研究動機與目的

一、研究動機

臺灣自 1987 年解嚴後，政治環境趨向多元開放，各種民主制度相關議 題，包括公民投票等各主張求亦已引起學者多方探討。我國在沒有公民投票 法法源制度時，就實施過十八次地方性「諮詢性」之公民投票。隨著我國公 民投票法之公佈實施，台灣在 2004 年與 2008 年共舉辦六次全國性公民投票，

是臺灣民主深化之具體表現，惟有關爭議不斷，尤其是統獨問題，短期間無 法有效處理。在台灣特殊政治環境，尤其是國家認同問題、政黨政治利益等，

原本可以理性、客觀討論的問題，也會變成十分困難，因此興起研究本論文 之動機。

公民投票在我國民主政治中，扮演何種角色及功能?除了統獨問題外公民投票 能有解決政府與人民間重大爭議或政治危機，或處理重大公共事務的功能?

我國公投制度在實行之前即出現修法的提案，實施之後更有多條條文的修正 草案。因此，公投法立法過程及結果是如何完成，？是否有些缺失？，而如 何改善？本研究將探討他國公民投票制度實施之經驗，比較臺灣公民投票實 行之結果，如何因地制宜配合台灣之特殊環境，增進人民政治參與。針對我 國實施公民投票制度所遇之問題，提出研究建議。⁹

2003 年11 月27 日立法院三讀通過公民投票法，2004 年1月2 日開始施 行，使全國性公民投票及地方性公民投票在法律位階有可茲施行的依據。全 國性公民投票適用於法律之複決、立法原則之創制、重大政策之創制或複決 及憲法修正案之複決；地方性公民投票適用於地方自治法規之複決、地方自 治法規立法原則之創制及地方自治事項重大政策之創制或複決。

我國「低放射性廢棄物最終處置設施」的選址，雖經歷多年的努力，但遭遇 各地方居民激烈抗爭，一直不順利，缺乏相關法令依據也是因素之一。

立法院於95年4月28日完成三讀立法程序，通過「低放射性廢棄物最終處置設 施場址設置條例」，同年5月24日經 總統公布施行。該條例明文規定，未來

「低放射性廢棄物最終處置設施」的選址，應於場址所在地縣（市）辦理地 方性公民投票，並經公民投票同意者，始得列為候選場址¹⁰

9參高金清，我國公民投票實施經驗之研究，元智大學管理研究所碩士論文，2004 年 12 月，頁 3。

，公投成為選址

10低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例 第三條 本條例用詞定義如下：

六、候選場址：經當地縣（市）公民投票同意之建議候選場址。

必要的程序。

經濟部依「低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例」於 98 年 3 月 17 日公告「台東縣達仁鄉」及「澎湖縣望安鄉」為「建議候選場址」¹¹

依「低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例」第十一條 規定；本法 第九條、第十條規定；核定建議候選場址之公告，應於期間屆滿後三十日內 該場址所在地縣（市）辦理地方性公民投票，不受公民投票法第二條之限制。

經公民投票同意者，得為候選場址。前項之候選場址有二個以上者，由主辦 機關決定之。第一項地方性公民投票之公聽會及投票程序，準用公民投票法 之規定辦理。從正面觀點，公投機制提供公民參與的機會，可以強化決策的 正當性，並因此可能得以降低該地住民的抗爭反彈，。然而公民投票法，在 台灣是一個相當新的法規，運作上仍在磨合的階段，而地方性公民投票台東 從未舉辦過。但這項公民投票卻會影響台東非常深遠，因此引起探討本論文 的動機。

。由 於澎湖縣政府將東吉嶼劃定為「自然保留區」，致使經濟部無法依選址條例 核定公告二處「建議候選場址」。目前經濟部即依選址條例規定程序，重新 遴選合適之潛在場址，選址作業仍在進行中。

公民投票法第三章第二節中僅用4個條文規範地方公投程序：第26 條規 定公民投票案應分別向直轄市、縣（市）政府提出，第27 條規定提案人數、

連署人數；公民投票案提案人數，應達提案時最近一次直轄市長、縣（市）

長選舉選舉人總數千分之五以上。公民投票案連署人數，應達提案時最近一 次直轄市長、縣（市）長選舉選舉人總數百分之五以上。第28 條規定選票印 製及投開票等技術性程序準用全國公投之程序，第29 條規定公投程序之訂 定；提案、連署應附文件，查核程序及公聽會之舉辦由各直轄市、縣(市)以 自治條例規定。如此簡要之立法是否符合各縣市對地方公投之需求？各地方 自治條例是否可以落實地方公投？

學者蔡秀卿指出：地方公投與全國公投相較，地方公投更有地方自治下 之住民自治、住民參與為其重要理念，除共同理念原理外，兩者當有不同之 理論基礎，因此有將兩者區別並檢討其法制規範及固有論點之必要。在我國 直接民主發展初期，有必要對地方公投進行更多的紮根研究，從地方公投理 論辯證出發，檢視此一從西方移植過來的直接民主制如何與現行法制結合。¹²

11低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例 第三條 本條例用詞定義如下：

五、建議候選場址：指由選址計畫選出之潛在場址或縣 (市)自願提出申 請經審查通過者，遴選二個以上並經主辦機關核定及公告之場址。

12參陳俊榮，地方性公民投票法制問題，國立臺灣大學社會科學院政治學系碩士論文，2008 年 6 月，頁 2-3。

二、研究目的

(一)公民投票與全民政治、直接民權之關連

早期孫中山因參酌 歐美憲政制度，曾提出「全民政治」與「直接 民權」的主張。在其《民權主義》著作中曾指出：

「關於民權一方面的方法。世界上有了一些什麼最新式的發明呢？

第一個是選舉權。現在世界上所謂先進的民權國家，普遍的只實行這一 個民權；專行這一個民權在政治之中是不是夠用呢？專行這一個民權，

好比最初次的舊機器。只有把機器推到前進的力，沒有拉回來的力。現 在新式的方法，除了選舉權之外，第二個就是罷免權。人民有了這個權，

便有拉回來的力。這兩個權，是管理官吏的。人民有了這兩個權，對於 政府中的一切官吏，一面可以放出去，一面又可以調回來，來去都可以 從人民的自由。這好比是新式的機器，一推一拉，都可以順由機器的自 動。國家除了官吏之外，還有什麼重要的東西呢？其次的就是法律。所 謂有了治人，還要有治法？人民要有什麼權，才可以管理法律呢？如果 大家看到了一種法律，以為是很有利於人民的，便要有一種權自己決定 出來，交由政府去執行。關於這種權叫做創制權，這就是第三個民權。

若是大家看到了從前的舊法律以為是很不利於民的，便要有一種權自己 去修改。修改好了之後便要政府執行修改的新法律，廢止從前的舊法 律。關於這種權叫做複決權，這就是第四個民權。人民有了這四個權，

才算是充分的民權，能夠實行這四個權，才算是徹底的直接民權。從前 沒有充分民權的時候，人民選舉了官史議員之後，便不能在問，這種民 權，是間接民權。間接民權就是代議政體。用代議士去管理政府，不能 直接去管理政府。要人民能夠直接管理政府，便要人民能夠實行這四個 民權。人民能夠實行這四個民權，才叫做全民政治。」

透過以上論點，選舉、罷免、創制、複決等四種公民參政權是何等 重要。孫氏不僅提出以瑞士的全民政治做為當時整個中國治理的藍圖，

並認為「直接民權」可用來彌補代議政治之不足，及修正代議政治所產 生的流弊。孫氏自認代議制的缺失，故以直接民權的民主政治來彌補代 議政治之不足。「關於此種政治，或者亦可名曰公民投票的民主政治。

再有一個名詞，叫直接立法的民主政治，其意義相同。代議政治政府因 與人民之間有議會議員介於其間，所以民意不能直接表現出來，因為有 黨派操縱與資本家利用議員。為要免去這種毛病，所以極力提倡直接民

權的民主政治，所以再三說明四種政權的重要，即在於此」¹³

我國憲法是依據孫中山遺教制定，而其主張直接民權制，反對代議 政治，張君勱亦據此而規定了創制、複決的「直接民權」制度﹙而後憲 法制定第 123 條：縣民之行使參政權規定﹚，但此理想，未能實踐

。

14

如同孫中山所闡明之民主政治的實踐，在於人民擁有參政權。我國 憲法第 17 條亦明文規定：「人民有選舉、罷免、創制、複決之權」。本 研究目的之一，即依此做為探討之依據。對於一向重視民權的台灣，是 否真能落實自開國以來，孫氏及憲法所揭櫫的直接民主制度？而目前在 台灣公民投票為何不能普遍實施，原因為何？是否仍待於公民意識的自 我覺醒，及台灣「公民社會」的真正建立，則公民參與政府決策方能實 現？而環顧歐美國家之所以強盛之主因，是否即是公民參政權能普遍落 實？正是本論文所要研究的目的之二。

。

(二)探討歐美的公民投票案例，從跨國比較的實證研究方式試圖歸 納出我國公民投票問題的脈絡

以歐美主要國家言之，歐美國家的公民投票，如美瑞義法諸國，向 來推動頻繁，相關案例不勝枚舉。透過歐美國家向來所倡導的「普世理 論」得知：公民投票〈創制、複決〉與直接民權的行使，未僅是顛撲不 破的民主普世價值，更是檢視現代生活的重要指標。人民是國家的主人 翁，公民投票制度的確立，即是為建議政府不要忘記公民的參政權利。

公民投票是人民針對公共事務直接具體的表達方式，更是「主權在民」

公民投票是人民針對公共事務直接具體的表達方式，更是「主權在民」