近年來，全球氣候變遷致使台灣的環境劣化與自然災害的問題頻仍，為紓 解此困而轉向永續發展，整體國土規劃與土地使用政策需要重新縝密地檢視。
人們應該思考如何藉由國土規劃以實現永續發展的目標，重新建立具制度性的 環境規劃架構、城鄉治理內涵及永續發展規劃的藍圖範本。因此，為邁向永續 發展，則國土規劃應開展新的環境典範。本整合型研究計畫團隊業於 102－105 年執行三年期「土地正義視野下國土規劃的挑戰與變革：土地利用與城鄉發展 的策略研究」，獲致「未來新的環境規劃典範應包含互動式規劃（interactive planning）及集體行動（collective action）兩個核心概念，著重於公民社會裡民 主和公平的參與，藉由當地自主、由下而上的集體行動更能處理在地問題」的 結論，並認為應於此一脈絡下，接續就整體國土治理策略面向，進一步探討更 為具體的環境規劃、土地利用實質內涵，並針對農糧、能源與水資源所面臨的 空間及環境規劃共同課題，探討其制度設計與操作方式，嘗試建構制度與決策 平台之具體改善建議。
此種制度與決策平台之建議，並非價值全然開放的系統，而需要一定方向 之指引。就此而言，衡諸此氣候變遷時期國土利用所面臨之挑戰，以建立不懼 怕災害且能快速回復之韌性城鄉為極重要之核心，藉以維繫國土作為生活、生 產基礎載體功能與國民生存之機會。本於此一考量，本整合計畫乃以韌性城鄉 為全計畫之主軸，嘗試探討以韌性城鄉為出發點之環境規劃新典範，並藉以審 視我國相關法制。
在環境規劃典範方面，過去由於受到經濟效率及科技決定論兩大思潮的巨 大衝擊，在二次大戰結束之後，不少規劃學者認為規劃理論的重點應該是以訓 練技術人員為主，研究重點應著重於可見的事實（fact），而與政治及社會有關 的價值觀（value）應該儘量少去觸及，因為它們無法經由規劃者所建立的模式 予以衡量（Harris, 1960）。效率因此成為規劃工作者最重要的準繩，也唯有如此 才算是理性的規劃。Martin Meyerson 與 Edward Banfield（1955：314）認為一個 理性的規劃者在做政策決定時，可以事先獲得所有的資訊，並且知道所有解決
問題的途徑；此外，一個理性的規劃者也可以清楚的認知所有問題的解決途徑 及其可能帶來的影響及後果；最後，一個理性的規劃者將可以根據他的價值判 斷（如效率）來選擇最好的途徑。至於理性規劃者的主要任務則是幫助市場的 運作，因為在一個民主的資本主義社會裡，市場對於都市設計及都市結構的影 響遠比政府還來得重要（Meyerson, 1956）。
然自 1960 年代開始，許多學者及實務工作者對於上述傳統的理性規劃思潮 卻迭有批評，並且提出不同的規劃理論。例如 Paul Davidoff（1965）就特別重 視公民在規劃過程中的民主參與，他認為在公共政策的制定過程中公民應扮演 著非常重要的角色，在規劃的過程中不應把民眾排除在外。他主張政策的制定 通常是一個主觀的價值選擇，而不是猶如經濟學者所謂的客觀事實的認定。因 此，在一個民主社會裡，選擇的權力應該是保留在民眾的手裡，也唯有經由民 主的參與才可以促進理性目標的達成。他提出了倡導規劃的概念（Advocacy planning），建議規劃者必須幫助民眾參與，並應特別協助那些無法參與的弱勢 團體及少數族裔，賦予地方社區住民對於未來發展的相對自主權，開放且公平 參與的權力結構，不再完全倚賴於技術及權力菁英的指揮，可謂是倡導式規劃 的主要重點。
在 Paul Davidoff 之後，John Friedmann（1973）也提出了類似的接觸式規劃 理論（Transactive planning），他指出規劃的工作往往僅是由技術人員來完成，
這使得具有專業技術知識的規劃者與擁有生活及實務經驗知識的被規劃者之 間 ， 形 成 了 一 條 鴻 溝 ， 二 者 之 間 無 法 進 行 有 效 的 溝 通 。 面 對 這 種 情 事 ， Friedmann 認為規劃者與被規劃者之間的關係必須做結構性的調整，他指出規劃 者與被規劃者必須多進行對話，經由這種對話接觸，彼此將可以交換知識，相 互進行學習，然後一起將知識轉化為行動。Stephen Grabow 與 Allan Heskin
（1973）也頗同意上述觀點，彼等認為以經濟理性為主導的規劃模式是一種權 力集中、菁英式，及反對變遷的保守規劃型態，並大力批評理性規劃學者所堅 持的科技及客觀的理念，更要求更改這種規劃模式，將規劃的權力分散，轉交 真正以促進人類發展為主軸的社區及社會。而 Robert Beauregard（1978）也從 類似的觀點來批評理性規劃模式，認為規劃專家所主張的專業技能及追求效率 的考量，主要是用來維持現有的權力結構及保障特權，因而認為現有以科技及 經濟專家為主的意識型態，及規劃者與政府之間的關係，都必須全面地重組。
規劃理論在價值的選項方面，公平的考量必須取代效率，並且著重於社會分配 的正義。
另外，為了追求一個民主的規劃過程，幫助民眾直接參與，John Forester
（1982）繼而提出進步式規劃（Progressive planning）的理念。他藉由 Steven Lukes （ 1980 ） 所 述 「 權 力 三 面 向 」 的 理 念 ， 指 出 規 劃 過 程 的 資 訊
（information）往往因政治及經濟等結構性因素而被扭曲，在這種情況之下，
規劃者的主要任務即是要避免這種情事的發生，讓民眾能夠接觸到正確的資 訊，瞭解政治經濟不公平的結構關係，如此一來，才能夠賦予民眾批判的力 量，而真正的民主規劃過程才有可能達成。Forester 深受哈伯瑪斯（Jurgen Habermas）的影響，認為過去以科學為主的化約方法根本沒有辦法解決複雜的 社會問題，因此進一步指出，唯有透過用心的溝通，並仔細傾聽民眾所講的故 事，才是規劃的主要內涵。因此，規劃理論的主要內涵已經由過去所強調的實 質規劃，轉變為重視溝通對話過程，即規劃被視之為交互主觀、互相學習的辯 論過程（Healey，1996）。
由此觀之，規劃理論正處於一個典範交遞的年代，論者習以「現代化」與
「後現代化」相稱（Beauregard, 1996; Healey, 1996）。以往的主導者—理性規劃 模式已經受到相當大的質疑，因為長久以來侷限於科技及經濟理性的觀點已經 變成一種支配霸權，它將許多其他的重要想法，如道德、公平、正義、審美觀 等，皆排除在外，認為彼等不值得人們眷戀，唯有建築在科技及經濟理性之上 的行動才代表人類文明的進步。在這種追求進步的理念之下，資本的重要性往 往凌駕於對人類及環境的關懷，規劃理論的重心反而是以促進經濟成長及競爭 力為主要的考量。如今，這種建基於對於現代化理念追求的規劃理論正面臨了 相當大的挑戰，人們已不再相信理性規劃模式是規劃理論唯一的判準，溝通規 劃理論反而成為規劃理論的主要典範。
進一步言，傳統的土地規劃採用理性規劃模式，通常是由規劃者採取「科 學」的方法，來決定土地使用的分派，其基本邏輯係建基在客觀理性的意識型 態之上，強調規劃者及其所採用的規劃技術或工具，具有客觀或中立的可能 性，因此符合理性及科學的準繩，也因此規劃所得結果是值得信賴的（Taylor, 1998; Allmendinger, 2002）。我國現行土地利用規劃亦大致採取此一規劃邏輯，
這樣的規劃方式也被視之為「由上而下」的方式，亦即由規劃者或規劃機關透 過一定的「理性」程序，對於規劃地區進行規劃。在操作這些程序中，規劃者 通常是建立一些可以量化的指標，再將這些指標用作土地使用分派的依據，在 這樣的規劃方式下，只要有資料輸入即有結果產生，這對決策者而言，甚為方 便。因此，在 1970 年代以前，理性規劃成為土地利用規劃的標竿。但是，這 種規劃方式很容易產生「垃圾進、垃圾出」的問題，而且在現實的社會狀況 中，許多的元素無法量化，諸如農民對於土地的感情等。此外，理性規劃乍看 似已建立起一套科學化的標準，使得規劃者不需深入瞭解規劃地區，特別是地 方民眾的想法，也能夠做出「科學的」規劃，結果往往不能符合地方真正的需 要與期待，規劃的實踐自無可能。
由於缺乏與地方居民溝通，理性規劃可能產生的結果與地方期待嚴重的脫
節，特別是，理性規劃經常忽視弱勢團體的利益，因此規劃者引用德國社會學 家哈伯馬斯的溝通行動理論（theory of communicative action）作為規劃理論的依 據，此即形成溝通式規劃（communicative planning）。基此，規劃者不再只是資 料的收集與分析者，或在計劃室內傳達公文而已，其每日的工作是徹底的傾聽 與溝通，其對象除了有權力的開發者以外，還包括那些較少權力者或邊際團 體，規劃者必須積極地保護所有團體的利益（Forester, 1989）。此意味著，規劃 者有責任促進民主與參與的規劃，且對於地方所有民眾的意見都必須傾聽、傾 聽、再傾聽。
溝通式規劃使規劃者由技術專家變成溝通者，也使國土計畫在實踐的過程 上，由過去的「由上而下」走入真正的「由下而上」，此即規劃者或者政府在規 劃的心態上，必須由「為民眾規劃」，調整為「與民眾一起規劃」，甚或是「由 民眾規劃」。在 1990 年代以後，這種規劃方式已經在社區（community）層級 的規劃中，甚至在地方發展的策略上，獲得了實踐性的支持（李承嘉，2005）。
本研究計畫採取溝通式規劃為主軸的原因，不僅在於「由下而上」的規劃已經
本研究計畫採取溝通式規劃為主軸的原因，不僅在於「由下而上」的規劃已經