我國憲法基本國策章之規定，對於國家願景（Staatsziele）之宣示，
係受德國威瑪憲法社會福利原則影響之產物，充分彰顯憲法對於國家特定 事項所預設之「必須盡可能完美」之期待485，此期待理所當然對於國家行 政具指引功能486。基於對基本國策理解之必要，學說上有各種不同之分類 標準，依適用範圍，可區分為國內性基本國策與國際性基本國策；依其規 範效力，可區分為行為可能性基本國策與行為強制性基本國策；由憲法之 明示與否，可區分為明示性基本國策與未被明示性基本國策487；至於依其 法律性質，學者有區分為方針條款、憲法委託二類488，有區分為方針條款、
憲法委託、制度性保障、基本權四類489；有區分為方針條款、立法裁量界 限（此尚包括明確規範而無解釋餘地條款、禁止性條款）、解釋憲法或法 令之基準490，有區分為社會權、制度性保障、憲法委託、單純國家目標四 類491；對於其拘束力，有主張具法之拘束力492，屬方針條款者無強行性質493， 有認為方針條款可作為宣告違憲之依據，方針條款僅為憲法解釋之之方針
482 阿部照哉、池田政章、初宿正典、戶松秀典編，周宗憲譯，憲法（下）－基本人權篇，元照 出版有限公司，2001 年 3 月，頁 229。
483 許宗力，教育行政體系法治化之研究，收錄於氏著，憲法與法治國行政，元照出版有限公司，
1999 年 3 月，頁 453-454；惟有主張家長僅有集體參與權，李惠宗，教育行政法要義，元照出版 有限公司，2004 年 9 月，頁 87；許育典，教育憲法的建構，收錄於蘇永欽主編部門憲法，元照 出版有限公司，2006 年 1 月，頁 527-528。
484 2006 年 7 月 6 日公布之國民教育階段家長參與學校教育事務辦法第三條第二項規定：「家長、
家長會及家長團體參與教育事務，應以學生之最佳利益為目的，並應促進教育發展及專業成 長。」；又同辦法第 7 條規定：「（第 1 項）家長或學校家長會對學校所提供之課程規劃、教學計 畫、教學內容、教學方法、教學評量、輔導與管教學生方式、學校教育事務及其他相關事項有不 同意見時，得向教師或學校提出意見。（第 2 項）教師或學校於接獲意見時，應主動溝通協調，
認為家長意見有理由時，應主動修正或調整；認為無理由時，應提出說明。」
485 法治斌、董保城，憲法新論，2004 年 10 月，元照出版有限公司，頁 133。
486 黃錦堂，行政組織法論，自版，2005 年 5 月，頁 21。釋字第 550 號解釋亦稱，基本國策具指 導政策及整體國家發展方針功能。
487 林明鏘，論基本國策－以環境基本國策為中心，收錄於現代國家與憲法－李鴻禧教授六秩華 誕祝賀論文集，月旦出版社股份有限公司，1997 年 3 月，頁 1471-1472。
488 法治斌、董保城，憲法新論，2004 年 10 月，元照出版有限公司，頁 475；李惠宗，憲法要義，
元照出版有限公司，2004 年 9 月，頁 621。。
489 陳新民，憲法學釋論，自版，2005 年 8 月，頁 903-908。
490 李惠宗，憲法要義，元照出版有限公司，2004 年 9 月，頁 620-622。
491 許育典，教育憲法與教育改革，五南圖書出版股份有限公司，2005 年 5 月，頁 76。
492 林明鏘，論基本國策－以環境基本國策為中心，收錄於現代國家與憲法－李鴻禧教授六秩華 誕祝賀論文集，月旦出版社股份有限公司，1997 年 3 月，頁 1474-1477。
493 法治斌、董保城，憲法新論，2004 年 10 月，元照出版有限公司，頁 475。
494。
基本權及制度性保障，已如前述，爰不贅述。屬方針條款者，意謂該 憲法規定乃指出國家應之努力方向，且作為國家行為之授權規定，惟不直 接要求國家應立即實現；相對於此，憲法委託簡要地定義即為明白課予立 法者之立法義務495，其通常之表現形式係在憲法條文中明白揭示「……應 依法律為之」、「得以法律限制之」。
本文認為界定基本國策規定之性質，不應侷限於憲法章節名稱，而應 由憲法規範之實質加以釐清，不限於方針條款及憲法委託之性質，亦有構 成制度性保障、基本權及社會權之類型。舉凡憲法之規定，自然均應承認 其法規範之拘束性496，應因方針條款或憲法委託而有別。從實然面上言之，
肇因於基本國策之原始性格，其規定甚為簡短扼要，故較少作為行政權執 行法律、解釋法律或行使裁量權之基準，或作為法院裁判或法律解釋之基 準497，視其性質之別，而各具不同程度之拘束力，但均為解釋憲法或法令 之內部界限。基本國策之抽象、概括條款，多為無法自我實現規範，故須 經轉化程序或具體化程序後，始有執行能力，其客觀之政策指示，本質上 缺乏主觀之權利性，人民不得僅憑該規定要求實現其主觀權利498，至於應 如何將該憲法目標予以具體化，國家可依客觀環境為適當之決定，故立法 者具形成空間，如國家未能達成此條款目標，自不構成違憲499，此外，鑑 於資源之有限性，並不認為可依此條款直接導出人民對國家之請求權，亦 即不具備可訴訟性500，倘國家已依該方針條款施政，則除因財政因素之不 得已而得彈性調整施政內容外，應不容許國家摧毀已建構之現狀。
關於教育之基本國策規定，屬方針條款者，諸如憲法第 158 條規定：
「教育文化，應發展國民之民族精神501、自治精神、國民道德、健全體格、
科學及生活智能。」502應予說明者，本條規定僅可謂係憲法明示之教育宗
494 李惠宗，憲法要義，元照出版有限公司，2004 年 9 月，頁 620-622。
495 陳新民，論「憲法委託」之理論，收錄於氏著，憲法基本權利之基本理論（上冊），自版，1991 年 1 月，頁 90。
496 如釋字第 190 號、第 206 號、第 215 號解釋參見，亦可併合其他憲法基本權作為違憲審查之 基準，釋字第 422、456 號可資參照，並參見蘇永欽，經濟憲法作為政治與精義關係的基本規範，
收錄於新世紀經濟法制之建構與挑戰－廖義男教授六秩華誕祝壽論文集，元照出版有限公司，頁 156。
497 林明鏘，論基本國策－以環境基本國策為中心，收錄於現代國家與憲法－李鴻禧教授六秩華 誕祝賀論文集，月旦出版社股份有限公司，1997 年 3 月，頁 1477。
498 林明鏘，論基本國策－以環境基本國策為中心，收錄於現代國家與憲法－李鴻禧教授六秩華 誕祝賀論文集，月旦出版社股份有限公司，1997 年 3 月，頁 1469。
499 李惠宗，憲法要義，元照出版有限公司，2004 年 9 月，頁 620-621。
500 法治斌、董保城，憲法新論，2004 年 10 月，元照出版有限公司，頁 133。
501 參酌憲法增修條文第十條第十一項明定多元文化原則，此之民族精神應解為係超越政治實體 之概念，不應為特定目的而存在，具普遍性且能超越時空之文化內涵。李惠宗，教育行政法要義，
元照出版有限公司，2004 年 9 月，頁 23。
502 世界人權宣言第 26 條第 2 項規定：「教育之目標在於充分發展人格，加強對人權及基本自由 之尊重。教育應謀求促進各國、各種族或各宗教團體之諒解、宥容及友好關係，並應促進聯合國 維繫和平之各種工作。」教育基本法第 2 條第 2 項更詳細規定：「教育之目的以培養人民健全人
旨，憲法內含之自由、平等、民主、福利國、共和國原則等基本價值決定，
則為憲法默示之教育宗旨503；至於上開規定中所稱之民族精神，在憲法解 釋當代化之要求下，尚應包括誠實信用、尊重民主、科學思辯等精神價值
504。教育基本法505第 2 條第 2 項規定：「教育之目的以培養人民健全人格、
民主素養、法治觀念、人文涵養、愛國教育506、鄉土關懷、資訊知能、強 健體魄及思考、判斷與創造能力，並促進其對基本人權之尊重生態環境之 保護及對不同國家、族群、性別、宗教、文化之瞭解與關懷，使其成為具 有國家意識與國際視野之現代化國民。」再將部分前述憲法意旨予以細緻 化，強調終極目的係為追求形成全人格之教育。惟其中應予注意者，係民 主主義所徹底保障之人權，係尊重個人思想及良心之多樣性，不容許國家 透過教育歷程強制個人信奉特定信條，因此，教育基本法第 2 條教育目標 之規定授權國家或學校為之，故有學者明確認為此類規制並不具正當性
507，深值省思。一般而言，國家以公權力所為外在行為之強制，如與人民 個人內心所秉信者有嚴重之衝突，基於憲法對於良心自由及思想自由等精 神活動自由之保障，國家應免除對該個人之規制，若不予免除，則必須具 有非常強烈之公共目的，蓋此刻外在行為之強制與不利益對待已如車之兩 轍，難予脫勾508。在教育過程中，強制學生唱國歌、向國旗行禮，是否合 憲，在日本曾引發爭議，尤其在彼國修正教育基本法時，新增愛國為教育 目的，學者認為此復古式之道德教育乃戰前之價值理論，尤其屬為國防衛 一環之愛國心復活的手段509，而引發軍國主義復辟之疑慮。我國教育基本
格、民主素養、法治觀念、人文涵養、愛國教育、鄉土關懷、資訊知能、強健體魄及思考、判斷 與創造能力，並促進其對基本人權之尊重、生態環境之保護及對不同國家、族群、性別、宗教、
文化之瞭解與關懷，使其成為具有國家意識與國際視野之現代化國民。」
503 許宗力，教育行政體系法治化之研究，收錄於氏著，憲法與法治國行政，元照出版有限公司，
1999 年 3 月，頁 442。
504 李惠宗，教育行政法要義，元照出版有限公司，2004 年 9 月，頁 24-25。
505 有學者質疑，教育基本法第 1 條規定「保障人民學習及受教育之權利，確立教育基本方針，
健全教育體制」，在體裁、風格與憲法基本國策相近，若非認為基本國策不夠「基本」，即是有意 另起爐灶，如此可能造成憲法內部衝突外，亦可能造成垂直憲法與一般法制之外部衝突。陳春生，
憲法上權利保護的檢視、增刪、修改，收錄於氏著，論法治國之權利保護與違憲審查，新學林出
憲法上權利保護的檢視、增刪、修改，收錄於氏著，論法治國之權利保護與違憲審查，新學林出