地方自治為我國憲法所保障，地方與中央間呈現垂直分權，而非屬水 平權力分立之互相制衡架構。憲法保障地方自治之意旨，在使地方自治團 體自我負責地於法律框架下自己管理及規範自己事務。所謂自我負責係指 地方享有形成自由及裁量自由決定事務內容及執行時間之優先順序，此乃 為突顯地方自治團體之主體性，即於法律框架內，藉由其獨自組織、人事 及財政，於自治事務之自主獨立意志形成及以自我擔負費用方式獨立執行 之意志。質言之，地方自治團體於辦理地方事務時，有權以自我負責方式 決定之，不受國家指示。
憲法依據民主原則採取前述垂直式權力分立原則，建構中央與地方之 權限劃分577，且因受孫中山先生學說影響，不但於第 108 條至第 110 條就 中央與地方權限之劃分設有列舉規定，就未列舉之共管事項，憲法第 111 條並規定，事務有全國一致之性質者屬於中央，有全省一致之性質者屬於 省，有一縣之性質者屬於縣。但此劃分並不明確578，且如通說所謂之均權 主義實為空洞之公式579，且祗係結論式之結果描述，無法由其規定尋繹出 判別之指導概念，更不構成具體措施正當性之基本法理580故不具實效性，
至為顯然581。質言之，憲法規定是否由中央立法並執行，並非判斷任務歸 屬之基準582，即使憲法條文中使用國家一語，其涵意究專指中央抑或兼指
577 陳慈陽，地方自治權限爭議之解決－以垂直式之權限爭議為研究對象，中興法學第 44 期，1998 年 9 月，頁 6。
578 蔡秀卿，地方自治法理論，學林文化事業有限公司，2003 年 6 月，頁 95。
579 黃錦堂，地方自治法治化問題之研究，月旦出版社股份有限公司，1995 年 3 月，頁 158。
580 李惠宗，談中央與地方對土地利用之權限分配－從「拜耳案」談地方政府對工業土地之規劃 利用權限，月旦法學雜誌第 42 期，1998 年 10 月 15 日，頁 57；蔡茂寅，論中央與地方權限劃分 問題，月旦法學雜誌第 93 期，2003 年 2 月，頁 30。
581 蔡茂寅，地方自治之理論與地方制度法，2006 年 4 月，新學林出版股份有限公司，頁 70。
582 李建良，中央與地方的權限劃分與財政負擔－全民健保補助費分擔問題暨釋字第五五○解釋 研析，人文及社會科學集刊第 16 卷 1 第期，2004 年 3 月，頁 95。內政部於民國 84 年擬訂之「自
地方在內，亦應視條文規律事項之性質而定，非可一概而論583。從現代化 行政角度觀點，應不宜再依事權本身純屬中央或地方加以討論，而應改由 事權劃分程序方面進行研究，由現代國家經濟社會功能所開展之政府事權 善加調整及配合，並明確列舉584，至於未能詳列者，基於自治權保障優先 及開展地方自治之法制政策，另應併採一般性推定原則，使法令未明文分 配之事務，於地方行政區域執行者，地方自治團體得主張自治權限，亦即 將法律明定作為一般推定原則之例外情形585。
地方自治辦理之事項，傳統學說承襲過去自治事項及委辦事項之二元 論586，恐無法適應外在之環境變化，且中央與地方係處於既競爭又合作、
對立又受共同目標拘束之關係，故中央及地方應有合作關係之可能，而應 參酌德國法制另闢中央與地方之共同事項及協力事項587。地方自治之特徵 在於地方自治團體對其任務之自我負責，於此意義下，地方自治團體對於 其自治事項享有自主規範及管理權588。是故，所謂自治事項係應由地方自 治團體以自己責任所履行之公行政任務589。何者屬於地方之自治事項，憲
治事項與委辦事項區分原則」草案，採法律（含法規命令）規定優先原則劃分中央與地方間之權 責，使中央立法得藉法律之制定主控權責內容，並不符合憲法地方自治制度性保障原則，又對於 無法律明確規範時，亦欠缺標準可循（蔡茂寅，地方自治之理論與地方制度法，2006 年 4 月，
新學林出版股份有限公司，頁 116；鄭妙蓉，地方自治立法權之研究，私立輔仁大學法律研究所 碩士論文，2000 年，頁 82-84；李惠宗，權力分立與基本權保障，韋伯文化出版社，1999 年，
頁 131）。
583 釋字第 550 解釋參見。
584 如教育事務，關於其學制及義務教育年限，有全國、全省、一縣性質作為區分標準，至地方 所處區域可自行決定設置相關之學校（董保城，教育事項中央與地方權限之劃分與分工，收錄地 方自治法規論輯（下），臺北市政府法規委員會，1999 年 6 月，頁 288），亦即應以事務性質及具 體內容為區分標準，但地方制度法仍步憲法規定之後塵。蔡秀卿，地方自治法理論，學林文化事 業有限公司，2003 年 6 月，頁 96-98。
585 蔡宗珍，自治行政監督之研究，收錄於國立政治大學法學院主辦地方自治之監督學術研討會 成果報告，1999 年 1 月，頁 200。
586 亦有學者以二元說在我國根深柢固，且認為內容大體並無錯誤，而主張保留此論述方式（黃 錦堂，自治事項與委辦事項問題之研究，收錄於地方自治論述專輯（第一輯），內政部，1995 年 1 月，頁 108；同氏著，，地方自治的本質與法律解釋監督之限制，收錄於蘇永欽主編，地方自 治－落實人民主權的第一步，財團法人新臺灣人文教基金會，2002 年 11 月，頁 45-49；陳慈陽，
自治監督－論對縣市之自治監督，收錄於國立政治大學法學院主辦地方自治之監督學術研討會成 果報告，1999 年 1 月，頁 348），甚且認為引進共同任務事項，有助長上級權威，亦不利目前地 方間之衡平（黃錦堂，地方自治法治化問題之研究，月旦出版社股份有限公司，1995 年 3 月，
頁 104-105，但同書頁 169-170 則主張有必要採德國共同任務事項或協力事項見解，又氏著，，
地方制度法基本問題之研究，自版，2000 年 8 月，頁 52 則認為共同協力事項在我國仍有小幅存 在之空間）。
587 董保城，教育事項中央與地方權限之劃分與分工，收錄地方自治法規論輯（下），臺北市政府 法規委員會，1999 年 6 月，頁 289；蔡茂寅，地方自治之理論與地方制度法，2006 年 4 月，新 學林出版股份有限公司，頁 121。
588 李建良，中央與地方的權限劃分與財政負擔－全民健保補助費分擔問題暨釋字第五五○解釋 研析，人文及社會科學集刊第 16 卷 1 第期，2004 年 3 月，頁 79-80。
589 劉建宏，地方自治團體之原處機關不服自治監督機關訴願決定時之行政救濟途徑，中正法學 集刊第 10 期，2003 年 1 月，頁 157。地方制度法第 2 條第 2 款之立法定義為，自治事項：指地 方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其
法既僅為最基本之框架規範，而未揭示具體規範，故有賴法律層次之規範 體系予以形成及建構590。從性質言之，自治事項應細分為自願性自治事項 及義務性自治事項。前者為地方自治團體可自行決定及如何實施之事務，
此多為給付行政；而後者係基於憲法、法律或法規命令之規定，應由地方 自治團體規劃，並執行之事務，乃屬行政程序第 15 條公權力委託之一種 類型，中央與地方就此事項係基於行政機關一體性及垂直合作之關係591， 後者再細論之，尚可區分為無指令拘束義務性任務(pflichtaufgaben ohne Weisung)及受指令拘束義務性任務(pflichtaufgaben nach Weisung)，所 謂無指令拘束義務性任務係該事務由地方自治團體承辦，但地方承辦時，
就如何執行並不受上級指令拘束，此如地方依國民教育法辦理國中小學，
但如何設置或維持則由地方決定之；反之，受指令拘束義務性任務係指若 干任務具超越地域性之特質，且有必要各地方採一致性者，須對該任務之 正確與完整性執行，始符合國家整體利益592。受指令拘束義務性任務之自 治性質，中央法律對如何選用雖有指示權，惟其指示權之內容或方法不得 鉅細靡遺或毫無限制，致地方自治團體毫無任何影響、參與、裁量與判斷 自主之空間，否則該地方自治事項將遭壓至無決定空間，而轉變為國家任 務委辦事項，並構成事物本質之違反。
關於自治事項，理論上，地方自治團體應擁有之自治權包括自治立法 權593（包括立法監督權及預算權）、自治執行權（包括組織權、人事權及計 劃權）、自治財政權594。然現行地方制度法關於地方自治事項概念之射程，
政策規劃及行政執行責任之事項。
590 由此並可進而區分憲法層次之國家任務及由立法者規範中央與地方任務。李建良，中央與地 方的權限劃分與財政負擔－全民健保補助費分擔問題暨釋字第五五○解釋研析，人文及社會科學 集刊第 16 卷 1 第期，2004 年 3 月，頁 95、96。目前我國地方自治係依憲法增修條文第 9 條規定，
制定地方制度法規定省、縣（市）地方制度，其中對於直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）之自治 事項即有所規定。地方制度法之規定固不能排除憲法有關中央與地方權限劃分之規定，然可依該 法或其他法律賦予地方自治團體自治權限，職此之故，地方制度法規定之自治事項範圍應較憲法 規定者更廣，而非更狹隘。周志宏，誰該負擔健保費補助？－中央與地方權限之劃分，月旦法學 雜誌第 87 期，2002 年 8 月，頁 9。
591 李惠宗，地方自治法規之監督，收錄於地方自治法學論輯（上），臺北市政府法規委員會，1999 年 6 月，頁 178。
592 董保城，省縣自治法若干問題之探討，收錄於地方自治論述專輯（第一輯），內政部，1995 年 1 月，頁 108。
593 有學者主張我國憲法第 108 條至第 110 條皆有「立法」並「執行」之規定，且從聯邦制規定 模式觀之，此之「立法」屬實質之自主立法權，非如德國應視為行政權，惟此自主立法權之定位
593 有學者主張我國憲法第 108 條至第 110 條皆有「立法」並「執行」之規定，且從聯邦制規定 模式觀之，此之「立法」屬實質之自主立法權，非如德國應視為行政權，惟此自主立法權之定位