第二章 美國聯邦證券管理委員會的執法權限
第一節 美國聯邦證管會的組織架構及其職責
第二章 美國聯邦證券管理委員會的執法 權限
第一節 美國聯邦證管會的組織架構及其職責
美國聯邦證券管理委員會是依據 1934 年美國證券交易法（Securities and Exchange Act of 1934）之規定設立8，其設立之背景係美國政府為了挽救 1929 年的美國經濟大 蕭條所導致的證券市場崩壞，因此，為了使投資人對市場重拾信心，美國國會先後於 1933 年以及 1934 年通過了證券法（Securities Act of 1933）與證券交易法（Securities and Exchange Act of 1934），並於後者明定聯邦證管會成立之法源依據及其組織架構9。 美國政府希望藉由這二部法律之運作使得市場上流通之資訊更值得信賴，交易規範更 為明確，好使投資人恢復對於證券市場的信心10。簡單地來說，這二部法律所欲達成 之目的為11：
（一）要求公開發行股票之公司必須誠實地告訴大眾關於該公司的營運的資訊、
所賣股票之資訊、以及投資所隱含的風險。
（二）要求買賣股票的人士，不管是證券仲介商、自營商或交易所，必須公平且 誠實地對待投資人，並以投資人之利益為優先。
8
S
TEPHENJ. C
HOI& A.C. P
RITCHARD, S
ECURITIESR
EGULATION: C
ASES ANDA
NALYSIS39 (Foundation Press, 2d ed. 2008).
9
於 1934 年美國證券交易法第四條中，較為重要的有：第（a）項明定聯邦證管會成立之法源與委員
會之組織架構；第（b）項規範成員薪資與進入權限等事。See 15 U.S.C. § 78d.
10
欲詳細了解此二部法律之立法歷史背景與更多聯邦證管會之發展歷史，請參見賴英照， 「美國聯邦
證券管理委員會之研究」 ，中興法學，第 19 期，頁 2-17（1983）。
11
The Investor's Advocate: How the SEC Protects Investors, Maintains Market Integrity, and Facilitates
Capital Formation, U.S.S
ECURITIES ANDE
XCHANGEC
OMMISSION,
http://www.sec.gov/about/whatwedo.shtml (Last visited Apr. 11, 2014) [hereinafter The Investor’s
Advocate].8
美國 1934 年證券交易法於第四條第（a）項中明定聯邦證管會設委員五人，其均 由總統提名，經參議院同意後任命。此外，五位委員中隸屬同一政黨的委員不得超過 三人，且委員不得兼任其他職務，亦不得從事任何受聯邦證管會規範之證券市場營運 及交易行為12。聯邦證管會性質上屬獨立機關，雖然總統有權提名委員及主任委員，
但並無權指揮聯邦證管會的運作。聯邦證管會在法律規定之範圍內，可獨自行使行政 權、準立法權及準司法權而不受總統、國會、最高法院或任何一個行政部門的指揮13。 惟其於人事任命、預算與裁決等方面，仍分別受到總統、國會及法院一定程度之監督
14。截至目前為止，聯邦證管會除了位於華盛頓 D.C.的總部底下設有五個部門及二十 三個辦公室之外，尚有十一個區域辦公室分布於其他各州，總計約三千五百多位員工
15。因此，欲清楚了解聯邦證管會之運作以及執法的權限，則需先就其部門間之分工 著手去觀察。
第一項 聯邦證管會各部門之介紹
聯邦證管會作為證券事業首要的主管機關，其職責主要可歸納為以下四個領域：
（一）法規制定、（二）證券法規之執法、（三）監督管理市場以及（四）與其他政府 機關相互協助16。而聯邦證管會底下五個部門的運作均以達成這些職責為目標，這五 個部門分別為：企業金融部門（Division of Corporation Finance）、交易暨市場部門
（Division of Trading and Markets）、投資管理部門（Division of Investment Management）、 執法部門（Division of Enforcement）與經濟暨風險分析部門（Division of Economic and
12
15 U.S.C. § 78d(a).
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賴英照，前揭註 1，頁 18。
14
同前註。
15
The Investor's Advocate, supra note 11.
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See id.
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Risk Analysis）。雖然部門間各自有不同的工作，但其欲達到的最終目的還是為了維護 整個資本市場的完整性。
企業金融部門主要的工作在於審閱受聯邦證管會規範之公司對於投資大眾的揭 露事項以及相關文件，其中包含有新上市股票公司的註冊登記（Registration of Newly-offered Securities）、公司的定期申報文件（Periodic Filings）、股東會委託書（Proxy Materials）、年度報表（Annual Reports）以及併購相關之申請文件等等。企業金融部門 與企業間互動關係密切，而由企業申請核發「無異議函」（No-Action Letter）可說是其 中相對重要的一項。透過向企業金融部門申請此函，企業可將其新定的商業決定、交 易或計畫交由部門人員審查，藉以確定其中並無任何違法行為。而當部門人員完成審 查，並核發無異議函後，即表示聯邦證管會將不會針對該企業於申請書中所載之行為 事實提起任何事後的執法行動17。事實上，此種制度在某種程度上可以減輕執法部門 的負擔。透過企業自行向聯邦證管會揭露其欲進行的商業決策，並由企業金融部門把 關，審查其適法性，將可避免往後若對該商業決策有疑慮時，才由執法部門投入調查，
造成不必要的資源浪費。
交易暨市場部門主要扮演著市場監督的角色，其主要負責監督的對象為證券市場 的參與者，如證券交易所、證券商、自律機構等等。除了扮演監督之角色外，此部門 亦負責審核自律機構所擬定的內部規則，或者協助聯邦證管會制定與證券市場相關的 規則與標準18。
投資管理部門主要規範對象為投資公司與投資相關顧問人員。在美國的資本市場
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C
HOI& P
RITCHARD,
supra note8, at 41.
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See The Investor’s Advocate, supra note 11.
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中，共同基金、專業基金經理人與分析師等等以投資為主要業務的人士與投資人之間 的互動關係密切。正因如此，如何有效地降低這兩者之間的代理成本即成為主管機關 進行規範的目的之一。由於共同基金的投資人以個別（散戶）投資人為大宗，因此投 資管理部門主要目的是希望透過監督以及規則制定的方式，確保從事投資相關業務的 人士對於散戶投資人所揭露的投資資訊盡可能有用且確實，並同時致力於降低個別投 資人所需負擔的管制成本。除此之外，此部門亦負責對於其所管制產業核發無異議函 以及協助執法部門人員進行調查19。
執法部門可說是聯邦證管會底下相當重要的一個機關，其負責各種不同證券法規 的執法，並於必要時行使民事權力（Civil Power），選擇適當的場域進行訴訟。一般來 說，聯邦證管會可於聯邦地方法院提起民事訴訟（Civil Action）20以及於聯邦證管會 會內提起行政訴訟（Administrative Action），兩種程序之性質稍微有別，可請求之內容 亦不盡相同。執法部門人員會針對調查所得之事實進行評估，再決定透過何種程序進 行追訴。聯邦證管會可藉由執法部門制裁違反證券法規之人，同時亦可對於潛在違法 者產生警惕作用21。
執法部門人員可由許多管道接收行為人可能違反證券法規之消息，而消息通常來 自投資人的投訴（Investor’s Complaint）或者聯邦證管會其他部門、自律機構與其他證 券產業的轉介（Referrals）。當調查人員獲得這些消息後，將會啟動一連串的調查程序，
以評估是否對行為人進行追訴。在評估的過程中，難免涉及不同價值間的衡量，本文 之後會對此問題做更深入之探討。
19
Id.
20
此處之所指之民事訴訟是相對於刑事訴訟而言的訴訟，因此又可稱「非刑」訴訟。
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See The Investor’s Advocate, supra note 11.
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除了民事訴訟以及行政訴訟之外，對於較為嚴重之證券犯罪，聯邦證管會有權移 送美國司法部，由檢察官進行刑事追訴。惟事實上對於犯罪事證的調查是由聯邦證管 會的執法人員主導，因此司法部與聯邦證管會之間互助關係所可能產生之問題亦值得 詳加探究。
最後，經濟暨風險分析部門成立於 2009 年，其成立的主要目的是將經濟及數據 分析整合進聯邦證管會的運作當中。由於聯邦證管會可支配的資源有限，因此亟需建 立一個有效率的方式來統籌分配會內的資源。此部門正可提供聯邦證管會於法規制定、
政策形成、訴訟進行、文件審查以及案件執法等領域必要的協助，利用經濟分析與研 究、風險評估、數據分析等方法，找到最適當的處理方式，以確保有限資源能妥善利 用22。
除了上述的五個部門外，聯邦證管會內尚有許多辦公室以及區域辦公室負責執行 聯邦證管會的職責，提供投資人一個公平、有秩序及有效率的市場。而近年來聯邦證 管會亦致力於加強與資本市場參與者間的溝通關係，藉以確保其理念與觀點有效傳達 出去，進而落實證券法規所欲達到的規範目的。
第二項 其他自律機構
在美國，證券市場的管制者除了聯邦證管會之外，仍存在許多其他執行類似功能 的機構，這些機構又可稱作自律機構（Self-Regulatory Organizations）。美國 1934 年證 券交易法的第 19 條即明定其他管制機構成立的法源依據，如證券交易所、註冊的證 券同業公會以及註冊的清算機構等等23，然而，這些機構仍會受到聯邦證管會的監督。
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Id.
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15 U.S.C. § 78s(a)(1).
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聯邦證管會有權通過、否決或調整自律機構的內部規則，以確保這些機構的運作符合 證券交易法第 19 條規範之意旨24。目前在美國與證券業相關的自律機構有：FINRA、
美國公開發行公司會計監督委員會（Public Company Accounting Oversight Board, 以下 簡稱 PCAOB）以及全國性的證券交易所，例如紐約證交所（New York Stock Exchange, 以下簡稱 NYSE）。除了以上各個自律機構外，全美證券商自動報價系統協會（National Association of Securities Dealers Automated Quotations, 以下簡稱 NASDAQ）亦對於在 其市場登記上市的公司設有相關規範。
FINRA 為一經國會授權成立、非官方，並具有獨立性、非營利性的自律組織，其 成立的主要目的在於透過建立特定規則來約束其會員，藉以保護證券市場中的投資人。
其會員組成以證券經紀/自營商（Broker-Dealers）為主，幾乎全美的證券/自營商均有 註冊成為會員。美國證券交易法中要求 FINRA 此類的自律機構，制定相關規則來防 止詐欺與操縱等等有害於證券市場秩序之行為，並同時促進交易的公平性，進而保護 投資人以及公共利益25。FINRA 為達保護投資人以及維持市場完整性的目的，其執行 之業務主要可分以下五大類：（一）落實法規執行以嚇阻不法行為、（二）懲戒違法者、
（三）偵測及防止不法行為、（四）教育投資人以及告知必要資訊、（五）解決與證券 事項相關的爭端26。在 2012 年度，FINRA 總共對於違反其規則之公司與個人做成了 1,541 件懲戒處分（Disciplinary Actions）、祭出了 6,800 萬美元的罰金並且協助受害投 資人追回 3,400 萬美元的賠償金。此外，FINRA 亦轉介了 692 件詐欺與內線交易案件
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HOI& P
RITCHARD, supra note 8 , at 42
25
Id.
26
What We Do, FINRA, http://www.finra.org/AboutFINRA/WhatWeDo/.
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予聯邦證管會或其他專責機構，以進行後續的進一步調查與追訴27。
事實上，除了 FINRA 之外，NYSE 與 NASDAQ 均有建立各自的規範來約束於該 市場登記上市的公司。而這些規範的主旨在於確保這些上市公司的財務狀況良好，以
事實上，除了 FINRA 之外，NYSE 與 NASDAQ 均有建立各自的規範來約束於該 市場登記上市的公司。而這些規範的主旨在於確保這些上市公司的財務狀況良好，以