歐美、台灣實施公民投票案例之探討

國立台東大學區域政策與發展研究所 公共事務管理在職專班碩士論文

指導教授：李玉芬 先生

歐美、台灣實施公民投票案例之探討

研究生：劉櫂漳 撰

中華民國九十九年六月

謝 詞

在兩年的公共事務管理學程中，特別感謝台東大學開辦本班，除個人得以在 公餘之暇，有就近學習成長的機會外，相信學校開辦公共事務專班，對增進台東 地區公共事務決策、管理品質的提昇有很大的助益。很高興成為本班第一屆的學 生。

本篇論文得以完成，首先要感謝指導教授李玉芬博士的細心、耐心指導，從 論文的雛形、建構到成品，均不厭其煩的詳加指導匡正。特別是孫本初教授本職 在政治大學，能夠遠至台東授課、指導，更增辛苦；尤其地處偏遠的東部，得以 接受到孫教授的啟迪及教誨，更是我在人生學習過程中的幸運與福氣。還要感謝 口試委員李昌麟副教授對於論文撰寫過程中除細心審閱，並提供寶貴的意見和資 料，使得本研究得以更臻完善，在此致上最深的謝意與敬意，此浩潝師恩，永銘 於心。

在論文的撰寫的過程中，深深體會完成論文並非唯一目的，其實學生也瞭解 讀了兩年碩士課程，依學生天資駑鈍，那有可能就提出獨特新見解。不過在學習 過程中，接觸了做學問的方法，我想寫論文就是真正動手去做，沒有真正做一次 那能切身體會其中酸甜苦辣，很高興聽從老師的開導沒有放棄。

再次謝謝李玉芬老師，謝謝孫本初老師，謝謝李昌麟老師，謝謝所有教導我 們的老師，謝謝學校。也要感謝臺灣省諮議會李議長、議事組莊組長及諮議會許 多同仁的協助，使得本研究工作得以完成，感謝大家建議與鼓勵。同時謝謝全班 同學，在兩年的學程中，經常給予加油與協助，使得個人在工作、功課兩忙之餘，

終有勇氣持續學習並順利完成學業！

歐美、台灣實施公民投票案例之探討

作者：劉櫂漳

國立台東大學區域政策與發展研究所

摘要

歐美國家公民投票的建立，在於重視民意與公民參政權的行使。

現今政府為確保直接民權的行使，並鼓勵人民積極參政， 「公民投票」

遂成為 21 世紀世界各國普遍追求直接民主的核心目標。我國憲法是 依據孫中山遺教而制定，而中山先生主張直接民權制，反對代議制，

憲法並規範了創制、複決權，但此兩權，過去皆未見實踐。

本論文以文獻研究法，兼採比較分析法評估歐美、台灣公民投票 的案例。研究案例發現，公民投票未僅是顛撲不破的民主普世價值，

更是檢視民主國家現代化的重要指標，它亦是「主權在民」法理的真 正體現，並具有彌補、強化議會政治的正面積極功能；選舉與公民投 票不僅可相互為用，且兼具可相容的民主機制與交換功能，公民投票 是為解決政治紛爭所採用的一種民主治理模式。

我國已完成定立「公民投票法」 ，未來人民可制定、修正法律或

自治條例，亦可對於法律案，政策案，投票決定存廢。同時，公民投 票對憲政體制運作，有其補強的功能，並可能化解政治僵局。改善目 前我國行政與立法部門的運作關係，運用人民參政權，以建立朝野監 督機制的管道，甚為重要。

我國因朝野「統獨意識」對立，對公民投票價值、規範、實施情 形等諸多看法仍相當分岐，對於歐美國家推廣直接民權行使的經驗，

值得參考與借鏡。

關鍵詞：公民投票、創制複決、公民參政、直接民主、地方性公民投票

The Research on the Practice of the Referendum On Taiwan and the European

and North American Nations

Abstract

The establishment of the referendum in the European and North American nations is focused on the practice of the will of the people and

the right to participate in public affairs. Nowadays the government encourages their people to participate the public affairs and assure the

people to possess the practice of the direct civil right, so referendum becomes the global and main goal to pursue the direct civil right in the

21

century. Our constitution is based on the principles of Dr.

Sun-Yat-Sun , however, Dr. Sun advocated the direct civil right and opposed the parliamentary system. The constitution regulated the

initiative and referendum right, but both rights have never been practically exercised.

This article is based on the historical documents and compared the actual cases of the referendum on Taiwan and European and North American nations. The study case revealed that referendum not only turned over the overall republic value, but also examined the main goal of the

modernization of the republic nations. Meanwhile, it actually provides the true value of the “right of the people”, and it upgrades and strengthen the function of the parliament. The election and the referendum somehow in a way could collaborate and keep the function of the comparative

democratic system. Referendum is the method for the government to solve the political controversial issues.

Our country has already established the “law of the referendum”, and in the future people is able to establish, revise the law or organize the

regulations and has the right to vote to decide the existence of the policy,

regulation and law. In the meantime, the referendum is able to make up

the practice of the constitution system and has the possibility to solve the

political disputes and improve the relationship between the legislative and

the executive. By empowering the people’s right to participate the public

affairs to build up the proper channel for both sides is the most important issue.

The disputes between the ruling and the opposed parties in our country caused controversial points of view to the value of the referendum and its regulations and the actual practical exercises in the society, therefore, the experiences from the European and North American nations on the direct civil right is valuable for us to learn as the reference.

Key words: Referendum, Initiative and Referendum, Participation of the Public

Affairs, Direct Democracy

目 次

目次………I

第一章 前言………..………1

第一節 研究背景………..1

第二節 研究動機與目的………..4

第三節 研究方法與架構………..…8

第四節 章節架構………10

第二章 公民投票的現代趨勢………....……12

第一節 公民投票的正當性論述………..……..12

第二節「人民作主」時代………..………14

第三節 我國公民投票發展歷程………..………..16

第四節 歐美公民投票………..…………..17

第三章 公民投票的規範………22

第一節 公民投票與創制、複決……….….………22

第二節 歐美法案分析………25

第四章 全國性公民投票：瑞士、法國、義大利等國案例……….………..31

第一節 全國性公民投票的依據………...……….31

第二節 實施案例………...……….41

第五章 地方性公民投票：美國各州立法公民投票案例…………...54

第一節 美國地方性公民投票的由來………55

第二節 公民創制………..………..56

第六章 台灣公民投票：2004 年 320 公民投票及地方性公民投票………65

第一節 實施案例……….………...65

第二節 全台投票…..……….69

第三節 公民投票爭議………..……….73

第四節 地方性公民投票………75

第七章 研究結論與建議………...…….92

第一節 研究發現…..……….……….92

第二節 研究建議…..……….……….98

參考文獻………..……..103

附錄………..……..109

圖次 圖 1：選舉與公民投票互補圖………..…….…..13

圖 2：「鐵三角」圖………..…………43

表次 表 1：20 世紀全球實施全國性公民投票〈依區域地緣政治分〉…...………...15

表 2：法國經公民投票通過的法律……….37

表 3：瑞士實施公民投票(1990 至 2000 年)………….………..45

表 4：法國實施公民投票（1792—2000 年）………….………..49

表 5：義大利實施公民投票………..…..……….50

表 6：美國各州公民創制修改州憲規定……….….………...57

表 7：美國各州公民創制州立法事項規定…….………….………...59

表 8：美國各州公民複決州立法事項規定………….……...….………60

表 9：美國部份州創制、複決案通過比例 (1898-1992)……..………..61

表 10：美國各州合格創制案內容 (1978-1992)……….62

表 11：美國加州各類創制、複決案通過比例 (1912-1976)………..…63

表 12：美國加州列於選票上創制案內容 (1912-1976)……….…63

表13-1：2004年320公民投票：第一案「強化國防」……….………..……..65

表13-2：2004年320公民投票：第二案「對等談判」………..………..66

表13-3：第一案投票統計………..……….…………..66

表13-4：第二案投票統計……….………68

表13-5：第一案、第二案投票率均過半數的直轄市、縣市………..…..69

表13-6：2004年320公民投票票數統計………..………70

表13-7：「公民投票法」版本之關鍵條文對照表……….74

表14：我國無法源依據之地方性公民投票案例………..………….77

第一章 前 言

第一節 研究背景

我國憲法第二條規定：中華民國之主權屬於國民全體，第十七條規定，人民 有創制及複決之權，實已突顯了直接民主的原則性。

歐美國家有關民主的論述，概可分為兩大學派，一派稱為直接民主學派 (direct-democracy school)或參與民主理論學派(ParticiPation or dircct-democracy school)。直接民主學派認為，直接民主就是所有公民得以直接參與有關公共事務 之決策，。而不是透過代議士間接參與形式。主張國家主權屬於「全體公民」。

另外一派稱為代議民主學派或菁英政治代議理論。代議民主學派認為直接民主僅 適用於小國寡民，若參與的人越多，則效率越低，弱化政黨功能，影響政策持續 性。而認為議事立法是政治菁英、專家的職責。

隨著代議制度之崛起及施行，產生了許多缺失與弊端，譬如；1.人民投票選 出代表，當選後卻有許多改變，不努力實踐競選時的政見等。2.公職人員為個人 之政治利益，而議事杯葛、或甚至違背法令規章。3.代表當選後，可能脫離民眾，

無法正確反應民意。第四、議會內政黨席位差距越大時，多數與少數易肢體抗爭，

常使議事功能不彰。第五、行政官僚體系日愈擴大，議會之立法能力相對削弱，

對政府部門政策或法案之提案，無法議決出人民真正需要之決議。加上政黨控制 選舉提名過程、提名後競選經費補助等事宜，因此行政部門往往透過所屬政黨，

依黨政協商程序來消弭一些不同意見，以利政策或法案依〈或接近〉行政部門之 提案順利通過。¹

在眾多政治參與的方式中，公民投票應該是最直接且受重視的一種。近年 來，學術界與實務界都指出，類似像公民投票這類的民主參與形式相當程度可以 補正傳統代議民主政治之不足。²

1參高金清，我國公民投票實施經驗之研究，元智大學管理研究所碩士論文，2004年12月，頁3。

現代民主政治講求人民做主，提供人民直接參 與政治之管道即在於「公民投票」。換言之，「公民投票」係直接民權最崇高之表 現。因而，一個國家確立「公民投票」之行使實屬重要。按照近世紀以來，世界 區域性實施全國性公民投票之數據顯示：至1993年為止，單單瑞士一國實施公民 投票即達414次之多，居全球之冠；此外，歐洲達149次，為第2位；其餘為中東 93次；大洋州64次；美洲49次；亞30次。總計次數共為799次（參考Butler and Ranney，

2參李俊達，歐洲國家公民投票經驗之跨國比較：議題、時程與結果， 東吳政治學報，2009，第 27卷第1期，頁53-121。

Referendums around the World，1994）。

近年來歐洲整合的重要議題，許多國家紛紛採用公民投票的方式來決定是否 加入歐洲聯盟以及通過歐盟憲法，根據Setala（2006: 17）的研究，歐洲2000 到2005 年間一共舉辦八次「政府提案的公民投票」，其中就有四次是各國針對歐盟憲法 的表決。³

近十餘年來，由於我國民主政治的改革步調加快，加上政治民主化及教育普 及化的蓬勃發展，公民的權利意識越來越高漲，參與公共事務的意願也明顯提 高，落實主權在民的理想，並使政府決策能走向公開透明化，自然成為一般人民 所期盼。加上歐美國家紛紛在代議制度之外，另賦予公民投票之權，不僅不違背 代議制度之精神，更可提升民眾的政治效能感，凝聚生命共同體意識，公民投票 法實有其適時性與潮流性。

上述數據明顯說明：「公民投票」已在世界各地實施，大多數國家亦已 接受，成為時勢所趨。

4

基本上「公民投票」是一種直接民主之作法，就是有選舉權之公民，對於公 共事務表達白己之意見。根據西方民主國家實施公民投票之經驗輿實際證明，公 民投票確實具有主動解決政府與人民間重大爭議或政治危機之功用，可是，對於 政治轉型及威權政體之國家而言，公民投票卻是一個複雜、甚至具有爭議性之政 治制度。因為，在不同政治利益考量下之公民投票制度，將使公民投票成為當政 者操縱政治之工具，使得原本單純之直接民主制度，變成複雜之政治權術。

我國依據憲法主權在民之原則，為展現國家政治的 最高決策者為國民全體，朝野立委認為以公民投票之方法最能表達直接民主的真 諦，並確保國民直接民權之行使，終於在二00三年十一月二十七日完成立法制定

「公民投票法」。二00四年元月一日開始實施，一時間公民投票在國內掀起一股 勢不可檔的風潮，這象徵臺灣民主之深化，2004年3月20日完成我國歷史性的第 一次全國性公民投票。

5

公民投票在台灣民主發展的歷史上，有兩條主要的脈絡，一條是以反對運動 為主體，為達成特定政治立場及特定政治目標的訴求，及至發展成後來帶有主權 運動性質的立法行動，回顧整個政治過程，公民投票因而被視為台獨意識的一體 兩面。另一發展的脈絡則是以社會運動為主體，「反核四」議題的草根實踐，核 四公投的提出，扭轉了基層環保抗爭的策略，使得草根運動從傳統的衝撞體制、

基進對抗，轉向要求公共政策辯論及公民表決的層次，並從而進行了多次實驗性 的公投。

檢視這兩線發展脈絡雖有各自發動的主體及訴求，然其發生的時空背景及所

3參李俊達，歐洲國家公民投票經驗之跨國比較：議題、時程與結果，

東吳政治學報，2009，第27卷第1期，頁53-121。

4參林吟馨，主權公投對台灣獨立的意涵與問題分析，政治大學中山人文社會科學研究所碩士論 文，2008 年 1 月，頁 1。

5參高金清，我國公民投票實施經驗之研究，元智大學管理研究所碩士論文，2004 年 12 月，頁 1。

展現的民主自決的理念取向卻是共通的。同時兩者因為在過去威權體制下，有著 共同挑戰的對象（國民黨政權），在國家認同上也有較一致性的立場（台灣主權 獨立），因而兩個主軸可說是一為二，二為一的關係，過去在動員上互相支援，

在資源上共享，回顧台灣民主化的歷程，無論是政治運動上帶有強烈主權運動的 公投立法運動，或是社會運動中訴求公共思辯、政策參與的核四公投運動，對於 人民主權意識的確起了很大的啟蒙及催化作用。

台灣長期以來在追求民主化的過程中，一直同時面對特殊的內部及外部及兩者交 纏的壓力，公民投票法具體而微的體現了台灣民主實踐的困境和挑戰：及來自內 部統、獨兩股力量的拉扯及來自對岸紅線設定的壓力。⁶

因我國特殊的國家處境所伴隨之國家認同危機，統獨意識形態之爭，一開始 即被賦予特定的色彩與意義，模糊掉公民投票的原意，或許在西方民主國家實施 公民投票之經驗與實際證明，公民投票確實具有主動解決與人民間重大爭議或政 治危機之功能，但對台灣而官，公民投票卻是一個複雜、甚至具有爭議性的政治 制度，因為，在不同政治利益考量下之公民投票制度，將使公民投票成為當政者 操弄政治最好的工具，使得原本單純之直接民主制度，變成複雜之政治權術。⁷

例如台灣在2004 年與2008 年共舉辦六次公民投票。在議題的性質上，六次 公民投票皆偏向憲法與制度，以及主權與領土層次的議題，這與歐洲國家公民投 票的經驗頗為近似，但不同的是，這六次公民投票最後卻都因為投票率未達50%

的門檻※，結果都未獲得通過。就公民投票的民主意義，以及歐洲民主國家的實 施經驗看來，全盤皆墨的投票結果確實發人省思。⁸

公民投票包括全國性及地方性公民投票。全國性公民投票適用於法律之複 決、立法原則之創制、重大政策之創制或複決及憲法修正案之複決；地方性公民 投票適用於地方自治法規之複決、地方自治法規 立法原則之創制及地方自治事項 重大政策之創制或複決。我國因朝野「統獨意 識」對立，期盼藉由公民投票來解 決政府與人民間重大爭議或政治危機，或處理重大公共事務，唯對公民投票價 值、實施情形等，諸多看法仍相當分岐。畢竟，公民投票係為達成直接民主最 理 想的體現方式，世界各國紛紛競相舉辦，對國外諸多國家推廣直接民主的經驗，

值得我們參考與借鏡，遂也引發筆者對此之探討動機。

6參公民投票在台灣∼一場法律與政治的對話，頁 3-4。

http://politics.soc.ntu.edu.tw/empa/0417/03.pdf

和平論壇網站(http://www.peaceforum.org.tw)

7參林吟馨，主權公投對台灣獨立的意涵與問題分析，政治大學中山人文社會科學研究所碩士論 文，2008年1月，頁2。

8參李俊達，歐洲國家公民投票經驗之跨國比較：議題、時程與結果，

東吳政治學報，2009，第27卷第1期，頁53-121。

第二節 研究動機與目的

一、研究動機

臺灣自 1987 年解嚴後，政治環境趨向多元開放，各種民主制度相關議 題，包括公民投票等各主張求亦已引起學者多方探討。我國在沒有公民投票 法法源制度時，就實施過十八次地方性「諮詢性」之公民投票。隨著我國公 民投票法之公佈實施，台灣在 2004 年與 2008 年共舉辦六次全國性公民投票，

是臺灣民主深化之具體表現，惟有關爭議不斷，尤其是統獨問題，短期間無 法有效處理。在台灣特殊政治環境，尤其是國家認同問題、政黨政治利益等，

原本可以理性、客觀討論的問題，也會變成十分困難，因此興起研究本論文 之動機。

公民投票在我國民主政治中，扮演何種角色及功能?除了統獨問題外公民投票 能有解決政府與人民間重大爭議或政治危機，或處理重大公共事務的功能?

我國公投制度在實行之前即出現修法的提案，實施之後更有多條條文的修正 草案。因此，公投法立法過程及結果是如何完成，？是否有些缺失？，而如 何改善？本研究將探討他國公民投票制度實施之經驗，比較臺灣公民投票實 行之結果，如何因地制宜配合台灣之特殊環境，增進人民政治參與。針對我 國實施公民投票制度所遇之問題，提出研究建議。⁹

2003 年11 月27 日立法院三讀通過公民投票法，2004 年1月2 日開始施 行，使全國性公民投票及地方性公民投票在法律位階有可茲施行的依據。全 國性公民投票適用於法律之複決、立法原則之創制、重大政策之創制或複決 及憲法修正案之複決；地方性公民投票適用於地方自治法規之複決、地方自 治法規立法原則之創制及地方自治事項重大政策之創制或複決。

我國「低放射性廢棄物最終處置設施」的選址，雖經歷多年的努力，但遭遇 各地方居民激烈抗爭，一直不順利，缺乏相關法令依據也是因素之一。

立法院於95年4月28日完成三讀立法程序，通過「低放射性廢棄物最終處置設 施場址設置條例」，同年5月24日經 總統公布施行。該條例明文規定，未來

「低放射性廢棄物最終處置設施」的選址，應於場址所在地縣（市）辦理地 方性公民投票，並經公民投票同意者，始得列為候選場址¹⁰

9參高金清，我國公民投票實施經驗之研究，元智大學管理研究所碩士論文，2004 年 12 月，頁 3。

，公投成為選址

10低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例 第三條 本條例用詞定義如下：

六、候選場址：經當地縣（市）公民投票同意之建議候選場址。

必要的程序。

經濟部依「低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例」於 98 年 3 月 17 日公告「台東縣達仁鄉」及「澎湖縣望安鄉」為「建議候選場址」¹¹

依「低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例」第十一條 規定；本法 第九條、第十條規定；核定建議候選場址之公告，應於期間屆滿後三十日內 該場址所在地縣（市）辦理地方性公民投票，不受公民投票法第二條之限制。

經公民投票同意者，得為候選場址。前項之候選場址有二個以上者，由主辦 機關決定之。第一項地方性公民投票之公聽會及投票程序，準用公民投票法 之規定辦理。從正面觀點，公投機制提供公民參與的機會，可以強化決策的 正當性，並因此可能得以降低該地住民的抗爭反彈，。然而公民投票法，在 台灣是一個相當新的法規，運作上仍在磨合的階段，而地方性公民投票台東 從未舉辦過。但這項公民投票卻會影響台東非常深遠，因此引起探討本論文 的動機。

。由 於澎湖縣政府將東吉嶼劃定為「自然保留區」，致使經濟部無法依選址條例 核定公告二處「建議候選場址」。目前經濟部即依選址條例規定程序，重新 遴選合適之潛在場址，選址作業仍在進行中。

公民投票法第三章第二節中僅用4個條文規範地方公投程序：第26 條規 定公民投票案應分別向直轄市、縣（市）政府提出，第27 條規定提案人數、

連署人數；公民投票案提案人數，應達提案時最近一次直轄市長、縣（市）

長選舉選舉人總數千分之五以上。公民投票案連署人數，應達提案時最近一 次直轄市長、縣（市）長選舉選舉人總數百分之五以上。第28 條規定選票印 製及投開票等技術性程序準用全國公投之程序，第29 條規定公投程序之訂 定；提案、連署應附文件，查核程序及公聽會之舉辦由各直轄市、縣(市)以 自治條例規定。如此簡要之立法是否符合各縣市對地方公投之需求？各地方 自治條例是否可以落實地方公投？

學者蔡秀卿指出：地方公投與全國公投相較，地方公投更有地方自治下 之住民自治、住民參與為其重要理念，除共同理念原理外，兩者當有不同之 理論基礎，因此有將兩者區別並檢討其法制規範及固有論點之必要。在我國 直接民主發展初期，有必要對地方公投進行更多的紮根研究，從地方公投理 論辯證出發，檢視此一從西方移植過來的直接民主制如何與現行法制結合。¹²

11低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例 第三條 本條例用詞定義如下：

五、建議候選場址：指由選址計畫選出之潛在場址或縣 (市)自願提出申 請經審查通過者，遴選二個以上並經主辦機關核定及公告之場址。

12參陳俊榮，地方性公民投票法制問題，國立臺灣大學社會科學院政治學系碩士論文，2008 年 6 月，頁 2-3。

二、研究目的

(一)公民投票與全民政治、直接民權之關連

早期孫中山因參酌 歐美憲政制度，曾提出「全民政治」與「直接 民權」的主張。在其《民權主義》著作中曾指出：

「關於民權一方面的方法。世界上有了一些什麼最新式的發明呢？

第一個是選舉權。現在世界上所謂先進的民權國家，普遍的只實行這一 個民權；專行這一個民權在政治之中是不是夠用呢？專行這一個民權，

好比最初次的舊機器。只有把機器推到前進的力，沒有拉回來的力。現 在新式的方法，除了選舉權之外，第二個就是罷免權。人民有了這個權，

便有拉回來的力。這兩個權，是管理官吏的。人民有了這兩個權，對於 政府中的一切官吏，一面可以放出去，一面又可以調回來，來去都可以 從人民的自由。這好比是新式的機器，一推一拉，都可以順由機器的自 動。國家除了官吏之外，還有什麼重要的東西呢？其次的就是法律。所 謂有了治人，還要有治法？人民要有什麼權，才可以管理法律呢？如果 大家看到了一種法律，以為是很有利於人民的，便要有一種權自己決定 出來，交由政府去執行。關於這種權叫做創制權，這就是第三個民權。

若是大家看到了從前的舊法律以為是很不利於民的，便要有一種權自己 去修改。修改好了之後便要政府執行修改的新法律，廢止從前的舊法 律。關於這種權叫做複決權，這就是第四個民權。人民有了這四個權，

才算是充分的民權，能夠實行這四個權，才算是徹底的直接民權。從前 沒有充分民權的時候，人民選舉了官史議員之後，便不能在問，這種民 權，是間接民權。間接民權就是代議政體。用代議士去管理政府，不能 直接去管理政府。要人民能夠直接管理政府，便要人民能夠實行這四個 民權。人民能夠實行這四個民權，才叫做全民政治。」

透過以上論點，選舉、罷免、創制、複決等四種公民參政權是何等 重要。孫氏不僅提出以瑞士的全民政治做為當時整個中國治理的藍圖，

並認為「直接民權」可用來彌補代議政治之不足，及修正代議政治所產 生的流弊。孫氏自認代議制的缺失，故以直接民權的民主政治來彌補代 議政治之不足。「關於此種政治，或者亦可名曰公民投票的民主政治。

再有一個名詞，叫直接立法的民主政治，其意義相同。代議政治政府因 與人民之間有議會議員介於其間，所以民意不能直接表現出來，因為有 黨派操縱與資本家利用議員。為要免去這種毛病，所以極力提倡直接民

權的民主政治，所以再三說明四種政權的重要，即在於此」¹³

我國憲法是依據孫中山遺教制定，而其主張直接民權制，反對代議 政治，張君勱亦據此而規定了創制、複決的「直接民權」制度﹙而後憲 法制定第 123 條：縣民之行使參政權規定﹚，但此理想，未能實踐

。

14

如同孫中山所闡明之民主政治的實踐，在於人民擁有參政權。我國 憲法第 17 條亦明文規定：「人民有選舉、罷免、創制、複決之權」。本 研究目的之一，即依此做為探討之依據。對於一向重視民權的台灣，是 否真能落實自開國以來，孫氏及憲法所揭櫫的直接民主制度？而目前在 台灣公民投票為何不能普遍實施，原因為何？是否仍待於公民意識的自 我覺醒，及台灣「公民社會」的真正建立，則公民參與政府決策方能實 現？而環顧歐美國家之所以強盛之主因，是否即是公民參政權能普遍落 實？正是本論文所要研究的目的之二。

。

(二)探討歐美的公民投票案例，從跨國比較的實證研究方式試圖歸 納出我國公民投票問題的脈絡

以歐美主要國家言之，歐美國家的公民投票，如美瑞義法諸國，向 來推動頻繁，相關案例不勝枚舉。透過歐美國家向來所倡導的「普世理 論」得知：公民投票〈創制、複決〉與直接民權的行使，未僅是顛撲不 破的民主普世價值，更是檢視現代生活的重要指標。人民是國家的主人 翁，公民投票制度的確立，即是為建議政府不要忘記公民的參政權利。

公民投票是人民針對公共事務直接具體的表達方式，更是「主權在民」

法理的真正體現，它並具有彌補、強化議會政治的正面積極功能。

甚多歐美國家實施間接與直接民主相混合的制度，從不少案例中發 現選舉〈Election〉與公民投票〈Referendum〉，不僅可相互為用，且兼 具可相容的民主機制與交換功能；甚至，公民投票亦是歐美國家為解決 政策紛爭所採用的一種民主治理模式。

本研究目的之二，即在於探討歐美主要國家公民投票的案例：如美 瑞義法等國等，藉以瞭解公民投票實施情形。

13參張君勱，中華民國民主憲法十講，1997 年 3 月重印本，頁 45-46。

14參楊志誠，中華民國憲政民主之探討，大中國圖書，1998 年，頁 120；李惠宗，權力分立與基 本權保障，韋伯文化，1999 年，頁 106。

(三)探討台灣的公民投票案例，分析及省思發現的問題

以台灣言之，台灣一向亦重視人民權力，然而政府與民間對公民投 票的看法，相當分岐，多所爭議。故本研究目的之三，探討我國 2004 年 320 公民投票實施的情形，及針對 2003 年「公民投票法」之制定，

藍綠陣營產生大對抗的局面，做一比較。

基於如是體認，本研究計畫旨在研究「公民投票」之行使，針對國 外實施之經驗，加以探討，以期進一步作出建設性之建議，提供政府施 政參考。

(四)探討地方性公民投票，以低放射性廢棄物最終處置設施選址的 公民投票為例

2003 年11 月27 日立法院三讀通過公民投票法，2004 年1月2 日開 始施行後，地方性公民投票（除了高雄市、澎湖縣）我國任何縣市政府 未曾舉辦過地方性公民投票。面對一個全新的措施，且會深遠影響我們 所摯愛家園的發展，台東鄉親無論反對者或同意的一方，都須進一步瞭 解地方性公民投票的內容並研究因應之道。

第三節 研究方法與限制

一、研究方法 (一)文獻研究法：

透過資料的搜集，例如搜集專書、學術期刊、新聞，並利用網路搜 尋相關電子資料、及政府官方資訊等相關資料作為參考的依據。利用文 獻資料閱讀並評估歐美、台灣公民投票案例及相關法規，以及學者的相 關研究與重要論據，進行整理與分析，從中尋找與本文所欲探究主題的 關連性，進一步勾勒出當今歐美國家、台灣的公民投票制度發展方向、

特徵及法制化的基礎等。

(二)比較研究法：

瞭解歐美各主要國家實施的公民投票的經驗，以借他山之石來進行

比較，從中歸納出我國公民投票政策執行上之缺失輿限制。

(三)演譯法：

本論文運用歸納法整理各國制度及學者主張，深入瞭解其意義，並 依筆者自己的心得來詮釋，再根據研究發現，提出本論文之研究建議。

二、研究限制

本論文雖力圖周延但受限筆者能力、時間、資源與時空環境，必定有未 盡如人意之處，預知在研究會遇到若干限制，茲列舉如下:

(一)參考文獻限制：

國外公投文獻豐富，但礙於筆者的語言能力有限，以及外文資料收集 過程有難有易，僅能擇取與本題相關、具代表性之文獻。國外個案分析資 料方面，由於只援引國內現存文獻資料，探討的廣度和深度無法完全兼顧。

(二)實證資料的限制：

我國地方公投法制化不久，沒有縣市政府（除了高雄市、澎湖縣）舉 辦過地方性公民投票，實踐經驗有限，因此欠缺實證資料問題。

(三)意識型態上的限制：

有關國家認同、族群爭議及政黨利益等問題，皆無法短期間有效處 理，故公民投票存在高度政治敏感性。

(四)詮釋及爭議的限制：

朝野各政黨仍對公民投票法有諸多不同的詮釋及爭議，因而在引用、

分析上在未來仍有諸多不確定性。

第四節 章節架構

本論文之章節架構主要分為七大部分：

第一章 前言：

第一節研究背景，首先回顧有關公民投票文獻，瞭解歐美國家實施公 民投票的實證經驗，及公民投票在台灣民主發展的歷程，因我國特殊 的國家處境所伴隨之國家認同危機，統獨意識形態之爭，公民投票似 乎一開始即被賦予特定的色彩與意義，使得原本單純之直接民主制 度，變成複雜之政治權術，模糊掉公民投票的原意，諸多看法仍相當 分岐。因此產生研究動機與目的，第三節研究方法與限制及，第四節 章節架構等。

第二章 公民投票的現代趨勢：

分別針對第一節公民投票的正當性論述，一方面為提升人民參政權，

另一方面，為能充分監督國會，而對朝野建立監督機制與管道、第二 節「人民做主」時代，第三節 我國公民投票發展歷程，瞭解過去才能 展望將來，第四節歐美公民投票作趨勢說明。

第三章 公民投票的規範：

分別就第一節 探討公民投票與創制、複決的界定，兩者相容之處，及 在法理的解釋方面，、第二節歐美法案做進一步分析。

第四章 全國性公民投票：

瑞士、法國、義大利等國案例分別就第一節全國性公民投票的依據、

第二節瑞士、法國、義大利等國實施案例詳加評述。

第五章 地方性公民投票：

美國各州立法公民投票案例分別針對第一節美國地方性公民投票的由 來、第二節公民創制等舉例分析。

第六章 台灣公民投票：

2004 年 320 公民投票及地方性公民投票針對第一節台灣實施案例、第 二節全台投票情形及第三節公民投票所產生的爭議做一比較說明。第 四節以低放射性廢棄物最終處置設施選址的公民投票為例，探討地方 性公民投票。公民投票法，在台灣是一個相當新的法規，運作上仍在

磨合的階段，而地方性公民投票台東從未舉辦過，但這項公民投票卻 會影響台東非常深遠，因此必須進一步探討分析。公民投票法第三章 第二節中僅用 4 個條文規範地方公投程序，是否符合各縣市對地方公 投之需求？

第七章 研究結論與建議

藉由前述章節，透過資料的搜集，進行整理歸納與分析，希望因此有 所發現，提出本論文之研究建議。

第二章 公民投票的現代趨勢

第一節 公民投票的正當性論述

一般學界對公民投票的論述，主要涵蓋於下列三大方面：

一、公民投票為現代國家治理的指標

以現代國家治理〈Modern State Gouvernance〉言之，國家的治理須以民 意為依歸，政府的決策亦須符合民意。先進國家經常針對重要決策，交付人 民投票表決，而公民投票即成為國家治理的指標。依公民投票本身所具備之 民主價值言之，所謂直接的民主，需要人民對公共事務具參與、決策的機會；

公民投票是人民本來就有的權利，屬於人民的參政權，非因為憲法或法律的 賦與而擁有。¹⁵

以人民參政權言之，公民投票即為創制、複決權之行使，與選舉權並行 於不悖，在歐美國家向來是實施多年。以比較主義的觀點分析，英國的議會 民主屬於間接民主，而美國各州與瑞士境內的某些州所組成的州民會議則屬 於直接民主。在理論上來說，因間接與直接兩種民主制度所呈現的差異，使 得在政策決定流程中亦有所不同；而在事實上，此兩種制度並不互相排除，

亦未完全對立，在政治系統範圍之內，可以互相配套行使，並產生互補關係。

正因為如此，多數的歐美國家實施間接民主與直接民主相混合的制度，特以

「交換」﹙trade off﹚原理，來強調公民投票〈referendum〉與選舉〈election〉，

不僅可相互為用，對國家制度言之，亦具備了「可相容性」的民主機制與交 換功能。¹⁶

15 參林義雄，《核四爭議答客問》，慈林基金會，2001 年。

16 參李昌麟，《民主國家公民投票制度與實施案例之研究》，冠唐國際圖書，2008 年，頁 1。

請參閱圖 1：選舉與公民投票互補圖

二、公民投票為實踐創制與複決權

歐美國家為彌補代議政治之不足，增強民主正當性及公民參政之機會，

皆公認以公民創制、複決作為實踐直接民主之必要方法。¹⁷我國制定「公民 投票法」，即作為建構此創制、複決權的直接民主機制。¹⁸

我國憲法第 17 條、第 123 條、第 136 條，及地方制度法第 16 條均特別 規定：創制、複決兩權為人民的基本權利。¹⁹ 為落實公民權利，依「公民 投票法」，未來對於法律案、公共利益的重大政策，人民可以以投票決定存 廢。同時，「創制」：是指人民制定、修正法律或自治條例，然避免人民因缺 乏立法的專門知識及經驗，造成粗率立法，於是採原則創制。「複決」：是指 人民對立法機關通過的法律、自治條例及行政機關所訂有關公共利益的重大 政策，投票決定其存廢。創制、複決事項的認定，由「公民投票審議委員會」

掌理。²⁰

17參《中華民國人權政策白皮書》，行政院人權保障推動小組，2002 年 1 月，頁 137-138。

此「公民投票法」係依憲法「主權在民」之原則，為保障國民直接 民權之行使而特別制定。

18參《公民投票法─立法資料彙編》，法律小組，五南圖書，2004 年 2 月，186 頁。

19參《新簡明六法》，高點文化，2000 年 4 月。

20參「公民投票法」，2004 年。

三、公民投票制度可增強國家制度之功能

以國家制度言之，公民投票對於我國現行制度之運作，有其增強之功 能，並可化解政治衝突或僵局。當行政與立法部門因缺乏共識，導致無法協 調與和解時，正應重視公民投票，一方面為提升人民參政權，另一方面，為 能充分監督國會，而對朝野建立監督機制與管道。我國向來對「公民投票」，

存有嚴重之分岐看法與爭議，例如：過去即曾提出的「公投入憲」、「統獨公 投」、「核四公投」、「和平公投」、「國防公投」、「入聯、返聯公投」，至最近 的「美國牛公投」、「ECFA 公投」，吵的沸沸揚揚的，卻無任何的定論與結 果，實在讓人憂心忡忡。尤其是，涉及國家定位與國家主權，台灣未來前途，

兩岸關係發展等，是否須交由人民決定？而此等問題，又似乎與公民投票息 息相關。

第二節 「人民作主」時代

直接民主〈Direct Democracy〉重視人民做主。而「公民投票」就是為政府 藉此提供人民直接參與決策的管道，換言之，用創制與複決權的行使，來決定國 家重大的方針是實行直接民主最重要的例證。

至 20 世紀始，全球實施公民投票〈以全國性為主〉繁多，依下表 1 顯示：

至 2000 年為止，僅瑞士一國即達 480 次之多，居全球之冠。經 Bulter and Ranney 所統計至 1993 年為止，全球公民投次數如下：歐洲 149 次，中東 93 次，大洋州 64 次，美洲 49 次，亞洲 30 次，總計 799 次。公民投票顯已成國際潮流，並受 歐美及世界各國承認。尤其，以歐洲言之，其重視公民投票的程度，似已成為慣 例。

我國以「人民主權」做為立憲主要原則（憲法第 2 條即規定：中華民國之主 權屬於國民全體。即為例證）。但是，自政府遷台至今，公民直接參與公共事務 的管道，仍無法真正落實。歐美的公民投票，值得借鏡。

表 1：20 世紀全球實施全國性公民投票〈依區域地緣政治分〉

Source〈文獻來源〉：Butler and Ranney, Referendums around the World, 1994

1900

年前

1901- 1910

1911- 1920

1921- 1930

1931- 1940

1941- 1950

1951- 1960

1961- 1970

1971- 1980

1981- 1990

1991- 1993

瑞士

57 12 15 28 23 21 32 30 87 76 33 414

歐洲

11 2 6 8 17 15 6 14 18 33 19 149

中東

1 1 8 18 36 24 5 93

亞洲

1 5 4 14 6 30

美洲

3 3 2 7 3 3 4 8 10 6 49

太洋 洲

4 5 6 6 11 5 7 14 4 2 64

總數

71 18 29 45 53 52 59 77 177 153 65 799

第三節 我國公民投票發展歷程

台灣公民投票發展的過程中，有兩條主要的脈絡，一條是以反對運動為主 體，及至發展成後來帶有主權運動性質的立法行動。1947 年 7 月「二二八事件」

以後，廖文毅在香港發起「臺灣託管運動」，向美國、聯合國及世界各國政要請 願，提出「臺灣國際託管及公民投票自決_]、「廢除開羅宣言」等訴求。「處理 臺灣問題意見書」中提及「臺灣歸屬問題……必須尊重臺灣人的意志，應舉行公 民投票來決定」。²¹

1983 黨外中央後援會提出：台灣前途應由台灣住民共同決定，確立民主自 決的原則，這是公民投票概念在政治運動上的首次提出。1991 年台灣第一個反 對黨民主進步黨的黨代表大會通過修正黨綱基本綱領第一條，主張經由公民投 票，決定台灣前途，「公民投票」一詞就已逐漸開始發酵。1991 年「公民投票促 進會」推動以公民投票議決；憲政體制重建、確保主權國家地位、以台灣名義申 請加入聯合國，「1999 年民進黨台灣前途決議文提出：「台灣是一主權獨立國家，

任何有關獨立現狀的更動，必須經由台灣全體住民以公民投票方式決定」。回顧 整個發展過程，公民投票因而被視為台獨意識的一體兩面。

另一發展的脈絡則是以社會運動為主體，「反核四」議題的草根實踐，核四 公投的提出，扭轉了基層環保抗爭的策略，使得草根運動從傳統的衝撞體制、基 進對抗，轉向要求公共政策辯論及公民表決的層次，並從而進行了多次實驗性的 公投。²²

「新國會聯合研究室」於1991年三月17日公布「公民投票法」草案及「蔡同 榮、林濁水等立法委員」於1993年6月提出「公民投票法J草案及「創制複決法」

草案(立法院秘書處，1994)，各種版本公民投票法或創制複決法紛紛出籠。

民國八十三、四間，台北縣、市在沒有公民投票法源基礎下，猶陸續舉辦公共政 策層面的核四公投，對於人民主權意識有很大的啟蒙及催化作用。

尤其在民國八十七年台中縣拜耳公投事件中，尚未舉行公投就迫使拜耳公司宣佈 停止投資設廠，震動視聽。²³

兩大陣營從原先各自訴求台灣民主至上或破壞兩岸和平的爭執中，後來因支 持公民投票成為民調上主流民意，迫使泛藍陣營決定加入競爭，並以國會多數優

21參林勁，「台獨」研究論集，1993 年，頁 39~82 22參公民投票在台灣∼一場法律與政治的對話，頁 4。

http://politics.soc.ntu.edu.tw/empa/0417/03.pdf 和平論壇網站(http://www.peaceforum.org.tw)

23參曹金增，我國公民投票之研究，國立中山大學中山學術研究研究所博士論 文.，2003 年 7 月，頁 3。

勢，主導了公民投票法的立法。經過十數年之努力，終於在2003年11月27日完成 立法，2004年元月一日開始實施。

第四節 歐美公民投票

歐美公民投票（referendum）的建立，源於西元 18 世紀。當美國於西元 1776 年首先發表「獨立宣言」〈The Declaration of The Independance 〉，係以洛克（John Locke）的「自然權利」為其主張。該宣言特別強調，「人權是人生而具有、不可 剝奪、不可轉讓的權利。為了保障公民基本權利，因而成立政府」。同時，法國 亦根據盧梭（Jean-Jacques Rousseau）的「主權在民」主張，於 1789 年法國大革 命制定「人權宣言」〈The Declaration of The Human Rights〉，該宣言亦提出，「法 律是公共意志的表現，全國公民都有權親自或經由其代表參與法律的制定」。²⁴

依歐美「直接、間接民主」理論言之，公民投票與代議政治不同，公民投票 是公民直接行使創制、複決，而代議政治是由公民選出的代表行使間接民權。質 言之，公民投票係針對所有公民對政府所提出的決策直接作有效的裁定。²⁵

公民投票的分類性質如下：

一、施行範圍：以全國性、地方性或地區性的公民投票為主。

二、標的：分為憲法公民投票、立法公民投票、地方或地區性範圍以行政方式的 公民投票。

三、種類：強制性公民投票與非強制性〈選擇性〉公民投票。

四、法律價值：分為諮商與決策價值。諮商價值在於人民只作出諮詢但不影響政 府決策；決策價值在於人民的決定已是政府的決策。此兩種法律的價值均依 公民投票的結果及影響而定。

五、政治作用與政治操作：公民投票的政治面向極為複雜，並具高度的爭議 性，故經常引起「真公民投票」與「假公民投票」之辨。²⁶

24參常健，《人權的理想、爭論與現實》，洛克出版社，1997 年，頁 23。

25參 Maija Setala, 廖揆祥等譯，《公民投票與民主政府》：第 4 章「公民投票與代議政府」，韋伯 文化，2003 年 1 月，頁 89-93。

26參台灣省諮議會《專案研究彙編─公民投票之法律政治面向之研究：李昌麟，「公民投票之法 律問題與規範」》，台灣省諮議會編印，2000 年 12 月，頁 1。

歐美實施公民投票概況如下：

以「全國性」公民投票言之︰瑞士實施 480 餘次，法國 20 餘次，英國與比 利時各 1 次〈其餘多為地方性公民投票〉。同時，公民投票在實施界定上並不相 同，以法國為例，從 1792 年至 2005 年，法國依憲法規定與解釋，雖因時空政治 環境有別，但其終是以實施全國性公民投票為主；然以美國為例，公民投票只在 地方各州實施，屬「地方性」性質的公民投票，美國從未實施過具全國性性質的 公民投票。

由於受及歐美的影響，公民投票有日愈擴增的趨勢。一方面由人民行使創 制、複決可彌補代議民主的不足；另一方面，新興國家為脫離殖民統治，訴諸自 決性公投，以求取國家獨立成功，使得公民投票政治行情走高。然而，現時對公 民投票議題本身的爭辯卻有增無減。贊成公民投票者的論點，著重於公民投票，

必然是政治民主化的重要手段；反對公民投票者則認為公民投票會導致民粹主義 與分化族群的不良隱憂。²⁷

依民主政治發展的趨勢與歐美國家本身制度的變革諸多因素，公民投票向來 是實行直接民主最佳的方式，然而實施起來並非易事，甚至困難重重。尤其，相 關法律需重新制定與規範，同時會影響傳統代議政治的發展。²⁸

美國、瑞士、法國、義大利等國，在公民投票實施方面，均有其代表性。

一、美國

美國自開國以來，公民投票主要依賴政黨團體，及主張人權團體所推動。

至今美國多數州立法公民投票〈尤以西部加州為主〉，頗具特色。

美國以公民投票來區隔議會立法，公民投票屬於地方性投票，大都在美國西 部實施。同時，地方各州設立「公民創制」，與議會立法相結合，通過後即成 為議會立法的一部份。美國無規範聯邦層級的投票，而二十四個西部州的州 憲法，及甚多地方政府的法規、市鎮法令等，均有投票、公民創制的規定。

例如加州憲法保障公民創制，加州公民可發動創制法案投票，如抑制土地稅 上漲，訂立創制投票方案；如涉及州憲法修訂，公民亦擁有投票決定權。

以 州 憲 法 言 之 ， 美 國 四 十 九 州 均 有 公 民 投 票 的 規 定 ， 惟 德 拉 瓦 州

〈Delaware〉例外。此外，針對州層級以下的地方行政區，例如郡、市鎮、

城市等，如涉及法規的修訂，均須交由當地選民決定。如：市鎮條例的修正、

單獨郡或共同郡的相關條例修正、廢除郡級所在地，甚至其他與財政、社會 等相關的議題等。

27 參 David Butler, Austin Ranney, 吳宜容譯，王業立校閱，《公民投票的實踐與理論》，韋伯文化，

2002 年 1 月，頁 16-29。

28 同前揭書：第二章公民投票的理論，頁 17。

自1950年來，加州憲法規定可舉辦強制性公民投票，如由聯邦政府承接 興建公共住宅的強制性投票；同時可針對特別法令規章進行強制性投票，此 項授權除依州憲法的規定外，亦可透過立法授權，以達成實施地方自治的目 的。各州及州以下的地方政府，經常針對特別法規、法案等，行使強制性投 票。美國地方政府重視地方制度、及實施公民投票，此兩者是實行地方自治 最重要的依據。

美國的公民投票亦可分為：

1. 憲法投票

一般言之，州憲法修正甚為頻繁，平均各州均達百次以上，修憲過程 與內容，比聯邦憲法冗長、繁瑣，如聯邦與地方權力行使方式及限制等，

相關修改立法、行政條文繁多。

2. 立法投票

美國西部州立法公民投票較為普遍，公民參與意願高。如俄勒崗州

〈Oregon〉、加州〈California〉、北達科他州〈North Dakota〉、科羅拉多州

〈Colorado〉及亞利桑那州〈Arizona〉等。

在年度期間，甚多立法法案、地方事務等重大決定，係經由立法投票 表決通過。

二、瑞士

瑞士的公民投票可視為是極為普遍的參政模式，每年皆固定舉辦。瑞士的行政區 域分成聯邦、州、市鎮三級制。聯邦層級可舉行聯邦公民投票，州層級可舉行州公 民投票，市鎮層級可舉行市鎮公民投票。瑞士的公民投票區分如下：

1. 非強制性公民投票：

此投票涉及瑞士聯邦法規、重大決策及國際條約等之修訂，如有必要，可 經人民投票表決。投票之申請條件：須5萬名公民或八個州在為期一百日內完 成請求書之連署與登記。

對於州與市鎮言之，連署人之限制較不嚴格，有必要，人民可隨時發動投 票，如：地方政府收支未能平衡，產生財政赤字，住民可發動投票抵制，此種 投票屬自發性區域投票，較不易受政黨、利益團體掌控。

2. 強制性公民投票：

此投票涉及憲法修正案，須經人民強制投票表決，憲法修正案由國會或各 州提出；亦可透過公民自行創制，在為期十八個月內，須十萬名公民向聯邦政 府完成請求書之連署與登記。憲法修正案不能與法令、國際條約相牴觸。通常，

人民創制的憲法修正提案，不容易通過；而國會所做的提案，較容易通過。

瑞士經常舉辦投票，國會與利益團體須達成妥協，人民投票有監督國會的功能。

反對公民投票者認為投票會造成政府政策漫無章法；支持者如學者佛瑞〈Bruno S.

Frey〉提出經驗式之研究，證明投票是人民參政的主要管道，可深化民主，更能增 進社會穩定與人民幸福。瑞士投票是星期日，平均每年的市鎮議題，皆合起來投票，

公民投票通常與選舉合併舉行。依瑞士投票趨勢顯示：選民前往投票愈來愈少〈如 無選舉，公民投票率會降至二、三成〉。公民投票的結果，一般評論趨向於保守，尤 其公民創制案不太容易通過。

瑞士是最早實施公民創制權的國家，實行約 100 餘年。瑞士雖為小國，

然國家制度已朝向直接民主制發展，甚具獨特性。

例如：2002 年瑞士以公民投票結果，同意加入聯合國，成為第 190 個會 員國。當時瑞士總統韋里格及外長戴斯均肯定瑞士人民的表現與決定。其實，

瑞士加入聯合國主要的關鍵，在於政府開放性的推動政策，及領導人的領導 智慧，使得人民能配合政府決策，作出符合國家利益的決定。尤其，瑞士人 民文化水準之高，公民直接參政素質整齊，已成為世界的模範。

三、法國

1979 年法國大革命之時，首先即倡導公民投票，於 1793 年為頒布憲法，

舉行第一次全國性公民投票，法國遂成為「公民投票」的先趨國。至今，法 國全國性公民投票已前後實施 24 次，未來亦有增加的趨勢。

舉例言之，法國曾以全民投票表決歐洲憲法，該投票於2005年五月二十 九日〈星期日〉舉行，投票率達69.37%，投票結果54.67%不支持歐洲新憲法，

只有45.33%支持，歐洲憲法被否決，未獲通過，否定了過去對歐盟的支持，

對歐盟日後的發展，影響甚鉅。

現今歐洲整合成功，法國政府有很大的貢獻。2002 年開始，歐洲大陸會 員國已開始使用「統一貨幣」：歐元（EURO）。當時法國席哈克（Jacques Chirac）

總統認為未來歐洲有必要制定一部歐洲新憲法，並選舉歐洲總統。他並期望 日後公民投票成為法國政府決策日益頻繁的模式。

四、義大利

自 1970 年代義大利厲行政治制度改革，遂開始實施公民創制、複決權，

義大利的公民投票於是建立。

義大利的公民投票分為：

1. 立法投票：

對部份或全部法律的廢除，須經五十萬選民或五個地方議會發動即 可。有關財稅、宗教及國際條約簽訂等相關法令不得進行投票。

2. 憲法公民投票：

針對憲法相關法案或憲法修正案進行投票，投票前，須經國會兩院 議員（國民議會、參議院）達至三分之二以上通過之票數方可投票；同 時，經由五十萬選民，或五個地方議會，或下議院五分之一議員提出請 求，亦可進行憲法公民投票。憲法公民投票，只要投票結果贊成者比反 對者多，即算通過。

然而，義大利至 1995 年止，從未實施憲法公民投票。自 1970 年 5 月 25 日第 352 號法規頒布後，義大利政府曾舉辦過無數次的投票，稱 之為「廢止性公民投票」，起初由反對黨發動，但因投票率低，無法廢 止國會通過的法案，然而，從 1987 年始，情況改變，由於執政黨致力 於推動政治制度改革，絕大多數的廢止性投票皆由多數黨所推動。例如 1995 年義大利政府一併舉辦共 12 項議題的投票，選民投票極為擁躍。

第三章 公民投票的規範

第一節 公民投票與創制、複決

對於公民投票與創制、複決的界定，在法理的解釋方面，學者認為複決

（Referendum）就是公民投票；但有學者將公民投票解釋為全民投票〈Plebiscite〉

與複決區隔。公民投票是對國家政體、及重大公共政策的公民抉擇；而複決是針 對憲法或重大法案的立法過程，加上公民同意的程序而成。²⁹

我國是否須實施公民投票牽連了對國家主權「統與獨」的爭議。而大多的 學者主張以落實憲法的創制、複決兩權，做為實施公民參與公眾事務的基本權 利³⁰。公民投票與創制、複決，在定義方面，雖具解釋間之區別，但兩者並無不 相容之處，公民投票的定義有必要以廣義來做解釋，同時包括創制、複決的範圍。

公民投票與創制、複決皆是為求國家實行直接民主、實行公民參政，公民投票是 屬於一種現代開放的投票制度，無庸置疑。環顧歐美各國，民主實行須禁的起時 間的考驗，而建立公民投票制度，是甚為重要的課題

一、公民創制（initiative）

我國的憲法、及地方制度法均明文規範公民創制。

(一)創制定義

依法理言之，公民以法定人數提議並提出法案，經投票以制定法律，

稱為「公民創制」，換言之，以公民意志直接提出法律或法規案及修改法 律或法規案，即為公民創制的基本定義。公民創制始於瑞士，之後美國、

義大利等國相繼推行至今。

(二)創制方式

創制可分為間接創制、直接創制。

1. 間接創制：

公民創制案須先經由立法機關審議，若經同意公民創制案，即可成 為法律；若不同意，立法機關得提出反對案或反對理由，連同公民創制 案，合併交由公民投票表決。此方式稱為「原則創制」。為避免人民因

29參謝富生、張台麟，《公民投票﹙創制複決﹚制度比較研究》，行政院研考會，1997 年 1 月，頁 5-10。

30參黃錦堂，「公民創制複決法草案公聽會實錄」，國家政策研究基金會，2001 年 3 月。

缺乏立法的專門知識與經驗，造成粗率立法，通常採行此種方式。換言 之，公民僅以立法原則提出法律案或自治條例案，再交由立法機關審 議。間接創制是德國聯邦所採用的一種方式。

2. 直接創制

公民創制案不須先經由立法機關審議，可直接採用公民投票。此方 式稱為「草案創制」或「條文創制」。直接創制是屬較開放的方式，通 常為瑞士、義大利、及美國各州所採行。

因而，創制在形式上主分為原則創制、條文創制兩種。公民創制案 不須擬定法律條文，只提出原則方案，送交立法機關審議，稱原則創制；

公民創制案須擬定法律條文方得提出，稱條文創制。

(三)創制範圍與限制

創制範圍可分純創制法律案、純創制憲法修正案。實施公民創制的國 家〈如瑞士〉，公民皆可提出一般法案、及憲法修正案。

在創制限制方面：限制於禁止公民創制涉及純政府的權限，如預算案 等；及直接影響重大公民利害關係情事，如租稅案等。

地方創制案須以地方立法事務為限，如縣市公民創制權的行使，須以 縣市議會立法事務為限；至於委辦事項的立法權是屬於上級政府，不屬於 縣市議會，縣市公民無法行使地方立法事務以外的權限。

(四)創制法定效力

一旦經由公民行使創制通過的法律，其法定效力較一般法律為高，尤 其政府不得隨意將其刪除。美國州長可針對州議會通過的法案行使否決權

（veto power），但不得對公民創制的法律行使同樣權力，可見公民創制的 重要³¹

(五)公民創制法案投票通過概率

。

歐美實施公民創制的國家，如瑞士、義大利及美國各州等，公民自行 創制的法案遠比政府所提出的法案，投票通過率為低。

二、公民複決（Referendum）

我國的憲法、及地方制度法均明文規範公民複決。

(一)複決定義

依法理言之，公民以法定人數提議或政府請求，將法案或國家重大政 策交由公民投票來決定的權利，是謂複決。孫中山曾舉出：「複決權即為 廢棄權，法律有不便於人民者，以公意廢止或修正之。人民有此權力，自

31參黃錦堂，「公民創制複決法草案公聽會實錄」，國家政策研究基金會，2001 年 3 月。

可以管制議會的立法，以防議會之專橫、不顧民意」。故複決可進一步分 為：

1. 複決消極性：

防止議會專擅，實行公民監督，彌補或補救議會政治的不足與弊端。

2. 複決之積極性

實行直接民主、確立公民參政，並強化「主權在民」的理想與功能。

(二)複決種類

公民複決種類主分為強制性（Compulsory）複決、選擇性（optional）

複決。立法機關制定的特別法案（如憲法修正案及特定法案），須經公民 投票決定方為生效，稱為強制性複決；立法機關制定的特別法案，經公民 或政府請求時，以公民投票決定，稱為選擇性複決。

在選擇性複決方面，提出複決請求的對象如下：

1. 具有法定人數的公民提議。

2. 政府提出請求

3. 通常政府對立法機關通過的法律，如認為窒礙難行可要求公民投票決定。

立法機關自行提出請求。

4. 地方（如美國各州、縣市）提出申請。

(三)複決行使

依複決的程序如下：

1. 複決項目的認定：

以一般法案，或憲法修正案（全部或部分）作認定。

2. 提出複決：

須在法定期限內，由公民按法定人數簽署、或政府、立法機關的請求，

提出複決。

3. 複決結果：

複決一經提出，原法案的效力，須至公民投票結果，方能確立。總而 言之，公民複決如同公民創制，是屬直接立法的權限。公民複決係針對既 定的法案，以公民投票決定其存廢；而公民創制須經公民投票制定新的法 律。

(四)複決標的

對於複決的標的方面，主分憲法、立法、國際條約等複決。對立法、

制憲機關制定的憲法案或憲法修正案進行公民投票複決，稱為憲法複決。

例如瑞士、法國、義大利、及美國各州等修憲，均實施修憲公民複決。而 我國向來並無實施修憲公民複決，依憲法規定修憲權屬於現在的立法院。

對立法機關通過或經否決的法律案，可後交由公民投票複決，稱為立 法複決。歐美國家，憲法規定公民可行使立法複決權。而我國並無此項立 法公民複決權。

歐美國家在訂立國際條約方面，亦可交付公民投票複決，稱為國際條 約複決。例如歐洲統合，各國簽訂條約（如馬斯垂克條約），法國以公民 投票決定政府決策；瑞士加入聯合國亦經公民投票複決³²

(五)複決範圍與限制

。

對於複決的範圍方面，公民複決案須以立法機關的權限為範圍。

對於複決的限制方面，依瑞士聯邦憲法及美國州憲法的規定：在國家 安全緊急法案或條款部分，係禁止以公民投票複決；同時，依美國州憲法 的規定：在財政案部分，如預算、租稅法及薪俸等，亦禁止公民投票複決。³³ 我國「地方制度法」規定，地方公民複決權之行使，須以地方自治事 項為限。「公民投票法」第二條規定，預算、租稅、投資、薪俸及人事事 項不得做為公民投票之提案。³⁴

第二節 歐美法案分析

歐美主要國家對於公民投票的法案型式及法案性質均不一，所實施的公民投 票情形亦各有不同。³⁵

一、法案型式與性質

歐美公民投票法案的型式與性質，可分為諮詢式（consultatif）、決議式

（délibératif）及命令式（impératif）三種。

32參聯合報 2002 年 3 月 4 日第 10 版。

33參黃錦堂，「公民創制複決法草案公聽會實錄」，國家政策研究基金會，2001 年 3 月。

34參《公民投票法─立法資料彙編》，法律小組，五南圖書，2004 年 2 月，頁 151。

35參台灣省諮議會《專案研究彙編─公民投票之法律政治面向之研究：李昌麟，「公民投票之法 律問題與規範」》，台灣省諮議會編印，2000 年 12 月，頁 1-17。

(一)諮詢式：

諮詢式公民投票屬參考性質的投票。通常，歐洲國家國會根據需要，

可向人民提出意見徵詢，但是否採納，最後仍由國會自行決定。例如，挪 威曾向人民提出與瑞典分立、及酒精飲料禁止販售、加入歐洲共同體等議 題的徵詢。比利時亦以諮詢式投票徵詢雷歐伯三世（Léopold Ⅲ）國王重新 掌權的問題。對於歐美國家，諮詢式公民投票除了盧森堡與瑞典憲法有明 文規定外，其他國家的投票並不受憲法的約束。

(二)決議式或命令式：

決議式或命令式的公民投票，係遵照憲法所規範的投票制度。人民表 達意志並作下決定，之後國會據此採行措施，或由國會已採行的措施，經 公民投票後生效。例如，瑞士聯邦與各州人民依憲法投票決定；奧地利、

丹麥、義大利、法國及美國各州亦照憲法規定投票。值得注意的是，法國 制度屬混合制，一般性的國會法足以修改公民投票法，或以國會法取代公 民投票法。

二、法案標的

一般言之，公民投票的法案標的，皆與憲法及國會制定的法律相關。但 政府法案亦可成為投票標的，此乃義大利憲法第 75 條第 1 款、76 條與 77 條 第 1 款，及瑞士尼德瓦得(Nidwald)州憲法第 5313 條的規定。

與公民投票相關的主題亦可歸類如下：

1. 法律規定 2. 計畫措施方案 3. 國際條約 4. 財政措施方案

5. 有自由決定權的行政法案，例如政府對開採、經營、土地使用等的讓與等。

6. 純政治法案，例如解散國會，或稱罷免權。

然而，公民投票在行使方面有其例外的規定。例如美國加州與瑞士於 1949 年皆動用緊急條款，使得公民投票的結果無須等到生效期限，立刻生 效。此外，對於公民投票的結果，亦有可能透過例外規定的動用，而遭到擱 置。