第四章 台灣育嬰津貼法制之介紹及德國聯邦 父母津貼法制之啟示
第一節 臺灣生育率下降之成因
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第四章台灣育嬰津貼法制之介紹及德國聯邦 父母津貼法制之啟示
第一節 臺灣生育率下降之成因
本文於第二章中對於工業國家生育率下降之原因以及歐洲育嬰津貼法制之 形成作了詳細的論述，因此可以清楚了解到，工業國家生育率下降之成因不僅是 歐洲親職假及育嬰津貼法制誕生的重要條件，更與該等制度日後改革之方向習習 相關。因此在正式進入我國育嬰津貼法制之介紹前，本文也擬依循此脈絡先分析 我國關於老年經濟安全制度之建立及兩性傳統性別角色分工之鬆動所造成生育 率降低的背景條件談起。
第一項 臺灣老年經濟安全保障制度的建立
台灣老年經濟安全之保障，在1950 年代即仿效德國陸續先後建立起以軍人 保險、公務人員保險、勞工保險等以職業身分區分的社會保險制度，建立起外化 的老年經濟安全制度1。惟該等法律依當時的立法對於老年給付均採一次性之總 額給付，故在給付部分是以確定的金額來保障不確定的未來(存活年限)，確實有 保障不足的疑慮。不過，事實上軍公教人員在當時仍可在社會保險之制度之外，
依法享有年金給付。以公務人員為例，沿用國民政府遷台前於1943 年所制定的 公務人員退休法，以稅金作為財源，凡任職滿15 年以上者依其年資享有不同額 度的年退金，計算基礎依申請人退職時之月俸額所合成年俸的百分之40%至 65%
不等2。其後於1959 年該法進一步修正為任職滿 15 年之退休者，可以享有選擇
1 1953 年首先制定陸海空軍軍人保險條例，並在 1960 年時修改名稱為軍人保險條例。其後 在 1958 年 1 月及 7 月分別立法通過公務人員保險法及勞工保險條例。而公務人員保險法於 1999 年併入私立學校教職員保險條例改稱為公教人員保險條例。
2 1943 年公務人員退休法第五條第一項：「公務員有左列情形之一者，給與年退休金：一、
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http://www.fund.gov.tw/ct.asp?xItem=739&CtNode=418&mp=1 (最後瀏覽日期 2011 年 7 月 5 日)。
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由上可知，無論是早期軍公教人員的月退俸也好，非軍公教人員的敬老福利 津貼也罷，早就已經讓我國老年經濟安全產生依賴國家及未來納稅人口而非自己 子女的事實。因此個人不需養兒即能防老和國家社會必須要有兒(下一代)才能應 付未來防老需求的落差同樣在我國發生。
第二項 臺灣傳統性別角色分工之鬆動之情況
再就台灣傳統性別角色分工的情況來看，台灣女性勞參率也逐年地從 80 年 代未達四成的比例8提高至2010 年 7 月至 50.25%9；若觀察25 歲至 44 歲身處生 育高峰期的女性勞動參與率，則有更大幅度的改變：從1981 年的 42%左右到 2009 年的73%左右。這樣的結果不僅顯示女性在公領域的表現已經大有展獲，同時也 顯示出社會現實中，已經有許多家庭的分工模式已非昔日傳統上維持一個家內全 職「再生產者」的情況，而是兩個「生產者」。也因此1970 年代傳統家庭價值 支配下的臺灣社會所維持的兩性家庭分工模式10，至今已經不再是社會現實的主 流，取而代之的是雙薪家庭，傳統性別角色分工模式在台灣也出現鬆動的現象。
但與此相對，我國家內勞務的分配上卻仍然受到於傳統男主外女主內的性別分工 觀念左右，有學者比較臺灣在70 年代及 90 年代的家務分工情況發現，雖男性分 擔家務的比例隨著女性就業有而上升，但是由於男性參與家務最主要的成長是反 映在「夫妻一起」負責的部分，而非丈夫「單獨」承擔家務11，可知雖然丈夫分
8 參社會指標統計年報，行政院主計處，2010 年 7 月，第 79 頁。
9 此乃行政院主支處 2010 年 7 月公布之數據，轉引至女性勞參率 突破 50%，人間福報電子 報，2010 年 8 月 29 日。http://www.merit-times.com.tw/NewsPage.aspx?Unid=200102 (最後瀏覽日 2011 年 5 月 11 日)
10呂玉瑕、伊慶春，社會變遷中的夫妻資源與家務分工:臺灣七○年代與九○年代社會文化 脈絡的比較，2005 年，臺灣社會學，第 10 期，第 51 頁。
11 同上註，第 68 頁至第 69 頁。
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擔家務的比例在 20 年間有所成長，但對女性而言家內責任的負擔並未因此減 輕，女性還是承擔了大部分的家務責任。可見與本文第二章第一節第二項中所分 析的歐洲經驗相同，我國女性同樣面臨了男女平權步調在公/私領域發展的上的 落差，而女性也正因為同時在工作責任之外尚須承擔私領域的家內責任(尤其是 子女照顧責任)，而造成了與其他男性或未生育子女的女性們在就業競爭上的不 利益。對照2010 年之統計，有就業能力之女性卻未就業者，主張是基於「照顧 家人」之理由而留在家中，在有6 歲以下子女的家庭裡比例高達 91.3%；家中育 有6 歲以上子女之比例為 59.5%；家中尚無子女者則為 44.5%。更可以顯示女性 確實面臨工作與子女照顧之間的拉扯，並成為其是否要退出職場及再投入職場的 主要原因12。因此當我國女性也可以自由選擇是否生育及何時生育，且女性傾向 追求公領域的發展或不願承擔工作家庭雙重負擔的趨勢下，不意外地我國生育率 也因女性積極抑制生育的結果而不斷的下降，從1981 年的平均每位女性之生育 率從每人育有2.5 個子女，逐年下降至 2009 年的 1.0 人，成為世界生育率最低的 國家之一。透過下圖四，我們可以更清楚的看到我國自1981 年到 2009 年，關於 女性總生育率與女性就業率之間的消長關係。
圖九：台灣1981 年至 2009 女性總生育率與就業率之 關係13
12 參 2011 年性別圖像，行政院主計處編印，2011 年 2 月，第 15 頁。
13 資料來源：社會指標統計年報，行政院主計處，2010 年 7 月，第 80 頁。
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第三項 我國育嬰假制度的誕生
這樣的困境，我國對於平衡女性就業及子女照顧責任的衝突，也採取類似歐 洲親職假制度，以調整工作者的工時為手段，在1989 年、1990 年開始針對公立 高級中等以下學校女教師及行政院所屬各機關女性公務人員設有育嬰留職停薪 假之規定14，此可謂我國現行育嬰假之前身。但不同於親職假制度在歐洲發展之 初，就是以促進男女實質就業平等而將「新生兒照顧責任」視為父母親的共同責 任，所以立法上普遍採取性別中性的立法模式讓男性也可以享有請假的權利正是 其主要特色。反觀我國，當時規定的適用主體不僅只限於公立學校女性教師或女 性公務員等特定職業身分之人，更是將男性完全排除在外而將育兒行為視為專屬 女性的責任，可見當初制度設計背後，並沒有如同歐洲親職假制度的進步想法，
而是以傳統家庭模式之男女性別分工為想像。再者，當時並沒有特別考慮到對這 段期間相對應的育嬰津貼給付設計，故一併將國家責任排除在外。這些不足之 處，正是日後2002 年性別工作平等法中之育嬰假及 2009 年、2010 年就業保險 法、公教人員保險法及軍人保險條例之育嬰津貼立法之所欲解決的問題。