本研究基於國土計畫法第 32 條「既有合法可建築用地經依直轄市、縣（市）國土計 畫變更為非可建築用地」所衍生之相關疑義，針對考量變更與否所需之情境及樣態，以 國土保育地區第一類為例，統整相關文獻及圖資，配合專家座談及問卷所進行之初步探 討。前述變更涉及動用國土保育基金，對土地所有者進行損失補償，相關辦法正由中央 主管機關訂定中。而目前各地方政府雖有意識到本法所可能帶來之衝擊，但除初步於該 直轄市、縣（市）國土計畫比對該轄區內涉及可建築用地之國保一範圍外，並未有進一 步的討論。
研究結果顯示，全臺國保一涉及合法可建築用地共計 6,402.11 公頃，廣泛分布於各 類可建築用地編定類型，是為本研究所謂衝突樣態。而國保一之可建築用地考量變更為 非可建地所出現之不同情境，主要係由相關法規綜整並經過專家問卷評分得來，共研擬 之五大評估面向及 27 項準則。未來各直轄市、縣（市）政府如需進行變更，可於先期評 估階段，利用本架構進行初步篩選；或於實地考察時，針對所在地不同的國土保育標的
（水資源、森林資源、海岸及濕地、生物多樣性），調整採用之準則項目。
本研究因規模所限，主要先就自然環境條件下，基於防災安全考量下建地變更為非 可建地進行探討。實際運作上，建地本身所面臨的社經、人文條件（如居民意願、違規 違法使用、法規競合…等）亦為決定性因素。然而因該條件複雜度較高，且不易進行標 準化討論（如有／無、高／中／低等程度），故暫先排除於本次研究。日後可以質化研究 方式，深入討論各社經、人文條件對建地變更所可能帶來的影響，並與本研究研提架構 整合，作為完整的變更考量因素。
綜上所言，本研究提出以下結論：
1. 建地變更非可建築用地為敏感議題，縣市政府多不願主動觸及
因建地變更為非可建築用地為高度敏感議題，縣市政府不願主動觸及。然此舉將與 國土計畫保育保安目的衝突，形成「法令雖已授權，實際執行比例低」的情形，未來應 持續推動相關研究並建立完整評估機制。
針對不同特性（海岸溼地、森林資源、生物資源等）之保育地區，探討其變更與否之考 量準則。
3. 作為國土計畫法第 35-37 條「國土復育促進地區」之配套措施。
國土復育促進地區因涉及保育和禁止開發行為及設施之設置，且多需針對跨部會（局 處）進行資源調度及復育計畫管理，整體執行複雜度較高。而本計畫理念及研究範疇與 國土復育促進地區相似，如能透過本研究界定之變更準則，將有安全疑慮或生態劣化情 形的可建地變更為保育性質之非可建地，應可作為國土復育地區劃設之外的彈性方案。
第二節 建議
壹、立即可行之建議
一、盤點轄區內建地變更衝突樣態，納入縣市國土計畫議題
主辦機關：內政部營建署
協辦機關：各縣市政府國土計畫主管單位及規劃單位
目前各縣市國土計畫大多先統計國保一境內較具變更疑慮之土地編定（如丁建、特 目…等），尚未針對該轄區內進行整體性盤點。建議可仿照本研究步驟，以圖資盤點建地 變更衝突樣態，並就其中關鍵部分進行課題討論。
二、針對國土計畫 22 項使用地編定進行建地變更為非可建地轉換
主辦機關：內政部營建署
協辦機關：各縣市政府國土計畫主管單位
配合國土計畫使用地編定轉換作業，依新制容許使用項目重新分析可建地衝突區位 及項目。並根據使用地容許使用項目及不同保育條件，考量準則架構是否需予增減。
貳、中長期建議
一、將研究範疇擴大至國土保育地區其他分區，建立完整變更資料庫
主辦機關：內政部營建署
協辦機關：各縣市政府國土計畫主管單位
除本研究聚焦之國保一外，國土保育地區第二、三、四類及農業發展區等限縮程度 較高之地區，可依同樣方式進行圖資比對及衝突樣態分析，建立完整的可建地變更資料 庫，供各縣市政府初步判定或國土計畫審議之參考。
二、加強考量變更與否之社經及人文因素並納入評估準則
主辦機關：內政部營建署
協辦機關：各縣市政府國土計畫主管單位、地政單位、建管單位
本研究評估準則主要著重探討自然環境面向及防災安全，至於社經及人文因素重要 性亦不在其下。建議可由深度訪談、文獻回顧蒐集相關資料，補充該方面影響因素。後 續可利用兩階段評估（自然面向快速篩選、社經人文面向深度探討）建立完整之評估準 則架構。
協辦機關：各縣市政府保育、資源利用等相關主管單位
依國土功能分區分類劃設條件（如國保一水資源項目、農發一農業生產項目…等）， 將該領域之學者專家納入資料庫，充分涵蓋不同專業意見，以強化評估準則之合理性。
四、利用案例分析深入討論變更之可行性、必要性及公益性
主辦機關：內政部營建署
協辦機關：各縣市政府國土計畫主管單位
本研究利用變更情境模擬，初步選取三處莫拉克條例特定劃定區域，作為基於防災 安全考量下可優先進行變更之區位。另外亦針對污染性較高的丁種建築用地，依其可及 性及整理開發程度探討變更優先性。本案例均可繼續深入研究，討論變更之可行性、必 要性及公益性等因素，作為縣市政府執行相關作業之參考。
五、研擬縣市政府變更作業流程
主辦機關：內政部營建署
協辦機關：各縣市政府國土計畫主管單位、建管單位
本研究可作為變更調查、盤點初探，未來加入更多考量因素及完整國土資料庫後，
縣市政府可參考該流程調查轄內地區，以決定是否需啟動變更評估作業。
圖 6-1 啟動變更參考流程圖
參、後續研究建議
一、探討不同使用地建築型態對於變更與否之影響
本研究依取得資料來源，著重討論法規所明定之合法可建築用地變更考量。然依據國土 計畫使用地編定及容許使用項目、細目（如表 3-6）來看，不同設施項目及其衍生建築物亦可 能對該國土功能分區之國土保安、資源維護造成衝擊，例如產業用地（對應原丁種建築用地）
之工廠廠房、加油站等，可進一步探討是否造成衝擊並是否需要變更。
二、探討國土計畫法第 32 條所列舉處分方式對於建地之衝擊
本研究討論重點為國土計畫法第 32 條下，合法可建築用地變更為非可建築用地之情 境、樣態分析。該條文另提及其他幾種可能處分方式：修繕、增建或改建、妨礙目的較 輕之使用（降限）等，均涉及未來國土功能分區及土地使用管制與建地、建物的相容性，
值得未來深入研究，作為國土計畫法實施下建築管理的參考重點。
附錄
7. 附錄一 期中審查回應
6 第 43 頁敘明擬就「莫拉克風災特定地區」做為案例地區，惟該
3 對評估指標系統之建構，建議需有更明確之依據，如相關法令、
上軌道將採取將原有使用地轉置為國土功能分區之使用地。
107 年 4 月 30 日公告實施版國土計畫。
類劃設指標關聯性不明確 1 節，後續將強化因子及法令間的關 聯。
3 修正情境模擬的方案，並依委員意見縮小範圍進行情境模擬，以 掌握可建地變更為非可建地不同樣態與情境。
--
4 將多加蒐集實務出現可建地變更為非可建地之案例，納入研究評 估分析，以符實際應用所需。
--
8. 附錄二 期末審查回應
1 簡報第 4 頁提及「依實施國土計畫所受損失補償辦
時，其相容與衝突樣態為何，建議可參考營建署網
區域線內之既有可建地變更為非可建地未來河川
非可建地」所可能衍生議題進行前導研究。礙於執 行期程及規模，僅先針對國土功能分區之國土保育 地區第一類進行探討，未來研究方向可擴充至其他 國土功能分區、建地降限使用、建築型態影響等 項。本研究將依委員建議於研究內容中界定以「以 國土保育地區第一類之防災功能」為範圍，以突顯 本次研究重點。
2 變更準則架構目前分為五大面向 27 條準則，係由 蒐整相關法規而得。該架構主要係依據建地本身客 觀條件進行討論，較著重於自然環境限制，至於人 文社經條件（如居民意願、違規違法使用、法規競 合…等）因較為複雜且不易以單一條件概括，暫不 納入考量。
--
3 同上，原住民建地變更議題因涉及原住民基本法，
其傳統領域劃分、聚落範圍認定等目前仍未有定 論，且原民建築並非均蓋造於區域計畫法認定之合 法可建築用地，故亦先排除於研究範圍外。
--
4 本研究成果報告將依據內政部格式規定編排及補 充所需內容。
--
9. 附錄三 專家座談會簡報
10. 附錄四 專家問卷前測會議紀錄 壹、 會議時間：108 年 10 月 14 日上午 10 點到 12 點整
貳、 會議地點：台北市中正區寧波東街 1 號 6 樓-602 室(小樹屋) 參、 研究人員：陳亭伊、黃彙雯、廖晉賢
肆、 記錄人員：呂佳容 伍、 發言要點：
一、 黃研究員彙雯
1. 若劃設範圍落於濕地範圍內，建議將濕地法納入考量，於溼地範圍內於之變更須依 濕地法規定執行。
2. 於專家學者會議結束後，其因子之產出計算方式為何建議亦可詳實說明以供專家學 者了解。
3. 有些專業老師可能會問地較細緻，例如土壤液化分成三級，準細分標準為何等問題。
4. 評估的標準建議於開始時就先解釋清楚。
5. 判斷指標坡度需要再說明，其分類皆為可建築用地。
二、 陳研究員亭伊
1. 變更用地須考量其原使用分區。
2. 建議可考量若該地變更為非可建築用地後，是否對環境保育有所幫助。
3. 莫拉克特定區域當時亦針對受災區域做分級，建議可參考。
4. 過去做指標篩選的經驗為，專家學者於聽完計畫概述後，先綜合討論提出自己地看 法方進行指標地篩，因此建議先進行專家學者討論。
5. 建議減少指標重複性問題，像是原住民保留地與原住民傳統領域這類會重疊有爭議 的指標可盡量避免。
三、 廖研究員晉賢：
1. 期望產出之指標為通案性或個案性，建議可加以明確定位。
2. 建議座談會前充分準備，由於請來皆為專家學者討論議題即提出之質疑亦會更加專 業。
3. 如果以這樣來判斷的話，有分成高中低來講，一般的話會分成是不是高險或是危險。
4. 對應到目前提出的案例，恐怕會被提及民眾參與、政黨選項等非自然因素問題。
5. 需考量出現填到一半提出問題要更改前面題目答案的情狀
11. 附錄五 專家問卷訪談紀錄
108 年「建築與城鄉安全防災韌性科技發展計畫(一)協同研究計畫」
第 2 案「國土計畫下建地變更為非可建地情境及樣態研究」
邱祈榮副教授 訪談紀錄 訪談時間：民國 108 年 11 月 20 日（三）下午 1 時 訪談地點：臺灣大學森林環境暨資源學系
訪談人：鄭曉昀 記錄：邱奕鈞
一、本案所建立之「建地變更為非可建地」評估架構及其準則是否合宜？
1. 保安林部分可區分為國有林保安林及區外保安林，其中區外保安林多為私有 地，委由縣市政府或林務局代管，較有可能出現建地違規狀態，可考慮納入 架構。
2. 林地管理包括林地區劃（大範圍）及林木區劃（小範圍） ，林木區劃主要以林 小班為單位，約 10 年會重新調查一次。
3. 有關本案所探討之建地變更議題，仍應回歸國土計畫及相關法案來看，如合 法就予以維持，有疑義部分則應檢視法規競合問題及現地狀況。例如國保一 劃設範圍中有大宗土地為國有林班地，其中部分土地係由私人與林務單位訂 定租約，有契約關係存在，不完全視為非法經營。
4. 山坡地保育區之宜林地如有建築，很大的可能性是寺廟所在，雖為違規使用 但現實狀況不易處理。
二、本案「建地變更為非可建地」之準則架構是否應新增其他條件？
1. 應加入法規適用性及競合議題，及可判斷不同土地使用劃設標準先後時序之 相關指標。
2. 如建築用地出現衝突，應考慮：
1) 森林保安功能是否可維持
2) 保全對象是否應該重新檢討 3) 保安林圖資是否需更新 3. 可加入既成事實方面的準則。
三、對於專家問卷之結構、內容及預期結果有何建議？
1. 國土計畫牽涉層面廣泛，而林務土地使用議題中有許多細節（如林地租賃使
用）與未來國土功能分區之土地容許使用項目習習相關。希望本研究能反映
相關考量，使林地經營與國土永續發展順利接軌。
108 年「建築與城鄉安全防災韌性科技發展計畫(一)協同研究計畫」
第 2 案「國土計畫下建地變更為非可建地情境及樣態研究」
何明錦教授 訪談紀錄 訪談時間：民國 108 年 11 月 22 日（五）下午 4 時 30 分 訪談地點：內政部建築研究所
訪談人：李正庸 記錄：呂佳容
一、本案所建立之「建地變更為非可建地」評估架構及其準則是否合宜？
1. 未來區域計畫將不存在，故本案應針對國土計畫之變革加以釐清，並基於國 土計畫立法精神，如有本案情形者給予合理之補償。素地既有價值可參酌開 發許可制精神並評估地上物狀況，回溯合理補償。
2. 國保一範圍內可審慎評估已到沒有可開發及既有用地如何處理。
3. 如為維持從來使用之建地狀態，建議可隨時序發展任其自然消失，不必特別 處理。如既有建築或道路對保育防災功能產生衝擊者，應首要考量逐次廢止。
4. 應優先檢討、確認現有法規明定之不可開發地區。
二、本案「建地變更為非可建地」之準則架構是否應新增其他條件？
1. 應考量地上物以外之土地因作保育用途，降低建築規範之相關條件。
2. 既有建物維持原有使用對國有土地保育之影響性評估。
三、對於專家問卷之結構、內容及預期結果有何建議？
1. 可將準則架構面向改為：A 地質災害潛勢 B 工程潛勢 C 水資源保護 D 自然 資源；而「E 土地條件」應改為其他標題。
2. 分類要更明確（例如：環境工程內 B4-B9 技術規則已有明定應屬法規禁止 者） ，屬法規明定禁止者不予補償。其他法規，C4、C5、C6 除非另作其他保 育防護措施，則以用地徵收予以補償。
3. 法令分類適當。
108 年「建築與城鄉安全防災韌性科技發展計畫(一)協同研究計畫」
第 2 案「國土計畫下建地變更為非可建地情境及樣態研究」
鄭政利教授 訪談紀錄 訪談時間：民國 108 年 11 月 22 日（五）下午 4 時 30 分 訪談地點：內政部建築研究所
訪談人：鄭曉昀 記錄：鄭曉昀
一、本案所建立之「建地變更為非可建地」評估架構及其準則是否合宜？
1. 評估架構及準則設定以既有法令規範體系為依據，確立準則向正當性、合理 及合宜性。惟各準則涉及之法令要求，有不同之深度及重要性權重，建議以 明確規定，為優先執行項目或劃設對象。
2. 土石流潛勢與土石流警戒之準則，重疊性大，建議可適度整併，或明確思定 其準則定義與區隔。
3. 坡度及邊坡穩定性之準則，亦有重覆之特性，建議整併檢討。
4. 溫泉露頭認定上有相當大的討論空間，目前有許多區域在觀光地區或既有溫 泉景觀區，建議列入準則，應該審慎評估為宜。
二、本案「建地變更為非可建地」之準則架構是否應新增其他條件？
1. 建地變更為非可建地之設定準則，宜先確定環境立即安全或危險及環境衝突 之權重或優先順位。
2. 有關補證機制除了損失或遷移之外，建議可考量類似容積移轉或土地變換之 可能性。
三、對於專家問卷之結構、內容及預期結果有何建議？
1. 公有土地應優先處理，政府以身作則，才能推動到民間之配合。
2. 敏感地區應有明確之災害嚴重性評估，並配合既有法令之檢視，優先篩選處
108 年「建築與城鄉安全防災韌性科技發展計畫(一)協同研究計畫」
第 2 案「國土計畫下建地變更為非可建地情境及樣態研究」
宋立垚副教授 訪談紀錄 訪談時間：民國 108 年 11 月 22 日（五）下午 4 時 30 分 訪談地點：內政部建築研究所
訪談人：邱奕鈞 記錄：管彥晴
一、本案所建立之「建地變更為非可建地」評估架構及其準則是否合宜？
1. 評估項目之等級可再檢討區分主要、次要等項目。
2. 評估項目既有圖資之完備性與否及其比例尺大小宜應考量。
3. 評估項目除收集並遵照現有法令外，亦可考量部分項目的前瞻性。
4. 補償機制及內容可多予考量其可行性。
二、本案「建地變更為非可建地」之準則架構是否應新增其他條件？
1. 可增加人文方面之評估項目及無形條件考量（例如輻射電磁污染之項目） 。 2. 部分違規工廠污染嚴重，希望研究能由各個縣市區位進行篩選。
三、對於專家問卷之結構、內容及預期結果有何建議？
1. 文字方面可再加強。
2. 未來本法會遇到許多阻力，執行上也緩慢。是否有重新檢討法規的空間，可
再作調整？
108 年「建築與城鄉安全防災韌性科技發展計畫(一)協同研究計畫」
第 2 案「國土計畫下建地變更為非可建地情境及樣態研究」
林俊全教授 訪談紀錄 訪談時間：民國 108 年 11 月 22 日（五）下午 5 時 30 分 訪談地點：內政部建築研究所
訪談人：李正庸 記錄：呂佳容
一、本案所建立之「建地變更為非可建地」評估架構及其準則是否合宜？
1. 本案之目的主要以土地利用變更前後影響，了解土地特性，再探討其適宜性。
2. 土地管理：如何避免超限利用，甚至惡化劣化。
3. 國土保育區，應有其優先畫設，尤其依地質法、水土保持法、海岸法。
4. 依地理區而言，高山、丘陵、海岸、濕地等主要地理區，可以分區列入，說 明其可能性的限制開發區及範圍。
5. 環境敏感性如何界定？如何分區？技術上應予以考量。
6. 文資法有關之特殊地景區，自然保留區，自然紀念物。
7. 評估準則之因子，應可以更寬宏的考量，例如環境敏感區是否還要加上颱風、
豪雨地震的影響。
二、本案「建地變更為非可建地」之準則架構是否應新增其他條件？
1. 可以增加自然資源之限制面，例如自然保留區內之經營。
三、對於專家問卷之結構、內容及預期結果有何建議？
1. 可繼續增加相關內容。
108 年「建築與城鄉安全防災韌性科技發展計畫(一)協同研究計畫」
第 2 案「國土計畫下建地變更為非可建地情境及樣態研究」
吳綱立副教授 訪談紀錄 訪談時間：民國 108 年 11 月 22 日（五）下午 5 時 30 分 訪談地點：內政部建築研究所
訪談人：鄭曉昀 記錄：鄭曉昀
一、本案所建立之「建地變更為非可建地」評估架構及其準則是否合宜？
1. 研究立意佳，由於涉及民眾的權益，因有公平、合理且可執行的準則，以利 後續的實際應用。
2. 評估架構的框架清楚，有列出大部分目前可取得資料的基本考量項目。
3. 系統性、整體性及區域性的評估項目，可再思考如何納入評估體系，並加強 以跨領域、跨部門整合的角度，來檢討評估架構內容的完整性及評估項目彼 此之間的相互關係。
4. 區域性的國土保育規劃考量，例如城市生態廊道的重要節點及路徑、流域及 都市洪汜管理的重要策略地點，可再思考如何納入考量。
5. 氣候變遷調適的內容，例如影響城市退燒解熱的城市風廊道規劃之重要路徑 與節點與土地使用管制之關係，可思考如何納入考量。
6. 建議以風險管理及風險導向規劃的觀點，以及全災型防災規劃的角度，依據 災變風險的強度與機率及災變的可能衝擊程度，來檢討評估框架內容的優先 順序，例如有立即災變風險或衝擊程度較高的項目應優先考量。
7. 目前考慮的情境與類型，有些是有立即風險的，有些則是會造成長期衝擊的，
可依據其對利益關係人及環境的衝擊程度，再予以細分並明確化。
8. 部分評估項目可檢討是否可以合併，例如土石流潛勢與土石流警戒兩個評估
項目可能高度相關。另外環境敏感度與一般城鄉規劃專業所用術語的意思不
太一樣，是否應該特別加以說明，以免規劃背景的專業者誤解。基本上，建
議評估構面與內容應符合獨立且互斥的原則，以避免 double counting 的問 題。另外，部分評估項目的層級性及整體評估內容的全面性也可再檢討。
9. 由於實務上可能出現的情境與態様太多，不太容易定出一套放諸四海而皆準 的通論性評估架構與標準，但應可確認出一些容易操作且重要的的關鍵考量 項目，以及依據基本類型而定出的權重，再因地制宜，探討實際應用時可做 的調整。
10. 1 建議有明顯災害風險、在生態及環境上具有不可替代性、公有地或不涉及 民眾產權問題的基地或案例，可優先配合獎勵機制，進行示範性的操作。
11. 簡報 PPT 中四大功能分區的排序，建議將國土保育地區放在首位，以強調政 府重視國土保育的企圖心及宣示性的意義。
12. 建地變更時，具有地方依附關係或重要地方文化與社會面向考量的基地或個 案，應審慎處理，以增加實務上的地方接受度及計畫的可執行性。
13. 如果建地變更如有執行上的重大困難時，可考量是否有其他公平合理的替選 方案，例如以綠建築活化再生或環境改善回饋的方式來達到階段性國土保育 的效果。
二、本案「建地變更為非可建地」之準則架構是否應新增其他條件？
1. 可考量以下項目是否可納入：城市通風廊道規劃重要的路徑及入流風卡口；
都會生態廊道重要的節點、棲地及踏腳石；具有文化景觀或是地方特殊情感 與地方依附關係的建築或是設施；區域性或綜合性生態城鄉規劃考量的項目。
2. 如有特殊情況，可以因地制宜、個案評估的方式來處理。
三、對於專家問卷之結構、內容及預期結果有何建議？
1. 可先確認出基本架構及重量的項目內容，以及操作型定義，以供地方當局擬 定國土計劃時之參考。
2. 案例情境與操作類型可再系統性的整理與細化。
108 年「建築與城鄉安全防災韌性科技發展計畫(一)協同研究計畫」
第 2 案「國土計畫下建地變更為非可建地情境及樣態研究」
童銘章專門委員 訪談紀錄 訪談時間：民國 108 年 11 月 22 日（五）下午 5 時 30 分 訪談地點：內政部建築研究所
訪談人：邱奕鈞 記錄：管彥晴
一、本案所建立之「建地變更為非可建地」評估架構及其準則是否合宜？
1. 都市計畫體系已經實施了 50 年以上，各種處理方式可參考不符合分區使用之 土地管制。
2. 本次準則的劃設要與分區劃設的原則密切配合檢討，並分別為共同準則與各 不同單項準則。
3. 整體變更流程請優先提供，並考慮資料的取得成本與行政成本，沒有經費應 先有完整的計畫，再考慮可行性。
二、本案「建地變更為非可建地」之準則架構是否應新增其他條件？
1. 未來地方政府應如何使用評估準則架構？在國保一的依據跟原則下，要如何 結合優先評估方式，依據一些先有的資料劃設，對可能有共通性的可以做解 釋。
2. 依據既有劃設標準，上行解釋或下行解釋會有所不同。可有共通性的解釋提 供整體架構，但無法放諸四海皆準。
三、對於專家問卷之結構、內容及預期結果有何建議？
1. 污水處理會有一些處理經驗，原則跟方法都可以探討。
2. 執行方面如何取得資料？如有現有資料既可操作，但如沒有就需實地調查，
如缺乏經費也難以進行。
12. 參考書目
內政部營建署（2019），直轄市、縣(市)國土計畫規劃手冊，內政部營建署。
內政部營建署（2019），直轄市、縣(市)國土計畫規劃手冊，內政部營建署。