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第五章 補助金制度與城鄉及區域發展之關係
本研究於第四章透過因子分析，將城鄉及區域發展之代表性因子分成都市 化、產業經濟與設施等三類因子。本章將進一步探討補助金制度與城鄉及區域 發展之關係，並提供政府相關權責單位日後興革補助金相關制度或促進城鄉及 區域發展政策之若干參考。
第一節 補助金制度與城鄉及區域發展之關係
於量化研究方法中，若有兩個變項的分數變化都是吾人所關心的焦點，且 想要進一步探討兩項變數之間是否具有關聯性及其相關的方向與關聯程度時，
應採用關聯分析(analysis of association)進行分析。長期以來，促進城鄉及區域 之均衡發展，是政府重要施政目標之一。惟近來地方政府於財政困難情況加劇 之下，缺乏城鄉發展之充分財源，補助金收入對於地方政府便愈顯重要，亦凸 顯上級政府扮演著影響地方發展之事實。因此，補助金制度與城鄉及區域發展 之間的關係便值得進一步檢視與探討。又過去相關研究，亦有採關聯分析以探 討兩項變數、主題者（賴宗裕、詹士樑，2000：76-81；楊明儀，2003：96-99）。
緣此，本研究亦將透過補助金制度與城鄉及區域發展變據之關聯分析，進行後 續相關探討與分析。
所謂變項之間具有關聯，是指一個變項的數值與另一個變項的數值具有共 同變動的關係。而兩個變項的關聯情形，可以透過統計量數的方式來表現。在 利用統計方法來描述兩個變項的關係時，有三個基本要素，茲分述如下（邱皓 政，2006：14-3~14-4）：
1.關聯強度(strength)：兩個變項的關聯強度，反應了兩個變項關聯情形的 強弱。當兩個變項數值的連帶變動情形越明顯，可以說關聯強度越強。在統計 學上，兩個變項的關聯強弱可以利用特殊的統計量（關聯係數）來表示，當係 數的數值越大，表示強度越強。2.關聯方向(direction)：除了關聯的強度，兩個 變項連帶變動的方向也提供了變項關係的重要訊息。當兩個變項數值的變動，
具有相同的方向時，我們稱為兩者具有正向關聯(positive association)，以正號
（＋）來表示；又當兩個變項數值的變動為相反的方向時，我們稱為兩者具有 負向關聯(negative association)，以負號（－）來表示。3.關聯模式(pattern)：當 變項的測量尺度不同，或是變項之間關係的特殊性，兩個變項的關聯情形可能 呈現特殊的狀態，例如直線關係、曲線關係或非對稱關係。
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的意義如表 5-1 所示（邱皓政，2006：15-12~15-13）。表 5-1 相關係數的強度大小與意義 資料來源：邱皓政，2006：15-13。
本研究延續第四章所萃取出之城鄉及區域發展代表性因子，同時蒐集補助
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0.727，介於表 5-1 所示的 0.70 至 0.99 的相關係數範圍區間裡，為高度正相關。
3.至於設施因子方面（包括公路密度、自來水普及率等面向），補助金收入與設 施因子的相關係數值為 0.202，介於表 5-1 所示的 0.10 至 0.39 的相關係數範圍 區間裡，為低度相關。
此一分析結果，說明上級政府撥付予地方之補助金收入，對於台灣地區城 鄉及區域發展之效益呈現在兩個面向。主要的效益在於產業經濟因子方面，而 造成此一現象之原因，或可解釋為上級政府較著重於地方的產業發展與伴隨而 來的經濟效益。次要的效益則在都市化因子方面，造成此一現象，應與上級政 府較著重於對都市地區之建設與發展有關。至於補助金收入與設施因子之關聯 性則為低度相關，係因本研究之設施因子所包含的變數有公路密度與自來水普 及率兩項。就公路密度部分，許多縣市的公路開闢已達飽和。復就自來水普及 率部分，對照表 4-11 及表 4-12 可發現，目前台灣地區二十三個縣市之中，除 屏東縣（45.11%）、新竹縣（78.44%）、苗栗縣（75.29%）、南投縣（78.76%）
及台東縣（78.28%）這五個縣市的自來水普及率低於八成以下，其餘縣市的自 來水普及率皆已達八成以上。其中，台北市（99.92%）、基隆市（99.42%）、台 南市（99.71%）、嘉義市（99.66%）之自來水普及率，更是達到 99%以上的水 準，上級政府因而認為不須將補助金用以補助或無須優先補助此類設施項目。
又此一結果，可呼應長期以來補助金運作後所為人詬病的兩項爭議。其一，
地方政府為爭取來自於上級政府的補助金挹注而競相提出各項建設計畫，惟地 方政府所提出的計畫，大多都在爭取產業經濟發展之用，無法使補助金發揮因 地制宜之效果，導致中央政府對地方的補助支出雖持續成長，但地方財政困難 的問題卻仍困擾著各政府（林健次、蔡吉源，2003：9；張藝薰，2000：92-100）。
其二，台灣地區長期以來，對於城鄉發展的公共支出多以產業經濟發展為主，
以致城鄉發展政策規劃方向陷入經濟成長的迷思，反而忽略城鄉內部生活、生 產、生態機能之均衡發展。新訂或擴大都市計畫案雖常為配合中央之重大經濟 建設或交通建設而辦理，但地方政府也常因而順勢擴張都市範圍，造成資源管 理問題，形成地方財政資源虛耗之情形（蘇玉守、賴宗裕，2001：21）。
若進一步由其他相關數據資料進行分析與探討，可發現我國地方政府之財 政，自民國 89 年以來即不斷面臨財政收支失衡之窘境。造成該現象之主因，可 歸結於近年來政府財政支出不斷提高，而地方財政收入卻日益短少，致使各級 政府財政收入成長幅度遠不及實際的支出需求。此係肇因於民國 88 年財政收支 劃分法修正後，於財政支出方面，中央透過相關條文不斷加重地方政府之財政
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改由地方政府支應，引起地方首長強烈批評（李妮臻，2007：5-2）。，直接衝擊地方政府稅課收入，導致地方稅課
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資料來源：整理自財政統計年報，1990-2010。再進一步透過表 5-5 與表 5-6 分析長期以來（民國 71 年至民國 98 年），七
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資料來源：整理自賴宗裕，2010：358
又北北基宜生活圈的台北市、台北縣；桃竹苗生活圈的新竹市、桃園縣；
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資料來源：整理自賴宗裕，2010：358
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又經比較後發現各區域內部的各縣市，補助金收入占其歲入結構之比重亦 有相當程度之落差。以北部區域為例，雖然北部區域是四個區域裡依賴上級政 府補助金比重平均最低者，但其內部各縣市依賴補助金的比重卻存有顯著差 異。例如台北市是北部區域之中，稅課收入與其他收入合計占歲入結構比重最 高的縣市，故其依賴補助金比重最低；而同屬北部區域裡的宜蘭縣，因地理環 境、產業屬性等發展條件差異，致其稅課收入與其他收入合計占歲入結構的比 重僅有四成，依賴補助金的比重始終維持在 45%以上的水準。
就地方政府而言，仰賴上級補助金作為地方財政之主要收入，固然對於地 方政府所面臨的財政困難情況有相當程度之幫助。但此亦代表地方政府的財政 與施政自主能力不足，當地方財政自主能力不足，將影響城鄉建設財源之提供，
進而衝擊地方對於城鄉計畫的執行、加速城鄉及區域發展之落差。又當地方施 政自主能力不足，許多縣（市）所擬定之城鄉乃至於區域發展計畫，皆須獲得 補助之挹注方得以執行，導致城鄉及區域發展受到限制。
以下茲舉三例，首先，有研究選定台北縣汐止鎮、桃園縣平鎮、雲林縣麥 寮鄉之居民進行問卷調查。結果顯示，有超過八成以上之受訪居民認為居住地 方之公共設施不足之比例，與地方財政自主性成反比（即財政自主性愈低之地 方，其居民認為公共設施不足之比例愈高）。該研究並進一步針對土地開發業者 及台灣地區各地方鄉鎮市長進行問卷調查，結果顯示，有 52%的受訪開發業者 認為開發活動周圍的公共設施並不充足，且 69.6%的業者認為造成公共設施不 足的主要原因是政府財政不足所引起。至於受訪的鄉鎮市長回收的問卷之中，
有 38%的鄉鎮市長認為自有財源不足，亦有 14%的鄉鎮市長認為，係因上級補 助款不足。由此可知，基層地方政府在興建公共設施時，所面臨的困擾大約有 五成左右，認為是「經費不足」的問題（賴宗裕，1999：99-100；427-437）。
其次，另有研究針對全台灣地區 309 位鄉鎮市長進行問卷調查，於問卷回 收的 136 位鄉鎮市長中，有 120 位鄉鎮市長（88.24%）表示於現行財政收支劃 分法下，地方政府的租稅收入無法因應地方財政基本需求。又地方因進行鄉鎮 市建設或土地開發活動連帶所須增加的公共設施，有 133 位鄉鎮市長（97.79%）
認為並沒有足夠的經費可茲開闢提供（李妮臻，2007：4-1～4-10）。
最後，以民國 80 年至民國 95 年為例，內政部區域計畫委員會審議通過的 新訂或擴大都市計畫申請案，但申請機關或地方政府於審議通過後卻未依程序 發布都市計畫者共計 40 案。其中，總計有 6 個計畫案係處於暫緩辦理階段（包 括 2 個新訂都市計畫申請案與 4 個擴大都市計畫申請案）。檢視這些個案的原因
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項挹注於台北市，不僅有悖於縮短城鄉及區域發展之政策目標，更容易導致台 灣地區少數縣市（如：台北市、高雄市、台北縣等縣市）挾本身發展條件及補 助金挹注之優勢，使台灣地區之資本愈來愈集中於這些縣市而造成極化發展（賴 宗裕，2011），如此惡性循環之下，終致城鄉發展差距日益惡化。
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第二節 補助金制度與城鄉及區域發展之政策建議
一、對於補助金制度之政策建議
我國因各地方資源不均，致長期以來城鄉及區域之間存有發展不均之現 象。補助金制度於立法之初雖被賦予諸多目標，惟實施迄今，卻引發諸多爭議
我國因各地方資源不均，致長期以來城鄉及區域之間存有發展不均之現 象。補助金制度於立法之初雖被賦予諸多目標，惟實施迄今，卻引發諸多爭議