害事件中之應變能力，並保障人民生命、財產免受損失，可以說是現今世界各國社會之期待。而從上個世紀末期以來，由於國際間逐漸對身心障礙者於災害中所面臨之危險處境有所認識，以聯合國為首於日本橫濱、神戶及仙台舉辦了三次聯合國減災會議，便將身心障礙者評價為國際間重要之「利益關係人」角色，搭配上身心障礙者權利公約及一般性意見之闡釋，以及「聯合國國際法委員會」所提出之「發生災害時人類之保護國際公約草案」，於未來成為第一部國際災害防救公約之高度可能性，身心障礙者於災害中之平等保護議題，在法制層面部分實然應受到我國高度地關注。. 政治大不過，以我國目前之災害防救法制而言，不論是災害防救法抑或中央及地方立主管機關之災害防救計畫，似乎對於身心障礙者於災害中所面臨之不平等困境， ‧. ‧ 國. 學. 並非有清楚地認識，而此種情況，在過往之多次災害經驗當中即可看出。更有甚者，在我國 2016 年遞交「身心障礙者權利公約」第一次國家報告時，國際審查委員會審查就我國對此議題之態度提出質疑，並且於結論性意見中要求我國於法律層面當中，加以檢討改進。. y. Nat. sit. n. al. er. io. 相對而言，日本於 2011 年發生「東日本大震災」後，認清國家若無以符合身心障礙者於災害中特殊需求之措施加以配合，災害當中身心障礙者之死亡率，將高於非身心障礙者 2 倍左右之現實，逐步進行災害對策基本法、身心障礙者基本法及身心障礙者歧視消除法之修正。並且，亦於法律上規範，要求各地方自治團體，針對災害中具有避難困難之身心障礙者，建立避難行動要支援者名簿制度，並進而衍伸出避難行動要支援者個人計畫等方式，使身心障礙者得以順利脫離災害之危險區域以外，更使身心障礙者於災害中之平等保障機制得以確立。因此，本文即擷取與我國同屬於東亞環太平洋火環帶上，擁有「災害列島」稱號之日本法制經驗，提出我國於日後修法時，身心障礙者災害中之平等保護議題應有之走. Ch. engchi. i Un. v. 向，希冀得以在喚起社會對此議題重視之餘，更使我國之災害防救法制趨於完善。. III. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(5) 簡目第一章緒論 ............................................................. 1 第一節研究動機 ....................................................... 1 第二節研究用語定義及範圍 ............................................. 6 第三節論文架構 ...................................................... 21 第二章國際人權法上於身心障礙者災害時救援法制上之近期發展 .............. 24 第一節世界減災會議對於防災策略之動向 ................................ 24 第二節. CRPD 對於身心障礙者災害保護之誡命 .............................. 34. 第三節災害時人之保護公約草案作為身心障礙者災害保護議題上之匯流 ...... 52 第四節小結 .......................................................... 58. 政治大. 第三章我國法與各項國際人權文件匯流後在身心障礙者災害防救法制上之應然與實然 ...................................................................... 59. 立. 第一節我國災害防救法之沿革及體系 .................................... 59. ‧ 國. 學. 第二節身心障礙者之災害保護於我國災害防救法制上之現況 ................ 65 第三節以司法救濟方式改善災害防救措施之可行性分析 ................... 101. ‧. 第四節小結 ......................................................... 111 第四章以身心障礙者為核心之日本災害特殊需求者法制 ..................... 113. Nat. sit. y. 第一節地方作為第一線防災主體之災害防救架構 ......................... 113. io. er. 第二節身心障礙者於日本災害防救法制下之定位與流變 ................... 118 第三節身心障礙者作為災害中平等保護制度之實踐主體 ................... 126. al. n. iv n C hengchi U 小結 ......................................................... 161. 第四節以司法救濟手段作為方式改善身心障礙者災害防救法制之可能性 ..... 151 第五節. 第五章與身心障礙者共同建構災害防救法制之未來 ......................... 162 第一節身心障礙者於災害防救法制中主體性思維之建構 ................... 162 第二節避難行動要支援者制度作為災前與災中應變之整合 ................. 167 第三節災害發生後之平等保護展望 ..................................... 177 第四節司法途徑作為平等保護災害中身心障礙者之方式 ................... 179 第六章結論與展望 ..................................................... 187 參考文獻 ............................................................... 191 附錄：本文所論及之我國及日本判決案例事實及法院見解 ..................... 206. IV. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(6) 詳目第一章緒論........................................................ 1 第一節. 研究動機 .................................................. 1. 第二節. 研究用語定義及範圍 ........................................ 6. 第一項. 本文中災害之定位及研究範圍 .............................. 6. 第二項. 第一款災害之定義...................................... 6 第二款我國之災害定位及其分類........................... 9 第三款本文研究範圍之界定............................. 10 身心障礙者作為災害特殊需求者 ........................... 12. 第三項. 第一款我國法令之用語模式............................. 13 第二款國際人權文件上用語模式之發展與歧異............. 14 第三款本文用語之採擇................................. 16 身心障礙者於災害中特殊需求之範圍界定 ................... 17. 第四項. 第一款身心障礙者及其災害需求之多元性................. 17 第二款本文範圍及界定模式之採擇....................... 18 日文文獻中專有名詞翻譯用語問題之採擇 ................... 20. ‧. ‧ 國. 學. 第三節. 立. 政治大. 論文架構 ................................................. 21. y. sit. 世界減災會議對於防災策略之動向 ........................... 24. io. er. 第一節. Nat. 第二章國際人權法上於身心障礙者災害時救援法制上之近期發展......... 24. 第一項. 「聯合國國際減少災害十年計畫」與橫濱戰略之提出 ......... 24. 第二項. 兵庫行動綱領 ........................................... 26. 第三項. 仙台減災綱領 ........................................... 27. n. al. Ch. engchi. i Un. v. 第一款仙台減災綱領之架構............................. 28 第二款仙台減災綱領對身心障礙者等災害特殊需求族群之重視 ....................................................... 28 第一目前言之闡釋................................. 28. 第四項第二節第一項. 第二目「指導原則」之要求......................... 29 第三目「優先推動項目中」明確化國家應達成之項目... 30 第四目「利益關係人」之確立....................... 32 小結 ................................................... 33 CRPD 對於身心障礙者災害保護之誡命 ........................ 34 災害領域下對於身心障礙者之平等保護措施 ................. 35 第一款. 與 CRPD 一般性平等保護措施之聯結................ 35 V. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(7) 第一目. 第三項. 無障礙／可及性............................. 35. 第二目合理調整................................... 38 第三目無障礙／可及性及合理調整措施於災害領域上之實現必要性........................................... 40 第二款 CPRD 第 11 條與第 6 號一般性意見對災害中平等保護措施範圍之擴張............................................. 41 第三款強化身心障礙者之參與作為實踐災害中平等保障之方式 ....................................................... 43 第一目 CRPD 第 7 號一般性意見之闡釋 ................ 44 第二目災害中身心障礙者之參與..................... 46 第四款小結........................................... 48 CRPD 之誡命與其於我國法制上之規範效力 .................. 49 第一款以單方之「承諾」建立 CRPD 對於我國之國際法上拘束力 ....................................................... 50. 學. 第三節. ‧ 國. 第三項. 政治大第二款 CRPD 規範誡命之內國法效力 ...................... 50 立小結 ................................................... 52 災害時人之保護公約草案作為身心障礙者災害保護議題上之匯流 . 52 災害時人之保護公約草案與身心障礙者之災害保護 ........... 52. 第二項. 各項國際人權文件對身心障礙者災害平等保護之匯流 ......... 55. Nat. y. 小結 ..................................................... 58. sit. 第四節. ‧. 第一項. n. al. er. io. 第三章我國法與各項國際人權文件匯流後在身心障礙者災害防救法制上之應然與實然........................................................... 59 第一節. Ch. i Un. v. 我國災害防救法之沿革及體系 ............................... 59. engchi. 第一項. 災害防救法制沿革 ....................................... 59. 第二項. 災害防救組織架構 ....................................... 61. 第二節. 第一款災害業務主管機關............................... 62 第二款災害防救會報................................... 62 第三款災害應變中心................................... 63 身心障礙者之災害保護於我國災害防救法制上之現況 ........... 65. 第一項我國憲法與國際人權法制中對身心障礙者於災害中之平等保護誡命之匯流 ....................................................... 65 第一款憲法對於身心障礙者之災害保護................... 65 第二款憲法上之平等原則概念與各項國際人權文件之匯流... 66 第一目國際人權文件於災害中身心障礙者保護領域下之實質平等觀........................................... 66 VI. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(8) 第二目第二項. 我國對身心障礙者災害防救領域中實質平等之理解. ................................................... 68 身心障礙者於災害防救法制現況與問題 ..................... 73 第一款現行災害防救法制上關於身心障礙者特殊需求之規範. 73 第一目防災基本計畫............................... 74 第二目中央業務主管機關之災害防救業務計畫......... 76 第三目地方自治團體之地區災害防救計畫............. 81 第二款現行法制之問題................................. 82 第一目災害發生前之整備........................... 83 壹、身心障礙者之災害防救參與法制............... 83 貳、災害特殊需求族群名冊之建立與資料傳遞....... 85 第二目災害發生當中之預警疏散..................... 88 壹、「災害通知」................................ 88 貳、「疏散」及「緊急交通運輸」.................. 92. 政治大第三目災害發生後之「避難安置」................... 94 立壹、避難所內之部分............................. 95. ‧ 國. ‧. 第一項. 學. 第三節. 貳、居家緊急備用電力系統....................... 98 第四目災害重建法制上無障礙／可及性環境之提供..... 98 以司法救濟方式改善災害防救措施之可行性分析 .............. 101 個案案例分析 .......................................... 103. y. Nat. sit. n. al. er. io. 第一款對法院適用保護規範理論之檢討.................. 103 第二款欠缺對事實上／結構上不平等認知敏感度之公物利用關係.................................................... 105 第三款對合理調整內涵理解之不足...................... 105 第二項現行法制下欠缺以司法救濟作為平等保障災害中身心障礙者之機會 ............................................................ 107 第四節. Ch. engchi. i Un. v. 小結 .................................................... 111. 第四章以身心障礙者為核心之日本災害特殊需求者法制................ 113 第一節. 地方作為第一線防災主體之災害防救架構 .................... 113. 第一項. 災害防救法制之早期沿革 ................................ 113. 第二項. 近代日本之災害防救法制架構 ............................ 115. 第二節. 第一款憲法誡命下之國家災害保護義務.................. 115 第二款災害對策基本法體制下之法制架構................ 117 身心障礙者於日本災害防救法制下之定位與流變 .............. 118. 第一項災害特殊需求者定位之早期流變 ........................... 118 VII. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(9) 第二項平等與不歧視原則作為國際人權文件與日本災害防救法制上之匯流 ............................................................ 121. 第三項第三節第一項. 第一款國際人權文件匯流後災害中身心障礙者之定位...... 121 第二款以平等不歧視原則作為法制內涵上之匯流關鍵鎖鑰.. 122 小結 .................................................. 125 身心障礙者作為災害中平等保護制度之實踐主體 .............. 126 避難行動要支援者制度作為災前與災中之平等保障方式 ...... 127 第一款避難行動要支援者名簿之建立與其個人資料保護問題 127 第一目災害特殊需求者中之避難行動要支援者........ 127 第二目避難行動要支援者名簿之個人資訊傳遞與利用.. 131 壹、早期法制情況.............................. 131 貳、災害對策基本法之避難行動要支援者名簿制度.. 135 參、小結...................................... 138. 政治大第二款與身心障礙者共同建構之避難行動要支援者個人計畫 138 立第一目避難行動要支援者個人計畫之內涵及其發展.... 139 ‧. ‧ 國. 學. 第二項. 第二目「別府模式」作為避難行動要支援者個人計畫之實踐範本.............................................. 142 第三目小結...................................... 144 災害發生後之平等保護制度及其問題 ...................... 145. Nat. y. sit. al. n. 第四節. er. io. 第一款一般避難所與福祉避難所間之選擇................ 146 第二款臨時屋與福祉臨時屋制度及其整備問題............ 148 第三款小結.......................................... 150 以司法救濟手段作為方式改善身心障礙者災害防救法制之可能性 151. Ch. engchi. i Un. v. 第一項. 司法實務之動態及總體性評析 ............................ 152. 第二項. 第一款訴訟程序之選擇................................ 152 第二款法院見解之具體內容分析........................ 155 第一目早期法院見解.............................. 155 第二目簽署 CRPD 後法院見解之轉變................. 157 現行訴訟方式於災害防救領域適用之侷限性問題 ............ 159. 第五節. 小結 .................................................... 161. 第五章與身心障礙者共同建構災害防救法制之未來.................... 162 第一節. 身心障礙者於災害防救法制中主體性思維之建構 .............. 162. 第一項. 災害特殊需求者概念在災害防救法中之確立 ................ 162. 第二項. 災害防救法制之未來走向不應欠缺身心障礙者之參與 ........ 163. 第二節. 避難行動要支援者制度作為災前與災中應變之整合 ............ 167 VIII. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(10) 第一項. 「別府模式」之個人計畫制度於我國之實踐必要性 .......... 169. 第二項. 避難行動要支援者及其名簿制度於我國之轉化 .............. 173. 第三節. 災害發生後之平等保護展望 ................................ 177. 第四節. 司法途徑作為平等保護災害中身心障礙者之方式 .............. 179. 第一項. 保護規範理論在概念上之重新建構 ........................ 180. 第二項. 避難行動要支援者制度做為未來請求救濟之基礎 ............ 184. 第六章結論與展望................................................ 187 參考文獻.......................................................... 191 附錄：本文所論及之我國及日本判決案例事實及法院見解................ 206. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. IX. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(11) 第一章緒論第一節. 研究動機. 隨著人類文明之發展，經濟、社會與制度結構越趨於複雜，人類社會面臨大規模災害衝擊之威脅與日俱增。大規模災害事件之發生，雖然可能單獨由自然抑或人類活動所造成，惟其實也可能是自然環境與人類文明體系下衝突之結果。當人類建構規模越大、越複雜之文明系統，受到災害衝擊及損失之風險即會越高。. 政治大. 在全球暖化及氣候變遷之影響下，全球各地之災變風險加劇，造成大規模災害事. 立. 件之預防與因應，於現今社會中將難以僅藉由個人或少數行動者來回應。因此，. ‧ 國. 學. 透過國家之公權力，甚至是國際上國家與國家或國際組織間之協力，來提升社會於災害事件中之應變能力，並保障人民生命、財產免受損失，可以說是現今世界. ‧. 各國社會之期待1。. io. sit. y. Nat. n. al. er. 上個世紀末期以來，身為世界國際組織之首之聯合國，自 1994 年聯合國於. Ch. i Un. v. 日本橫濱舉行第一次「聯合國減少自然災害世界會議（United Nations World. engchi. Conference on Natural Disaster Reduction）」（以下簡稱：世界減災會議），並發表「建立更安全世界之橫濱戰略和行動計畫：預防、準備和減輕自然災害之指導方針（ Yokohama Strategy and Plan of Action for a Safer World: Guidelines for Natural Disaster Prevention, Preparedness and Mitigation）」（以下簡稱：橫濱戰略），為 1990 至 2000 年之「聯合國國際減少災害十年計畫（United Nations International Decade for Natural Disaster Reduction, 1990-2000」之預定目標及行動方案做出規劃後，聯合國更於 1999 年成立了「聯. 1. 王文君，我國天然災害緊急應變網絡結構之初探：以莫拉克風災為例，載：極端氣候下台灣災害治理，頁 287，2016 年 1 月。 1. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(12) 合國國際減災策略組織（United Nations International Strategy for Disaster Reduction, UNISDR）」（以下簡稱：聯合國減災策略組織）2，來專職負責規劃、發展與評估聯合國未來之減災策略3。爾後，隨著分別於日本神戶、仙台召開 2005 年之第二次、2015 年之第三次世界減災會議，並亦各自發表「2005-2015 兵庫行動綱領：建構國家與社區之災害回復力（Hyogo Framework for Action 2005-2015: Building the Resilience of Nations and Communities to Disasters）」（以下簡稱：兵庫行動綱領）及「2015-2030 仙台減災綱領（Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030）」（以下簡稱：仙台減災綱領），身心障礙者於災害中之角色逐漸受到重視，並被後者仙台減災綱領置於重要之「利益關係. 治政人」（stakeholders）章節，以明示身心障礙者在聯合國之災害防救體系之中，大立不應再僅僅被放置於被動或被救援者之角色，世界各國皆應積極地使身心障礙者能夠參與及協助災害之防救。. 學. ‧ 國. 4. ‧. y. Nat. 我國在地理上，位處於太平洋火環帶（Ring of Fire），此處可以說是全球. er. io. sit. 最容易發生天然災害之熱點之一5。根據世界銀行（The World Bank）於 2005 年之統計，台灣約有百分之 73 以上之土地是同時暴露於 3 種以上之天然災害中，. al. n. iv n C 例如颱風、地震及土石流等，且更有高達百分之 U 以上之土地及人口，居住於 h e n g c h i 99. 具有如同前述幾種災害中之 2 種以上高致命災害風險地區6。而在各類型之災難中，身心障礙族群之人民，可以說是被影響最嚴重群體之一7。其原因除了可能. 2. 相關有關於聯合國減災策略組織之發展及其組織之詳細介紹，可參閱聯合國減災策略組織之歷史介紹網站，https://www.unisdr.org/who-we-are/history，最後瀏覽日：2019 年 5 月 6 日。 3 張歆儀、莊明仁、李香潔，聯合國減災策略發展回顧，財團法人臺灣災害管理學會電子報，13 期，2013 年 8 月。文獻連結：http://www.dmst.org.tw/e-paper/13/13/001b.html。 4 See Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030, para. 35, at 23. 5 王俊元，提升地方政府災害防救能力：從協力治理析探有效治水之策略，載：極端氣候下台灣災害治理，頁 214，2016 年 1 月。 6 See THE WORLD BANK, Natural Disaster Hotspots: A Global Risk Analysis, 4(2005), available at http://documents.worldbank.org/curated/en/621711468175150317/Natural-disaster-hotspots-A-global-risk-an alysis (last visit: 2019.5.6) 7 除了身心障礙者外，其他容易被災害所嚴重影響之族群，其實亦包含高齡者、外國人、懷孕婦女、幼兒及孩童等。鍵屋一，福祉と防災の連携による安全･安心なまちづくり－要援護者対策、 2. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(13) 導源於身心障礙者在生理功能與認知能力上之本身限制，造成其不僅在危難事件較難以及時撤離危險，以至於有較高之傷害與死亡機率外，更可能因為缺乏廣泛社會上之支持，及對於身心障礙者之特殊需求之漠視，造成其於災難中之特殊需求，難以被政策及法令所重視8。在實際案例上，較小規模之住宅或社區型火災，身心障礙者多半在災害現場之逃脫上，就已遭遇到重重之阻礙9。而在大規模型態之災害中，就以發生於我國近年來颱風及地震為例，於較早 2000 年「象神颱風」10襲擊台灣時，就曾因為基隆市政府應對災害時消極之避難勸告態度，以及救援時之工具不備，導致護理之家內行動不便之身心障礙高齡者，命喪於洪水之中，進而造成基隆市政府遭到監察院糾正11。另外，於 2016 年 2 月 6 日所發生之. 治政「高雄美濃地震」（又稱：台南地震），及兩年後大 2018 年同日所發生之「花蓮立地震」，其中除了有實際上身心障礙者受困於其中之案例外，亦不乏有擔憂身 12. 13. 14. ‧ 國. 學 ‧. 個人情報管理、地域･行政の役割分担について，載：災害弱者の救援計画とプライバシー保護，頁 5，2007 年 9 月。 8 林藍萍、徐尚為、林金定，身心障礙照顧機構緊急救護與災難應變原則－文獻分析，身心障礙研究，14 卷，1 期，頁 2，2016 年 3 月。根據聯合國統計，身心障礙者於災害中之死亡率，相較於非身心障礙者高出 2 倍至 4 倍左右。See Secretary for the Convention on the Rights of Persons with Disabilities, Leave No One Behind: Disability-Inclusive Disaster Risk Reduction, at 1. 9 在該個案中，開發廣受瘖啞人士歡迎之「iHelp」App 報案系統之樹德科大學生蔡佳緯，曾於年幼時期，因為父母皆為瘖啞人士，在難以向消防機關報案及向外求援之情況下，導致家中所居住之房子因火災而付之一炬，故催生其自行開發「iHelp」App 報案軟體，使身心障礙者得於災害之第一時間，通報救援人員，避免人命及財產之損失。蘋果日報，「iHelp」App 助瘖啞人士求救， 2013 年 1 月 3 日，https://tw.appledaily.com/headline/daily/20130103/34746120/，最後瀏覽日：2019 年 5 月 6 日。 10 「象神颱風」為 2000 年 10 月 30 日至 11 月 2 日期間侵襲台灣之中度颱風，颱風中心雖未直接登陸台灣，惟由於颱風外圍環流及東北季風鋒面之雙重影響下，造成台灣北部、東半部、恆春半島及中南部山區受損嚴重。災後統計共造成 64 人不幸死亡，經濟損失亦高達 64 億元以上。國立台灣海洋大學河海工程學系，工程水文相關圖片－象神颱風， http://www.hre.ntou.edu.tw/~ktlee/hydrology/Hsiang-Shen.htm，最後瀏覽日：2019 年 5 月 6 日。 11 參看監察院，糾正基隆市政府案，監察院公報 2314 期，頁 1-9，2001 年 5 月。 12 「高雄美濃地震」為 2016 年時於高雄市美濃區所發生之芮氏規模 6.4 之地震。此次地震除了總計造成 116 人不幸死亡、550 人受傷、438 人被迫暫時撤離家園外，農漁業損失也高達 1 億 7 千多萬元。參閱中央災害應變中心，0206 地震災害應變處置報告第 16 報，2016 年 2 月 13 日。 13 「花蓮地震」惟 2018 年時於花蓮縣近海處所發生芮氏規模 6.0 之淺層地震。此次地震總計造成 17 人不幸死亡、291 人受傷、727 人被迫暫時撤離家園，並亦造成多數橋樑道路之毀損。參閱中央災害應變中心，0206 花蓮震災災害應變處置報告第 5 報，2018 年 2 月 9 日。 14 在「花蓮地震」中，共有兩個案例，其一為日籍的大久保夫婦因丈夫大久保忠雄中風，導致行動不便而逃生困難，最後所幸被消防搜救隊員所救出。ETtoday 新聞雲，逃過 311 又遇花蓮強震！日籍夫婦住雲翠 7 樓妻緊抱夫：不能留他一人， 2018 年 2 月 7 日， https://www.ettoday.net/news/20180207/1109946.htm，最後瀏覽日：2019 年 5 月 6 日。另外，於另一震災中心之統帥大樓中，有一中風癱瘓之中醫師魏老先生，由於起初並無人願意救援，因此乃由 3. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(14) 15. 心障礙者於大規模型態之災害終將難以脫困之聲音。惟於上述多次之大規模災害後，至今似乎仍然尚未普遍激起社會上對於身心障礙者於災害當中，所可能產生出之特殊需求及平等保障之必要性有所關注。更甚者係，根據仙台減災綱領之意旨，其實國家不應使得身心障礙者，一再被置於被動受援助弱勢族群之角色，而應使其有機會作為主動參與並協助災害防救措施之擬訂、決策之機會。我國目前之災害防救法、身心障礙者權益保障法及中央或各縣市政府之災害防救計畫上，至今針對身心障礙者需特殊關注已有所提及，惟除了是否確切地得以符合各類型身心障礙者之需要，尚不無疑問之外，其規範大多僅停留在將身心障礙者視為弱勢族群16，需要援助之被動角色17。如此觀之，我國之災害防救法制系統，似乎有再行檢討之必要性。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 目前災害防救法制疏忽身心障礙者在災害防救法制上重要性之情形，先姑且. ‧. 不論聯合國之國際人權文件部分，我國至今是否已完成接軌，符合仙台減災綱領. sit. y. Nat. 及各類型人權文件中之相關規範。針對我國甫於 2014 年，以訂定施行法之方式，. io. er. 將「身心障礙者權利公約（ Convention on the Rights of Persons with Disabilities, CRPD）」（以下簡稱：CRPD）內國法化，而於 CRPD 第 11 條之規定. al. n. iv n C 中，即有關於在「危險情況與情況」（ situations h人e道n緊g急 chi U. of risk and. humanitarian emergencies）下，國家所必須達成相關對於身心障礙者之保護及救援義務之誡命，我國是否有著手強化，亦是相當需要我們注意之議題。此部分一位潘姓保險業務員將其背至大樓靠窗處後，才由消防員接手救援。蘋果日報，人間菩薩勇女揹癱翁逃出，2018 年 2 月 9 日，https://tw.appledaily.com/headline/daily/20180209/37928674/，最後瀏覽日：2019 年 5 月 6 日。 15 「高雄美濃地震」後即有論者認為若有聽障之身心障礙人士受困，依我國目前之災害預警系統及救援系統，在運用上對於身心障礙人士仍充滿障礙之情形下，將難以確保聽障人士能獲得救援機會，抑或縱然獲得救援，在無配置相關協助人員或器材之情況下，恐怕也會使得救難人員難以於第一時間了解其之需求。框框裡的魚，【唯有愛，無障礙】我在這裡無聲的呼救（上），聯合報， 2016 年 3 月 8 日，https://paper.udn.com/udnpaper/PIC0005/293873/web/，最後瀏覽日：2019 年 5 月 6 日。 16 災害防救法第 22 條第 1 項第 11 款、第 27 條第 1 項第 4 款及災害防救基本計畫及各地方政府之地區計畫參照。 17 李香潔、張歆儀、莊明仁、李欣輯、李中生、李沁妍、蘇昭郎、林李耀、陳宏宇，從仙台減災綱領檢討未來防災之規畫方向，國家災害防救科技中心研究計畫，頁 4，2016 年 10 月。 4. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(15) 之問題，在 2017 年 11 月，我國於遞交 CRPD 第一次國家報告（state party's report）審查時，曾被國際審查委員會（International Review Committee, IRC）於結論性意見（concluding observation）中，認定我國災害防救法制，於此方面之規範完整性似乎仍容有不足，而多有極須盡速修正之處18。此外，依據 CRPD 第 9 條所揭示之無障礙／可及性（accessibility），及第 2 條第 3 款所規定之合理調整（reasonable accommodation）義務，國家處理關於身心障礙者災害防救之事務時，亦應當加以注意，並改善相關法律可能忽略身心障礙者於災害中特殊需求之情形。而且，國家縱於法律上，可能並無明示排除，抑或刻意忽略身心障礙者與一般大眾在災害中可能產生之不同需求，此種所謂在表面上為中性，不設. 治政差別待遇，為在適用上之結果，卻造成身心障礙者不合理負擔之間接歧視情形，大立是否也可能成為構成 CRPD 第 2 條第 3 款中，所明文禁止之「歧視」？此亦為本 19. ‧ 國. 學. 文必須關注之焦點。. ‧. sit. y. Nat. 在世界各國中，就以日本之法制經驗，對於我國而言尤具參考價值。其原因，. io. er. 除了日本之災害防救相關法制發展較早，而為我國 2000 年訂定災害防救法時之重要參考對象外20，其於近年來亦針對身心障礙者於災害中之特殊需求關注部分，. al. n. iv n C 有多所突破性發展。詳言之，日本有鑑於身心障礙者在 h e n g c h i U 2011 年發生「東日本大震災」，也就是日本東北部大地震時，根據日本政府於當年所發表之 2011 年高齡社會白皮書及「日本廣播協會（日本放送協会）」（以下簡稱：NHK）之調查，身心障礙者族群於災害中之死亡率，是一般人之兩倍以上21。因此，日本於 1959 年伊勢灣颱風災害事件後所訂立，具有統合國內災害防救體系、樹立國家災害對. 18. 國際審查委員會就中華民國(台灣)施行 CRPD 首次報告之結論性意見第 36 點及第 37 點參照。參看司法院釋字第 760 號解釋湯德宗大法官提出、詹森林大法官加入六、部分之部分協同意見書，頁 6。 20 周佳宥，臺灣災害防救法之過去、現在與未來－以二 O 一六年修法後之災防業務類型與災防組織為討論中心，月旦法學雜誌，258 期，頁 79，2016 年 11 月。 21 其實除了身心障礙者於災害中之罹難率較一般人為高出許多以外，同樣在災害發生時難以順利逃生之高齡者，亦佔高達全體罹難人口比率中之 65%以上。日本弁護士連合会，災害時における高齢者･障がい者支援に関する課題，頁 8，2012 年 10 月。 5 19. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(16) 22. 策基本體制之災害對策基本法，乃修法將身心障礙者明示置於「災害特殊需求者」（災害要配慮者）之體系中23。另外，日本之相關法令除了在災害發生之前，即已要求各地方自治團體，針對災害中較難撤離之身心障礙者團體，建立特殊之避難行動要支援者名簿及避難行動要支援者個人計畫等方式24，確保身心障礙者得以順利安全脫離災害危險中外，於後續之災害時之救援方式及災後無障礙避難所等之建立，亦堪稱完備。. 第二節研究用語定義及範圍. 立. 政治大. 第一項本文中災害之定位及研究範圍. ‧. ‧ 國. 學. 第一款. 災害之定義. sit. y. Nat. n. al. er. io. 災害，看似清楚明確之文字，但在各國際官方組織、文件及國際救災組織間. i Un. v. 就容有不同，故以下乃以國際上對災害研究較為權威聯合國減災策略組織及「聯. Ch. engchi. 合國國際法委員會（International Law Commission, ILC）」（以下簡稱：國際法委員會）第 68 會期(2016)「發生災害時人類之保護國際公約草案(draft articles on the protection of persons in the event of disasters)」（下稱：災害時人之保護公約草案）中對於災害之確定定義作為介紹，並以此二者為體系交互應用，來形塑本文之災害概念。. 災害之概念，作為專職負責聯合國災害防救措施規劃之聯合國減災策略組織 22. 坂和章平，早わかり！大災害対策･復興をめぐる法と政策，頁 2，2015 年 11 月。中文文獻部分，參看林素鳳，關於日本之基本法，警大法學論集，24 期，頁 83-84，2013 年 4 月。 23 災害對策基本法第 8 條第 2 項第 15 款規定參照。 24 災害對策基本法第 49 條之 10 規定參照。 6. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(17) 將之定義為「不論其規模大小，一個對於社會或社區機能嚴重干擾之危害事件，且與曝露度、脆弱度及承受能力相互影響下，並造成一個或數個人類、物質、經濟及環境上之損失或衝擊」25。詳言之，聯合國減災策略組織與「紅十字會與紅新月會國際聯合會（The International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies ,IFRC）」（以下簡稱：紅十字國際聯合會）在災害之要素定位上大致為相同。災害基本上皆是由三項要件所構成，即由「危險源」（hazard）及「脆弱度」（vulnerability）兩者加總後，再去評估該社會對於災害之「承受能力」（capacity）。因此，只有當潛在危險源影響到「弱勢人口」（vulnerable people），且於兩者同時存在且相互作用下，超越人類社群對於該危害事件之承. 治政受力時，造成人類在生命、身體及經濟財產等等之損失下，才屬於災害之範疇。大立 26. ‧ 國. 學. 與聯合國減災策略組織在定義災害主要是為了計算災害風險（Disaster. ‧. risk）與擬定防災策略之觀點不同27，由國際法委員會向聯合國大會所提出之國. y. Nat. 際人權法文件，災害時人之保護公約草案，主要考量到受災災民完整之保護，及. er. io. sit. 國際間對於災害防救之協力與相互救援義務28。並且，作為一個有拘束力之國際法律文件，其需強調較政策性導向之規範更具簡潔性及明確性之風格29，故對於. al. n. iv n C 災害在定義上即與聯合國減災策略組織有所不同該公約草案第 3 條第 1 款規定： h e n g c h i 。U 「災害，是指造成廣泛之生命損失、巨大之人類痛苦和危難、大規模流離失所、或大規模之物質或環境損害，從而嚴重影響社會運轉之一個災難性事件或一系列. 25. See UNISDR, Terminology of Disaster, available at https://www.unisdr.org/we/inform/terminology (last visit: 2019.5.6). 26 See IFRC, What is a disaster? , available at http://www.ifrc.org/en/what-we-do/disaster-management/about-disasters/what-is-a-disaster/, (last visit: 2019.5.6). 27 謝承憲、蘇昭郎、吳佳容，災害風險評估－災害風險管理與減災之工具，災害防救電子報，59 期，頁 1-2，2010 年 6 月，文獻連結：http://www.ncdr.nat.gov.tw/upload/epaper/059.pdf。 28 See Report of the International Law Commission, Sixty-eighth session (2 May-10 June and 4 July-12 August 2016), General Assembly Official Records, Seventy-first session, Supplement No. 10 (A/71/10), para48, preamble, at 13. 29 See Id, para49, Article 3, Commentary (3), at 22. 7. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(18) 30. 事件」。由此觀之，上開公約除了與聯合國減災策略組織相同，並不區分災害之「危險源」係發生於人類抑或自然之因素所導致外，對於災害在定義上與聯合國減災策略組織最主要之差別，乃是增加了聯合國減災策略組織許多未提及之結果要件。其中包含了「廣泛生命之損失」（widespread loss of life）、「巨大之人類痛苦和危難」（great human suffering and distress）、「大規模流離失所」（mass displacement）及「大規模之物質或環境損害」（large-scale material or environmental damage）。. 詳細言之，參照公約草案之評釋（commentaries），若需要符合該條文中之. 治政「災難性事件」，就必須至少要有上述之四個結果要件之其中之一或更多，否則大立即不會進入該公約所稱之災害，亦不會啟動該公約締約國相關義務之規定。而其 ‧ 國. 學. 中所謂「廣泛生命之損失」，乃受到「1995 年國際紅十字與紅新月會行動及非政. ‧. 府組織救災行為準則」（1995 Code of Conduct for the International Red Cross. sit. y. Nat. and Red Crescent Movement and Non-Governmental Organizations in Disaster. io. er. Relief）之影響，排除掉較少人類傷亡之災害。而加入「巨大之人類痛苦和危難」及「大規模流離失所」之要件，乃是因為公約強調雖然經過充分之防災工作，減. al. n. iv n C 少人命之損失，惟仍嚴重破壞了社會正常運作之機能，並造成災民巨大之痛苦抑 hengchi U 或流離失所時，此亦屬於公約災害之範圍31。另外，雖然聯合國減災策略組織對於災害在定義上，亦有提及「物質、經濟或環境上之損失」，惟相較於此災害時人之保護公約草案中之「大規模之物質或環境損害」，所欲強調之概念與前述幾款相似，其重點並不在經濟上或環境上之損失，而是該損失已造成人類社會之發展及福祉嚴重受挫，使得人類社會之機能受到嚴重地破壞。因此公約草案強調，純粹經濟上或環境上之損失，並不會被納入該公約之規範範疇之中32。. 30 31 32. See Id, para48, Article 3. See Id, para49, Article 3, Commentary (6)-(8), at 23-24. See Id, para49, Article 3, Commentary (9), at 24. 8. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(19) 綜上所述，由於面對災害時所欲達成之目的不盡相同，縱然是聯合國之兩個下轄組織之聯合國減災策略組織及國際法委員會，亦並未統一其於災害上之基礎定義，因此可知國際法上對於災害之界定上，似乎仍存在者浮動之空間。. 第二款我國之災害定位及其分類. 我國災害防救法制在災害之分類上，依照災害防救法第 2 條第 1 款規定：「災. 政治大寒害、土石流災害、火山災害等天然災害。（二）火災、爆炸、公用氣體與油料立. 害：指下列災難所造成之禍害：（一）風災、水災、震災（含土壤液化）、旱災、. ‧ 國. 學. 管線、輸電線路災害、礦災、空難、海難、陸上交通事故、森林火災、毒性化學物質災害、生物病原災害、動植物疫災、輻射災害、工業管線災害、懸浮微粒物. ‧. 質災害等災害。」由此可知，我國對於災害在定義上，並不如同災害時人之保護. sit. y. Nat. 公約草案一般強調災害之概念，應界定於是否造成人類社會正常機能之減損，而. n. al. er. io. 是以如同聯合國減災策略組織及紅十字國際聯合會強化在災害之「危險源」之概. i Un. v. 念中。故以下乃針對災害我國災害分類核心之「危險源」做出介紹。. Ch. engchi. 由我國上述災害防救法第 2 條第 1 款第 1 目及第 2 目之規定做出對比，可以看出我國乃類似採取紅十字國際聯合會對於「危險源」之分類方式，即將危險源大致歸類為「自然危險源」（ natural hazards ）及「人為及科技危險源」（technological or man-made hazards）。所謂之「自然潛在危險源」在經過上述之「脆弱度」及「承受能力」之交互作用下，其所導致之災害，乃稱之為「天然災害」。反觀而言，若是在「科技或人為潛在危險源」之影響下，所導致之災害則稱為「人為災害」33。. 33. See. IFRC,. What. is. a. disaster?. ,. available. at. 9. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(20) 詳言之，「自然危險源」係指該潛在危險源係自然現象所造成，且不論該事件對人類發生影響之過程為緩慢抑或快速皆屬之。其內涵包含地球科學（geophysical）性質的地震（earthquakes）、海嘯（tsunamis）及火山活動（volcanic activity）；水文學（hydrological）性質的雪崩（avalanches）及洪水（ floods ）；氣候（ climatological ）性質的極端高低溫（ extreme temperatures）、乾旱（drought）及野火（wildfires）；氣象學（meteorological）性質的龍捲風（cyclones）及風暴（storms）；及生物學（biological）性質的流行性疾病（disease epidemics）及昆蟲或動物性瘟疫（insect/animal plagues）. 治政。至於另一方面，紅十字國際聯合會將導致非自然災害之因素認定為「科技或大立人為危險源」。其係指因人類之因素所引起，且發生或接近人類居住周遭之災害 34. ‧ 國. 學. 事件。這類災害通常可包括環境污染（environmental pollution）、複合性之緊. ‧. 急狀態或人為衝突（complex emergencies/conflicts）、飢荒（famine）、工業. sit er. io. 本文研究範圍之界定. al. n. 第三款. y. Nat. 災害（industrial accidents）和運輸災害（transport accidents）35。. Ch. engchi. i Un. v. 由上述之介紹可知，我國在法制上並未明確地去定義何謂災害，或是去界定災害之內涵究竟為何，而是直接採取該災害係何種災害「危險源」所造成，以作為我國之災害分類方法。上述之分類方式，雖然在災害管理及災害風險測定之情況下，藉由明確看出災害危險來源之方式，得以方便國家進行救災模式之管理。惟就如同國際法委員會於災害時人之保護公約草案中所言，法律畢竟不同於災害 http://www.ifrc.org/en/what-we-do/disaster-management/about-disasters/what-is-a-disaster/(last visit: 2019.5.6). 34 See IFRC, Types of disasters: Definition of hazard, available at http://www.ifrc.org/en/what-we-do/disaster-management/about-disasters/definition-of-hazard/(last visit: 2019.5.6). 35 See Id. 相關中文介紹，可參看鄧敏政，以人為本的防災思維：漫談人為災害，臺北市終身學習網通訊，68 期，頁 8，2015 年 3 月。 10. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(21) 政策性文件，而需要更簡潔、精確，甚至是以目標為導向之方式將災害做出定義，尤其是近年來氣候變遷影響下，大部分之災害不再可能只限於單一國家或地區，身為太平洋頻繁發生大規模災難中之我國，更需重視國際防災協力及救援上之領域。因此，本文認為我國法制上對於災害僅以「危險源」區分，而未明確界定災害，似乎仍存有改善空間。. 因此筆者認為，若本文以下以我國目前災害防救法第 2 條第 1 款對於災害上之定義來著手，似乎難以凸顯出身心障礙者在災害，尤其是大規模災害中被忽視之情況。況且，若災害時人之保護公約草案於未來聯合國大會通過後，我國現今. 治政雖然並非聯合國之會員國而無締約之可能，惟基於我國仍需要在災害防救領域與大立國際接軌，並於區域、抑或國際防災協力上做出貢獻，本文認為我國應可按照上 ‧ 國. 學. 開公約之意旨著手修改災害防救法上之災害概念。又抑或於災害防救法中，將災. ‧. 害以上開「廣泛生命的損失」、「巨大的人類痛苦和危難」、「大規模流離失所」及. y. Nat. 「大規模的物質或環境損害」做出區分，創設出「大規模災害」之概念與國際之. er. io. sit. 災害概念接軌，似乎更能夠對人民之生命、財產及健康權作出完整之保障36。惟在災害防救法就災害概念尚未修正之今日，本文即須針對本文所指涉之「災害」. n. al. ni Ch 內涵，與災害防救法間加以區分及釐清。 U engchi. v. 綜上所述，本文預定參考之文獻及預訂研究之核心，主要乃以災害發生之前、災害影響當中及災害發生過後，身心障礙者各自於其中得以參與、及應扮演角色之角度來出發。換言之，除了身心障礙者以司法救濟作為手段，請求災害中之平等保護議題以外，本研究以下在論述上所欲探討者，主要都將集中於下述三類型之概念當中。分別言之，第一，是有關於國家就身心障礙者群體對於災害防救措. 36. 類似見解，馬仕元，我國災害防救體系運作之特色與未來展望，100 年災害防救基本對策論壇－「地震、海嘯引發核災之複合性災害」研討會簡報，頁 26，2011 年 11 月；參看曾勇夫、鄭龍照、劉承武、侯寬仁、黃清赤，論處理重大災難相關單位之整合及因應措施，頁 7-21，1999 年 6 月。 11. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(22) 施中之參與。第二，是災害時國家對於災情資訊傳遞及救援措施之無障礙／可及性環境及合理調整措施部分。至於第三，則是災害發生後面臨撤離時，身心障礙者於災害復原或使用避難所、臨時屋甚至是永久屋時，所可能面臨之特殊需求及其法制情況。而由於在較為小型之災害事件之中，就以單棟或小區域之房屋火災為例，其所關注之法制雖有部分與大規模災害相同，即於災情通知、傳達及無障礙／可及性撤離部分為相同。惟後續災害重建及避難所無障礙／可及性等措施之要求，由於得就近由災害現場附近之醫療院所或長照設施來處理，故並非小型災害所必然得以包含。因此，本文以下為了完整地掌握災害中，身心障礙者所可能產生之所有特殊需求，故本文論述之重點，將強化在颱風、海嘯、地震等可能造. 治政成社會重大損失或破壞之事件中。本文以下所述之災害，乃不同於我國災害防救大立法第 2 條第 1 款之災害概念，而將其限縮並抽離出如同災害時人之保護公約草案 ‧ 國. 學. 第 3 條第 1 款所示，包含「廣泛生命之損失」、「巨大之人類痛苦和危難」、「大規. ‧. 模流離失所」及「大規模之物質或環境損害」4 要件之 1 之災害概念。. sit. y. Nat. io. er. 不過，值得注意者係，由於災害時人之保護公約草案中之災害概念，包含所有天然及人為因素所造成之災害，故並不排除「科技或人為潛在危險源」中之複. al. n. iv n C 。換言之，其亦包含所謂國家內部或國際間之戰爭或軍事衝突下 hengchi U. 合性人為衝突. 37. 所造成之人為災害。針對此一部分，由於又另外涉及國際人道法下相關國際公約及其與我國國內法匯流時之適用問題，然此並非本文所欲關注之身心障礙者災害防救問題核心，為了本論文在論理及內容上之扎實性，本文則同我國災害防救法第 2 條第 1 款未將戰爭及人為衝突之危險源面相置入災害防救領域之立場，在此排除涉及該部分之討論，僅此說明。. 第二項身心障礙者作為災害特殊需求者. 37. See Supra note28, para49, Commentary of preamble, at 17. 12. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(23) 第一款. 我國法令之用語模式. 我國目前關於災害防救之法制，乃以具有災害防救事務基本法性質之災害防救法及相關中央及地方之災害防救業務計畫來建構。目前災害防救法之條文中，雖有在第 22 條之災害預防之規範中，論及「為減少災害發生或防止災害擴大，各級政府平時應依權責實施下列減災事項：… 十一、有關弱勢族群災害防救援助必要事項」。另外於同法第 27 條災害應變措施之部分，亦規定「為實施災害應. 政治大及弱勢族群特殊保護措施。」上開規定，雖然明示中央及地方政府皆須關注弱勢立變措施，各級政府應依權責實施下列事項：…四、受災民眾臨時收容、社會救助. ‧ 國. 學. 族群於災害中之必要保護措施抑或特殊需求，惟並無法直接看出身心障礙者是否屬於該條款所示之災害弱勢族群。. ‧ sit. y. Nat. 不過，若由行政院中央災害防救會報依據災害防救法第 6 條所制定之災害防. n. al. er. io. 救基本計畫中來觀察，其於災害防救基本對策編之第一章減災第 18 點規定，各. v. 級業務主管機關須「檢視、確保弱勢族群、社福機構之安全條件與防護能力」。38。. Ch. engchi. i Un. 另外，於同編緊急應變章節第 9 點規定，各級業務主管機關應「優先處理低收入族群、受災老弱等弱勢族群之急難照顧」39。由於上開計畫乃具有導引國家近年來災害防救措施及策略目標之綱要性指導計畫之性質，可以說是我國中央以及地方政府之各類型災害應變計畫之設計藍本，因此例如中央之風災災害防救業務計畫40、新北市地區災害防救計畫41、台中市地區災害防救計畫42等，皆幾乎無二致地以災害弱勢族群來詮釋身心障礙者於災害中之地位或角色43。 38 39 40 41 42 43. 中央災害防救委員會，災害防救基本計畫，頁 57，2018 年 12 月。中央災害防救委員會，同前註，頁 68。內政部，風災災害防救業務計畫，頁 14，2018 年 5 月。新北市政府，新北市地區災害防救計畫，頁 1-90，2018 年 12 月。台中市政府，台中市地區災害防救計畫，頁 16-15，2018 年 12 月。惟較為特殊者係，台北市地區計畫中與上開中央及各地方間之用語已開始存有部分差異，針對 13. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(24) 第二款. 國際人權文件上用語模式之發展與歧異. 在國際減災人權文件中，首度明確提及身心障礙者於災害中之特殊需求須被重視者，為 2005 年舉辦之第二次世界減災會議所提出之兵庫行動綱領44。於兵庫行動綱領第 3 章「2005-2015 優先行動」（priorities for action 2005-2015）之第 1 部分「一般性考量」（general considerations）第 5 項即明示「從事減災規劃時應考量文化之歧異、年齡及弱勢族群之因素」45，雖然上開規範從字面上之用語，並不能夠清楚確認該條文中所謂之「弱勢族群」（vulnerable groups）. 治政包含身心障礙者，惟從「運用知識、創新與教育，建構社會各層級重視安全與回大立復力之文化」（use knowledge, innovation and education to build a culture ‧ 國. 學. of safety and resilience at all levels）主軸之「社會和經濟發展做法」（social. ‧. and economic development practices）之規定中，要求（會員國）「應加強社. sit. y. Nat. 會安全網之落實，援助貧窮者、老人與身心障礙者和其他受災之族群。於災後加. io. er. 強復原計畫，包括透過心理社會之訓練計畫，以緩和弱勢族群之心理傷害，特別是兒童之部分」46及實際行動上將身心障礙者之需求納入特殊考量之情形下47，應. al. n. iv n C 可以看出兵庫行動綱領已經身心障礙者納入災害弱勢族群之定義之中。 hengchi U. 身心障礙者於災害中角色之稱呼，有部分篇章（第一章）稱之為災害中之特殊需求者，然亦有部分篇章（第 2 章）維持法令之稱呼，仍稱身心障礙者為災害弱勢族群之混亂情況。參看台北市政府，台北市地區災害防救計畫，頁 1-1-2 及 2-2-7 以下，2017 年 12 月。 44 於橫濱戰略當中，雖然亦有提及國家應於所有災害管理之領域，使「弱勢團體」得以參與。惟該「弱勢團體」所使用之 social disadvantaged groups，與兵庫行動綱領及其他大多數現今之國際人權文件中，使用 vulnerable groups 之情況不同，其範圍是否相同已有疑義。且以「參與」（involvement）來描述，亦看不出是否已經關注到身心障礙者等之特殊需求部分，故本文乃認為首度提及者應為兵庫行動綱領。 45 See Hyogo Framework for Action 2005-2015: Building the Resilience of Nations and Communities to Disasters, Ⅲ. Priorities for action 2005-2015, General considerations (e), at 4. 46 See Id, Ⅲ. Priorities for action 2005-2015, Priorities for action ,4. Reduce the underlying risk factors, (ⅱ)Social and economic development practices (g), at 11. 47 See David Cobley, DISABILITIES AND INTERNATIONAL DEVELOPMENT: A GUIDE FOR STUDENTS AND PRACTITIONERS 167(2018) 14. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(25) 而在近期，2015 年第三次世界減災會議所提出之仙台減災綱領中，則將身心障礙者於災害中之角色明確地點出。身心障礙者於仙台減災綱領中，乃被置於第 5 章「利益關係人之角色」（role of stakeholders）之中。詳言之，依照仙台減災綱領之意旨，身心障礙者於災害中之角色，由原先被動受到救援，轉變為促進社會提升防災知識、提供災害風險之評估及協助國家擬訂災害策略之角色48。因此，便有論者認為，過往將身心障礙者置於災害「弱勢族群」中，毋寧過於強調其被動受救援及保護之性質，然於仙台減災綱領成為國際共通之災害防救架構後，應同時識別身心障礙者於災害中，雖有特殊需求但仍擔當主動協助國家完整化災害防救策略或法制之角色。因此，應以災害中之「特殊需求者」來稱之，似 49. 較妥切。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 雖然於 2016 年由國際法委員會所提出之災害時人之保護公約草案中，似乎. ‧. 於形式上，仍對於身心障礙者採取如同過往之災害「弱勢族群」之稱呼。不過由. sit. y. Nat. 上開公約之評釋中，亦不難看出其內涵受到仙台減災綱領之影響，「弱勢族群」. io. er. 之態念已不同於以往。詳言之，災害時人之保護公約草案中之「弱勢族群」或「弱勢者」（vulnerable）態念，與早期兵庫宣言時仍存有落差。申言之，災害時人. al. n. iv n C 之保護公約草案第 6 條「人道主義原則」 principles）中言及「應 h e n（humanitarian gchi U 對災害應依照人道、中立和平等之原則，在不歧視之基礎上來進行，並應同時考慮特別弱勢者之需要」50。此處之「特別弱勢者」（particularly vulnerable），按照上開公約草案對第 6 條之評釋，雖然可以看出身心障礙者應包含在內。惟須特別注意者係，依照公約草案中之評釋，該規範中之「特別弱勢者」，乃為一相對性之「中性表達」（neutral expression）而不帶有貶抑之概念。災害時人之. 48. 李香潔、張歆儀、莊明仁、李欣輯、李中生、李沁妍、蘇昭郎、林李耀、陳宏宇，同註 17，頁 4。 49 李香潔、陳宏宇，從「仙台減災綱領」檢視我國在災害特殊需求者領域之可能學研或策略方向，財團法人臺灣災害管理學會電子報， 26 期， 2016 年 11 月。文獻連結： http://www.dmst.org.tw/e-paper/26/001a.html。 50 See Supra note28, Article6, at 15. 15. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(26) 保護公約乃視所有受災者為相對於未受災者而言之弱勢者，而標出「特別弱勢者」僅為強調部分族群或個人，於災害中需要較一般受災者獲得更多關注，並非否認締約國可消極地排除身心障礙者於災害中之主動性貢獻之機會51。另外，公約草案並不將明確認為「特別弱勢者」僅為一般連結於該名詞之個人或團體，因此所有於災害中可能具有特殊需求之人，都將予以納入52。. 第三款. 本文用語之採擇. 根據上述之說明，可以得知國際法上對於身心障礙者於災害中之稱呼，雖然. 治政尚未有所一致，但大致之趨勢似乎亦已從災害「弱勢族群」逐漸轉變為「特殊需大立求」族群。而從比較法之角度觀之，與我國鄰近之日本於早期針對身心障礙者亦 ‧ 國. 學. 以災害弱者來稱呼。惟往後由於為了順應國際社會對於身心障礙者之觀點從「醫. ‧. 療模式」（medical model）下之弱勢族群，逐漸轉化為因不可歸責於身心障礙者. y. Nat. 本身之事由，造成其參與社會受到阻礙之「社會模式」（social model）之觀點，. er. io. sit. 在學界及民間壓力之推定下，日本之法律在 2006 年時改為「災害要援護者」53。最後並在 2013 年 6 月，順應著日本國會即將批准 CRPD 之潮流54，具有日本災害. al. n. iv n C 防救基本法性質之災害對策基本法便加以修正。將身心障礙者於災害中之名詞定 hengchi U. 位，配合 CRPD 第 2 條第 4 項合理調整（合理的配慮）之名詞用法，訂為災害特. 51 52. See Supra note28, Article6, Commentary(8), at 35. See Supra note28, Article6, Commentary(7), at 35.. 53. 2006 年日本內閣府制定「災害要援護者之避難支援指導方針」(災害時要援護者避難支援ガイドライン)後，日本國內法令針對災害中需要受到較多關注之族群，在名詞之使用上便從「災害弱者」轉變為「災害時要援護者」。内閣府，平成 18 年版防災白書，2-4 高齢者等災害時要援護者の命と暮らしを守る， http://www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/h18/bousai2006/html/honmon/hm01000204.htm，最後瀏覽日： 2019 年 5 月 6 日。 54 日本政府於 2007 年 9 月時即已簽署 CRPD，惟其國會遲至 2013 年 12 月始予以承認。故 CRPD 正式施行於日本，乃為 2014 年 1 月日本政府批准後，並送交聯合國存放之 2014 年 2 月。外務省，障害者を巡る国際的な動き，http://www.mofa.go.jp/mofaj/fp/hr_ha/page22_000897.html，最後瀏覽日： 2019 年 5 月 6 日。 16. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(27) 55. 56. 殊需求者之用語。本文認為考量到仙台減災綱領中，強調國家應給予身心障礙者主動參與或協助國家防災之機會，而此亦為災害時人之保護公約草案中亦明確指出之情形。因此，綜合參照上述國際人權文件及比較法之觀點，應可以認為我國往後在災害防救法及相關法令文件上，對於災害中具有特殊救援、保護等需求各類族群（包含婦女、身心障礙者、老人及嬰幼兒等），應採取災害特殊需求者之名詞取代現今「災害弱者」之用語。因此本文以下乃以災害特殊需求者，來稱呼身心障礙者於災害中之地位及角色。. 政治大. 第三項身心障礙者於災害中特殊需求之範圍界定. 學. 第一款. ‧ 國. 立. 身心障礙者及其災害需求之多元性. ‧. 身心障礙者之概念，雖然在我國早期採取「醫療模式」及「福利模式」（welfare. y. Nat. sit. model）之觀點57，將身心障礙視為「疾病」，不僅是以「殘疾」且是以「廢」視. n. al. er. io. 之，更將其與老、貧困、病、孤、獨劃上等號作為被救濟之對象58。惟隨著國家. Ch. i Un. v. 政治民主化及對於人權之重視，伴隨著已內國法化之 CRPD 之影響，我國身心障. engchi. 礙相關法制上逐漸採取「人權模式」（human rights model）或甚至是「社會模式」之觀點，認為身心障礙乃是因「生理及社會阻礙」（physical and social. 55. 災害對策基本法第 8 條第 2 項第 15 款參照。在翻譯名詞之部分，日文之「災害要配慮者」若照日文本身之文字字義翻譯，應會以「災害中需要特殊關照者」之方式為表示。惟有鑑於有多數學者將其翻譯為「災害特殊需求者」，且目前地方災害防救主管機關台北市之台北市地區計畫亦採取之，故本文在此亦以「災害特殊需求者」來做翻譯。參看李香潔、張歆儀、莊明仁、李欣輯、李中生、李沁妍、蘇昭郎、林李耀、陳宏宇，同註 17，頁 4。 56 立木茂雄，排除のない防災の展開が必要だ：仙台防災枠組みにいたる流れを概観する，消防防災の科学，123（冬季）号，22-23 頁，2016。 57 唐宜楨、陳心怡，從《身心障礙者權利公約》來探討身心障礙概念的新轉向，身心障礙研究， 6 卷，4 期，頁 246-247，2008 年 12 月。 58 周月清，朱貽莊，檢視台灣身心障礙福利政策與法案之歷史進程與變革，兩岸社會福利學術研討會：社會福利模式－從傳承到創新會議論文，頁 6，2011 年。 17. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(28) 59. barrier）之因素，因而限制其無法立於與非身心障礙者平等之基礎地位。因此，國家對於身心障礙者特殊需求支持及服務之提供，不應僅被視為國家或社會之「恩給」，而應視為國家對於身心障礙者人權之最基本保障60。而身心障礙者於災害中之特殊需求，依照憲法第 155 條之規定「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟」，先不論該條規定是否具有憲法委託之效力，應可以確認國家除了必須關注身心障礙者於一般生活情況之特殊需求外，於災害中特殊需求之國家保護義務部分，則更加責無旁貸61。. 治政惟身心障礙者之概念畢竟並非單一，故國家對於其族群於災害中之特殊需求大立亦不可能一體視之。於身心障礙者權益保障法（以下簡稱：身權法）第 5 條之身 ‧ 國. 學. 心障礙者定義之中，即列出於八大類之障礙類型下，可能會被評估為身心障礙，. ‧. 其中包含「一、神經系統構造及精神、心智功能。二、眼、耳及相關構造與感官. sit. y. Nat. 功能及疼痛。三、涉及聲音與言語構造及其功能。四、循環、造血、免疫與呼吸. io. er. 系統構造及其功能。五、消化、新陳代謝與內分泌系統相關構造及其功能。六、泌尿與生殖系統相關構造及其功能。七、神經、肌肉、骨骼之移動相關構造及其. al. n. iv n C 功能。八、皮膚與相關構造及其功能。」 h e n g。由此可見，由於每位身心障礙者在障 chi U. 礙類型或狀態上之不同，個別身心障礙者於災害中之需求，亦可能會因為其生理或心理障礙類型不同之因素，而產生出不同之特殊需求。. 第二款. 本文範圍及界定模式之採擇. 上述分類方式，需要視個別身心障礙者於單數或多數障礙類型下，所可能產. 59. 身心障礙者權益保障法第 5 條對於身心障礙者定義之規定參照。周亞蒨，淺論身心障礙及無障礙空間，萬國法律，204 期，頁 33-35，2015 年 12 月。 61 李柏毅、林委正、陳瑞元、張家豪，從生存權與部落完整性看莫拉克風災原住民災民申請永久屋相關爭議問題，憲政時代，36 卷，4 期，頁 482，2011 年 4 月。 18 60. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(29) 生之特殊需求，始可能得以訂定較為有效之防災計畫。惟一位身心障礙者不一定僅符合上述身權法所列之一種障礙類型，而可能產生擁有障礙類型眾多之狀況。換言之，其可能同時符合多數障礙類型。因此，若按照上述之分類方式，在計畫或法令以身心障礙類別來區分可能產生之特殊需求之情形下，似乎會出現難以窮舉需求類型或產生疏漏之情況。況且，按照 CRPD 等國際人權文件，以及近年來發展之身心障礙「人權模式」及「社會模式」觀點，應拋棄身心障礙者係因個人身理因素所導致障礙之論點，毋寧應強化關注身心障礙者在社會上所遭遇之結構性障礙。因此本文認為，單純就討論之架構而言似可以參考學者採取美國司法部（U.S Department of Justice）針對其國內「美國身心障礙國民法」（American. 治政 with Disabilities Act of 1990, ADA）規範要求下，所提供給各地方政府之「建大立構符合身心障礙者需求之社區僅及準備及應對計畫」（an ADA guide for local ‧ 國. 學. governments making community emergency preparedness and response. ‧. programs accessible to people with disabilities）之分類模式，即按照災. sit. y. Nat. 害中身心障礙者容易產生之特殊需求類型之情狀來做分類62。詳言之，按照上開. io. er. 學者之闡述，一個得以完整應對身心障礙者於災害中特殊需求之災害應變計畫，應注意到身心障礙族群於災害中，可能產生之特殊需求包含「災害通知」. al. n. iv n C （ notification ）、「疏散」（ evacuation 緊急交通運輸」（ emergency h e n g c）h、i「 U transportation）、「避難安置」（sheltering）、「醫療、凍藏設備與備用電力之. 可及性」（access to their medications, refrigeration, and back-up power）、「移動中或於避難所中行動裝置及輔助動物之可及性」（ access to their mobility devices or service animals while in transit or at shelters）與「溝通訊息之可及性」63（access to information）等64。. 62. 林藍萍、徐尚韋、林金定，同註 8，頁 8-9。學者文獻中所謂「溝通訊息之可及性」，參照「建構符合身心障礙者需求之社區僅及準備及應對計畫」之原文文獻介紹後可知，雖然英文之部分為 access to information，惟上開概念於並非係指身心障礙者對於災情通知之訊息可接收性之部分，而係指於避難所中國家必須注意身心障礙者之身心靈及溝同需求，例如提供專業之手語師、點字卡或大字報等與聽障者及視障者溝通，以了解其於避難所中之需求及身心狀況。 See U.S Department of Justice, an ADA guide for local 19 63. DOI:10.6814/NCCU201900246.

(30) 上開學者以身心障礙者容易產生特殊需求之情狀來做為分類方法，除了較以身心障礙類型來做為區分特殊需求之方式，能完整地包含災害前、中及後之災害預防、災害應變及災害復原重建中，身心障礙者所可能產生之大多需求類型外，其實亦較我國災害防救法中，目前僅於第 22 條第 1 項第 11 款之災害預防，及第 27 條第 1 項第 4 款災害應變之規範中，要來得精細。因此，本文於研究模式及範圍之採擇上，以下將區分為災害發生前之整備、災害發生當中之預警疏散及災害發生後之避難安置及災害復原重建此 4 大主軸，將上開學者之分類架構含納匯入，針對「災害通知」、「疏散」、「緊急交通運輸」、「避難安置」、「醫療、凍藏設. 治政備與備用電力之可及性」、「移動中或於避難所中行動裝置及輔助動物之可及性」大立與「溝通訊息之可及性」等身心障礙者容易於災害中產生之特殊需求情狀，來做 ‧ 國. 學. 為本文探討日本及我國災害防救法制中之重要內容。不過，需要注意者係，由於. ‧. 災害後之災害復原及重建法制部分，涉及相當多面向，可能包含災難後之災害救. sit. y. Nat. 助、都市更新重建、毀損建築結構設計、甚至是災民就業、就學及身體、心靈治. io. er. 療等法制問題，與身心障礙者於災害中之平等保護議題亦並非全然具有關聯性。因此，為使本文之內容能夠更聚焦，並確保本文議題討論之紮實性，容筆者將災. al. n. iv n C 後復興及重建法制之內容，限縮於第 6 號一般性意見所關注之災害重建中 h eCRPD ngchi U 之無障礙／可及性環境，尤其是災害後短時間內興建之臨時屋或永久屋之無障礙／可及性環境建構部分，其餘部分則暫不列入本文討論之範圍內。. 第四項日文文獻中專有名詞翻譯用語問題之採擇. 另外，需要說明之用語問題者係，由於本文於往後章節中多為日本法制之參. governments making community emergency preparedness response programs accessible to people with disabilities, at 8(2010). 64 林藍萍、徐尚韋、林金定，同註 8，頁 8-9。 20. DOI:10.6814/NCCU201900246.