關於行政機關之定義，依行政程序法第 2 條第 2 項規定，係指代表國 家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法 定地位之組織。此所謂行政機關指涉及機關權限，且與人民權利義務相關 之獨立性行政主體。廣義之行政機關，傳統上尚包括公營造物、公法財團、
公法社團。最廣義之概念，包括傳統之機能性行政組織及自主行政組織（身 分團體）外，尚包括非定型之行政組織721。前述憲法增修條文第 3 條第 3 項並未對國家機關為明確定義，中央行政機關組織基準法第 4 條所定之機 關，則非限於行政程序法第 2 條第 2 項所指之行政機關。此所欲探討之改 造對象，係指廣義定義中不具獨立地位之行政機關改造為公法人，特別係 目前政策推定之行政法人，反之，逆轉之改造，理論上亦不排除公法人或 行政法人轉化為一般行政機關722，新創之公法人仍集中於行政法人類型之 討論。
法人組織型態本身，即係一法秩序目的性創造之法律產物723。我國之 立法取向，以往在公法體系中對於公法人組織之成立，態度十分保守724， 一向採嚴格限制或可謂排斥之心態。公法人之存在，在我國以往係基於憲 法之規範因素及歷史淵源。前者，最顯著者即國家以外之統治團體－地方 自治團體，嗣因基本權保障客觀秩序輻射效力之發展趨勢，學者於學理上 繼受德國法之思考，主張源於大學自治及廣播電視自由之制度性保障，應 使大學及廣播電視主管機構具有公法人之獨立地位；至於後者，概指源於
721 藤田宙靖，行政組織法，良書普及會，1994 年 4 月 20 日，頁 3。
722 學理上，認為有此制度需求之必要。張文貞，行政法人與政府改造－在文化與理念間擺盪的 行政法，收錄於行政法人與組織改造、聽證制度評析，臺灣行政法學會，2005 年 1 月，頁 160。
723 詹鎮榮，自治組織之變革與趨勢，收錄氏著，民營化法與管制革新，元照出版有限公司，2005 年 9 月，頁 237。
724 吳志光，行政法，新學林出版股份有限公司，2006 年 10 月，頁 86。在本土之行憲過程中，
原住民自治區應為新設區域自治團體中必要且可行之立法政策。
日治時期演變迄今之農田水利會725。惟異於學理之現狀，主管廣播電視之 中央主管機關即行政院通訊傳播委員會係採獨立機關形式，公立大學法人 化之努力，則仍受輟中。以本文所關注之教育法制而論，公立大學法人化 之理想，毋寧認為係不可放棄發展之路徑，蓋公立大學法人化後，大學之 公法地位可解脫傳統公營造物受嚴密拘束之桎梏，而取得獨立之法人格地 位，此被創設之地位可建立其與國家之安全距離，而提升大學自治之功 能，使學術自由更獲保障，並可因之取得其與國家發生權利義務爭議時之 救濟法獨立主體地位；中等以下公立學校雖與公立大學難全相比擬，而將 大學自治比附援引，但基於教育自主性原則，理論上，除以法律賦予一定 程度之自治權外，若一併改造為具獨立性之公法人地位，亦非不可。
中央行政機關組織基準法第 37 條固規定：「為執行特定公共事務，於 國家及地方自治團體以外，得設具公法性質之行政法人，其設立、組織、
營運、職能、監督、人員進用及其現職人員隨同移轉前、後之安置措施及 權益保障等，應另以法律定之。」然回溯憲法本文並無具體之準據規定，
充其量，憲法祗在增修條文第 3 條第 4 項規定國家機關之組織，應基於政 策或業務需要決定之，而得作為行政機關改造為公法人或新創公法人之指 引。當然，此改造與新創之憲法法理，吾人認為，法治原則及民主原則乃 支撐現代憲法之二大支柱，此必然係其基本控制機制之憲法原理原則。
依我國多數公法學者及大法官解釋所見，多認為公法人，除國家及地 方自治團體外，僅農田水利會屬之726。目前繼受自日本之行政法人法制，
業於 2004 年 1 月 20 日制定通過之國立中正文化中心設置條例，建構第一 個行政機關行政法人化之實例。行政法人打破政府、民間體制之二分法，
型塑中間類型，舉凡在組織型態、營運與監督方式、人事、會計、財務等，
均迥異於傳統機關之體制與運作727。我國之行政組織改革取向，與日本下 述之改造目的朝向削弱中央、改變垂直行政、強化政策領導，並以組織數
725 1955 年 1 月 19 日修正公布之水利法第 3 條第 2 項規定：「主管機關得視各地方區域之需要，
核准設立地方水利自治團體，協助政府推行水利事業。」又同條第 3 項規定：「前項水利自治團 體為公法人，其組織規程由省政府擬訂，呈請行政院核定之。」並參見釋字第 518 號、第 628 號。不同意見認為，依律師法及會計師法成立之律師公會、會計師公會等自主團體及中華經濟研 究院、國家衛生研究院等公法財團，亦應肯定其公法人資格。參見陳愛娥，行政組織，收錄於李 建良、陳愛娥、陳春生、林三欽、林合民、黃啟禎合著，行政法入門，元照出版有限公司，2006 年 1 月，頁 176。
726 德國之改革模式，德國地方政府層級所進行之行政組織法新調控模型，強調類似企業的、分 散的領導與組織結構，其重要之構成要素包括：透過聚集任務、權限與責任建構責任中心，並藉 此達成分散的目標，分散財政與人事資源之責任，使之與任務責任結合，藉此激發最後決定者之 成本意識；以界定行為框架之整體性控制、合作式之給付約定，取代上下層級式之細節指示；透 過放寬預算於不同項目間之移用可能性及概括預算分配等方式，促成財政之彈性運用；引進行政 組織內部或外部之競爭機制，作為調控與激勵之工具；放棄傳統均等薪資及晉升結構之公務員法 制，對於給付成果作彈性考量。陳愛娥，行政組織法：第三講行政任務取向的行政組織法，月旦 法學教室第 3 期，2003 年 5 月，頁 72。
727 董保城，行政改革與法治在臺灣發展新趨勢，收錄氏著，法治與權利救濟，元照出版有限公 司，2006 年 4 月，頁 139。
量及人數改變作為改造先鋒，以量定質等政策，具體作法類似，亦有相同 之需求728。關於行政法人設置之妥當性，在學理爭辯上，有相對之論述。
約略言之，誠如學者所述，具以下擇一要件即可成立行政法人：（1）不具 強制性或公權力色彩之公共任務，而無由國家親自執行之必要，但因自給 自足能力有限，或無法完全依市場經濟邏輯營運，有民營化之困難，或即 使民營化，公共任務有不被實施之虞者；（2）適於企業化經營之公共任務，
而無由國家親自執行之必要，但因兼具一定管制功能或強制性色彩，或有 令特定主體獨占性經營之必要，或因有公共信賴之顧慮，而不適宜民營化 者；（3）公共任務因須反應社會多元利益或高度專業性需求，而有去政治 化之強烈要求，不宜由國家親自執行，但亦有民營化之顧慮者729。相反之 論述，主張行政法人可劃歸公法人之一種，並無學理上之特殊性730；甚且 認為公法人並非本質上即較之私法人不具功能彈性，受較多強制規範之拘 束，毋寧只要立法者願意，亦可將其建制為如同私法人般享有同樣多面向 形成自由，甚至可超越私法人，而擁有更大之鬆綁空間，並得與國家或地 方自治團體保持更大之安全距離，此外，行政任務履行之效率與效能，並 非單純取決於組織型態之外觀形式，反係在於立法者如何透過法律設計執 行特定任務組織結構及其內外部之法律關係，況且我國行政任務以私法組 織行之，在組織法之運作上尚無重大缺失，故導入任務妥適性並無明顯優 勢之行政法人制度，令人懷疑731。折衷之見解，則認為若推行民營化之主 要目的並非在於解除管制、開放市場競爭，而係在於組織改造、機關瘦身、
減輕國庫負擔、解除公務員法令及立法機關與主管機關之層層管制、進用 專業藉以提升效率、公權力主體對於該項行政任務之執行仍須負較重之監 督及擔保義務時，民營化並非唯一之選擇，則將行政機關甚或公營事業改 制為行政法人亦可作為考慮之選項，而其是否適於改制，其決定因素端視 該行政任務之執行是否由私人組織執行較佳而斷732。
日本在行政法人化推動前，即有各種特殊性質法人之制度733，學者對 於龐雜之法人制度，使國家與人民之二元區別模糊或消失，作為行政機關 外圍地位之團體構成民間活動運作之阻礙，並形成不透明之官民關係，甚 至成為官民勾結之構造，以及其營運無效率與稅金之浪費等節，多有非議
728 鄭善印，我國中央警察機關組織改造之可能方向－中日中央政府組織改造之比較－，警學叢 刊第 36 卷第 5 期，2006 年 3 月，頁 87。
729 許宗力，再論機關的法人化，收錄於氏著，法與國家權力（二），元照出版有限公司，2007 年 1 月，頁 493。
730 陳新民，行政法學總論，自版，2005 年 9 月，頁 156。
731 詹鎮榮，自治組織之變革與趨勢，收錄氏著，民營化法與管制革新，元照出版有限公司，2005 年 9 月，頁 239、255。
732 張文郁，行政機關及公營企業民營化之法律規制，收錄於氏著，權利與救濟（二）－實體與 程序之關聯，元照出版有限公司，2008 年 4 月，頁 90-91。
733 中文之簡介與評析，參見劉宗德，日本公益法人、特殊法人及獨立行政法人制度之分析，收
733 中文之簡介與評析，參見劉宗德，日本公益法人、特殊法人及獨立行政法人制度之分析，收