第七章 研究結論與建議
第二節 研究建議…
一、確立公民投票基本規範，行使地方創制，中央與地方政 府間連結為夥伴關係
確立「公民創制」與「公民複決」兩種投票，俾使人民得以參與政府決 策，並實踐直接民主的理想參酌歐美實施的經驗，公民投票針對全國及地方 性法律或公共政策議題進行。歐美憲法並規範中央與地方的權限，（如瑞士、
美國等），使得中央與地方的權限互不侵犯或干預，尤其應由地方決定的事 項，中央不致剝奪地方政府的權限。
我國在精省後，各縣市政府地位大幅提升，未來地方性的議題、如行政 區域整併、地方縣市合併、重大建設等，恐須倣效民主國家既定的民主規範，
交由地方政府酊合地方創制、複決權之行使來決定。
譬如放射性廢棄物之選定與設置既屬中央權限，地方並無置喙之餘地，
也造成長久以來中央是否漠視地方住民意見之爭議。由該條例之立法反映出 中央長期以來有關核廢料儲存之決策並未充分考量地方民意，在放射性物質 可能對人體與環境造成傷害之疑慮下，當地住民之生命、健康、財產權利即 有遭受國家決策侵害之虞，該條例之立法即在進一步落實住民權利保障，讓 住民對於直接影響自身權利之政策，有參與甚至同意之權。學者廖元豪進一 步認為，為避免由國家決策，而地方利害關係人卻須承擔絕大部分、不成比 例之成本之問題，可以建立一種以地方公投行使對中央法令措施之同意或否 決的制度，讓地方有權以公投否決中央決策，97這種制度就如本文所指出，具 有權力分立與住民權利保障之意涵98
地方政府依法行使地方創制、複決權。對於地方的開發案，各級政府須 建立專案環評、地方團體、民眾的聽證、溝通協商程序，以作為相關事務決 策的依據。對於人民權益事件的協商，應採平行協商方法，避免過去由上而 下，中央集權式的決策模式。同時，應建立中央與地方，及地方與地方政府
97參廖元豪，鎮壓或解放？--建構挑戰與顛覆的公投制度芻議，憲政時代，第 30 卷第 4 期，2005 年 頁 461
98參陳俊榮 論地方性公民投票法制問題中華民國97 年6 月頁144
問行政協調的機制，除應加強平行、共同協議的功能外，尚須增強人民民主 治理的仲裁機制，使得中央與地方政府、地方與地方政府間連結為夥伴關係。
二、實施「諮詢式」公民投票
以歐洲為例的公投實踐經驗，可分為「有法源有拘束性」、「有法源僅 具諮詢性」、「無法源諮詢性的」的類型。愈來愈多的國家實施「諮詢式」
公民投票，它雖不具法律效力，但仍有重要的民意指標與參考價值，使得政 府在施政作為上有所依詢。「諮詢式」公民投票並能發揮彈性運用的優點，
等於是大型的民意調查。政府如發動「諮詢式」投票，在投票的議題上，可 以設定的更寬，且不必設太多的限制，一方面藉由此種投票檢視民意的依歸，
另一方面亦可減少或降低我國因公民投票所激起的政黨惡性競爭、國外壓力 及民眾對公民投票的疑慮等。
依目前公投法第十三條規定；「除依本法規定外，行政機關不得藉用任 何形式對各項議題辦理或委託辦理公民投票事項，行政機關對此亦不得動用 任何經費及調用各級政府職員」，所謂 行政機關之限制條款。但無論該條款 是否修正，如執政黨在國會是少數的情勢下，為了能履行其政黨競選政見，
突破行政立法僵局而直接訴求選民，舉辦「諮詢性公投」是最適合我國特殊 政治環境。「諮詢式」公民投票，雖無拘束性，但從實現國民主權、人民意 志的觀點，無論何種形式的公民投票，本身就具有正當性及優越性，即人民 意志就是國家權力的規範。
三、修正公民投票法，刪除公民投票審議委員會組織，其職 權有關規定及公投事務改由選舉委員會主管，公投事項 之審議，亦由選舉委員會為之。
公民投票法第 34 條規定；行政院應設全國性公民投票審議委員會，審議 下列事項：
一、全國性公民投票事項之認定。
二、第三十三條公民投票提案是否為同一事項之認定。
第 35 條規定；行政院公民投票審議委員會，置委員二十一人，任期 三年，由主管機關提請總統任命之。
前項委員具有同一黨籍者，不得超過委員總額二分之一，且單一性別不 得少於三分之一。
主任委員由委員互選之。審議委員會之組織規程及審議規則，應送立法 院備查。
現行法規定行政院公民投票審議委員會委員，由各政黨依立法院各黨團 席次比例推薦，無異是整個審議委員會設置制度，最為各界垢病之處，也使 審議制度更加遭受質疑。由於上開規定使得委員本身即具有濃厚政治任命性 質，與其立法意旨「為避免特定政黨或政治勢力操縱公民投票案件」，按立 法院各黨團席次比例推薦產生委員，等同由政黨任命人選，作為立法院政黨 生態的複製，無異將該會置於政黨操縱控制之下，成為人民行使直接民權的 太上機關，違背以直接民主方式監督國會的精神及一般民主國家的通例。
由於公民投票是因為現今代議民主之運作，未能真實反映民意，不能回 應人民需求，產生缺失，作為一種導正的機制，為使人民的需求得以反映在 現實的政治運作之中，應自以避免代議機關的干預為宜，而以現行規定觀之，
恐怕干預的色彩已過度強烈，除了政黨代表之外，事實上已完全將代議機關 下的政治勢力，反應在委員的組成方式上。
在中央選舉委員會之外，另設機構審議公投議題、或執行公投事務，並 無必要性，是否有違組織精簡原則，諸證其他國家的情形也是如此。創設一 個審議機關，恐是我國獨具制度。99
中央選舉委員會組織法98年6月10日總統公布；行政院院發布定自98年7 月1日施行。中央選舉委員會為「獨立機關」須依據法律獨立行使職權，自主 運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督。委員中同一黨籍者，不 得超過委員總數三分之一，委員任命須經立法院同意。中央選舉委員會以辦 理公投事務機關兼司審議工作，由該會為之除了讓民眾較為信賴外，另有組 織精簡之效益。
四、調降成案及通過門檻
公民投票法第 10 條規定；全國性公民投票，公民投票案提案人人數，應 達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數千分之五以上。
第 12 條規定；第二條第二項第一款、第二款、第三款之事項，連署人數 應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數百分之五以上。
99參謝美玲 我國公民投票制度之研究-以 2004 年公民投票法之檢討為中心國立政治大學公共行 政學系碩士論文 2006 年 7 月 頁 94、98、99
第 27 條規定；地方性公民投票，公民投票案提案人數，應達提案時最近 一次直轄市長、縣 (市) 長選舉選舉人總數千分之五以上。公民投票案連署 人數，應達提案時最近一次直轄市長、縣 (市) 長選舉選舉人總數百分之五 以上。
(一)提案及連署
現行公民投票法規定，必需有千分之五以上的選舉人提案，連署人數 必需達選舉人數的百分之五以上。但依總統副總統選舉罷免法第二十三條 規定；「連署人數，於第二項規定期間內，已達最近一次立法委員選舉選 舉人總數百分之一點五者，中央選舉委員會應定期為完成連署之公告，發 給被連署人完成連署證明書，並發還保證金」。公投成案竟然比，依連署 方式申請登記為總統、副總統候選人的連署門檻，選舉人數的百分之一點 五還要高出三倍，很不合理。
過度限制，會使公投權利的行使，受制於發動程序，導致人民無法行 使憲法所規定的權利。成案門檻過高，如同保障有 組 織 動 員 能 力 的 政 黨 發動公投。直接民主原意是讓人民當家作主，制定契合民意的法案與 政策，否決與民意背離的議案，因此反而形成阻礙。
(二)通過門檻
公民投票法第三十條規定；公民投票案投票結果，投票人數達全國、
直轄市、縣（市）投票權人總數二分之一以上，且有效投票數超過二分之 一同意者，即為通過。
我國從中央總統、立委到地方縣長、議員、鄉鎮市長、代表、村里長 選舉，全採相對多數決並無投票率之規定，為何要對公投規定投票率門 檻？
公投法施行後，我國至今為止已有 6 個全國性公投案完成投票；2004 年 3 月 20 日舉行防衛性公投，兩項議題為強化國防、兩岸對等談判。2008 年 1 月 12 日舉行第三案及第四案公投，分別由民進黨和國民黨發動連署 提出，兩項議題為追討國民黨不當黨產及反貪腐。2008 年 3 月 22 日舉行 第五案及第六案公投，分別由民進黨和國民黨發動提出，兩項議題為台灣 加入聯合國及務實返回聯合國。
地方性公投有 2 個完成投票；2008 年 11 月 15 日高雄市地方性公民投 票案第一案，「學生班級人數適當的減少，可以增進學生的學習效果」。
2009 年 9 月 26 澎湖縣地方性公民投票案第一案，「澎湖要不要設置國 際觀光度假區附設觀光賭場」。
除了澎湖縣地方性公民投票案以外，其餘公投案都因為投票率未達 50%的 門檻，都未獲得通過。
而澎湖縣地方性公投係依「離島建設條例」舉行，由於「離島建設條 例」第 10-2 條規定，排除「公民投票法」第三十條規定。因此本次公民 投票中，不論投票率多少，只要同意票在有效票的選票中佔 50%以上就可 成案，也成為「公民投票法」立法以來首次排除投票率因素的公民投票。
以過去台灣舉辦的幾次公民投票經驗可以發現，現 行公投法第三十條 規定公民投票通過的「超高門檻」從未被達成。本文仍認為應再將門檻予 以降低，以落實地方公投欲實現多元主義之理念。
以過去台灣舉辦的幾次公民投票經驗可以發現，現 行公投法第三十條 規定公民投票通過的「超高門檻」從未被達成。本文仍認為應再將門檻予 以降低，以落實地方公投欲實現多元主義之理念。