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第三章 補助金制度對地方財政自主之影響
長期以來，促進城鄉及區域之均衡發展，是政府重要施政目標之一。城鄉及 區域發展之分析面向甚為廣泛，舉凡地方實質建設與財政制度健全與否等因素皆 屬其探討層面。而近來遭逢地方財政惡化，地方政府缺乏主導城鄉發展之充分財 源，補助金收入對於地方政府便愈顯重要。不僅影響地方財政自主能力之優劣，
亦主導地方建設時程與品質、左右城鄉及區域發展。故衡量城鄉及區域發展時，
補助金制度、地方財政現況、各縣市政府之財政自主能力優劣，自為不可或缺之 探討面向。緣此，本章內容將分為三節，於第一節分析財政收支劃分法與補助金 制度變遷之脈絡。第二節介紹現行地方財政制度，包含地方財政收入、地方財政 支出與財政調整之內容，並分析地方財政現況。於第三節綜合整理、分析地方政 府相關財政數據，以探究補助金制度與地方財政自主之關聯性。期可透過上述分 析，有助於後續章節檢視補助金制度與城鄉及區域發展之關聯性。
第一節 補助金制度之沿革
一、財政收支劃分法之變遷 3-1
我國關於中央與地方政府之相關權限劃分係採均權制度，得分別劃歸由中央 與地方立法、執行。財政收支劃分法即為我國劃分及分類各級政府財政收支之主 要法源依據。該法自民國 40 年制定實施迄今已歷經多次修訂變革，民國 88 年 1 月 25 日為配合精省而修正財政收支劃分法，而後行政院再於民國 98 年 12 月 31 日提出財政收支劃分法修正草案，以因應地方改制、回應地方政府提高其財政自 主程度之要求，後經立法院財政委員會於民國 99 年 5 月 6 日召開會議審查財政 收支劃分法修正草案並完成初審。
（一）民國 40 年制定財政收支劃分法
政府於民國 40 年 5 月 29 日制定財政收支劃分法，同年 6 月 13 日公布該法。
財政收支劃分法將全國財政收支系統劃分為中央、省及直轄市、縣市及相當於縣 市之局。收入部分有稅課收入、規費收入、補助及協助收入、捐獻及贈與收入、
公債及賒借收入，以及其他收入等。其中，稅課收入可進一步劃分為國稅、省及 直轄市稅、縣（市）（局）稅。國稅包括所得稅、遺產稅、關稅、礦區稅等稅目；
3-1相關論述整理自財政收支劃分法歷次修正條文、民國八十八年財政收支劃分法修正總說明、民 國九十八年財政收支劃分法修正草案總說明、財政部新聞稿（2009/12/31），以及賴宗裕、詹 士樑（2000：85-96）；林秀娥（2002：24-25）；吳淑姿（2003：63-77）；林谷蓉（2004：287-289）； 李傑松（2004：21-25）；張李淑容（2007：53-58）等人相關研究。
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省及直轄市稅包括土地稅、營業稅、契稅、使用牌照稅等稅目；縣（市）（局）
稅則包括土地改良稅（或房捐）、契稅、使用牌照稅等稅目。
（二）民國 42 年修正財政收支劃分法
將契稅的課徵範圍由原定的就「未依土地法舉辦土地登記之區域徵收之」， 修訂為就「未經開徵土地增值稅區域徵收」。
（三）民國 43 年修正財政收支劃分法
財政收支劃分法於此次修正中，建立省統籌分配稅款之機制。由省府將部分 屬於縣市政府之稅源予以統籌分配，以調劑各縣市財政盈虛。省統籌分配稅款包 含所得稅收入 5%、印花稅收入 15%、土地稅收入 20%、營業稅收入 10%、屠宰 稅收入 20%。雖然財政收支劃分法在初始設計中，已規範土地稅 20%與營業稅 10%「由省統籌分配」，但並未明確規定分配對象，此次修正則指定分配的對象 為省「所屬之縣（市）（局）」。
（四）民國 44 年修正財政收支劃分法 於國稅稅目中增加「證券交易稅」。
（五）民國 49 年修正財政收支劃分法 刪除國稅稅目中之「證券交易稅」。
（六）民國 54 年 5 月修正財政收支劃分法
此次修正著重於地方財源劃分之調整，刪除國稅稅目中貨物稅之下的礦產 稅，並增設「地方教育捐」。對台灣省政府而言，可獲得 10%的使用牌照稅，惟 同時減少 10%的遺產稅與土地稅（所減少的部分則成為縣市稅收增加之部分）。
（七）民國 54 年 6 月修正財政收支劃分法 於國稅稅目中增加「證券交易稅」。
（八）民國 57 年修正財政收支劃分法
將直轄市收入與縣（市）（局）收入轄下之房捐改為「房屋稅」。
（九）民國 62 年修正財政收支劃分法 將遺產稅改為「遺產及贈與稅」。
（十）民國 70 年修正財政收支劃分法
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此次修正內容包含：稅目隸屬的改變、稅源分成與統籌比例之調整。並新增
「中央統籌分配稅款」之機制，以調節省和直轄市間之貧富差距。
（十一）民國 88 年修正財政收支劃分法
民國 88 年時，政府為 1.配合精省政策，調整政府財政體系；2.落實地方自 治，強化地方財政權責；3.平衡地方發展，縮短城鄉財政差距；4.提高財源自有 率，鼓勵各級政府財政努力；5.減輕中央政府財政負擔等目的。並參酌「我國財 政改進方案」及「國家發展會議」相關建議，進行財政收支劃分法之修正。相關 條文之變革，詳表 3-1 所示。
此次修法後之稅目規劃、稅課收入分配比例與補助金制度，理應可達到調整 政府財政體系、強化地方財政權責、提高財源自有率及減輕中央政府財政負擔等 目標。然深入探討該法之制度變遷後有以下發現：1.地方政府支出職權劃分、收 入來源分配等方面，仍存在職權未能明確劃分、自有財源不足且不利於地方政府 租稅努力之問題。2.國家稅源結構設計將稅收較豐之稅目逐漸劃歸中央政府所 有，致國家財政收入愈來愈集中於中央政府，地方政府更形依賴上級政府致財政 自主能力愈顯低落。
（十二）財政收支劃分法之修正草案
行政院為因應地方改制、回應地方政府提高財政自主程度之要求，於民國 98 年 12 月 31 日提出財政收支劃分法修正草案。修正草案朝「貫徹權力下放」、
「提升地方財政自主」、「建構完善財政調整制 度」之政策目標，以及「錢權同時 下放」、「地方實質財源增加」、「直轄市及縣（市）財源只增 不減」、「公式入法取 代比例入法」等方向修法。其修正要點：1.稅課收入劃分：統一規定直轄市及縣
（市）之分配比率，如遺產及贈與稅、土地增值稅將採相同劃分基礎。2.中央統 籌分配稅款分配制度：調整中央統籌分配稅款規模，並採取直轄市及縣（市）一 體適用之公式分配。3.因應地方改制之配套措施：給予改制之直轄市財源保障，
並搭配業務移撥與支出移轉計畫。4.中央統籌稅款分配鄉（鎮、市）由縣訂定分 配辦法：中央統籌分配稅款分配鄉（鎮、市）部分，由縣 參酌鄉（鎮、市）基準 財政收支差短、財政努力等因素以透明化、公式化之方式分配。5.建構中央統籌 分配稅款透明化之分配機制：未 來財政部應會同行政院主計處，就中央統籌分配 稅款相關設算與爭議事項定期召開諮詢會議。相關條文之變革，詳如表 3-1 所示。
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修正條文，以及林錫俊（2001：51-52、98-107）、林佳容（2002：3-10~3-14）、徐仁輝（2002：54-57）、林佑蓮（2003：15-20）、楊明儀（2003：79-80）、陳連芳（2003：125-126）、李傑松
（2004：26-32）、曾南馨（2005：61-64）、張李淑容（2007：53）、賴宗裕（2010：154-155）。
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圖 3-1 為財政收支劃分法於民國 70 年、88 年與 98 年修正後，中央統籌分配 稅款分配架構示意圖。由該圖可觀察出，中央統籌分配稅款隨著歷次修法而不斷 擴大其規模。民國 70 年修正財政收支劃分法後，北、高兩直轄市收取營業稅收 與印花稅收的一半，作為中央統籌分配稅款，由中央政府統籌分配。臺灣省各縣 市收取營業稅收與印花稅收的一半加上各縣市土地增值稅 20%為「省統籌分配稅 款」，由省統籌分配給各縣市，並參考縣市個別狀況訂定固定比例。各縣市共分 得該款項 81%，其餘 19%由省府保留為預備金作緊急補助支出之用。
民國 88 年政府為配合精省政策、落實地方自治等目的，再度修正財政收支 劃分法。統籌分配稅款被劃分為特別統籌分配稅款與普通統籌分配稅款，總額 94%為普通統籌分配稅款，直轄市、縣市與鄉鎮市的統籌分配比例依序為 47﹪、
35﹪與 12﹪。而後財政部在民國 90 年 12 月 31 日召開「研商中央統籌分配稅款 與補助款改進方案事宜」，重新調整統籌分配稅款的計算公式。直轄市分配比例 調降為 43﹪3-3、縣市政府分配比例調升為 39﹪3-4、鄉鎮市分配比例則維持原先 的 12﹪3-5
復依行政院於民國 98 年提出（99 年通過立法院財政委員會初審）之財政收 支劃分法修正草案，將營業稅總收入扣除稽徵經費及依法提撥統一發票獎金後之 全數，以及部分菸酒稅收作為中央統籌分配稅款之財源。並將中央統籌分配稅款 之分配以公式入法，1.總額 90%：其中 75%依各直轄市及縣（市）財政能 力權數、
25%依各直轄市及縣（市）財政努 力權數，計算各直轄市及縣（市）應分配比率；
2.總額 6%：彌補分配年度各直轄市及縣（市）因修正財政收支劃分法致相較於 基準年期減少之收入數；3.總額 4%：屬地方財政調節款，由行政院核定分配。
。另外，總額 6%為特別統籌分配稅款，支應地方政府緊急及其他重大 事項所需經費，由行政院依實際情形分配。
3-3分配方式：依 1.前年度營利事業營業額、2.財政能力、3.轄區內人口及土地面積分配。
3-4分配方式：1.可分配款項百分之八十五考慮受分配各縣市近三年基準財政需要額減基準財政收 入額之差額平均值，算定分配比率，每三年檢討一次。2.可分配款之百分之十五算定方式為依 各縣市轄區內營利事業營業額，算定各縣（市）間應分配之比率分配（回饋金）。
3-5分配方式：鄉（鎮、市）正式編制人員人事費及基本建設需求情形。
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