第一章 前言
第一節 研究背景
第一節 研究背景
我國憲法第二條規定：中華民國之主權屬於國民全體，第十七條規定，人民 有創制及複決之權，實已突顯了直接民主的原則性。
歐美國家有關民主的論述，概可分為兩大學派，一派稱為直接民主學派 (direct-democracy school)或參與民主理論學派(ParticiPation or dircct-democracy school)。直接民主學派認為，直接民主就是所有公民得以直接參與有關公共事務 之決策，。而不是透過代議士間接參與形式。主張國家主權屬於「全體公民」。
另外一派稱為代議民主學派或菁英政治代議理論。代議民主學派認為直接民主僅 適用於小國寡民，若參與的人越多，則效率越低，弱化政黨功能，影響政策持續 性。而認為議事立法是政治菁英、專家的職責。
隨著代議制度之崛起及施行，產生了許多缺失與弊端，譬如；1.人民投票選 出代表，當選後卻有許多改變，不努力實踐競選時的政見等。2.公職人員為個人 之政治利益，而議事杯葛、或甚至違背法令規章。3.代表當選後，可能脫離民眾，
無法正確反應民意。第四、議會內政黨席位差距越大時，多數與少數易肢體抗爭，
常使議事功能不彰。第五、行政官僚體系日愈擴大，議會之立法能力相對削弱，
對政府部門政策或法案之提案，無法議決出人民真正需要之決議。加上政黨控制 選舉提名過程、提名後競選經費補助等事宜，因此行政部門往往透過所屬政黨，
依黨政協商程序來消弭一些不同意見，以利政策或法案依〈或接近〉行政部門之 提案順利通過。1
在眾多政治參與的方式中，公民投票應該是最直接且受重視的一種。近年 來，學術界與實務界都指出，類似像公民投票這類的民主參與形式相當程度可以 補正傳統代議民主政治之不足。2
1參高金清，我國公民投票實施經驗之研究，元智大學管理研究所碩士論文，2004年12月，頁3。
現代民主政治講求人民做主，提供人民直接參 與政治之管道即在於「公民投票」。換言之，「公民投票」係直接民權最崇高之表 現。因而，一個國家確立「公民投票」之行使實屬重要。按照近世紀以來，世界 區域性實施全國性公民投票之數據顯示：至1993年為止，單單瑞士一國實施公民 投票即達414次之多，居全球之冠；此外，歐洲達149次，為第2位；其餘為中東 93次；大洋州64次；美洲49次；亞30次。總計次數共為799次（參考Butler and Ranney，
2參李俊達，歐洲國家公民投票經驗之跨國比較：議題、時程與結果， 東吳政治學報，2009，第 27卷第1期，頁53-121。
Referendums around the World，1994）。
近年來歐洲整合的重要議題，許多國家紛紛採用公民投票的方式來決定是否 加入歐洲聯盟以及通過歐盟憲法，根據Setala（2006: 17）的研究，歐洲2000 到2005 年間一共舉辦八次「政府提案的公民投票」，其中就有四次是各國針對歐盟憲法 的表決。3
近十餘年來，由於我國民主政治的改革步調加快，加上政治民主化及教育普 及化的蓬勃發展，公民的權利意識越來越高漲，參與公共事務的意願也明顯提 高，落實主權在民的理想，並使政府決策能走向公開透明化，自然成為一般人民 所期盼。加上歐美國家紛紛在代議制度之外，另賦予公民投票之權，不僅不違背 代議制度之精神，更可提升民眾的政治效能感，凝聚生命共同體意識，公民投票 法實有其適時性與潮流性。
上述數據明顯說明：「公民投票」已在世界各地實施，大多數國家亦已 接受，成為時勢所趨。
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基本上「公民投票」是一種直接民主之作法，就是有選舉權之公民，對於公 共事務表達白己之意見。根據西方民主國家實施公民投票之經驗輿實際證明，公 民投票確實具有主動解決政府與人民間重大爭議或政治危機之功用，可是，對於 政治轉型及威權政體之國家而言，公民投票卻是一個複雜、甚至具有爭議性之政 治制度。因為，在不同政治利益考量下之公民投票制度，將使公民投票成為當政 者操縱政治之工具，使得原本單純之直接民主制度，變成複雜之政治權術。
我國依據憲法主權在民之原則，為展現國家政治的 最高決策者為國民全體，朝野立委認為以公民投票之方法最能表達直接民主的真 諦，並確保國民直接民權之行使，終於在二00三年十一月二十七日完成立法制定
「公民投票法」。二00四年元月一日開始實施，一時間公民投票在國內掀起一股 勢不可檔的風潮，這象徵臺灣民主之深化，2004年3月20日完成我國歷史性的第 一次全國性公民投票。
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公民投票在台灣民主發展的歷史上，有兩條主要的脈絡，一條是以反對運動 為主體，為達成特定政治立場及特定政治目標的訴求，及至發展成後來帶有主權 運動性質的立法行動，回顧整個政治過程，公民投票因而被視為台獨意識的一體 兩面。另一發展的脈絡則是以社會運動為主體，「反核四」議題的草根實踐，核 四公投的提出，扭轉了基層環保抗爭的策略，使得草根運動從傳統的衝撞體制、
基進對抗，轉向要求公共政策辯論及公民表決的層次，並從而進行了多次實驗性 的公投。
檢視這兩線發展脈絡雖有各自發動的主體及訴求，然其發生的時空背景及所
3參李俊達，歐洲國家公民投票經驗之跨國比較：議題、時程與結果，
東吳政治學報，2009，第27卷第1期，頁53-121。
4參林吟馨，主權公投對台灣獨立的意涵與問題分析，政治大學中山人文社會科學研究所碩士論 文，2008 年 1 月，頁 1。
5參高金清，我國公民投票實施經驗之研究，元智大學管理研究所碩士論文，2004 年 12 月，頁 1。
展現的民主自決的理念取向卻是共通的。同時兩者因為在過去威權體制下，有著 共同挑戰的對象（國民黨政權），在國家認同上也有較一致性的立場（台灣主權 獨立），因而兩個主軸可說是一為二，二為一的關係，過去在動員上互相支援，
在資源上共享，回顧台灣民主化的歷程，無論是政治運動上帶有強烈主權運動的 公投立法運動，或是社會運動中訴求公共思辯、政策參與的核四公投運動，對於 人民主權意識的確起了很大的啟蒙及催化作用。
台灣長期以來在追求民主化的過程中，一直同時面對特殊的內部及外部及兩者交 纏的壓力，公民投票法具體而微的體現了台灣民主實踐的困境和挑戰：及來自內 部統、獨兩股力量的拉扯及來自對岸紅線設定的壓力。6
因我國特殊的國家處境所伴隨之國家認同危機，統獨意識形態之爭，一開始 即被賦予特定的色彩與意義，模糊掉公民投票的原意，或許在西方民主國家實施 公民投票之經驗與實際證明，公民投票確實具有主動解決與人民間重大爭議或政 治危機之功能，但對台灣而官，公民投票卻是一個複雜、甚至具有爭議性的政治 制度，因為，在不同政治利益考量下之公民投票制度，將使公民投票成為當政者 操弄政治最好的工具，使得原本單純之直接民主制度，變成複雜之政治權術。7
例如台灣在2004 年與2008 年共舉辦六次公民投票。在議題的性質上，六次 公民投票皆偏向憲法與制度，以及主權與領土層次的議題，這與歐洲國家公民投 票的經驗頗為近似，但不同的是，這六次公民投票最後卻都因為投票率未達50%
的門檻※，結果都未獲得通過。就公民投票的民主意義，以及歐洲民主國家的實 施經驗看來，全盤皆墨的投票結果確實發人省思。8
公民投票包括全國性及地方性公民投票。全國性公民投票適用於法律之複 決、立法原則之創制、重大政策之創制或複決及憲法修正案之複決；地方性公民 投票適用於地方自治法規之複決、地方自治法規 立法原則之創制及地方自治事項 重大政策之創制或複決。我國因朝野「統獨意 識」對立，期盼藉由公民投票來解 決政府與人民間重大爭議或政治危機，或處理重大公共事務，唯對公民投票價 值、實施情形等，諸多看法仍相當分岐。畢竟，公民投票係為達成直接民主最 理 想的體現方式，世界各國紛紛競相舉辦，對國外諸多國家推廣直接民主的經驗，
值得我們參考與借鏡，遂也引發筆者對此之探討動機。
6參公民投票在台灣∼一場法律與政治的對話，頁 3-4。
http://politics.soc.ntu.edu.tw/empa/0417/03.pdf
和平論壇網站(http://www.peaceforum.org.tw)
7參林吟馨，主權公投對台灣獨立的意涵與問題分析，政治大學中山人文社會科學研究所碩士論 文，2008年1月，頁2。
8參李俊達，歐洲國家公民投票經驗之跨國比較：議題、時程與結果，
東吳政治學報，2009，第27卷第1期，頁53-121。