第一章 序論
第五節 研究方法與論文架構
第一節 研究動機：臺灣民主的成就與困境 第二節 問題提出
第三節 概念界定
1. 分裂社會(divided society)、社會分歧(social cleavage)與分裂議題 2. 多數決(majority rule, majoritarianism)與多數決困境
(majoritarian predicament)
3. 協合民主(consociational democracy)與共識民主(consensus democracy)
4. 審議民主(deliberative democracy) 5. 正當程序(due process)
6. 制度認同(institutional identity)
第四節 文獻回顧第五節 研究方法與論文架構 第一項 研究方法
1. 文獻研究法(literature review) 2. 制度途徑(institutional approach)
3. 法釋義學(legal interpretation)與規範論 第二項 論文架構(圖.1 本文架構)
第二章 分裂社會與民主理論 第一節 民主理論的演進
第一項 古希臘時期：古典式民主(classical model of democracy)
第二項 啟蒙時期的民主理論：保護式(protective)民主、發展式
(developmental)民主
第三項 近代民主理論
一、菁英主義(elitism) 二、多元主義(pluralism)
三、統合主義(corporatism)與新右派(the new right) 四、馬克思主義與歐共主義
第四項 小結：民主理論變遷的主軸與趨力 第二節 分裂社會下的民主理論
第一項 多數決與民主理論
一、多數決的功能與意義
iii
二、多數暴政的疑慮與解決 第二項 分裂社會與多數決 一、何謂分裂社會？
(一)民族、民族主義與分裂社會 (二)單一民族的分裂社會
(三)類型化的嘗試：三分法與二分法
(四)本文立場：以「團塊分裂」
、「偏好強度」與「民族主義」為分裂社 會的指標(圖.2 社會分裂程度示意圖)二、分裂社會的多數決困境(majoritarian predicament) (一)民主的同質性假設
(二)分裂社會：消失的競爭
第三項 順應論(accommodation)、統合論(integration)與審議民主 一、順應論與統合論之爭
(一)何謂順應論？
1. 基本理念
2. 向心民主與協合民主：Horowitz 與 Lijphart 的論戰 (二)何謂統合論？
1. 同化論(assimilation)、向心民主與統合論的區辨 2. 統合論的理念
(三)理論的抉擇：承續或顛覆多數決原則？
1. 三種理論對多數決原則的態度(表.1 三種理論對社會異質性與多
數決原則的態度)2. 選擇的標準與條件：競爭及參與 3. 協合民主的競爭及參與
二、審議民主
(一)審議民主的功能
1. 教育公民與形塑共同體功能
2. 提昇決策的程序正當與實體品質 3. 展現西方民主傳統本質
(二)審議民主、多數決與分裂社會
1. Hans Kelsen 的「多元民主」與「議會主義」觀點 2. 「多元民主」與「議會主義」沒有解決的問題 3. 審議民主在分裂社會中的價值
第四項 審議民主與協合民主的結合與適用：
「擴大參與」、「權力分享」、「充 分審議」第三節 臺灣的脈絡與制度選擇
第一項 觀察：首次政黨輪替(2000 年)後的重要政治事件例示
一、截面：以首次政黨輪替為界(表.2 民主化後總統及立法院各次選舉結
iv
果與關係)
二、案例：引發朝野高度爭議的重大議題 (一)核四停建案
(二)人事權之爭 (三)中央地方 (四)選舉爭議 (五)威權統治
(六)兩岸與國家認同 (七)被排除的議題
三、歸納：「國家認同」、「族群關係」、「轉型正義」連動性與權力分配(表.3 2000~2009 年重大憲政爭議類型化整理)
(一)釐清：國家認同、族群關係與轉型正義的定義：交疊與歧異 (二)類型化的嘗試
1. 國家認同
2. 族群關係與轉型正義 3. 權力分配
四、研判：分裂的台灣社會
(一)分裂議題的連動性：以國家認同為軸心 (二)團塊分裂且偏好強烈的台灣社會
(三)小結：高度同質性中的團塊分裂社會
第二項 民主轉型的七階段修憲：多數決的確立與強化 第三項 被憲法忽略的分裂社會
第四節 本章結論
第三章 民主理論與現實面、規範面的銜接：分析國會的治理能力與
憲法基礎
第一節 實踐主體：臺灣脈絡下的國會
第一項 分裂社會與國會一、被排除的主體/機制 (一)私人及地方自治團體 (二)政黨
(三)公民投票 二、法院的角色？
三、國會的優越性
第二項 分裂社會中的「總統－行政」與國會：二元民主誰優先？
一、從憲法職權驗證「總統－行政」處理分裂議題之權力不足
v
二、從三項原則驗證「總統－行政」處理分裂議題之能力不足 三、總統在分裂議題中的角色
第三項 小結
第二節 憲法基礎第一項 憲法與釋憲實務對民主的理解
一、單純提及
二、民主的基礎
三、民主的意涵、派生概念與機制 四、防衛民主的合憲手段
五、小結：有審議、無協合的民主觀 第二項 為什麼是「正當程序」？
一、正當程序的起源
二、內涵問題：正當程序與「擴大參與」
、「充分審議」及「權力分享」(一)美國「正當程序」與德國「基本權程序保障功能」
(二)我國釋憲實務所承認的正當程序
(三)「擴大參與」
、「充分審議」、「權力分享」與正當程序1. 無疑義的包涵關係：包涵「擴大參與」
、「充分審議」的正當程序2. 「權力分享」與正當程序的連結：
「公正裁決者」3. 建立分裂議題的「共識決策者」
三、主體問題：拘束國會職權行使方式的正當程序 (一)行政權正當化模型的借鏡
(二)「正當程序」適用於(廣義)立法程序的嘗試
(三)可拘束國會職權的正當程序：憲法條文、解釋的規範基礎與內容 1. 憲法條文的規定
2. 釋憲實務的具體化觀點－及與「議會自治」的調和 3. 從正當程序的歸納
4. 分裂社會的需要
四、範圍問題：不限適用於基本權保護的正當程序 (一)法無明文：是挑戰也是契機
(二)正當程序：國會議決憲法問題的程序管控 (三) 從「參政權」推論的可能
第三項 小結
第三節 本章結論第四章 建構立法院「共識審議」的決策程序
第一節 現狀簡介：立法院職權行使程序概觀
第一項 立法院之法定職權
vi
第二項 立法院議事程序流程說明(圖.3 立法院議事流程圖)
一、流程總說明
二、委員會 (一)程序委員會 (二)其他各委員會
1. 常設委員會之功能
2. 我國常設委員會之建制與程序 3. 備詢與公聽會
(三)全院委員會 (四)修憲委員會 三、黨團協商 (一)沿革 (二)現行制度 1. 黨團與政團
2. 黨團協商之組成與運作 3. 黨團協商之效力
四、復議
五、聽取報告與院會質詢
第二節 制度檢討與設計：以處理分裂議題之制度量能為標準 第一項 制度檢討與設計的標準及考量因素
第二項 「共識審議程序」之各項機制
一、程序之發動：強調權力分享的「提案權」制度 (一)現狀「程序委員會」之不足
(二)少數黨團「提案權」制度之保障 (三)分裂議題的實質認定標準
1. 進一步具體化的嘗試 2. 實質標準的認定程序？
3. 議案之割裂與合併 二、程序之運作
(一)組成 1. 程序定位 2. 一般規定
3. 席次分配：政黨比例累進制(表.4 政黨比例累進制說明) 4. 委員會委員之選任與問責
(二)參與 1. 立法委員
2. 總統、提案機關與人民
(三)審議(圖.4 共識審議程序 審議流程)
vii
1. 程序之一般規定 2. 提案人報告 3. 聽證
4. 廣泛討論與逐條討論 5. 修正提案或撤案 6. 議案辯論
7. 特殊審議程序：人事同意權行使 (四)表決
1. 決議之時點：立即表決 2. 決議之方式：全案表決 3. 表決之門檻
4. 表決之程式：附理由 5. 表決之拘束力
第三節 本章結論
第五章 共識審議之後：憲法規範、制度成效與民主理論的總檢討 第一節 覆議、違憲審查、公民投票與合憲性：共識審議程序的體制內挑戰
第一項 覆議
第二項 違憲審查 一、 以功能法為準
二、 宜從程序面進行審查
三、 注重違憲審查在分裂社會中的對話功能 第三項 公民投票
第四項 共識審議程序的合憲性
一、對個別立法委員職權之限制合憲性 二、高如修憲人數的門檻合憲性
三、小結
第二節 超越分裂社會：建構我國制度認同的意義與契機 第一項 制度認同的內容與功能
一、制度認同與族群/文化認同之比較 二、不刻意建構族群/文化認同的瑞士啟示
三、建構族群/文化認同的不可承受之重：走向制度認同的比利時
第二項 「認同建構」的臺灣經驗一、 威權統治時期 二、 本土化時期 三、 政黨輪替時期
四、 小結：建構制度認同的契機
viii
第三項 共識審議程序是否能建構制度認同？
第三節 民主理論再進化：臺灣脈絡的啟示 第一項 回顧
第二項 「共識審議程序」與自由/社會主義統合論對「制度認同」定位的 差異
第三項 協合民主與審議民主的結合必要性
一、權力分享之於審議民主的意義：創造實質審議的動機
二、審議之於協合民主的意義：創造立場變動的契機 三、協合民主與審議民主的調和第四項 權力分享的動機 第五項 協合民主的競爭機制 第六項 分裂社會的認定標準 第七項 小結
第四節 本章結論
第六章 結論與研究展望
(表.5 民主理論與多數決)
參考文獻1
第一章 序論
第一節 研究動機：臺灣民主的成就與困境
「民主的第一要義，是讓受決策影響的人都能直接或間接參與決策過程；第二要 義是多數統治……若將敗選一方屏除於決策程序外，顯然違反了第一要義。」1
W. Arthur Lewis2 這一段對民主的定義，對照的是臺灣民主轉型以來被社會過度簡化對待的民 主觀念：以為有了選舉與投票，就是擁有了民主。3
東亞地區從十九世紀末葉以來的長期戰亂與紛擾，多數國家長期欠缺實踐實 質民主的條件；4迭受專制王朝、強權殖民、威權統治的艱辛歷程，臺灣隨著第 三波民主化的浪潮5駛入民主轉型的軌道，係以「代表性強化」為主軸的漸進式 修憲，6構築了中華民國在臺灣的基礎統治合法性、設下了多數統治的機制，7並 達成被認為是「民主鞏固」象徵的「二次政黨輪替」。8與經濟奇蹟一同受到國際 讚嘆驚豔的民主奇蹟，「臺灣經驗」儼然是第三波民主化國家中的佼佼者。
但做為民主國家就必須面對，在權力競逐的過程中激化的社會對立與不信 任。9以及朝野政治勢力間彼此強力杯葛抹黑。10 而全球競爭與氣候變遷的等新 型態、來得又急又猛的挑戰並沒有停下腳步等待臺灣平紛止爭，使得政府治理出 現危機，人民也開始無所適從：我們是自豪於民主自由的憲政國家，卻也忍不住
1 See W.ARTHUR LEWIS,POLITICS IN WEST AFRICA 86 (1965). 該段文字由作者自為中譯。
2 Sir William Arthur Lewis(1915-91)，為聖路西亞(Saint Lucia)經濟學者，以產業結構(industrial structure)、世界經濟史以及發展經濟學(development economics)研究聞名。1979 年榮獲諾貝爾經 濟學獎，是首位諾貝爾獎非和平獎的黑人得主。「發展經濟學」的研究使Lewis 對民主制度也有 一定的檢討與反省。
3 不可否認的，選舉確實是民主化的目標。Samuel P. Huntington 著，劉軍寧譯，《第三波：二十 世紀末的民主化浪潮》，頁220(二版，2008)。但只有「選舉式民主」並無法鞏固民主制度，可參 考 張文貞，〈另類憲改工程－擘建臺灣的法治與政治信任〉，收錄於《新興民主的憲政改造》，元 照出版，頁311 (2008)。認為民主只有「選舉」、「多數決」的情景在同為新興民主國家的南非也 理直氣壯地發生了，see AREND LIJPHART, Majority Rule in Theory and Practice: the tenacity of a flawed paradigm, in THINKING ABOUT DEMOCRACY: POWER SHARING AND MAJORITY RULE IN THEORY AND PRACTICE, 112 (2008).
4 朱雲漢，〈全球進入政治體制多元競爭時代〉(2010 年 2 月 12 日)，中國時報。
5 SAMUEL P.HUNTINGTON著，劉軍寧譯，註 3 書，頁 65 (臺灣被歸類為「直接轉渡型(direct transition)」)。
6 葉俊榮，〈憲政的上升或沉淪：六度修憲後的定位與走向〉，收錄於《民主轉型與憲法變遷》，
頁163-175(2003)。
7 張文貞，〈憲改的正當程序：從國民主權與民主原則的面向來分析〉，發表於 新世紀台灣憲改 學術研討會(2004 年 10 月 31 日)，頁 31。 資料來源：行政院研究發展考核委員會
http://www.rdec.gov.tw/public/Attachment/512016503171.pdf (最後瀏覽日期：2009 年 12 月 12 日)。
8 SAMUEL P.HUNTINGTON著，劉軍寧譯，註 3 書，頁 324。
9 吳玉山，〈編者序〉，收錄於吳重禮、吳玉山主編《憲政改革：背景、運作與影響》，頁I (2006)。
10 John Stuart Mill 即指出國家認同的衝突將使理性的政策討論不再可能，而變成剝對敵對陣營利 益的工具。引自 吳乃德，〈國家認同和民主鞏固：衝突、共生與解決〉，收錄於游盈隆主編，《民 主鞏固或崩潰：臺灣二十一世紀的挑戰》，台北：月旦，頁25 (1997)。
2
羨慕如新加坡富有競爭力的「指導式民主」；11我們希望經濟蓬勃發展而與中共 經貿交流、但又不得不擔心政府屈服、傾中，反噬民主與人權的臺灣價值。偏偏 國內主要政治勢力的對立，逼使我們必須在「民生」與「民主」間二選一，但事 實是，當「民生」凋敝、國家治理失靈時，民主的退潮往往就隨之而致；12沒有 民主的民生發達，則如同退回廿餘年前被少數人支配的臺灣，所有民主化的奮鬥 與血汗將被蒸散。
臺灣實踐的脈絡下，證實了只有選舉與投票的多數決民主，並不足以回應這 個社會面臨的現實挑戰，因為過去七次修憲只確認了中華民國政府存續的統治正 當性，而政治部門具體推動的爭議政策，在民主化、自由化後都能被挑戰、論辯；
但這個論辯在多數決競逐機制下，藍、綠必須對立而營造出「有你無我」的態勢 才能有效將選票最大化。這一點在臺灣經過威權統治時期所建構的「中國認同」、
「漢文化中心」、「白色恐怖與黨國資本主義」，以及黨外勢力對抗威權統治所主 打對應訴求的「臺灣認同」、「去中國化」、「轉型正義」，形成臺灣今日社會分裂 的軸線，使得雙方勢力的多數被牢牢穩固、少數也必須毫不妥協地穩固「基本 盤」，任何一個相關政策幾乎都引發社會的激烈爭議、甚至使得實際決策隨著政 黨輪替一直翻來覆去，國家的認同與治理力也就在這翻來覆去間消磨殆盡。對照 Lewis 的觀點，在臺灣，選制下的少數雖不缺乏「形式」的參與，但能多大程度 影響決策則非無疑問，也難怪政權一旦輪替與再輪替後重大爭議政策難以為續，
因為決策時缺乏對方實質參與並凝聚共識，俟對方取得政權後推翻前朝決策反而 是意料中之事。然而這些爭議重大的政策朝令夕改而無法延續推動，要能收到多 大的政策成效、發揮多少治理效果，根本是緣木求魚。
故，政府決策的模式必須針對這些容易引發爭議的政策，尋求民意更廣泛的 共識，找到更合理性的決策基礎，才能做出對的、且是人民普遍能接受的決策，
臺灣才能在全球競爭中強化治理的量能，免於民主倒退的危機。同時，這個機制 必須合乎憲法的價值，才能在法治國原則下取得規範效力與拘束公權力行使方式 的基礎。
找出能凝聚共識、理性判斷的良善決策機制，是本篇論文研究的動機。
第二節 問題提出
將前述的研究動機更具體化為以下問題，並決定本文的研究範圍：
(1)哪些政策是臺灣社會容易產生分歧的爭議問題？
(2)針對前開政策，政府哪些決策模式、應進行如何的改變，才符合民主的價值？
(3)這些改變是否能有效緩和、弭平社會的分歧？或至少能凝聚社會對個別政策 以及決策機制本身的認同？
11 朱雲漢，註 4 文。
12 SAMUEL P.HUNTINGTON著，劉軍寧譯，註 3 書，頁 367。支持「經濟發展影響民主鞏固程度」
的論點，see also IAN SHAPIRO, THE STATEOFDEMOCRATIC THEORY 86-87 (2003).
3
(4)這些改變是否有規範上/憲法上的基礎或疑慮？
本文的假設是，並非所有的政策都有高度的爭議性－換言之，固然所有政策 都會有正反意見、甚至是具有強烈政策偏好的支持與反對者，但本文所關注的是 哪些政策在臺灣的社會脈絡下容易引發「廣泛」且「強烈對立」的嚴重後果。本 文並非指稱少數的偏好無須解決，但兩個多數的對立與互不信任，造成的社會動 盪恐怕是更普遍而強烈的，因而成為本文優先關注的對象。13
再者，關於政府決策部份，由於政府廣義而言包括所有公權力部門，但針對 所有公權力部門均作討論，則在本文有限的篇幅中恐怕是力有未逮。本文認為，
由於推動重大政策需要組織、程序、預算以及法規的支持，而憲政民主國家中的
「國會」在組織、程序、預算、法規多有獨占或至少高度的決策權及影響力；加 上關於行政與司法部門的決策制度歷來是法學界的研究重心(行政程序法、訴訟 法……等)，但國會決策問題則因慣常以「國會自治」原則處理而非傳統課題、
或僅從規範面向討論，本文則將更進一步結合社會脈絡的途徑進行研究，確認臺
或僅從規範面向討論，本文則將更進一步結合社會脈絡的途徑進行研究，確認臺