耗費時間往返，顯然危害學生之健康，並剝奪其從事休閒及完成作業之時間，顯然屬違法之行為
（蕭文生，裁撤迷你小學－行政組織行為之性質，月旦法學教室第 16 期，2004 年 2 月，頁 20-21）。 此外，國民教育法施行細則第 2 條第 4 款復規定，國民小學及國民中學之設置，對於交通不便、
偏遠地區或情況特殊之地區，直轄市、縣（市）政府視實際需要與學習成效，選擇採取設置分校 或分班；依強迫入學條例第 14 條規定提供膳宿設備；提供上下學所需之交通工具或補助其交通 費；其他有利學生就讀及學習之措施等。主管機關雖有行政裁量權，但基於保障國民之受教育權 觀點，立法部門仍應善盡其監督之責，甚或中央應立法明文規定其正當程序，至少要求須進行聽 證或公聽會，並由主管機關說明及舉證其所採措施之正當性。
688 張永明，行政法，三民書局，2001 年 10 月，頁 151。
689 張永明，行政法，三民書局，2001 年 10 月，頁 149。
690 李建良，行政法第九講依法行政原則－法律優位原則，月旦法學教室第 48 期，2006 年 9 月 15 日，頁 37。
691 另參見釋字第 539 號解釋。
692 許宗力，論行政任務的民營化，收錄於氏著，法與國家權力（二），元照出版有限公司，2007 年 1 月，頁 442。
所謂機關組織權（Organisationsgewalt）係指創設、變更、彙整、
規定權力作用主體之任務與內部組織及處務規則之權限693，從而，其具有 以下三種層次：（1）機關建制權，即抽象規定應設置機關之權限；（2）機 關設置權，即具體決定設置已由法律抽象規定之機關，並就其事物及土地 管轄、內部組織及業務運作等事項加以規定之權限；（3）機關配置權，即 對具體決定設置之機關，決定其所在，並配置所需人員、房舍及器材等694。 在嚴守三權分立之法國，並不認為在三權外尚有其他國家權力，因此不認 為機關組織權不屬國家法中之概念或獨立法律制度；至於德國固然創立此 概念，然多數學說卻認為此非行政權，而屬立法權695。日本學界對於行政 組織之編成權，各家論述不一，有行政權說、狹義法規概念說、廣義法規 概念說、一般性規範說、民主性統制說，但有學者已意識到，面對現代行 政需求之變化，行政組織之編成應機動對應之考量，已不得不緩和行政組 織法律主義之嚴格規制，而朝向層級化之管制模式，並依其需要，透過相 當於最適性之判斷，分由法律、政令、省令、訓令歸制編成696。我國學者 有認為機關組織權並非獨立於我國五權之外之國家作用，而係某一特定事 務領域內之國家行為權限，應被歸入憲法所規定之五權之內，而憲法第 62 條所規範立法院之廣泛立法權限，並不限於人民生活領域事項，亦包括憲 法明文規範國家機關外之行政組織事項，是機關組織權可能屬於立法權，
但在依法規或無法規規定等情形下，其餘具體設置、變更、裁撤某一機關 權限則屬於行政權，從而無法概括認為行政組織權係全屬立法權或行政權
697，若此可信，則在法律規定外仍有屬於國會干涉權剩餘權之行政機關組 織權，故行政組織權並非絕對之法律保留事項698；有主張除憲法規定之憲 法機關，及基於立法優位原則，由法律明定機關之設置、變更或裁撤須依 立法程序者，屬立法機關之行政組織權外，其餘之行政組織權屬行政部門 本身，並各自歸屬於中央或地方自治團體之最高行政機關699。
中央法規標準法第 5 條第 3 款規定：「國家各級機關700之組織，須以法
693 陳淑芳，機關組織與依法行政原則，收錄於氏著，民主與法治－公法論文集，元照出版有限 公司，2004 年 11 月，頁 364。中央法規標準法第 20 條第 1 項第 3 款、第 21 條第 1 款有機關「裁 併」之適用規定，訴願法第 11 條則有機關「裁撤或改組」之適用規定。
694 朱武獻、周志宏，行政組織權與設置原則，收錄於臺灣行政法學會編，行政法爭議問題研究
（上），五南圖書出版有限公司，2000 年 12 月，頁 266、277。
695 陳淑芳，機關組織與依法行政原則，收錄於氏著，民主與法治－公法論文集，元照出版有限 公司，2004 年 11 月，頁 364-365、368。
696 宇賀克也，行政組織法總論（1），法學教室 No.139，2007 年 4 月 11 日，頁 130-139。
697 陳淑芳，機關組織與依法行政原則，收錄於氏著，民主與法治－公法論文集，元照出版有限 公司，2004 年 11 月，頁 365。
698 學者林錫堯於所著行政法要義乙書舊版中，即有如此主張，參見同書，自版，1991 年 10 月，
頁 26-27。
699 吳庚，行政法之理論與實用，自版，2007 年 9 月，頁 192；相近見解，朱武獻、周志宏，行 政組織權與設置原則，收錄於臺灣行政法學會編，行政法爭議問題研究（上），五南圖書出版有 限公司，2000 年 12 月，頁 282。
700 有學者主張地方行政機關並非本款之國家機關，其設置不須經立法院，應由同級民意代表機
律規定。」此規定具實質意義憲法之地位，其規範意旨無異在宣示除中央 法規標準法及行政組織法外，行政作用法及其餘法規不具機關之創設能力
701，換言之，係宣示國家機關組織屬於法律保留事項，而非行政保留領域，
行政機關並不擁有自己形成權，其將行政部門之組織權剝奪殆盡702，如此 徹底之法律保留立法例，為現代國家所罕見703，有學者認為係無憲法依據，
且妨害行政功能之發揮704，而違反權力分立原則705，有違憲之虞706，就其制 度之僵化而論，亦不具合理性。自學理以論，憲法係就重要之機關明定應 以法律定之，乃採重要性理論之法律保留原則，從而，不能由此憲法規範 體系，認為非屬國家重要機關之組織亦屬法律保留之事項707。
1997 年增定之憲法增修條文第 3 條第 3 項規定：「國家機關之職權、
設立程序及總員額，得以法律為準則性之規定。」在傳統透過由國會監督 以預算總額控制之手段外，於憲法層次明定機關設置控制及員額控制708； 又同條第 4 項規定：「各機關之組織、編制及員額，應依前項法律，基於 政策或業務需要決定之。」上述修憲之目的係期使國家機關之新增、調整 職權或增減員額時，得以彈性處理，不必處處受制於立法機關709，但此法 律保留規範密度之降低710，並未全然否定中央法規標準法第 5 條第 3 款所 樹立之機關組織法律保留之原則性規定，僅予部分鬆綁，改由法律保留密 度作另一番思考。學者間對此憲法規定之解讀，差異極大，有認為立法者 可不作準則性規定，而為詳細規定711；有認為應承認行政保留之自主空間
關依內政部擬定之準則審議通過之自治組織條例或組織規程設置，為命令設置機關。吳庚，行政 法之理論與實用，自版，2007 年 9 月，頁 199-200。
701 陳新民，行政法學總論，自版，2005 年 9 月，頁 185。但氏對於組織法與作用法二分法之論 述，係採批判之態度。
702 吳庚，行政法之理論與實用，自版，2007 年 9 月，頁 95；法治斌、董保城，憲法新論，2004 年 10 月，元照出版有限公司，頁 62。
703 吳庚，行政法之理論與實用，自版，2007 年 9 月，頁 142；許宗力，論法律保留原則，收錄 於氏著，法與國家權力，自版，1992 年 4 月，頁 146；朱武獻、周志宏，行政組織權與設置原則，
收錄於臺灣行政法學會編，行政法爭議問題研究（上），五南圖書出版有限公司，2000 年 12 月，
頁 267。然應注意，德國通說認為憲法並無一般性絕對化之行政保留，蓋此與民主原則及法治國 原則相牴觸，但並不否認有行政保留之空間，惟應視其性質及國會、司法之介入密度而論。黃錦 堂，行政法的發生與發展，收錄於翁岳生編，行政法（上），元照出版有限公司，2006 年 10 月，
頁 252 註 30
704 陳敏，行政法總論，自版，2007 年 10 月，頁 172、946-947。
705 吳志光，行政法，新學林出版股份有限公司，2006 年 10 月，頁 130。
706 吳庚，行政法之理論與實用，自版，2007 年 9 月，頁 95。
707 陳淑芳，機關組織與依法行政原則，收錄於氏著，民主與法治－公法論文集，元照出版有限 公司，2004 年 11 月，頁 369-370。
708 朱武獻、周志宏，行政組織權與設置原則，收錄於臺灣行政法學會編，行政法爭議問題研究
（上），五南圖書出版有限公司，2000 年 12 月，頁 269。
709 吳庚，行政法之理論與實用，自版，2007 年 9 月，頁 143。
710 黃錦堂，行政法的發生與發展，收錄於翁岳生編，行政法（上），元照出版有限公司出版有限 公司，2006 年 10 月，頁 254。
711 陳淑芳，機關組織與依法行政原則，收錄於氏著，民主與法治－公法論文集，元照出版有限 公司，2004 年 11 月，頁 373-374。
712，立法者僅能作準則性規定713；亦有認為此乃關於中央行政機關之準則 性立法之授權，亦屬委託之一種，為組織法上制度性法律保留之特別規 定，應優先適用714。
從法制架構而論，憲法之宣示有其國家發展之重要意義，惟若此修憲 政策已屬國人共識，則對於機關組織權法律保留原則之鬆綁，本可由中央 法規標準法或現行各機關之組織法中著手即可715。自目前法制發展現象觀 察，鬆綁之對象與程度，復取決於立法權716，以上修改憲法之勞費，恐屬 多此一舉。惟無論如何，此適反應憲政常態化後，國家機關組織嚴格民主 化與法治化過程中，立法效能不彰與品質不佳之事實，導致行政組織功能 無法彈性調整而急於脫困之現象，一方面彰顯政府企業化及提升政府效能 與競爭力之企圖，他方面亦顯示立法保留與行政保留鐘擺效應係朝向後者 發展之現象717。在實定法中，循該憲法修正，於 2004 年 6 月 23 日公布施 行之中央行政機關組織基準法第 4 規定：「（第 1 項）下列機關之組織以法 律定之，其餘機關之組織以命令定之：一、一級機關二級機關及三級機關。
二、獨立機關。（第 2 項）前項命令設立之機關，其設立、調整及裁撤，
於命令發布時，應即送立法院。」換言之，行政院之四級機關及其下級組
於命令發布時，應即送立法院。」換言之，行政院之四級機關及其下級組