第二章 美國聯邦證券管理委員會的執法權限
第二節 聯邦證管會之執法架構
不同於我國，美國聯邦證管會所掌握的民事權力相當大，其不只具有獨立裁罰的 權力，且亦可作為原告向聯邦地方法院起訴，或者利用會內行政爭訟之機制進行追訴。
然而，無論是向法院起訴或者於會內爭訟，執法人員均需透過相關機制篩選出具有爭 訟實益的案件，希望在有效嚇阻潛在違法者之外同時避免浪費有限的資源。於篩選過 後，執法人員會進行一連串的調查，蒐集行為人違法的事證，最後向委員會35陳明並 建議提起執法行動。聯邦證管會希望透過建立一套完整且明確的調查程序，並且保留 與受調查人一定的協調空間，藉此保障受調查人本身應有的權利，並且同時維護公眾 之利益。
本節將著重於討論聯邦證管會的執法部門對於違反證券法的案件如何進行調查，
以及調查完成之後可進行追訴的手段。此外，聯邦證管會除了透過行使民事權力外，
亦可將案件移送至美國司法部，藉由檢察官來行使刑事權力，對於違法者進行更為嚴 厲的懲罰。最後，因證券不法案件而受害之人亦可透過團體訴訟（Class Action）的方 式向違法之人求償，而原告律師於此類訴訟通常會依據聯邦證管會民事訴訟之結果，
向法院主張禁反言，進而獲取勝訴判決。因此，本節亦會就兩種程序間的互動關係進 行討論。
第一項 調查程序
執法部門在聯邦證管會行使執法權限上面扮演了一個極為重要角色，其負責的事 項主要在於主導案件的調查以及指揮訴訟程序的進行。一般來說，執法人員追訴案件 的過程大致上可分為三個階段。首先，執法人員會由許多不同的消息來源獲得各個潛
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以下稱委員會者，係針對委員五人所組成之會議體而言。而稱聯邦證管會，則係指整個部會而言。
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在違法者的行為事實，並由這些行為事實中去初步判斷哪些可能有違反證券法規之虞，
並值得立案調查的。接著，執法人員會針對這些案件進行一連串的調查，並在最後做 出兩個決定：（一）是否向委員會建議提起執法行動，以及（二）使用何種程序追訴36。 最後，執法部門會代表聯邦證管會進行這些訴訟，好幫助投資人回復損害，抑或對違 法者施加懲罰37。
事實上，不同的案件其重要性亦不盡相同，例如有些案件受矚目之程度較他案件 為高，或者某些案件所牽涉到的不法所得金額較多、案情較為複雜等等。因此，執法 部門需著手研究如何根據案件的本質去分配調查的人力或者先後順序，以達到最有效 率的資源分配。針對前述的問題，執法部門的主任通常會利用將某些特定案件歸類為
「全國性優先案件」（National Priority Matter）的方式，對於調查的資源做適度的分配，
以達到最有效率的運用。在聯邦證管會公布的執法手冊（Enforcement Manual）內，列 出了數項判斷是否為「全國優先案件」的標準，其主要有38：
（一）該案件是否有機會對於正在發展中的市場、產品及交易傳達強而有力的嚇 阻作用；抑或對於已發展完全的市場、商品、及交易但由於其本質的緣故 難以偵測不法，可藉由此案件的調查與執法傳達一定的嚇阻作用。
（二）該案件是否涉及非常嚴重或大規模的不法行為。
（三）該案件是否可能存在對於投資人廣泛且大規模的傷害。
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可能採取之途徑有民事程序（向聯邦地方法院起訴） ，或者行政程序（向委員會內的行政法官提
起） 。
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How Investigations Work, U.S. S
ECURITIES ANDE
XCHANGEC
OMMISSION,
http://www.sec.gov/News/Article/Detail/Article/1356125787012#.UfRvr41pn4v (Last visited Apr. 11,
2014).
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SEC E
NFORCEMENTM
ANUAL§ 2.1.1.
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（四）該案件是否涉及位居重要地位或掌有相當權力之人士；抑或對於投資人負 有忠實義務等重要責任之人士。
（五）該案件是否涉及違反新制定法規之不法行為。
（六）潛在的不法行為是否與特定商品、市場、交易與業務執行有關而可能對投 資人以及相對應的市場區段帶來顯著的風險。
（七）該案件是否會涉及大量潛在的受害人，抑或涉及特別弱勢的受害人。
（八）該案件是否涉及已被執法部門視為優先調查領域的市場、商品、交易以及 業務執行。
（九）該案件是否提供一個機會，讓聯邦證管會得以追求與其他執法機構因合作 所共同享有之優先利益（Priority Interests）。
仔細觀察上述標準，會發現其實執法人員主要的目的是希望透過對於某些特定案 件的調查，對於某些聯邦證管會所關心的人、事、物，產生一定的嚇阻作用，以避免 類似的違法事件再度發生。但除了這些標準之外，其他事實的因素與狀況仍然會列入 執法人員判斷案件優先性的考量。換句話說，聯邦證管會可能會針對目前整個證券市 場的情況與多數投資人的期待做調整，做出符合公眾看法與政治氛圍的決定。
惟需注意的是，如此操作之下可能會造成某些不被執法部門關心的案件得不到妥 善的處理，而這些案件的受害者便無法適時獲得補償。此亦驗證了前節所提及的利益 衡量問題，當某些受害者的利益被照顧到的同時，亦有其他受害者的利益被犧牲掉。
因此，執法部門必須針對為何某些利益更值得被照顧提出合理的說明，並明確化這樣 的標準藉以取得選擇性執法的正當性。
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第一款 初步（非正式）調查階段
執法人員展開調查的初始階段其行動通常是保密的，受調查對象亦時常不會被告 知其正被調查中。執法人員著手調查的第一步驟就是透過許多的消息來源蒐集行為人 可能違法的證據事實。公司定期的申報文件或聯邦證管會與其他自律機構所做成的市 場監督報告等等，均為可能的消息來源。除此之外，市場投資人的投訴或吹哨者
（Whistleblower）的密報抑是重要的消息來源之一。執法人員甚至可由報章雜誌的報 導或者一些媒體報告中去發掘是否有違反證券法規之情事發生。其他自律機構如 PCAOB、FINRA、NYSE 與 NASDAQ 的轉介案件也佔了相當大的比例39。
在收受消息之後，執法人員必須快速的判斷其事實是否有涉及違反證券法規的疑 慮，並同時辨認「待調查案件」（Matter Under Inquiry, MUI）。當執法人員初步分析一 個案件是否被歸入 MUI 時，應考量兩點：（一）該案件所涉及之行為事實是否有違反 證券法的可能性，並且可以藉由調查執法來平反。（二）將 MUI 指派給特定辦公室承 辦，此舉是否為部門資源的最好分配40。事實上，辨認 MUI 只是作為一個初步守門的 功能（Gate-keeping Function），其用途在於確保資源可以有效地投入值得追訴的案件 當中。
當辨認出 MUI 之後，執法人員便會決定是否將這些 MUI 轉換成調查案件41，以 便針對這些案件進行初步、非正式的面談，或者向與案件有關的人士索取相關證據文 件。此階段的調查通常是不會對外公開的，而執法人員亦會確保其所調查事證的機密 性。由於在初步調查階段執法人員並沒有強制他人提供事證的權力，因此需要仰賴受
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SEC E
NFORCEMENTM
ANUAL§ 2.2.2.
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SEC E
NFORCEMENTM
ANUAL§ 2.3.1.
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SEC E
NFORCEMENTM
ANUAL§ 2.3.2.
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調查對象自身的合作與配合42。
當執法人員完成了初步調查後，如果認為一個案件的事證已臻明確，則可逕行向 委員會做出提起執法行動的建議，選擇是在聯邦地方法院起訴請求禁制令、民事罰金 等等之類的救濟，抑或提請聯邦證管會內之行政法官進行聽證，以對違法者施以適當 的懲處。此外，若執法人員認為一個案件之行為事實已足構成刑事不法，則此時亦可 將案件移送司法部，交由檢察官對於行為人刑事不法部份的事實進行平行的刑事追訴 程序。反之，倘若經過初步的調查之後，執法人員認為事證仍未調查明確，例如受調 查對象或關係人不配合提供證據，導致無法搜集到完整的資訊等等的原因，此時不適 合逕行建議提起執法行動，則執法人員會選擇向委員會申請核發正式的調查命令
（Formal Order of Investigation），藉以取得更多的調查權限43。
事實上，有學者指出，多數的調查僅止於初步調查階段，並不會繼續往下走。理 由在於可能執法人員認為其所調查的案件並沒有違反證券法規之虞，因而結束調查，
或者多數受調查對象傾向配合調查，並同意與執法人員合作，以和解的方式解決44。 第二款 正式調查階段
由於在初步調查階段執法人員並沒有權力對於不配合調查的對象施以強制手段，
因此很有可能無法對該案件的事實完全掌握，造成難以判斷是否需要提起執法行動。
故，執法人員會向執法部門的主任申請核可正式調查命令45，藉此取得命令宣誓
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See C
OX ET AL.,
supra note 2, at 800.43
William R. McLucas et al., A Practitioner’s Guide to the SEC Investigative and Enforcement Process, 70 T
EMPLEL. R
EV. 53,57 (1997).
44
C
HOI& P
RITCHARD, supra note 8, at 190-91.
45
在 2009 年以前，核發正式調查命令或傳票的工作是透過五人制的委員會來決議執行的。但由於當
年聯邦證管會因無法即時偵測 Bernard Madoff 的龐氏騙局，而遭受到空前的挫敗，故當年聯邦證管
會暫時增訂新的規則授權執法部門主任自行決定核發傳票或者正式調查命令，以增進效率。而後於
2010 年，此臨時規定即轉變為永久規定。17 C.F.R. § 200.30-4 (a)(13).
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（Administer Oath）以及強制提供證言與證據資料的權力。此外，正式調查階段通常 亦不對外公開46。
雖然執法人員於取得正式調查命令後即有權核發傳票予受調查對象或關係人士，
惟若當事人仍不配合，執法人員尚需至聯邦地方法院聲請強制配合的命令，以強制執 行傳票的內容。當事人若違背此命令，則會被判以藐視法庭，並科予相當之處罰。通 常聯邦地方法院於審查傳票是否可被強制執行係採取相當寬鬆的態度，執法人員甚至 不需證明證券法規有被違反的相當理由（Probable Cause）47。惟以下幾種情形可能會 導致傳票無法被執行48：一、該調查並無正當目的。二、欲利用傳票獲取之資訊與調 查目的並無關連性。三、聯邦證管會已擁有該資訊。四、執法人員並未遵守核發傳票 應踐行的行政程序。總而言之，聯邦地方法院基本上對於善意（Good Faith）的執法人 員要傳喚誰、向誰要求觀文件等等的調查行為會予以尊重，並不會進行事後審查
（Second Guess）49。
雖然透過正式調查程序的方式，執法人員得以藉由公權力傳喚當事人配合調查，
雖然透過正式調查程序的方式，執法人員得以藉由公權力傳喚當事人配合調查，