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第六章 結論與建議
財政收支劃分法為我國劃分、調節及分類各級政府財政收支之主要法源依 據。依現行財政收支劃分法規定，將全國財政系統劃分中央、直轄市、縣（市）
及鄉（鎮、市）四級，同時將全國財政收入劃分為中央收入、直轄市收入、縣（市）
收入及鄉（鎮、市）收入等四類，並明文規範地方政府各種收入來源。其中，國 稅稅收占全國總體稅收比例高達八成以上，表示主要的租稅收入皆由中央政府所 掌控。地方政府稅課收入則以土地稅為主，然土地稅稅收極為有限，不足以支應 地方政府日益膨脹的公共支出，導致地方財政陷入入不敷出之窘境。此時，源於 上級政府之補助金，自然成為各地方政府不可或缺之首要財源。以民國 89-98 年 為例，多數地方政府皆有相當高比例源自上級政府之補助金收入，部分縣市的補 助金收入占歲入結構比重甚至已逾 50%，而這種財政結構背後隱含何種問題值得 研究。
長期以來，補助金制度均被賦予平衡地方財政差異，以達到縮小城鄉差距及 區域發展之目標。尤當遭逢景氣不佳、地方財政困難情況加劇之下，地方政府更 難主導其本身城鄉發展之充分財源，補助金收入對於地方政府便愈顯重要，亦凸 顯上級政府扮演著影響地方建設步伐與建設品質重要角色之事實。而中央如何透 過補助金制度之運作，分派補助金至各級地方政府，將深切影響城鄉及區域發展 之合理性。緣此，探討地方財政結構長期依賴補助金背景之原因，以了解當前補 助金制度於地方財政中所扮演之角色；探究補助金對地方政府財政自主與城鄉及 區域發展之影響，均為本研究所欲探討之課題。並期盼透過上述分析與檢討，提 供未來政府相關權責單位興革補助金相關制度或促進城鄉及區域發展政策之參 考。
本研究首先檢閱相關法令規章及文獻，以瞭解財政收支劃分法與補助金制度 變遷之脈絡。並藉由探討現行地方財政制度之內容與民國 79 年至 98 年間政府統 計資料，分析地方財政現況及補助金制度與地方財政自主之關聯性。再以全台 23 個縣市為樣本，於城鄉發展之空間範圍分析，依國土空間發展策略計畫將 23 個縣市分為七個區域生活圈；於區域發展之空間範圍分析，則將 23 個縣市依現 行區域計畫分為北部、中部、南部與東部四大區域。再透過因子分析法萃取城鄉 及區域發展之代表性因子，藉此深入探討台灣地區城鄉及區域發展之現況。最 後，透過關聯分析，探討城鄉及區域發展與補助金收入之關聯性。將分析結果加 以歸納，提供政府研擬或修改補助金制度與促進城鄉及區域發展政策等重要決策
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之參考。而本研究分析獲致之各項結論與建議如下：
第一節 結論
一、財劃法之設計致補助金收入成為地方政府主要收入來源
政府於民國 88 年修正財政收支劃分法及補助金相關辦法前，即存在地方自 有財源不足、高度依賴上級政府補助金之現象。民國 88 年修正相關財政制度後，
就財政收入方面而言，稅課收入被劃分為國稅、直轄市及縣（市）稅，其中，被 劃為國稅收入之稅目即占有全國稅收之八成以上，換言之，地方政府僅有部分稅 基較小之地方稅課收入。而地方稅課收入中又以土地稅為主要稅收來源，然各地 方政府因本身發展條件及產業屬性不同，致土地稅收入本已豐吝不均。加上中央 政府陸續實施各項租稅減免優惠措施，致地方稅課收入銳減。於此情況下，地方 政府遂逐漸陷入長期依賴上級政府補助之窘境。
就財政支出方面而言，隨著地方政府稅收不穩且有限，但地方公共支出、人 事費用負擔等必要支出又日益膨脹的情形之下，地方財政早已陷入入不敷出之窘 境，導致地方政府依賴中央政府補助的傾向也愈顯嚴重。以民國 98 年為例，致 地 方 政 府 補助 金收 入占 其 歲 入 比例 平 均為 32.58% 、占其歲出 比例 平均為 29.96%。顯見地方政府長期以來，確實存在高度仰賴上級政府補助收入之事實。
可知，財政收支劃分法於民國 88 年修正後，不僅無法有效改善地方財政狀況、
提昇地方財政自主能力，反而因制度不當設計而使全國財政收入更加集中於中 央。導致地方政府依賴中央政府補助金的程度較修法前更為嚴重，對地方財政自 主能力造成深遠傷害之外，亦使得補助金日漸成為影響地方建設、左右城鄉及區 域發展之重要財源。
二、地方政府高度仰賴補助金收入致地方財政自主低落
本研究透過自有財源比率、賦稅依存度與補協助依存度等三種比率衡量地方 財政自主能力。首先，由近十年來的自有財源比率可發現，台北市自有財源比率 最高，次為台中市、高雄市等縣市。而財政自主率低於 50%以下之縣市，有台南 縣、雲林縣 等農業縣市、位處東部地區之花蓮縣與台東縣，以及離島的澎湖縣等 十三個縣（市）。其中，南投縣、台東縣與澎湖縣的自有財源比率甚至低於 40%。
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造成此一現象之原因，或可歸結於財政收支劃分法之規定，致各地方政府僅擁有 為數極少之方稅稅收，復加各縣市因發展條件具有一定差異，以及部分縣市未致 力於財政努力，導致同級政府間自有財源豐吝不均。這些地方自有財源不足的縣 市自須仰賴上級補助，因而造成其地方財政自主能力低落。
其次，由近十年來的賦稅依存度比率可知，地方政府的課稅收入占其年度歲 出數的比重呈現逐年下降的趨勢，凸顯地方政府藉由租稅籌措財源以支應地方政 府相關公共支出的能力愈來愈差，又為避免因此降低該縣（市）政府之公共支出 水準，必須仰賴上級補助金收入，致地方財政自主能力愈顯低落。
最後，由近十年來的補協助依存度比率可知，許多縣（市）歲出財源中由補 助收入所支應之比重居高不下，澎湖縣的補協助依存度比率甚至高達 63.46％。
顯示除了少數縣（市）之自有財源尚為充足而較不需中央之補助金援助，其餘多 數縣（市）政府均對源於上級政府之補助金收入有強烈依賴。凸顯地方財政自主 能力低落、必須高度仰賴中央補助之事實，不僅嚴重背離補助金制度於立法之初 被賦予保障地方財源、改善同級政府間財政不均、解決上下級政府間財政不均等 制度設計目標，同時亦造成中央不得不連年補助下級政府支出的沈重預算壓力。
三、城鄉及區域發展存有顯著差異
本研究以全台 23 個縣市為研究對象，並將研究範圍依城鄉發展及區域發展 分為兩個面向進行後續探討。又因考量城鄉及區域發展所包含的範圍極為廣泛，
影響城鄉及區域發展之因素亦十分多元，若僅選擇單一影響因素進行後續分析易 有偏頗。本研究乃透過多變量統計分析方法中的因子分析法選取都市化因子（包 括都巿計畫地區面積佔總面積比重、都市化程度、人口密度）、產業經濟因子（包 括次級及三級行業就業人口占總就業人口率、平均每戶全年經常性收入、平均每 戶全年經常性支出）及設施因子（包括公路密度、自來水普及率）等三個具有代 表性之因子，予以分析台灣地區城鄉及區域發展之現況。
首先，就都市化面向而言，各生活圈之間與其內部各縣市，或各區域之間與 其內部各縣市，都巿計畫地區面積占總面積比重與都市化程度皆有顯著差異。且 人口分布並不均衡，有集中部分核心發展都市之現象。故未來政府在進行規劃 時，對於提供人民居住、工作、休閒等各項土地使用的活動，應有良好的空間分 配。且須妥善規劃交通運輸動線、適時調節公共設施設置時程及提供良好居住環 境。以確保生活環境之健康、安全與品質的維護，並使公共設施之服務水準能有 效發揮，進而縮短城鄉及區域發展差距。
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其次，就產業經濟面向而言，各生活圈與各區域係以工、商、服務業為主要 產業型態，且仍以台北市、台北縣、台中市高雄市、台南市等縣市工商活絡程度 較高。同時，各生活圈與各區域之間，其平均每戶全年經常性收入與平均每戶全 年經常性支出水準，均存有顯著差異。此一落差，或可導因於城鄉及區域之間，
本身自然環境、發展條件及產業屬性即存有相當程度之差異。政府未來於規劃 時，須考量各地區資源與產業條件之不同，妥善配置土地使用活動、提供充足之 公共設施，藉此為各地區創造繁榮的經濟前景與多元的就業機會，進而縮短城鄉 及區域發展之間的差距。
最後，就設施面向而言，各生活圈與各區域之間及其內部縣市，其公路密度 與自來水普及程度均有相當差異。未來政府在進行相關規劃與設計時須妥善配置 地方財源，務使地方透過合理而健全的規劃，得以提升國民生活品質，進而達到 長期以來政府欲促進城鄉及區域發展之目標
四、補助金制度對城鄉及區域發展之影響
本研究透過因子分析計算所得之因子分數係數矩陣探討城鄉及區域發展與
本研究透過因子分析計算所得之因子分數係數矩陣探討城鄉及區域發展與