補助金制度與城鄉及區域發展關聯性之探討 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系私立中國地政研究所. 碩士論文. 治政大補助金制度與城鄉及區域發展關聯性之探討立 ‧ 國. 學 ‧. A Study on Relationship between Government Subsidies and Urban-Rural as well as Regional Development. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生 : 李妮臻指導教授 : 賴宗裕博士. 中. 華. 民. 國. 一. ○. 一. 年. 八. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝辭回首來時漫漫長路，能夠坐在桌前燈下寫著這份謝辭，除了感動，更多的是感謝。首先，我要感謝我的家人，在我求學路上的全力支持。尤其是我的母親，我所做的任何決定，她始終給予最大的包容和鼓勵，讓我可以勇敢地朝向前路，追求夢想奮力前進。其次，我要謝謝政治大學地政學系所有師長給我的教導，特別是我的指導老師－賴宗裕教授，從我大學時代開始，悉心教誨、不斷提攜，深感受益極大。在我進入碩士班後，賴老師更細心、耐心地指導我撰寫畢業論文。即使是我進入職. 政治大. 場，賴老師依然給我許多關心和支持。因此，倘若沒有他的指導，我的畢業論文是不可能完成的。. 立. 我也要謝謝其他兩位口試委員——詹士樑教授及洪鴻智教授。他們在百忙中. ‧ 國. 學. 閱讀我的論文，又在溽暑親臨口試，他們給我許多寶貴意見，使我的論文更加翔實。. ‧. sit. Nat. 來步伐穩健、增添了我的信心，幫助我完成夢想。. y. 同時我要感謝李老師一家人，他們多年來給我極大的支持與鼓勵，讓我一路走. al. 她的好意帶領，我永銘在心。. er. io. 我也感謝小朱阿姨，她扮演了亦師亦友的角色，總是適時地為我打氣與加油，. n. v i n Ch 感謝強強姐夫和滿滿姐姐對我的提點，感謝芹芹與小美對我的支持。感謝淑完 engchi U 姐在日常生活與工作上對我的幫忙與提醒，也謝謝顏大哥和 Dora 妺妺常招待我吃大餐，讓我在面對沉重壓力時更有元氣。感謝台北市士林地政事務所所有的長官與同事，他們的包容與支持，讓我能夠在職場工作的同時，順利地完成碩士學位。感謝地政系博士班的國城學長、小強學長、明儀學長，以及瑞如、麗綺、佳貞等學妹對我的幫助。感謝好友皓騰、大手、秀菁、雅玲、佳晏、筱鈞、榆芝、漢崇、念旦、毓潞，以及職前訓練同學家甄、欣翰、淳瑄、小馬等好友為我打氣，讓我有勇氣繼續圓夢。我也謝謝政治大學以及地政學系在我就讀期間，提供我完備的學習環境跟豐沛的行政支持。.

(4) 最後，感謝在我學習道路上，所有陪伴我、關心我，並給我支持的人，謝謝您們！李妮臻. 謹識於台北舍下. 中華民國一○一年八月. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(5) 摘要地方政府主要財政收入，有地方稅課收入與來自於上級政府之補助金收入。而近年來，適逢景氣不佳、經濟衰退等原因，致使地方政府稅課收入日益減少，已無法支應地方政府日益膨脹的公共支出。此時，源於上級政府之補助金收入，即成為各地方政府不可或缺之首要財源。以民國 89-98 年為例，多數地方政府皆高度仰賴上級政府補助金，部分縣市的補助金收入占歲入結構比重甚至已逾 50%。促進城鄉及區域均衡發展，是政府長期以來的重要施政目標之一。補助金制度於立法之初，亦被賦予「平衡地方財政差異」、「縮小城鄉差距及區域發展」等目標。尤當地方財政困難情況加劇之時，補助金收入對於地方政府便愈顯重要，. 政治大城鄉及區域發展之間的關係，便值得深入探討。立. 亦凸顯補助金收入扮演著影響地方建設與發展的重要角色。緣此，補助金制度與. ‧ 國. 學. 本研究首先透過民國 79 年至 98 年的政府統計資料，分析地方財政現況及補助金制度與地方財政自主之關聯性。研究發現地方政府因財政收支劃分法之稅制. ‧. 設計，高度仰賴上級政府補助金致地方財政自主能力十分低落。復再以全台 23 個縣市為樣本，將城鄉發展與區域發展之空間範圍分析，分為七個生活圈與四大. sit. y. Nat. 區域進行探討。並透過因子分析法萃取「都市化因子」、「產業經濟因子」及「設施因子」作為城鄉及區域發展之代表性因子，藉此深入探討台灣地區城鄉及區域. io. al. er. 發展之現況。研究發現，台灣地區之城鄉及區域發展存有一定程度之差異。. n. v i n 最後，本研究透過關聯分析，探討城鄉及區域發展與補助金收入之關聯性。 Ch U i e h n c g 研究結果發現，補助金收入與都市化因子呈現中度正相關、與產業經濟因子呈現高度正相關，並與設施因子呈現低度相關性。顯示上級政府撥付予地方之補助金收入，對於台灣地區城鄉及區域發展之效益呈現在產業經濟因子與都市化因子兩方面，此亦與台灣地區長期以來，因上級政府偏重於經濟發展與致力於對都市地區之建設發展，所造成城鄉及區域發展失衡的現象是相呼應的。而未來政府相關權責單位於興革促進城鄉及區域發展相關政策時，應同時考量補助金制度之運用與分配，以使補助金得以發揮其應有之功能。關鍵詞：財政收支劃分法、補助金制度、城鄉及區域發展.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(7) 補助金制度與城鄉及區域發展關聯性之探討. 目錄第一章緒論 ......................................................................................1-1 第一節研究動機與目的 ...................................................................................... 1-1 第二節研究範圍與內容 ...................................................................................... 1-4 第三節研究方法與流程 ...................................................................................... 1-7. 第二章文獻回顧與理論基礎 .............................................................2-1 第一節文獻回顧 .................................................................................................. 2-1 第二節理論基礎 ................................................................................................ 2-14. 政治大第一節補助金制度之沿革 .................................................................................. 3-1 立第三章補助金制度對地方財政自主之影響......................................3-1. 第二節地方財政制度 ........................................................................................ 3-11. ‧ 國. 學. 第三節地方財政自主之探討............................................................................. 3-16. ‧. 第四章城鄉及區域發展影響因素及現況分析.................................. 4-1. y. Nat. 第一節選取城鄉及區域發展之研究範圍與分析變數 ........................................ 4-1. sit. 第二節城鄉及區域發展之因子分析 ................................................................... 4-4. er. io. 第三節城鄉及區域發展之現況分析 ................................................................. 4-12. n. a. v. i l C 第五章補助金制度與城鄉及區域發展之關係 5-1 n................................... hengchi U. 第一節補助金制度與城鄉及區域發展之關係 .................................................... 5-1 第二節補助金制度與城鄉及區域發展之政策建議 .......................................... 5-11. 第六章結論與建議 ............................................................................6-1 第一節結論.......................................................................................................... 6-2 第二節建議.......................................................................................................... 6-6. 參考文獻 ................................................................................................. I. I.

(8) 目錄. 圖目錄圖 1-1：七個區域生活圈 ...................................................................................... 1-5 圖 1-2：區域計畫法之行政區劃 .......................................................................... 1-5 圖 1-3：研究流程圖 .............................................................................................. 1-8 圖 2-1：當前補助金制度之類型 .......................................................................... 2-2 圖 3-1：中央統籌分配稅款歷年分配架構圖 ....................................................... 3-8 圖 3-2：民國 88 年修法前後全國賦稅收入比例圖 .................................................. 3-11. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(9) 補助金制度與城鄉及區域發展關聯性之探討. 表目錄表 2-1：補助金爭議論述一覽表 .......................................................................... 2-5 表 2-2：制度的三種層次 .................................................................................... 2-19 表 3-1：財政收支劃分法於民國 88 年及 98 年修正前、後內容變動說明表 ..... 3-4 表 3-2：我國統籌分配稅款沿革 .......................................................................... 3-6 表 3-3：我國補助款於民國 99 年修正前後之差異比較 .................................... 3-10 表 3-4：財政收支劃分法修正前全國賦稅收入比例分析表 .............................. 3-11 表 3-5：財政收支劃分法修正後全國賦稅收入比例分析表 .............................. 3-11 表 3-6：地方政府歷年歲出金額一覽表 ............................................................. 3-13. 政治大. 表 3-7：地方政府財政收支比較分析表 ............................................................. 3-14 表 3-8：地方政府補助收入占歲入與歲出比例表.............................................. 3-15. 立. 表 3-9：地方財政自主衡量方式彙整表 ............................................................. 3-17. ‧ 國. 學. 表 3-10：民國 89-98 年地方政府自有財源比率 ................................................ 3-19 表 3-11：民國 89-98 年地方政府賦稅依存度比率 ............................................ 3-20. ‧. 表 3-12：民國 89-98 年地方政府補協助依存度比率 ........................................ 3-22 表 4-1：城鄉及區域發展之變數項目 ................................................................... 4-3. y. Nat. sit. 表 4-2：相關係數的強度大小與意義 ................................................................... 4-4. er. io. 表 4-3：KMO 與 Bartlett 檢定結果 ...................................................................... 4-4. al. v i n 表 4-5：因子負荷表（98 年）C ............................................................................. 4-6 hengchi U n. 表 4-4：因子分析變異解釋比例表（98 年） ...................................................... 4-5. 表 4-6：因子結構表（98 年） ............................................................................. 4-7 表 4-7：因子結構表（83 年） ............................................................................. 4-7 表 4-8：因子結構表（88 年） ............................................................................. 4-8 表 4-9：因子結構表（93 年） ............................................................................. 4-8 表 4-10：經 Quartimax 法轉軸後之因子負荷表（98 年） .................................. 4-9 表 4-11：經 Quartimax 法轉軸後之因子結構表（98 年） ................................ 4-10 表 4-12：因子命名與其內含變數一覽表 ........................................................... 4-11 表 4-13：民國 98 年城鄉發展之現況一覽表 ..................................................... 4-13 表 4-14：民國 98 年區域發展之現況一覽表 ..................................................... 4-14 表 5-1：相關係數的強度大小與意義 ................................................................... 5-2 表 5-2：城鄉及區域發展代表因子與補助金收入相關矩陣 ................................ 5-2 III.

(10) 目錄. 表 5-3：歷年各級政府稅收比例情形 ................................................................... 5-4 表 5-4：土地稅占地方政府稅課收入比例分析表................................................ 5-5 表 5-5：民國 71-98 年各生活圈之歲入結構表 .................................................... 5-6 表 5-6：民國 71-98 年各區域之歲入結構表 ........................................................ 5-7 表 5-7：中央統籌分配稅款分配情形 ................................................................... 5-9. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(11) 補助金制度與城鄉及區域發展關聯性之探討. 第一章緒論第一節研究動機與目的一、研究動機台灣自從解嚴以後，民主快速發展，為了爭取人民的選票，中央與地方的支出呈現快速增加的現象（曾南馨，2005：41）。而近年來，社經發展快速，促使政府財政支出不斷提高。惟受到全球景氣不佳、經濟衰退，致使各級政府財政收入成長幅度遠不及實際的支出需求，因而不論中央或地方政府皆已面臨財源嚴重不足之窘境。 1-1. 政治大規定係採均權制度，得依其規定並視事務性質劃歸由中央與地方立法並執行。又財政為庶政之母，有立健全的財政收入方可支應政府各項支出，使地方政府得以因地制宜提供人民質佳我國關於中央與地方政府之相關權限劃分，依憲法. 1-2. ‧ 國. 學. 量足之地方公共財，進而提昇人民福祉。而財政收支劃分法即為我國劃分、調節及分類各級政府財政收支之主要法源依據。該法自民國四十年制定實施，歷經多. Nat. y. 分法 1-3。. ‧. 次修訂變革，並於民國八十八年一月二十五日因應精省而修正現行之財政收支劃. ，各級地方政府之主要財源為地方稅課收入與源於上級政府之補助. er. 1-4. io. 市）四級. sit. 現行財政收支劃分法將全國財政系統劃分中央、直轄市、縣（市）及鄉（鎮、. al. v i n Ch ，地方政府之土地稅稅收不僅稅基較小、稅目較少、彈性較小， engchi U n. 金收入 1-5。於地方稅課收入 1-6 方面，主要係以土地稅為主 1-7。然相較於中央擁有龐大稅收. 1-8. 1-1. 中央政府截至 2010/9 月底止，累積未償債務餘額實際數為 4.2 兆餘元，占前 3 年名目 GNP 比率為 32.86％，平均每個國人負債約 18 萬元，財政赤字占 GDP 約 3.2%。(資料來源：財政部新聞稿 2110/10/25，http://www.mof.gov.tw/lp.asp?CtNode=657&CtUnit=11&BaseDSD=5，檢索日期：2011.04.09) 1-2 請參照憲法第十章。 1-3 財政收支劃分法於民國四十年公布，最近一次修正公布日期為民國八十八年一月二十五日，迄今已逾十年未修正。民國 98 年 12 月 31 日為配合部分縣（市）政府合併改制為直轄市，通過財政部所擬「財政收支劃分法」修正草案，目前仍在立法院待審中。（資料來源：行政院新聞局全球資訊網，檢索日期：2011.04.09） 1-4 請參照財政收支劃分法第三條。 1-5 請參照財政收支劃分法第四條。 1-6 財政收支劃分法第六條將我國稅課收入劃分為國稅、直轄市及縣（市）稅，而地方政府稅課收入包括土地稅、房屋稅、使用牌照稅、契稅、印花稅、娛樂稅、特別稅課。 1-7 依相關財政統計資料顯示，土地稅占地方政府稅課收入比例平均高達五成以上，為地方稅課收入之大宗（財政統計年報，2009)。 1-8 依財政收支劃分法第八條之規定，中央擁有所得稅、遺產與贈與稅、關稅、營業稅、貨物稅、菸酒稅、證券交易稅、期貨交易稅及礦區稅。 1-1.

(12) 第一章緒論. 稅源易受景氣波動所影響，且各地方政府又因本身發展條件及產業屬性之不同，致土地稅收入呈現豐吝不均之現象。地方政府在稅收不穩且有限，而地方公共支出、人事費用負擔等必要支出又日益膨脹的情形之下，地方財政已陷入入不敷出之窘境。此時，源於上級政府之補助金，自然成為各地方政府不可或缺之首要財源。以民國 89-98 年為例，除台北市及台中市補助金收入占歲入結構比重低於 25%以外，各地方政府皆有相當高比例源自上級政府之補助金收入。其中，部分農業縣市（苗栗縣、宜蘭縣、南投縣、雲林縣、嘉義縣、屏東縣）、位處東部地區的花蓮縣與台東縣，以及離島之澎湖縣的補助金收入占歲入結構比重甚至已逾 50%（都市及區域發展統計彙編，2009；財政統計年報，2009），而這種財政結構背後隱含何種問題值得研究。. 政治大. 長期以來，促進城鄉及區域之均衡發展，已是政府的重要施政目標之一。而. 立. 城鄉及區域發展所探討的層面，極為多元而廣泛。舉凡地方實質建設、大眾運輸、. ‧ 國. 學. 產業人口、地區文化、社會福利、政治制度與財政健全與否等因素，均會影響城鄉及區域發展。當遭逢景氣不佳、地方財政困難情況加劇之下，地方政府更難主導其本身城鄉發展之充分財源，補助金收入對於地方政府便愈顯重要，亦凸顯上. ‧. 級政府扮演著影響地方建設步伐與建設品質重要角色之事實。因此，補助金制度. y. sit. Nat. 與地方建設發展之間的關係便值得進一步檢視與探討。. io. er. 補助金制度被賦予平衡地方財政差異，以達到縮小城鄉差距及區域發展之目標。中央如何透過補助金制度之運作，將補助金分派至各級地方政府，將深切影. n. al. Ch. i n U. v. 響城鄉及區域發展之合理性。爰此，補助金制度是否可平衡地方財政差異、提升. engchi. 地方財政自主，以及對地方建設與城鄉及區域發展有無正面助益，均係當前應予正視之課題。然以往探討城鄉及區域發展之相關文獻研究資料，少有由補助金制度之觀點進行探討研究者。職是之故，本研究將針對現行補助款制度與城鄉及區域發展進行深入探討，並探討兩者之關聯性，最後提出研究結論與相關政策及制度之建議。. 1-2.

(13) 補助金制度與城鄉及區域發展關聯性之探討. 二、研究目的基於上述之研究動機，本研究之目的可分為下列三點：（一）探討長期以來地方財政結構依賴補助金背景之原因，以了解當前補助金制度於地方財政中所扮演之角色。（二）探究補助金與地方政府財政自主、城鄉及區域發展之關聯性，以反思當前制度問題。（三）由分析檢討之結果，提供政府相關權責單位日後興革補助金相關制度或促進城鄉及區域發展政策之參考。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1-3. i n U. v.

(14) 第一章緒論. 第二節研究範圍與內容一、研究範圍本研究之主要目的係探討補助金制度與城鄉及區域發展之關聯，應先對城鄉及區域發展之範圍進行釐清，以利後續研究之進行。緣此，本研究擬透過七大生活圈與四大區域之劃分方式，分別進行研析。又考量城鄉及區域發展探討的面向眾多，乃進一步利用因子分析法，從中萃取出「都巿計畫區面積佔總面積比重」、「都市化程度」、「人口密度」、「次級及三級行業就業人口占總就業人口率」、「平均每戶全年經常性收入」、「平均每戶全年經常性支出」、「公路密度」及「自來水普及率」等代表因子作為後續城鄉及區域發展探討之面向。（一）時間範圍. 立. 政治大. 研究資料以地方財政理論及制度變遷理論為學理論述，佐以相關文獻。並以. ‧ 國. 學. 民國七十九年至九十八年間政府所發布之出版品為主，包括財政部統計處「財政統計年報」、「賦稅統計年報」，以及行政院經濟建設委員會「都市及區域發展統計彚編」等資料，進行蒐集、歸納與相關量化分析。. ‧. （二）空間範圍. y. Nat. 為研究對象。於城鄉發展方面之探討，參酌行政院於民國 99 年 2 月 22 日. er. 1-9. io. 市. sit. 為深入探討補助金制度與城鄉及區域發展之關聯性，本研究以全台 23 個縣. al. v i n Ch 市分為七個區域生活圈（行政院，2010：8-1~8-13）之劃分方式（如圖 1-1 所示）。 U i e h n gc 於區域發展方面之探討，將參酌現行區域計畫所劃分之行政區域，分為「北部」、 n. 核定通過之國土空間發展策略計畫中，對於國土空間結構依地方階層將 23 個縣. 「中部」、「南部」與「東部」四大區域（如圖 1-2 所示），從中選取各城鄉及區域發展數據作為後續衡量城鄉及區域發展差異之指標。. 1-9. 自民國 99 年 12 月 25 日起，原台中縣及台中市合併改制為大台中市、原台南縣及台南市合併改制為大台南市、原高雄縣及高雄市合併改制為大高雄市。惟為分析資料之一致性，本研究擬以改制前之行政區域劃分方式進行後續分析研究。 1-4.

(15) 補助金制度與城鄉及區域發展關聯性之探討. 學. ‧ 國. 立. 政治大. 圖 1-1 七個區域生活圈資料來源：行政院，2010：8-15. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 二、研究內容. 圖 1-2 區域計畫法之行政區劃資料來源：行政院經建會，2009：III. i n U. v. 本研究旨在瞭解現行補助金制度與地方財政自主、城鄉及區域發展之關聯. Ch. engchi. 性，並據此提供政府未來修訂相關政策之建議，可將本研究之研究內容分為如下五點。（一）文獻及理論分析本研究擬透過相關文獻之檢閱，瞭解我國補助金制度之意義、組成、沿革及檢討，並彙整城鄉及區域發展之意涵及其影響因素，藉此探討國內目前補助金制度與城鄉及區域發展之現況。而後利用地方財政理論與制度變遷理論，作為本研究之論述基礎，以利後續研究之進行。（二）分析當前地方財政制度與地方財政自主情況本研究將整理與補助金制度有關之法規，如：財政收支劃分法、中央統籌分配稅款分配辦法與中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法等法令規章之歷次修正. 1-5.

(16) 第一章緒論. 脈絡，以分析相關財政、補助金制度之變遷。並蒐集民國七十九年至九十八年間政府統計資料，以利探究當前地方財政制度對地方財政自主之影響。（三）探討現行補助金制度之運作分別由 1.補助金制度在地方財政扮演之角色與功能；2.檢討補助金制度之設計；3.探討現行補助金制度對地方政府造成之影響等三方面，以深入瞭解現行補助金制度之運作。（四）補助金制度與城鄉及區域發展之關係本研究以上述研究內容為基礎，並以全台 23 個縣市為樣本，蒐集各地方政府之城鄉及區域發展數據，利用實證分析，藉此深入探討補助金制度與城鄉及區域發展之關聯性。（五）政策及制度之建議. 立. 政治大. 藉由上述蒐集、分析與驗證之過程，將所獲之結論加以歸納，並提供政府研. ‧ 國. 學. 擬或修改補助金制度與促進城鄉及區域發展政策等重要決策之參考。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1-6. i n U. v.

(17) 補助金制度與城鄉及區域發展關聯性之探討. 第三節研究方法與流程一、研究方法本研究在研究方法上，一方面回顧並彙整相關文獻資料，以瞭解相關法令與制度之變遷、沿革，另一方面透過實證分析，以利針對本研究所欲探討之問題提出實證結果。而關於資料之彙整與實證分析，則利用歸納分析法來進行，茲說明如下。（一）文獻分析法本研究將蒐集以下兩個面向之相關文獻資料，並據以進行後續研究分析：. 政治大蒐集關於探討財政收支劃分法、地方財政制度、本國補助金制度、地方財政立自主之相關法令規章、專書、論文、期刊、研究報告、政府出版品、報章雜誌等. 1.補助金制度之相關資料. ‧ 國. 學. 資料，以瞭解相關文獻中，對補助金制度之看法，並進一步予以分析及歸納。 2.城鄉及區域發展之相關資料. ‧. 蒐集城鄉及區域發展之相關參考文獻、研究資料，從中歸納影響城鄉及區域. Nat. sit. io. （二）因子分析法. er. 究分析。. y. 發展之因素，並分析台灣各縣市之城鄉及區域發展現況。，以利本研究之後續研. al. n. v i n Ch 城鄉及區域發展所包含的範圍極為廣泛，影響城鄉及區域發展之因素亦十分 engchi U. 多元，若僅選擇單一影響因素作為分析指標易有偏頗。故本研究擬以全台 23 個縣市為樣本，蒐集各地方政府之資料與數據，再透過因子分析法分析眾多影響城鄉及區域發展之因素，從中萃取具有代表性之因子，進而探究補助金制度與城鄉及區域發展之關聯性。（三）歸納分析法本研究除有文獻回顧之探討與相關理論之運用外，將進一步歸納本研究所欲分析城鄉及區域發展之各層面課題，以探求補助金與城鄉及區域發展之關聯，並提出對相關政策與制度之建議。. 1-7.

(18) 第一章緒論. 二、研究流程基於上述之研究內容與方法，本研究全篇分為六章，第一章首先闡明本研究之研究動機與目的，復界定研究範圍與內容，而後進一步確立研究方法與流程；第二章廣泛蒐集相關資料，針對相關文獻及理論進行回顧與分析；第三章針對現行補助金制度進行檢討與分析；第四章係探討城鄉及區域發展之影響因素及其現況；第五章則探索補助金制度與城鄉及區域發展兩者之間是否具有關聯性，並提出對相關政策之建議；最後於第六章提出結論與建議。茲將本研究進行之流程繪製如圖 1-3 所示：. 第一章. 治政研究範圍與內容大文獻回顧與理論基礎. 學地方財政理論. 城鄉及區域發展. 制度變遷理論. n. al. sit. 補助金制度之沿革. io. 第三章. 補助金制度對地方財政自主之影響. Nat. y. ‧. 補助金制度之分析. 地方財政制度. er. 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 立. ‧ 國. 緒論. 研究動機與目的. 第四章. 城鄉及區域發展影響因素及現況分析. i n C h 對現行補助金 e n 制度之檢討 gchi U. 地方財政自主之探討. v. 選取城鄉及區域發展之研究範圍與分析變數城鄉及區域發展現況. 第五章. 補助金制度與城鄉及區域發展之關係相關政策建議. 第六章. 補助金制度與城鄉及區域發展之關係及其政策建議結論與建議. 因子分析. 結論與建議. 1-8.

(19) 補助金制度與城鄉及區域發展關聯性之探討. 第二章文獻回顧與理論基礎本章內容分為二節，首先，第一節將以補助金制度與城鄉及區域發展為文獻回顧之主題，以瞭解我國補助金制度之意義、組成及檢討，並彙整城鄉及區域發展之相關文獻。復以地方財政理論與制度變遷理論為理論分析之主題，藉由對上述文獻與理論之回顧，使本研究後續探討更具立論基礎。. 第一節文獻回顧一、補助金制度之分析（一）補助金之意義. 治政大補助金制度係指上級政府對下級政府的一種府際移轉，或稱為移轉性支付立 (intergovernmental transfers)，主要在解決中央政府與地方政府間財政垂直不均 ‧ 國. 學. (vertical fiscal imbalance)及各地方政府間財政水平不均(horizontal fiscal imbalance) 之現象，使各地方政府可提供相關服務以滿足其基本公共服務需求，並改善外溢. ‧. 效果所造成的無效率（Ahmad and Craig, 1997:73；林錫俊，2000：64）。. y. Nat. 在學理上，如以二級制的「中央-地方」政府結構為討論前提，則中央給地. sit. 方的財政經費，無論名稱為何，均可泛稱為「補助金」（陳親，2005：27）。日本. al. er. io. 財政學者藤谷謙二曾表示：「國庫補助金制度一方面係中央政府對地方政府實施. v. n. 行政統制之有力手段，另一方面是中央政府補助地方財政或調整地方政府財政不. Ch. 可或缺之制度。」（林谷蓉，2004：316）。. engchi. i n U. 補助金制度於 1929 年由英國首創，於美國、英國、加拿大、德國、日本、法國、比利時、義大利、澳洲等國家已行之多年，並且大為依賴此制度（賴宗裕、詹士樑，2000：49；張藝薰，2000：19-64；吳靜雯，2003：22-30；溫志華，2004： 19-26；蘇偉強，2010：12）。補助金制度既為當代政府調整地方財政的重要工具，且其金額龐大，欲使補助支出有合理分配，須有明確分配方式，才能發揮調劑各地財政盈虛、縮短各地貧富差距之功效，以促進資源最有效利用（曾榮樹，2003： 89）。Leyden(1992:323)認為，政府之間的補助政策應具備三個條件，1.有一定補助目標；2.有一定補助標準，並且依據這些標準進行補助；3.有一定參數作為分配補助之額度。以美國、英國、加拿大、西德、日本及韓國為例，補助金所使用的分配標準多為財政能力、基準財政收入、財政需要及租稅努力（李新仁，1987： 17-23）。 2-1.

(20) 第二章文獻回顧與理論基礎. （二）補助金之類型我國補助金制度之法源，主要係依據中華民國憲法政收支劃分法. 2-3. 2-1. 、地方制度法. 2-2. 、財. 、中央統籌分配稅款分配辦法與中央對直轄市及縣（市）政府. 補助辦法等法令規章。據此，補助金可分為統籌分配稅款與補助款兩種，前者可細分為中央統籌分配稅款與縣統籌分配稅款，後者則可再分為計畫型補助、一般性補助及專案補助款，詳如圖 2-1 所示。中央統籌分配稅款統籌分配稅款縣統籌分配稅款. 補助金. 立. 補助款. 治政計畫型補助款大一般性補助款. ‧ 國. 學. 專案補助款. 圖 2-1 當前補助金制度之類型資料來源：本研究整理. ‧. 1.統籌分配稅款. y. Nat. sit. 任何財政制度均無法一體適用於各種不同的環境，必須視各國政經背景而. er. io. 有所差異(Bird, 1993:217)，而統籌分配稅款即為我國特有之財政調整制度。所. al. n. v i n Ch 府依各地方財政收支狀況與需求，按不同比例分配給地方政府運作的一種財政 engchi U 重分配制度（洪東煒，2000：7）。謂統籌分配稅款，係指下級政府部分稅課收入財源彙繳至上級政府，由上級政. 統籌分配始於民國四十三年修正之財政收支劃分法，惟當時僅設有「省統籌分配稅款」。之後陸續於民國五十二年修正台灣省地方自治綱要，規範縣統籌分配稅款；並於民國七十年修正財政收支劃分法，規範中央統籌分配稅款。至此，統籌分配稅方有完整之分配流程（林秀娥，2002：30）。至民國八十八年，為配合精省作業而再次修正財政收支劃分法。修法前統籌分配稅分為中央、省及縣統籌分配稅，中央統籌分配稅源取自北、高兩市營業稅及印花稅稅收 50%，省統籌財源來自省稅收及縣市稅收，而縣統籌財源為縣市稅收。修法. 2-1. 請參照中華民國憲法第一百四十七條及憲法第一百六十三條。請參照地方制度法第六十九條。 2-3 請參照財政收支劃分法第三十條、財政收支劃分法第三十一條及財政收支劃分法第三十三條。 2-2. 2-2.

(21) 補助金制度與城鄉及區域發展關聯性之探討. 後統籌分配稅則為中央及縣統籌分配稅，縣統籌財源仍為縣市稅收（李佩瑜， 2000：26）。而中央統籌分配稅款之稅源由營業稅 40%、所得稅及貨物稅 10%、土地增值稅在縣市收入 20%所組成，並將統籌分配稅款分為普通統籌分配稅款與特別統籌分配稅款。普通統籌分配稅款係統籌分配稅款總額之 94%，其中 43%分配予直轄市、39%分配予其餘縣（市）、最後 12%則分配予各鄉（鎮、市）。剩餘 6%為特別統籌分配稅款，分配方式屬於中央保留為供應地方政府緊急及其他重大事項所需經費，由行政院依實際情形分配。而統籌分配稅款規範之內容及其變遷歷程，將對地方財政狀況產生重大影響。職是之故，本研究將於後續章節以制度變遷理論分析統籌分配稅款之歷史脈絡。 2.補助款. 政治大. 補助款原始意義是答應給予援助，援助方式分為二類：一類是現金補助，另一類是實物補助，一般所稱補助款多指現金補助（蘇金錢山，2000：1）。現. 立. 金補助之補助款是中央依其立法決定或行政裁量，從中央總預算補助支出項目. ‧ 國. 學. 中撥給地方的財政經費。是中央給地方的獎賞(reward)，地方能否爭取到經費，以及可爭取到若干，皆須看中央的臉色或中央所訂定的標準（陳親，2005:28；曾南馨，2005：15）。. ‧. 補助款依分類標準（如：經費來源、用途是否指定、補助比例、功能與數. Nat. sit. y. 額）之不同而有不同分類方法（鄔仁信，2006：8）。本研究擬以補助款是否有類，將國內補助款制度分為三種型態. n. al. 2-4. Ch. er. io. 指定用途作為區分標準，並依中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法所作之分。第一種是由行政院主計處直接編列. i n U. v. 之「一般性補助款」，其二是由行政院各部會分別編列予地方政府的「計畫型. engchi. 補助款」，第三則是由中央另行編列之「專案補助」。中央對直轄市及縣市（市）政府補助辦法最近一次修正，是行政院為提高. 2-4. 《中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法》第三條：「中央為謀全國之經濟平衡發展，得視直轄市及縣（市）政府財政收支狀況，由國庫就下列事項酌予補助：一、一般性補助款補助事項，包括直轄市、準用直轄市規定之縣及縣（市）基本財政收支差短與定額設算之教育、社會福利及基本設施等補助經費。二、計畫型補助款之補助範圍，以下列事項為限：（一）計畫效益涵蓋面廣，且具整體性之計畫項目。（二）跨越直轄市、縣（市）或二以上縣（市）之建設計畫。（三）具有示範性作用之重大建設計畫。（四）因應中央重大政策或建設，需由直轄市或縣（市）政府配合辦理之事項。」三、中央對於直轄市及縣（市）政府重大事項之專案補助款，中央對下列事項應優先予以補助：（一）前項第一款規定之直轄市、準用直轄市規定之縣及縣（市）基本財政收支差短。（二）對於跨區域之建設計畫或合作事項。 2-3.

(22) 第二章文獻回顧與理論基礎. 地方財政自主程度、建構完善財政調整制度，並因應民國 99 年年底部分縣（市）政府合併改制為直轄市之需要而進行修正。又補助款之內容及其沿革，將直接影響地方政府之財政狀況。緣此，本研究將於後續章節以制度變遷理論分析補助款變遷之脈絡及其對於地方財政狀況之影響。（三）補助金之功能補助金制度於立法之初，被賦予諸多功能，茲分述如下 2-5： 1.保障地方財源，加強地方財政自主地方自治的首要條件為地方財政自主，即地方有權力決定自已轄區內地方性公共財之品質與數量並負擔財源籌措的義務與責任。故地方財源收入應以依法可預期 2-6 之固定收入 2-7 為支應推動各項地方施政計畫的經費。統籌分配稅. 政治大. 依法明訂為某一政府團體的財源且有特定財源充作分配款，符合保障地方財源. 立. 的「法定」與「穩定」兩項特色。. ‧ 國. 學. 2.改善同級政府間水平財政不均. 我國各地方政府間的財政狀況，基於地理環境、自然資源、都市發展、財. ‧. 政制度及政經發展條件有所差異，長期以來一直存在著水平的財政不均現象。. y. Nat. 而中央政府為均衡區域發展，必須補助資源貧乏地區，以提高該區人民之公共. n. al. 3.解決上下級政府間垂直財政不均. Ch. engchi. er. io. 用於解決同級政府間財政不均的問題。. sit. 服務品質。統籌分配稅依受分配政府的財政能力及財政需要為分配依據，適合. i n U. v. 地方政府的課稅收入相對於中央，具有本質上的不平衡，加上地方稅收成長的速度不及地方公共支出擴張的速度，致中央政府與地方政府之財政不均情況日益嚴重。統籌分配稅款的部分財源來自於上級政府，可均衡不同層級間政府的財政狀況。 4.促進地區均衡發展有效的統籌分配制度可使各級政府較有足夠之財政能力去完成各自應負 2-5. 相關論述係參考 Oates(1972:93)、何鴻榮（1996：42）、蘇詩雅（1998：8-10）、李佩瑜（2000： 8-9、15）、林錫俊（2000：65）、張藝薰（2000：10）、林秀娥（2001：29、50-53）、林鍾沂、王瑞夆（2002：35-36）、沈玉娉（2004：12-13）、陳親（2005：37-39）與（2001：594-596）蘇偉強（2010：2-12~2-13）等人之相關研究與著作。 2-6 所謂「依法可預期」係指該收入受法律保障為某一政府團體的財源。 2-7 所謂「固定收入」係指該財源具經常性與穩定性。 2-4.

(23) 補助金制度與城鄉及區域發展關聯性之探討. 擔之職務，有效提供公共服務，並促進區域均衡發展，縮小城鄉差距。 5.解決地方公共財外溢效果地方公共財的受益範圍往往超出某一轄區，使得轄區周圍的地區因此而受益。故公共財的提供若只針對轄區內居民課徵租稅，而轄區外的居民卻不須負擔任何費用顯不合理。因此，為使公共財支出符合真正成本，上級政府可運用統籌分配稅款使地方政府增加提供具有外溢性的公共財，以矯正地方間的外部性。 6.提供殊價財 2-8 地方政府之財政資源有限，常不足以支應地方基本公共服務或上級政府委. 政治大. 辦事項之支出。若上級政府未對地方政府給予補助，在各項政策功能相互競爭下，殊價財之提供常遭到忽略。故上級政府應補助地方政府，以使殊價財之提. 立. 學. ‧ 國. 供可獲得保障。. 7.確保基本公共財提供之最低水準. 各地方政府基於轄區內先天條件上的不一致，使得各地財政收入水準無法. ‧. 相提並論。對於貧窮地區而言，部分基本公共服務可能無法達到最低標準，故. y. sit. io. er. 準。. Nat. 上級政府應給予相當財政支援，使各地居民皆可享受全國一致之公共服務水. 8.使地方配合上級施政目標. al. n. v i n 上級政府可藉由提供補助的誘因和威脅，影響受補助的下級政府的支出決 Ch U i e h n c g 策或改變其施政優先順序，以誘導其能配合上級施政目標。. （四）補助金引發之爭議補助金於立法之初被賦予諸多目標與功能，然實施迄今卻引發諸多爭議。以下歸納學者對於補助金制度修正後之見解，並分為「法制面」、「分配面」與「執行面」等三種面向進行剖析。. 2-8. 殊價財(Merit goods)係指有些財貨不具有集體消費性質，但是該財貨的社會價值超過了私人價值。如果財貨的提供歸由私人來進行則可能有偏低的現象，為了社會的全體利益，這種具有特殊價值的財貨，可歸由政府經營。 2-5.

(24) 第二章文獻回顧與理論基礎. 表 2-1 法制面. 補助金爭議論述一覽表. （1）地方難以提高自主財源：修法後中央統籌分配稅款兼任修法前的中央及省統籌分配稅款，而縣統籌分配稅款又多具有指定用途，地方少有自主權。（2）中央政府的補助無法因地制宜：補助款的提供常不符地方需求，致使中央政府雖持續補助地方，但地方財政困難的問題卻未見改善。（1）分配比例爭議不斷 1 財政收支劃分法修正後，中央統籌分配稅分配比例獨厚北、高兩直轄市，縣（市） ○. 政府總補助比例偏低。造成城鄉差距擴大，財政水平不公平現象日趨嚴重。 ○ 2 實際運作沒有統一的分配公式，致使現行制度只是縮短「大窮」與「小窮」的差距，無法有效縮小貧富差距。分配. 要。. 政治大（4）不易得知補助款分配是否符合地方需要：補助未依循一致、透明、制度化之指標分立配，因此難以得知補助款的分配是否符合地方需要。. （3）缺乏客觀的分配標準：我國補助款的撥付及執行方式缺乏客觀分配標準，為目前補助制度難以充分發揮功效之主因。. 學. ‧ 國. 面. （2）違反財政調整之精神：基本財政需要額之計算指標過少，難以真正反映縣市財政需. （5）地方政府的租稅努力並未列入分配補助之依據：我國補助款分配的決定因素，包括每人所得水準、稅課收入、人口數及預算規劃等，卻未將地方政府的租稅努力納入. ‧. 考量。. （1）脫離統籌分配稅款的本質：統籌分配稅制的重要的目的之一為「縮小城鄉差距，平. sit. y. Nat. 衡城鄉發展」，但修正後直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）分別獲配 43%、39%及 12%，與均衡區域發展之政策相違背。. al. er. io. （2）財政能力之衡量不夠完整：統籌分配稅款設計目的之一，即為平衡地方財政能力不. v. n. 均。所謂財政能力的衡量包括「財源豐瘠」及「支出需求」兩大面向，然而統籌分執. Ch. i n U. 配稅款的實際分配，卻未就此兩個面向進行客觀完整之衡量。. engchi. 行. （3）造成農業型縣巿的依賴心態：中央統籌分配款的分配衡量標準未考量地方政府財政. 面. 努力程度，導致分配方式缺乏財政努力誘因，加深農業型縣市依賴中央補助的心態。（4）造成地方之間的零和競爭：補助款對地方幾無政治成本，使地方政府有強烈誘因競相爭取中央補助。不但不利財政責任的建立，且容易造成地方間的矛盾。（5）容易產生地方依賴之現象：上級政府對於收支無法平衡者即給予補助，容易養成地方依賴上級政府補助之心理。致使地方政府一昧競求補助收入，而不事增加自有財源之開闢。. 資料來源：本研究綜合整理自劉其昌，1995：473；蘇詩雅，1998：11；賴宗裕、蘇儀雯，2000：74；張藝薰，2000：92-100；李佩瑜，2000：10-11， 26-42；洪東煒，2000：9；鄭閔華，2001：79；朱澤民、李佩瑜，2001： 37；林秀娥，2002：32-38；吳靜雯，2003：47-48；林健次、蔡吉源， 2003：9；黃錦堂、蘇彩足，2003：217-218；劉怡妏，2003：5；張正修、黃適卓，2004：555；林谷蓉，2004：313-318；李錦娥，2004： I；曾南馨，2005：46。 2-6.

(25) 補助金制度與城鄉及區域發展關聯性之探討. 綜觀上述文獻，吾人可發現在民國八十八年修正財政收支劃分法及相關補助規定後，仍有若干值得探究之空間。1.法制面向：統籌分配稅款不易提高地方自主財源，補助款之補助項目又不易因地制宜，而難以解決地方財政困難之現況；2.分配面向：中央統籌分配稅分配比例獨厚北、高兩直轄市，致統籌分配稅款未能達成「縮小城鄉差距，平衡城鄉發展」之立法目標，補助款的撥付又缺乏客觀之分配標準，致城鄉差距擴大；3.執行面向：統籌分配稅款對於財政能力之衡量不夠完整，且補助款容易產生地方依賴之現象，甚而導致地方政府之間為了爭取補助款而衍生後續的競爭行為。又近年來隨著景氣不佳、地方財政困難加劇，補助金對於地方政府已愈顯重要。補助金制度是否發揮其功能，而有助於城鄉及區域發展，乃為吾人應予正視且值得進一步分析探究之課題。. 二、城鄉及區域發展. 立. 政治大. ‧ 國. 學. （一）城鄉發展. ‧. 「城」與「鄉」的概念，依經濟活動性質、人口密度、地理位置而定。根據行政院主計處的定義，鄉村是指農業人口比率較高之地區，鄉村地區的特色為人. sit. y. Nat. 口密度較低、地理位置較為偏遠、弱勢族群較多，公共建設相對不足，須賴政府. io. al. er. 的特別關照（胡勝正，2006：4）。. n. 城鄉發展常被解讀為地方產業發展與生活品質提昇的面貌，地方政府為促進. Ch. i n U. v. 城鄉發展多以推動經濟成長之相關策略、投資公共建設、鼓勵土地市場活動等方. engchi. 式來達成，上級政府更常將均衡城鄉發展列為重要的施政目標（賴宗裕、李家儂， 2001：1）。城鄉發展探討的面向極為廣泛，包含城鄉人口、產業、交通、公共設施等等發展，研究主軸以發展類型與都市化程度為主，皆與人口、面積、都市化程度等指標有關。城鄉發展所塑造的城鄉類型（urban-rural patterns）、空間結構（spatial structure）及都市化程度因地而異，亦與地方政府的住宅、產業、財政、交通、環境保育、文化、福利等政策之配合與政策規劃有關（蘇玉守、賴宗裕， 2001：9）。城與鄉的空間位置不對等，因而衍生出城與鄉在經濟、社會、文化政治，乃致於教育發展的不對等，例如：都會地區的人口密集、國民所得較高、國民政治參與程度較高、人民意識較高漲、教育機會較多、社會福利網絡的建置較完整，以及教育品質也較好（張芳全，2010：50）。以台灣地區為例，近年來經濟雖然. 2-7.

(26) 第二章文獻回顧與理論基礎. 維持穩定成長，勞動薪資與農民所得卻無法與經濟成長同步，以致所得分配不均度偏高。鄉村地區農戶比率高，中南部地區又是農業與傳統產業的大本營，貧富差距的擴大，也拉長了城鄉及南北距離（胡勝正，2006：2）。台灣三百多個鄉鎮市中，除了少數鄉鎮市呈現人口內移的現象外，其餘多為人口外流的現象。其中，發展程度較低的鄉鎮人口外流問題更為嚴重。（李朝賢，1989：145）。鄉村人口大量外流並集中至都市，使都市人口分布不均易形成外部不經濟，致社會成本支出增加，從而形成土地開發利用之壓力（賴廷彰，1992：7）。不僅使國家整體發展蒙上陰影，更使得居住於都市與鄉村的民眾同受其害（梁堂華，1994：57）。有關城鄉發展之相關研究，有諸多以人口遷移為研究主軸者。如吳欣修（1993：I）採用個體需求模式之多項羅吉特模式，選取地區屬性條件與個人社經特性做為衡量變數，並依不同都市類型分別建立遷移地區選擇模式。以民國. 政治大減少，都會區內與都會區間之遷移則增加。吳惠琴（2007：4，45）則利用經濟立基礎理論進行研究，將台灣地區 23 個縣市分為都市與鄉村兩大區域，藉以了解. 68 年與 78 年相比較，各類型都市之遷出比較過去低，都市與鄉村間的遷移開始. ‧ 國. 學. 台灣地區近 15 年來城鄉人口與就業相關課題。研究結果發現人民在居住遷移的選擇上仍以都市為主，因都市之生活機能及交通便利等方面皆優於鄉村。故政府. ‧. 若欲增加鄉村居住人口，應以改善鄉村地區整體生活機能為首要工作。. y. Nat. 有以教育面向探討其與城鄉發展關聯性之研究，謝麗仙（1983：62）利用個. sit. 人選擇遷移行為理論與總體城鄉人口遷移理論，分析台灣南部在城鄉人口遷移過. er. io. 程中，人口分佈與教育水準差距的空間不均衡情形。並經由「年平均人口淨遷移. al. n. v i n Ch 斷向城市移動，但城鄉兩地教育水準的差距則有逐漸縮小的傾向。郭明堂與羅瑞 engchi U 玉（1995：245-271）針對國民小學的教育機會均等與城鄉差異問題進行探討，. 率」和「教育水準改變率」呈現的空間分佈特性，獲知台灣南部鄉村人口雖然不. 研究結果發現台灣地區的國民小學於學校分布情況或軟硬體設施等教育資源分配仍存有顯著的城鄉差異。有以台灣戰後政治經濟為背景，探討政經因素影響城鄉發展及城鄉關係之研究。林正修（1993：1，83-84）透過戰後歷史與政治時勢，分析臺灣戰後城鄉關係。研究結果發現城市移民集團利用國家權力在各階段控制本地農村，使其失去領導階級，無法對擴大城鄉差距的空間政策提出總體批判。即使經過本土化與民主改革，城對鄉的支配、區域間不均衡發展仍會持續。馬久惠（2001：1-4，170-171）則以 1945 年至 1999 年為研究時間向度，分析臺灣戰後城鄉發展。研究發現台灣在內外政經力量的牽制與影響下，以發展經濟為空間政策的依歸，導致國內的土地使用並無完整規劃。政府透過產業政策轉化農工部門的資源，造成城鄉發展嚴 2-8.

(27) 補助金制度與城鄉及區域發展關聯性之探討. 重失衡。有以財政面向進行相關探討者，如黃幹忠（1991：I）透過分析台灣地區財政公平與城鄉差異對區域間人口遷移的影響，探討當前台灣地區遷移者之遷移行為。經由分析結果顯示，台灣地區造成人口遷移的主要因素是城鄉之間的差異，而非地方財政差異，說明人口規模、聚集效果、就業機會及公共服務品質才是影響人口遷移之主因。黃士榮（2010：I，49）採用 Richardson 最適都市規模的理論探討最適城鄉發展型態，研究結果發現，若以鄉鎮收入支出與淨收益模型分析，則最佳城鄉規模約 33 萬人，最佳密度約每公頃 270 人，最佳城鄉計畫面積約 13 平方公里。若以單一公設收入支出與淨收益模型分析，則最佳城鄉規模約 30 萬人，人口密度約每公頃 250 人，城鄉計畫面積約 12 平方公里。藉由上述文獻回顧可發現，以往探討城鄉發展之研究中，多以人口遷移、教育、. 政治大. 政經背景及地方財政收支為研究主軸，尚未有由補助金制度之觀點進行深入研究探討者。然而隨著地方財政日益困窘，補助金早已成為各地方政府不可或缺之依賴財源，致補助金制度與地方建設發展間的關係確有值得進一步檢視與探討之必要。又本研究透過文獻回顧發現，行政院於民國99年2月22日核定通過之國土空間發展策略計畫，考量台灣地區自然環境變化趨勢、行政區劃整併等影響，並參考新加坡與香港人口及土地規模，把國土空間結構依地方階層將23個縣市完整而妥善地劃分為北北基宜、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高高屏、花東及離島等七個區域生活圈（行政院，2010：1-1~1-3；8-13~8-15）。緣此，本研究將以該劃分方式，作為後續城鄉發展之空間範圍分析依據。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. （二）區域發展. Ch. i n U. v. 就地理空間結構的觀點，區域為構成國家次系統之基本單位，也就是國家的. engchi. 次地理單位（陳儷文，2000：39）。柯惠娟（2007：4）則將區域視為社會結構的動態過程及資本主義的地方回應。區域的劃定是區域研究中最根本的問題，其範圍並沒有明確的劃分方法，大小完全依研究目的及問題性質而定。大者可大過一個國家，小者可小至村莊與社區，但區域通常是指國家內的一個地區（李朝賢， 1993：55）。於經濟地理學中，區域的概念有以下內涵：1.區域的本質特徵之一就是「空間」，空間是經濟活動賴以存在的依託；2.區域有大小、層次或等級的不同，如台中區域與北美洲；3.區域有自己的結構和功能；4.區域對外表現出特有的經濟個性，是一個經濟實體；5.區域可分為同質（均質）區域(uniform, homogeneous, region) 2-9 與集結區域(nodal region) 2-10（戴安蕙，2002：12）。區域發展往往因人、地區等不同，而被賦予不同的意義（林森田，1995：148）。 2-9 2-10. 依據某一自然或人文要素，將鄰近相同或相近地區結合而劃分的區域。依據經濟活動的內在功能聯繫強弱程度而劃分的區域。 2-9.

(28) 第二章文獻回顧與理論基礎. 馮正民（1995：244）認為區域發展在都市與區域計畫領域中，一般係指人口、產業、土地使用、空間結構、交通運輸、公共設施、社會結構等的社經環境改變。顏愛靜（1995：105）認為區域發展可指某個特定區域內的進展或改善的過程，或不同區域間同時成長且差距縮小的進程，包含提升經濟效率、促進社會公平、改善組織運作等多項層面活動彼此關連且相互依賴的進展歷程。溫皓平（1997： 3）認為區域發展包括自然環境、社經環境、公共設施、社會文化環境等空間結構的子系統。而 Karl(1974：45)則認為區域發展應為多元的概念，係社會、政治及經濟交互下所產生的關係。故區域發展之內容可分為許多部門或指標，諸如住宅、商務、財政、人口、產業員工等面向（何東波、馮正民，1994：5）。衡量區域發展情形之指標很多，諸如：自然資源分配、產業結構、所得分配、人口分布及人民生活方式與水準等（陳儷文，2000：18）。溫皓平（1997：II）. 政治大數、每萬人西醫數、每千人電話用戶數、自來水普及率、每人歲出、稅課收入與立二、三級產業人口比等項目作為衡量區域發展之指標。梁文峰（1997：I）將國. 以都市計畫區面積、人口密度、平均每人全年經常性收入、每千人企業場所單位. ‧ 國. 學. 土系統區分為人口、產業、財政、資金、環境、土地使用、運輸、公共設施及資源等九大部門，並以空間互動因子探討區域互動及區域發展之關係。柯文欣. ‧. （2009：158）使用人口、所得、文化、教育、經濟、資訊、醫療、環境等面向作為分析指標，以分析台灣區域發展現況。鄭興弟（1984：512-541）則進一步. y. Nat. sit. 使用人口、衛生保健、生活環境、科技文化、大眾傳播、交通運輸、國民所得及. er. io. 分配、就業及社會安全、政治自由化等指標，與其他國家之間各項區域發展指標進行比較研究。而當前補助金收入不僅影響地方財政自主能力之優劣，亦是影響. n. al. Ch. i n U. v. 地方建設時程與品質、左右城鄉及區域發展之重要財源。故衡量區域發展時，補. engchi. 助金收入之相關數據應為不可或缺之分析項目，惟目前少見以補助金收入相關數據進行評析區域發展之研究論述。緣此，本研究將選取上述若干指標並佐以補助金之相關數據，於後續章節進行研究分析，以探討補助金制度與城鄉及區域發展關聯性。又各區域因先天環境的不同，如自然資源、地形、氣候等，使得其發展條件各有優劣。若以北中南東四區為劃分基準，則東部區域發展明顯較為落後，相形之下北部區域則較為進步（李信達，1999：13）。復由統計資料顯示，民國 89-98 年，除台北市及台中市補助金收入占歲入結構比重低於 25%以外，各地方政府皆有相當高比例源自上級政府之補助金收入。其中，部分農業縣市（苗栗縣、宜蘭縣、南投縣、雲林縣、嘉義縣、屏東縣）、位處東部地區的花蓮縣與台東縣，以及離島之澎湖縣的補助金收入占歲入結構比重甚至已逾 50%（都市及區域發展統. 2-10.

(29) 補助金制度與城鄉及區域發展關聯性之探討. 計彙編，2009；財政統計年報，2009）。導致各縣市發展計畫受限於上級政府的補助，得到補助的計畫才可能被執行，凸顯地方財政自主性不足，地方發展即受限制之事實。而財政能力較佳、自足性較高的縣市，則加速城鄉建設與都市化程度，其發展傾向高密度發展模式（蘇玉守、賴宗裕，2001：19-21）。往往又造成都市無秩序的蔓延擴大、交通混亂、公害污染層出不窮、生活品質惡化、農村青年人口大量外流、農田不當被變更利用、農業資源閒置或低度利用等情形發生（李朝賢，1989：1）。針對此現象，民國六十八年經建會曾訂定「台灣地區綜合計畫」。自此，區域發展差距問題便一直是各界所關切的議題（柯文欣，2009： III，1）。政府自民國 50 年代後期以來便致力於縮小區域差距，但區域發展迄今差距仍不斷擴大。區域發展失衡的結果，將造成高所得地區與低所得地區的隔離，容易引發社會、經濟與教育等多元問題（黃煜彬，2005：2-1）。. 政治大聯性作為研究主軸者眾多。陳偉志（1995：87-89）以台灣地區西部運輸走廊為立研究範疇，探討投資重大城際運輸建設，對各生活圈中心都市人口及二、三級產而關於我國在區域發展之相關實證研究，以探討重大交通建設與區域發展關. ‧ 國. 學. 業人口之衝擊。實證結果發現，興建重大城際運輸建設，有助於刺激中南部地區中、小型都市的發展，且有助於大型都市地區產業朝向三級產業專業化發展。王. ‧. 英泰（1987：93-94）透過資料分析與虛擬迴歸分析法，研究高速公路建設前後，西部走廊市鄉鎮成長變化情形。研究發現重大交通建設會造成地區與地區間空間. y. Nat. sit. 競爭型態的改變，所以有些地區得以發展迅速，有些地區則因而衰退。惟交通建. er. io. 設僅係地區發展的必要條件，而非充要條件。故若欲帶動地區發展，仍須與其他發展計畫配合。江瑞祥（1991：121-122）則運用系統動態學構建內陸運輸部門. n. al. Ch. i n U. v. 與區域發展動態的社經發展體系。研究結果顯示，內陸運輸與其他實質公共設施. engchi. 雖是促成區域社經發展的必要條件之一，但想要真正達成區域的均衡發展，仍須提供優厚的產業發展條件、整合各項社經發展政策，並適時進行相關產業投資。有以產業經濟面向，探討其與區域發展關聯性之研究（胡太山，1991：1-81；陳柳均，2001：1-128；楊長青，2005：1-191）。其中，葉士僑（2005：I）進一步應用計量經濟學方法，以台灣 23 個縣市為單位，建立具有兩個方程式的聯立方程式模型。一個為人口淨遷移模型，另一個為就業機會提供模型，並利用三階段最小平方法估計此模型的相關參數。實證結果發現：1.國內從 1981 到 2001 年就業機會跟隨人口移動，顯示台灣已達高度都市化；2.住宅成本過高及休閒空地面積提供較少，將不利於人口遷入；3.製造業、商業、運輸倉儲及通信業等產業具有吸引人口居住之特性，而水電燃氣業、社會服務及個人服務業等產業具有跟隨人口流動之特性；4.社會福利支出對於人口遷移有顯著正影響，而公共建設支. 2-11.

(30) 第二章文獻回顧與理論基礎. 出對產業發展沒有顯著影響。有以政治經濟學之角度下，探討空間的形塑可能影響因素之研究。陳東升（1995：345-347）指出都會發展過程並非僅是人口自然增加與集中的過程，因為當人口集中於都市時，都會區內同時發生一些社會、政治與經濟的事件，進而影響都會的發展。且空間商品（土地與住宅）的開發與交換不僅是一種經濟過程，也是一種政治過程。宋立垚（1993：181）認為在不同的都市規劃歷程中，由於時空背景的差異，使得「政治」、「經濟」、「社會」此三種力量，都各有居於主導地位的時候，同時也會對其他兩種力量產生若干支配現象。鄧文慧（1999：I）形容城市是一部成長機器，房地產擁有者、金融投資者、地方政治家、零售業者與藝術文化團體等，皆會積極介入地方城市發展政策的土地使用規劃。黃河順（2001：I，2-12）於探討區域發展及區域互動之系統動態模型中加入政治經濟. 政治大研究結果顯示政經環境品質之改善對區域發展及互動有相當顯著之影響。故各區立域之政治經濟環境，若不以達到區域均衡政策為目標，都市發展之政策將淪為政. 部門，以情境分析與模擬，探討政治經濟生態環境對區域發及互動之可能影響。. ‧ 國. 學. 策主導者追求、創造利益之工具。. 亦有透過地方財政收支與地區發展之關係為探討方向者，如姚希聖（1989：. ‧. I，122-124）利用台灣地區多區域經濟系統模型模擬台灣地區區域發展過程，並. y. Nat. 藉由政府稅率之控制，進行公共投資對區域發展影響之分析。結果發現公共投資. sit. 為有效促進區域成長的政策變數，且在固定地方稅與中央稅總稅率下，增加地方. er. io. 稅之稅率，將導致區域間發展差異程度擴大。李靜雯（1997：I）以台灣地區 23. al. n. v i n C至究結果發現台灣地區在民國 73 h e83n會計年度間，地方政府財政狀況有顯著差 hi U c g 異，且地方政府財政狀況明顯單向影響人口在縣市間的遷徙。意即，台灣地區在個縣市政府財政收支差異狀況，探討其與人口遷移可能存在的因果影響關係。研. 此 11 年間，存在 Tiebout 假說中「以足投票」的現象。施碧瑤（1994：104-108）研究發現地方規模成長吸引力對地方財政狀況的影響最為重要，故如欲提高地方政府財務能力或個人財政負擔能力、增加地方財務收入或減少地方財務支出，可從其主要社經影響因素著眼，採適當的措施以改善地方財政狀況。由上述相關文獻、論著，吾人可發現區域發展所探討的面向，極為多元而廣泛。惟以往探討區域發展之相關文獻研究資料，多側重於重大交通建設、產業、政治經濟，乃至於政府財政收支對區域發展之影響，甚少有由補助金制度之觀點進行深入探討研究者。然於現況之中，補助金對於地方政府已愈顯重要，實有深入分析探究補助金制度與區域發展關係之必要。爰此，為深入探討兩者之關聯性，本研究擬參酌區域計畫之劃分方式，將 23 個縣市劃分為「北部」、「中部」、 2-12.

(31) 補助金制度與城鄉及區域發展關聯性之探討. 「南部」與「東部」四大區域. 2-11. ，並透過因子分析法從中選取代表性因子，以. 利後續區域發展現況及影響因素分析之進行。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 2-11. Ch. engchi. i n U. v. 過去亦有參酌區域計畫之劃分方式，將 23 個縣市劃分為「北部」、「中部」、「南部」與「東部」四大區域進行區域發展之研究分析者（陳儷文，2000：18-24；李顯峰、陳儷文，2002： 47-104）。 2-13.

(32) 第二章文獻回顧與理論基礎. 第二節理論基礎一、地方財政理論（一）地方財政之意義國家職能的垂直分化(vertical differentiation of functions)形成政府層級，地方政府即是這種設計下的產物。由於國家政事萬端，無法全由中央政府概括處理，須授予各級政府一定的事權與責任（詹貌，2005：16）。政府政務活動遂由中央政府與地方自治團體分別擔負責任推動之。在財政方面. 2-12. ，兩者擔負之活動分. 別稱為「國家財政」與「地方財政」（陳清月，2005：20）。. 政治大要、促進自治發展、平衡財政分配、奠定民生基礎所需資金的取得、使用與管理立等各種行為之總稱（劉其昌，1995：461）。所謂取得，乃指各種經費的收入，如所謂地方財政係指國家整體財政的一部分，是地方自治團體為滿足其共同需. ‧ 國. 學. 地方稅收、規費、公共造產，以及其他各種資財之獲得等。所謂使用，乃指地方經費的各項支出，如行政支出、民政支出、財務支出、教育科學文化支出等。所. ‧. 謂管理，乃指地方經費的處理程序，如預算、決算等。凡政府組織，不論其為中央政府或者地方政府，如欲維持其生存、達成其任務，均需有經費。既需經費，. Nat. sit. y. 就要有收入，有了收入，還要對收支作適當的管理，財政制度由是而生。政府組. er. io. 織既有中央與地方之分，故於國家財政之外，復有地方財政（薄慶玖，2001：358）。. al. n. v i n Ch 性、利益外溢性、利益遞減性、以及規模經濟空間性等特性。茲分述如下（蔡珍 engchi U 珍，2004：17）：. 地方財政所提供的地方政府公共活動與財貨勞務，具有地方公共財之地區. 1.地區性地方政府依據該地區的自然資源、人文環境，提供不同的財貨勞務以符合居民需要，居民可直接受益，地區性色彩濃厚。就滿足居民偏好及因地制宜而言，是優於中央政府所提供者。居民可藉遷移而尋求滿足其偏好財貨之組合，也就是透過遷移的過程，可以選擇最能滿足需求的公共設施與租稅組合的社區定居。. 2-12. 政府財政具有矯正資源配置功能、進行所得與財富重分配功能，以及維持合理物價及適當經濟成長的穩定功能 (Musgrave, 1959:3-27) 。 2-14.

(33) 補助金制度與城鄉及區域發展關聯性之探討. 2.利益外溢性地方財政所提供的公共財利益，常會超過其轄區以外，使得與其相鄰地區住民亦得共霑其利，例如防止空氣污染之措施、防洪計畫等。另外一種情形，則因人口與商業的流動性，以致在一個轄區內公共財的支出經由交易或人口流動被帶到另一個轄區之內。 3.利益遞減性地方公共財往往具有不可移動性及區域性，使得享受該種財貨利益的程度，會隨著距離該公共財中心位置趨遠呈遞減現象。例如停車場、公園設施、街燈設備、消防設施。. 政治大地方公共財的受益空間有一定限度，超過該限度，享用人數增加會產生擁擠立效果。因此，大多數地方公共財提供有其最適規模。. 4.規模經濟空間性. ‧ 國. 學. 一般而言，地方財政具有以下幾項特性（賴宗裕，1999：88-89）：. ‧. 1.就經濟方面言. y. Nat. 國家為全體國民經濟之主體，其一切措施當謀求全體國民福利為前提；而地. n. al. er. io. 2.就權力來源言. sit. 方政府則僅以一地區之經濟福利為依歸，兩者是相互依存。. Ch. i n U. v. 地方財政與中央財政處於相輔相成的地位，惟國家財政具有統制權與主權，. engchi. 而地方政府之權力僅源於統制權，因此地方財政須受中央政府之領導與監督。 3.就財政收入內容言地方收入概以公共事業及規費、稅賦收入為大宗；中央財政則以稅收為主。因此，前者多著重受益原則，後者則往往著重能力原則。 4.就財政支出內容言地方財政支出多傾向公用事業、交通事業及教育衛生事業，其結果多為生產性費用；中央財政則以國防費用、政務費用及債務費用等經常性支出為主。此外，地方財政對經常性支出與臨時性支出之區分，不若中央財政嚴格。. 2-15.

(34) 第二章文獻回顧與理論基礎. 5.就立論基礎方面言一般財政學原理，以國家財政為主體，而國家財政之原理，一般可應用於地方財政，然地方財政有其特殊理論，為中央所不能適用者。（二）地方財政之組成中央與地方政府之間的財政關係是公共財政之重要課題，合理劃分中央與地方稅收權力及支出權力、確定中央與地方之間的移轉支付辦法，將直接影響各級政府財政收支平衡、公共產品與服務質量，以及地區之間的均衡發展（馬駿， 1997：58）。關於我國中央與地方之財政關係與權責劃分情形，就地方財政而言，權限劃分主要是要確立經費分攤責任，並據以作為稅源分配基礎。有關權限劃分之規定，主要受憲法第十章「中央與地方之權限」及其所延伸的「財政收支劃分. 政治大. 法」而來（陳儷文，2000：12-13）。. 立. 所謂財政收支劃分，係指各級政府在財政上分別就其收入劃分財源，並就其. ‧ 國. 學. 支出劃分經費負擔的制度。亦即須在財政收入與支出兩方面充分妥為考量，在收入方面，保障各級政府有其自有財源，以維持適當程度的財政自主性。在支出方面，保障各級政府在法定支出外，尚有能力追求政策目標，或有彈性足以抑制支. ‧. 出，縮減財政規模。除此之外，固定性的收支劃分結果，往往造成中央與地方之. y. Nat. 間垂直財政不均，以及地方之間水平財政不均，而有必要以財政調整制度調節之. er. io. 1.財政收入方面. sit. （蔡茂寅，2003：282-283）。. al. n. v i n Ch 地方財政收入來源有稅課收入、非稅課收入、補助及協助收入等來源， U i e h n c g 根據統計資料顯示，民國 89-98 年，地方政府之稅課收入佔總歲入 53.66％、補助及協助收入佔 32.56％，兩者相加已佔地方政府全部財政收入八成之多，可見地方政府財政收入主要是依賴地方稅課收入及補助收入。然而地方稅課收入之主要來源為土地稅，而土地稅常受到市場景氣波動影響，且近年來土地增值稅減半、房屋稅減免等減稅政策持續推出，使得地方財政主要收入來源大幅縮減。至於補助收入則由於地方政府為爭取更多之補助款而相繼以老年人口比率及貧窮率為爭取福利補助之訴求，不斷支出以求補助之結果，反而使地方財政困窘情形雪上加霜（蘇偉強，2010：2-21）。. 2-16.

(35) 補助金制度與城鄉及區域發展關聯性之探討. 2.財政支出方面我國地方政府支出 2-13 逐年攀升，致民國 89-98 年間地方政府之歲入與歲出均處於長期赤字之情況，且地方政府支出占國民生產毛額(GNP)的比率平均約為 6.18%（都市及區域發展統計彙編，2009；財政統計年報，2009）。隨著地方財政支出日益膨脹，造成財政收支差距逐年擴大，導致政府高度仰賴發行公債或借款融資方式彌補。又因區域經濟社會環境的差異，造成地方財政配置的不均，而中央財政壓力日重，亦影響補助地方能力，提升中央與地方財源分配的緊張關係（趙揚清，2002：18）。 3.財政調整方面財政調整的意義，有廣義與狹義兩種說法，狹義的財政調整，乃指調整. 政治大義的財政調整，除了前述財政收支平衡的意義外，尚包含經濟及社會的平衡立（林錫俊，2000：205）。雖然，縣市政府最主要的功能在於資源的有效配置，財政收入與支出，使其財政平衡化，易言之，就是財政收支平衡的調整。廣. ‧ 國. 學. 相較於中央政府須兼具經濟的穩定發展、社會的所得重分配功能不同，惟兩者相互關聯之處甚多。故為方便說明，此處所稱財政調整偏重狹義的財政調. ‧. 整層面。惟狹義的財政調整範圍，包含統籌分配稅款、補助款、公共債務、追加（減）預算、特別預算、動支預備金、墊付款、經費流用、銀行透支、. Nat. sit. y. 借款及貸款、上級款項預撥及墊借、庫款資金調度等多種方式與途徑（陳連. er. io. 芳，2003：123）。本研究則聚焦於補助金制度為主要分析對象，即統籌分配稅款與補助款為後續研究主軸。. al. n. v i n Ch 本研究擬於後續章節，以地方財政理論為分析基礎。探討現行財政收支組 engchi U 成、地方財政現況，以及對於地方財政自主能力高低之影響，期可因此有助於本研究更深入瞭解補助金制度。. 二、制度變遷理論現行地方財政收入來源主要為地方政府之稅課收入與補助收入，而財政收支劃分法與中央統籌分配稅款分配辦法、中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法等 2-13. 請參照財政收支劃分法第四條（附表二），包括：政權行使支出、行政支出、民政支出、財務支出、教育科學文化支出、教育科學文化支出、經濟建設支出、交通支出、警政支出、社區發展與環境保護支出、社會福利支出、移殖支出、債務支出、公務員退休及撫卹金支出、損失賠償支出、信託管理支出、協助支出、特種基金支出，以及其他支出。 2-17.