研究發現…

一、歐美國家（瑞士、法國、義大利、美國）常用「直接民主」

來解決紛爭，更廣泛應用在國內法律或公共政策議題。

公民投票的理論基礎，乃是基於「直接民主」的論據，最早由法國提出。

法國 1793 年制憲，即以公民投票表決。瑞士、義大利、美國的公民投票，皆 是受到法國早期學說的影響。

在歐州，公民投票除用來解決國家主權或憲政體制的基本問題外，更廣 泛應用在國內法律或公共政策議題。瑞士、法國、義大利皆在憲法中對全國 性公民投票做明確的規範，採行的公民投票則以公民複決為主。瑞士、義大 利憲法亦明文規定公民創制。至於強制性與選擇性的公民投票則皆有。在適 用範圍上，全國性公民投票可適用於公共政策或國家重大政務、政府組織、

憲法的修訂或制定、國際條約與組織以及人民的權利義務等事項。

在法國第五共和初期，即用「直接民主」來解決紛爭。法國傳統立法權 獨大，行政權不斷被倒閣，故第五共和引進總統直選便以公民投票來決定。

法國以公民投票的方式，為讓民意可以直接到達行政權。我國立法與行政部 門針對國家重大政策，往往缺乏共識，造成行動對立，政爭不斷。民調顯示：

民眾最感厭惡的特定對象是民意代表及政黨。倘使我國內的政治惡鬥仍持續 不斷，強化民意，訴諸公民投票，或可解決政爭。

比較歐美與其他國家實施的經驗，公民投票特針對全國及地方性法律或 公共政策議題進行。歐美憲法並規範中央與地方的權限，（如瑞士、美國等），

使得中央與地方的權限範圍互不侵犯或干預，應由地方決定的事項，中央不 會剝奪地方政府的權限。

二、以瑞士公民投票的經驗，促進公民參政素質的提升。

瑞士是聯邦制國家，地方政府、各邦及郡鎮自治團體中的公民，皆有參 與國家大事的權利與義務，公民投票亦是為通過重要提案，如如新的稅捐、

支出、婦女投票權、外勞數目與權利等，而不是選出政客，去實行代議政治。

瑞士的經驗，實無法以實行代議政治的台灣相提並論，由於台灣為非聯 邦制，不可能將公民投票落實到地方自治層面。瑞士人把國家及地方政府的 利益放在首位，個人權益及意見列為次要。瑞士人有強烈的團體觀念，他們 對個人的利益雖重視，但如果團體利益完全遷就個人利益，損失將會更大，

如此，公民投票才能不被誤用，甚至濫用。台灣有必要學習瑞士，提升公民 參政素質。

三、美國單一地區公民投票結果僅供決策參考。

美國地方州政府的公民投票，主要針對地方自治重大事項，例如：地方 重大開發案、法律案、增稅案、重大行政措施案等。

1. 地方行政、立法機關協議後，不敢貿然決定的重大政策或立法案，依法 委付公民投票。

2. 地方行政、立法機關對重大決策、立法案產生嚴重衝突，須提經公民投 票做最後決定案。

3. 行政或立法嚴重懈怠，影響社區或地方民眾重大權益案，亦須公民投票。

美國地方尤當重大自治權益事項，涉及跨地區公民的權益，或牽涉其他 地方政府行使公民投票職權時，亦即涉及跨政府間職權時，其公民投票的行 使亦需受到下列限制：

1. 如涉及跨如同鄉鎮或縣市層級權益時，其公民投票結果並無最後拘束 力，只能提供上級政府（含自治政府）立法或行政機關參考。

2. 如涉及跨鄉鎮或縣市權益時，應依法發起於更高層級或更大地區，完成 公投程序，才能產生一定的法律效力。

3. 涉及跨地區權益事項，該地區的公民投票結果，只能做為跨地區政府間 協商、決策的參考。

四、美國地方重大開發案仍須有賴專業審查。

美國地方政府對公民投票的行使，仍然有限與保留。例如涉及地方重大 開發案，通常採取的途徑如下：

1. 須經專業性、技術性的審查與評估。

2. 須經相關利益團體與地方公民的公聽會討論與辯論程序。

3. 透過相關層級政府的立法、行政機制，及政黨協商途徑，經法定程序否 決，或完成決策、立法。

總之，美國為實踐公民社會〈Civil Society〉的市民主權與市民參政理想，

所行使的公民投票，係基於單一自治區權益範圍內，在現有政府與自治機制 無法發揮正常協商、立法與決策機制，或發生行政、立法懈怠時的救濟途徑，

而且尚須考慮跨區利益、社會利益及其他專業評估、聽證、協商性程序等問 題，而非全然以公民投票主義或民粹主義為唯一依歸。

五、公民投票之價值評估方面 (一)正面價值評估：

1. 強化政府決策

以制衡或催促議事機關，妥制立法決策，以反映時代變遷與民意流 向，不再造成議事延宕或脫軌的現象。換言之，以直接民主機制協助間 接民主，順利擺脫議事困境，重塑組織形象，可強化政府決策的正當性。

2. 強化選民自主

實施直接民主制，則人民受宰制而形成的政治疏離度，便可排解，

且將可能真正當家作主，制定契合民意的法案與政策，否決與民意背離 的議案，逐步回歸原本的選民自主性、參與心、權能感與責任識，藉以 強化選民之自主意識。

3. 避免議會怠惰與政治腐化

實施間接民主制度，難以避免議會怠惰與政治腐化。然若實施公民 投票，由人民直接行使政權，才能避免議會歪風與政治腐敗之現象。

4. 強化人民參政之正當性

人民不論以創制方式，積極主動決策，或以複決方式，肯定或否決 代議機關的決策，均具有其正當性。例如歐美實施公民投票的情況，符 合現代民主政治發展之趨勢。

5. 合乎公平正義

公民投票制度一旦確立，人民不再事事被動，透過民意聯盟的建立 與營造，從事多數人偏好的決策，抑或直接否決偏向特殊團體利益的決 策，以免公共資源之浪費及國庫公帑使用之不當，使公共事務更合乎公 平正義。

6. 深化人民與政府間之認同感

政府系統效益的提升，重要關鍵在於公民具備參政權利，並得以影 響改變政策。然而，在議會政治的權力運作下，人民逐步失去頭家的地 位，呈現與政治的疏離，且未能產生與政府系統的認同之情。故公民投 票制度之建立，不但可轉化此種不良狀況，人民與政府間之認同感更因 此而深化。

為彌補實行間接民主的缺點，而我國政黨政治又未能朝良性方向來 發展，因此建議政府須妥善規劃及實施公民投票民主機制，透過其實施 成果來証明我國的民主深化，同時，藉公民投票之真正實施，一來提醒 立法機關善盡職權，二來政府政策更能回應多數民意，三來回歸真正民 主的本意，使我國的民主政治朝向良性來發展。

(二)負面價值評估：

1. 議會政治本是民主政治的運作常態，難以替代。

民主政治之基本運作常態是議會政治，從選舉中經由人民選出的民 意代表或政府首長負責立法或制定政策。公民投票卻似否定此一民主的 代議體制，如果所有政策皆由公民投票決定，那又何需代議機制？因 此，公民投票其實是對代議體制的一種否定。

2. 違反菁英政治與專家政治的原則

大多數的公共政策皆具專業性，並非一般人所能了解，將複雜的公 共政策交由不具有專業知識的一般民眾來決定，基本上，是違反了「菁 英政治」與「專家政治」的原則。

3. 造成民意太過於單純化

公民投票就一政策的取向，單以贊成或反對來加以投票決定，但是 在多數的政策中，並非贊成或反對就能概括所有的民意。

4. 未必真正解決政策紛爭

主張公民投票者，認為公民投票是解決政策紛爭最好的方法。問題 是：訴諸公民投票的議題皆是極富爭議，而且容易造成情緒對立。輸的 一方不一定會接受公民投票之結果？在台灣如此高度意識形態化之社 會，是否會因公投反使政策紛爭更加激化與嚴重？

5. 誤入民粹主義

公民投票如果辦理的不好，很容易走上民粹主義。迷信群眾力量的 結果，最後因群眾的盲目很可能會摧毀了民主體制。因而，以公民投票 手段來解決公共政策的議題，基本上需謹慎估量。

六、由台灣公投歷史的發展脈絡發現。

台灣公民投票的發展，始自國家認同運動，對於國家認同看法的分歧，

也影響對於公民投票採行與否的態度。而支持公投立法與反對公投立法的黨 派及其主要論述，基本上也受著此一分歧而區隔。二00四年三月二十日舉辦 的和平公投，也承襲上開脈絡而來，台灣公民投票運動及制度形成，未來發 展，不能自外於上開歷史因素。⁹⁴

公民投票有助於政黨凝聚基本支持群眾，在不同政治利益考量下之公民 投票制度，將成為當政者操縱政治之工具，使得原本單純之直接民主制度，

變成複雜之政治權術，而模糊掉公民投票的原意，容易人民反感。本文研究 發現：主權在民成為政黨操作公投的主要誘因，公投議題本身也蘊含政黨意 識型態的對立。

94參謝美玲 我國公民投票制度之研究-以 2004 年公民投票法之檢討為中心 國立政治大學公共 行政學系碩士論文 2006 年 7 月

七、有關公民投票審議委員會之設置。

公民投票法第 34 條 規定；行政院應設全國性公民投票審議委員會，審議 下列事項：一、全國性公民投票事項之認定。二、第三十三條公民投票提案 是否為同一事項之認定。第 35 條規定；行政院公民投票審議委員會，置委員 二十一人，任期三年，由主管機關提請總統任命之。前項委員具有同一黨籍 者，不得超過委員總額二分之一，且單一性別不得少於三分之一。第 37 條規 定直轄市政府、縣 (市) 政府應設地方性公民投票審議委員會。

(一)議題審查

各國法制對於公投提案均設計過濾機制，以避免議題之浮濫，耗費有 形或無形的社會資源，協助提升提案內容之精確性，常見的過濾機制就是

各國法制對於公投提案均設計過濾機制，以避免議題之浮濫，耗費有 形或無形的社會資源，協助提升提案內容之精確性，常見的過濾機制就是