臺灣與德國育嬰津貼法制之比較 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學法律學系碩士論文指導教授：郭明政博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 臺灣與德國育嬰津貼法制之比較. ‧. sit. y. Nat. (The Comparison of Parental Leave Allowance n. al. er. io. in Taiwan and Germany) Ch. engchi. i n U. v. 研究生：張瀞心撰中華民國 100 年 7 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝辭每一件事情其實都是透過大家不同形式的付出才得以完成，這本論文更是如此如，因此要感謝的人真的太多。首先要謝謝我的父母，因為有他們無條件的尊重與支持，讓我可以在法律的學術領域中自在地隨自己心意選擇社會法研讀；謝謝我的指導教授郭明政教授，每次上完老師的課總是能一再燃起對社會法的熱情，而老師從不同於其他學者的角度一針見血地切入社會問題的功力更讓學生們在課後討論時敬佩不已；謝謝孫迺翊教授，無論是課堂. 政治大其煩地指導並給予學生具體明確的思考方向，而且每當遇有信心不足的情況立. 中的討論或是論文上的瓶頸，每當遇有疑問向老師請教時，老師總是能不厭. ‧ 國. 學. 時，更願意傾聽我們的煩惱並給予鼓勵；謝謝承萱、映萱、飛哥、志蓁、藝蓁、奇威、吟吏、思齊、小美及所有勞社法中心的同學，因為有你們的陪伴，. ‧. 讓我研究所期間過得非常精彩且愉快。. sit. y. Nat. 如果說人的一生可以找到自己的方向及真正想做的事是幸福的，那麼對. io. er. 我而言，身為一個法律系學生能在大學的求學階段接觸社會法並進入政大勞動法及社會法中心就讀真的是很幸運的事。碩士論文的完成只是開始，希望. n. al. Ch. 將來能繼續在社會法的領域努力下去！. engchi. i n U. v.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(5) 摘要 2009 年 5 月 1 日我國育嬰津貼以就業保險法作為給付之依據，正式上路，讓家中有嬰幼兒照顧需求之工作者，不但可以依性別工作平等法第 16 條第 1 項申請育嬰假，更可在育嬰假期間內依就業保險法第 19 條之 2，享有六個月的育嬰津貼，給付額度達到申請人留職停薪當月起六個月平均月投保薪資之六成。惟隨著就業保險法增設育嬰津貼作為給付項目之一，固然讓各界倡議十多年之育嬰津貼終於紮根在我國法制之中，但卻也因此造成我國育嬰津貼制度又延續以往職業別、身分別之資源分配標準，讓國家對下一代. 政治大. 育兒責任之承擔產生制度性區分局內人、局外人之現象。另外從立法目的而. 立. 論，依當初性別工作平等法之本意，我國育嬰假及育嬰津貼應是以支持「兩. ‧ 國. 學. 性」在工作與家庭間可以取得平衡為目標，並促進兩性就業機會達到實質上之平等，但法規範中之部分規定卻又呈現傾向支持單一(男性)養家模式之家. ‧. 庭圖像，致規範內容本身產生矛盾現象。. sit. y. Nat. 相較我國，德國於 2007 年 1 月 1 日起正式施行之聯邦父母津貼暨父母. er. io. 期間法(Bundeselterngeld- und elternzeitsgesetz, BEEG)正好可提供我們觀察與比較的對象。首先就立法目而言，該法正是德國為了拋開過去單一男性養家. n. al. Ch. i n U. v. 模式之家庭典範改以支持雙薪家庭與男女共同承擔育兒責任的新家庭模式. engchi. 所做之立法設計，與我國育嬰假及育嬰津貼法制係為達支持兩性兼顧就業與家庭的平衝的目的相同。惟在聯邦父母津貼暨父母期間法的具體規範上：1. 針對給工作人口的給付額度，德國一改原本聯邦養育津貼法 (Bundeserziehungsgeldgesetz, BErzGG)單一式定額給付之育嬰津貼，亦採用了所得替代之動態式給付，但在給付對象上卻仍保有其傳統中國家對下一代子女養育分擔上的「普及式」作法，而維持了對非工作人口的單一定額式之給付。2.制度選擇上，即使新法已對工作人口給予了所得替代之動態式給付，但德國卻不因此採社會保險，而仍維持原本的稅收支付模式。本文藉由同樣面臨少子化困境而追求兩性共同養家/共同育兒之德國嬰津貼法制作為比較對象，希望可以給予我國育嬰津貼法制不同的思考方向。.

(6) 關鍵字：育嬰津貼、育嬰留職停薪津貼、育兒價值、親職假、德國父母津貼、單一男性養家模式、共同養家/共同育兒家庭模式. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(7) 目錄第一章緒論.................................................................................................................. 1 第一節問題意識與研究目的.............................................................................. 1 第二節研究範圍與方法...................................................................................... 5 第一項研究範圍.......................................................................................... 5 第二項研究方法.......................................................................................... 7 第三節論文架構.................................................................................................. 8 第二章工業國家生育率下降之原因及歐洲育嬰津貼法制之形成........................ 11 第一節工業國家生育率下降之原因................................................................ 11 第一項現代福利國家的興起.................................................................... 11 第一款老年經濟安全保障的外化.................................................... 11 第二款隨收隨付制的老年給付制度強化了集體社會對三個世代的連結........................................................................................ 13 第二項傳統性別角色分工之鬆動............................................................ 16 第一款傳統公/私領域性別分工的形成 .......................................... 16 第二款女性對家庭外公領域的追求................................................ 18 第三款雙薪家庭主流下工作與家庭難以平衡................................ 19 第二節歐洲育嬰津貼法制之形成.................................................................... 23 第一項親職假的誕生及其目的................................................................ 23 第一款親職假的誕生........................................................................ 24 第二款親職假的目的........................................................................ 26 第二項育嬰津貼之目的............................................................................ 27 第一款輔助親職假政策中家庭(育兒)與工作平衡目的之落實 ..... 28 第二款育兒責任國家化及育兒者照顧價值的承認........................ 28 第三款促進男女間性別實質平等的目標........................................ 30 第三項親職假與育嬰津貼的關連性........................................................ 31 第三節以父母共同就業/共同育兒模式作為育嬰津貼制度典範之趨式 ...... 32 第四節小結........................................................................................................ 39 第三章：德國父母津貼法制之介紹.......................................................................... 43 第一節德國聯邦父母津貼暨父母期間法之立法背景.................................... 43 第二節聯邦父母津貼之歷史發展.................................................................... 46 第一項聯邦養育津貼之設立及沿革........................................................ 46 第二項聯邦養育津貼產生之問題............................................................ 51 第一款傳統男女性別角色分工之強化............................................ 51 第二款造成津貼請領者所得依賴之強化效果................................ 52 第三款其它問題................................................................................ 53. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(8) 第三項聯邦父母津貼法制之設立............................................................ 55 第三節現行聯邦父母津貼之規定.................................................................... 57 第一項申請資格........................................................................................ 58 第一款原則性規定............................................................................ 58 第二款例外排除：家戶所得門檻限制............................................ 60 第二項給付額度........................................................................................ 61 第一款薪資替代性質的父母津貼.................................................... 62 第二款最低給付額之保障................................................................ 64 第三款其它額外給付........................................................................ 65 第三項給付期間........................................................................................ 67 第一款單一申請人之給付期間........................................................ 67 第二款父母親雙方均同時申請之給付期間.................................... 68 第四項財源負擔........................................................................................ 70 第四節現行聯邦父母津貼之施實成效............................................................ 70 第一項父親使用聯邦父母津貼的情況與照顧子女的意願.................... 71 第一款父親使用聯邦父母津貼的情況............................................ 71 第二款父親照顧子女的意願............................................................ 73 第二項女性重返職場的情況.................................................................... 74 第一款女性重返職場的期間及比例................................................ 76 第二款伙伴月對於女性重返職場的影響........................................ 77 第三項德國出生率之成長........................................................................ 78 第五節小結........................................................................................................ 79 第四章台灣育嬰津貼法制之介紹及德國聯邦父母津貼法制之啟示.................... 81 第一節臺灣生育率下降之成因........................................................................ 81 第一項臺灣老年經濟安全保障制度的建立............................................ 81 第二項臺灣傳統性別角色分工之鬆動之情況........................................ 84 第三項我國育嬰假制度的誕生................................................................ 86 第二節我國育嬰留職停薪津貼之立法沿革.................................................... 86 第一項性別工作平等法建立起育嬰假制度............................................ 88 第一款兩性工作平等法之催生........................................................ 88 第二款兩性工作平等法通過的意義................................................ 89 第三款 2007 年兩性工作平等法之修正........................................... 91 第二項就業保險法納入育嬰留職停薪津貼給付.................................... 93 第一款就業保險法之立法目的........................................................ 93 第二款就業保險法納入育嬰留職停薪津貼給付之政策討論與立法經過........................................................................................ 94 第三節育嬰留職停薪津貼之現行法制及實施現況........................................ 98. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(9) 第一項現行法律規定................................................................................ 98 第二項我國育嬰留職停薪津貼法制呈現之家庭圖像：性別化與去性別化之交錯...................................................................................... 101 第一款薪資所得替代式之給付制度，具打破傳統由女性承擔育兒照顧責任的去性別化效果.................................................. 101 第二款增加「父親月」的設計有助男性返家履行子女照顧責任與支持女性就業之去性別化效果.......................................... 103 第三款禁止配偶一方未就業之受僱者申請育嬰假的權利，屬性別化之家庭化政策.................................................................. 105 第三項我國育嬰留職停薪津貼之使用實況.......................................... 107 第四節小結...................................................................................................... 111 第一項育嬰假期間所得替代功能與全國性普遍承認育兒勞動價值之併存.................................................................................................. 111 第二項確實將共同養家/共同育兒之家庭典範政策落實於育嬰津貼法制.................................................................................................. 114 第三項德國父母津貼立法過程之啟示.................................................. 116 第五章結論.............................................................................................................. 119. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(10) 圖表目次圖一 OECD 各會員國 18 歲以上女性每周照顧家中成員之時數…………………20 圖二 OECD 各會員國 18 歲以上男性每周照顧家中成員之時數…………………21 圖三 OECD 在 1970、1995 及 2009 的總生育率 …………………………………… 37 圖四德國父親申請父母津貼的發展………………………………………………73. 政治大圖六德國女性因育兒而中斷就業期間與薪資損失之關聯………………………75 立. 圖五 2009 年德國對家庭中父職角色之認同 …………………………………… 74. ‧ 國. 學. 圖七德國新生兒之年齡與母親就業之關係………………………………………76 圖八德國男性伙伴月之使用對女性就業率之影響………………………………77. ‧. 圖九台灣 1981 年至 2009 年女性總生育率與就業率之關係………………………85. y. Nat. er. io. sit. 表一 2005 及 2006 年 OECD 國家女性生育率、就業率、兒童貧窮率……………38 表二德國父母津貼給付標準表……………………………………………………65. al. n. v i n C h ……………………………………………… 表三我國申請育嬰留職停薪情形 108 engchi U 表四我國育嬰留職停薪津貼核付情形 ………………………………………… 109 表五瑞典親職津貼之申請人務及性別比例 ……………………………………110.

(11) 第一章緒論. 第一章緒論第一節問題意識與研究目的 2009 年 3 月 31 日歷經長久的推動與期盼，立法院終於三讀通過就業保險法的修正案，正式將育嬰津貼納入就業保險法的給付項目之一，並於同年 5 月 1 日正式上路，使得十多年來各界不斷倡議的育嬰津貼終於紮根在我國法制之中。隨著就業保險法通過之帶動，同年 6 月公教人員保險法也隨之修正而於 8 月 1. 治政大軍、公、教、勞工四大就業族群，除了透過社會保險之制度在退休時享受到老年立經濟安全之保障外，面對下一代子女的養育負擔上每一個被保險人也可以於最長六個月的給付期間內得到國家及其他被保險人的分擔。. 學. ‧ 國. 日正式施行、軍人保險條例則在 2010 年 4 月修法並在 5 月正式施行，因此我國. ‧. 惟若從子女是社會未來總資產的概念來看育嬰津貼的定位，我國以現行職業分立的社會保險體系作為育嬰津貼發放的法源依據，並非沒有爭議的空間。而這. y. Nat. sit. 也是立法過程中支持者與反對者交鋒的主要議題之一。支持者認為育嬰津貼在我. er. io. 國的全名為「育嬰留職停薪津貼」，而其母法則是兩性工作平等法第 16 條第 3. al. n. v i n Ch 民」普及式的發放；再加上考量育嬰留職停薪津貼之申請是為了讓有使用性別工 engchi U. 項，因此本質上受領的對象就已經必然地限縮在「工作人口」上，因而排除了「全. 作平等法第 16 條第 1 項育嬰假需求的申請人，可以在請假期間受到薪資替代之保障，讓育嬰假可以更無後顧之憂的被有效利用，並使育嬰假可以免於淪為「中產階級條款」的情況，故育嬰津貼應保障之對象只限工作者，自然應該透過工作者彼此之間的互助，以社會保險來處理因為育兒事由而造成的所得中斷風險，將育嬰津貼列入就業保險法中並無不妥 1。但反對者從育嬰行為之價值切入，若謂. 1. 參劉梅君，「兩性工作平等法」與「母性保護」-立法之意義、釋疑及理論淺談，律師雜. 誌，2001 年 4 月，第 271 期，第 17 頁。劉梅君，兩性工作平等法中「育嬰津貼」的定位及立法意義淺析，萬國法律，2002 年 10 月，第 125 期，第 3 頁至第 6 頁。 1.

(12) 第一章緒論. 兒童是未來社會共同的資本，就應該承認養育者的育兒勞動價值及其對社會的貢獻，從此角度來看，凡有育兒行為之人即均應予平等的對待，因此如果將育嬰留職停薪津貼放在就業保險法中，關於育嬰津貼的申請主體，就會受到就業保險法被保險人範圍的限制，如此一來不僅會使育嬰津貼的發放在工作者與非工作者間產生有或無兩種極端的結果；而且礙於就業保險法的被保險人僅以受僱勞工為限，因此對於非受僱者但仍有從事就業工作的農、漁民、加入職業工會的自營作業者…等人，也都被排除在被保險人之外，造成育嬰津貼之發放也會在「工作者」間形成受僱者與非受僱者的區別。雖然以現行之立法結果來看，我國最終還是選. 治政大失，將前述爭議暫劃句點，但是對於同有育兒勞動事實卻因為身分別、職業別的立不同而受到國家社會給付的不同對待這樣的質疑並未因此落幕，仍容有討論空擇了將育嬰津貼的定位放在補償受僱者因育嬰行為而暫停就業所造成的所得損. ‧ 國. 學. 間 2。不過育嬰津貼制度的設計是否一定要如前所述般，僅能在「給予工作人口育嬰假期間所得替代式的給付額度」與「一體承認所有育嬰行為者育嬰價值及貢. ‧. 獻之普及式給付」間，互斥性的擇一而定呢？在同一個制度中兼容兩種目的，是. sit. y. Nat. 否全然不可行呢？此為本文撰寫的動機之一。. er. io. 除了上述關於育嬰津貼定位之爭議外，另一個主要的討論重點則放在育嬰津. al. n. v i n Ch 言，該法設立的目的除了貫徹憲法消除性別歧視之外，尚包括促進性別地位實質 engchi U 制度設計與男女間就業機會平等的實質促進上。誠如性別工作平等法第 1 條所. 平等，故特於第四章第 14 條至第 25 條規定了促進工作平等之措施，因此除了基於男女生理功能角色之差異而特別對女性工作者設立生理假(第 14 條)、產假(第 15 條第 1 項)、哺乳時間(第 18 條)之規定外，同時也考量到女性長期受制於社會傳統性別角色分工的桎梏。因此女性作為承擔起主要的家務責任及家庭成員照顧責任之角色，在職場上便容昜加深女性因私(家庭)害公(工作)的刻板印象，更在. 2. 參詹皓菁，以女性人格尊嚴之維護探討育嬰假津貼制度之憲法基礎，國立中正大學法律. 學園究所碩士論文，2011 年 1 月，第 132 頁至第 138 頁。. 2.

(13) 第一章緒論. 實質上受制於私領域角色的包袱而不得不放棄眼前工作或升遷的機會，形成男女間工作機會的事實上不平等。為了要破除這些造成女性就業的結構性障礙，育嬰假(第 16 條第 1 項)及家庭照顧假(第 20 條)之設計也運用了性別中立的規範模式，讓男、女都可以是兩種假別的申請主體，其意義除了透過國家立法肯認並回應女性因為育兒或家庭照顧等需求的正當性之外，更重要的是指出子女照顧行為不同於分娩行為，是屬於男、女均可以完成的家庭工作，因此不應由女性獨力承擔。透過該等規範將休假主體上納入男性及女性，作為打破男主外女主內的觀念，承認兩性(並非只有女性單方面)都有同時兼顧工作與家庭兩個領域的需求。. 政治大. 惟若從性別敏感的角度來看，若立法上空有育嬰假的請假依據，在長期父權. 立. 體制結構運作下的社會及文化氛圍下，往往難以期待男性會僅僅因性別中立的育. ‧ 國. 學. 嬰假規定即主動的使用休假制度來分擔子女照顧責任。因而相應的育嬰津貼制度設計，正是促使男性也利用育嬰假來分擔女性的家庭照顧責任最關鍵的因素。惟. ‧. 我國育嬰津貼制度對申請者之資格設了重重的限制，首先礙於就業保險法第 11. y. Nat. 條第 1 項第 4 款之規定，申請育嬰津貼的前提是須先依性別工作平等法第 16 條. sit. 第 1 項之規定申請育嬰假讓自已的就業行為暫時完全的中斷，但要申請到性別平. er. io. 等工作法第 16 條第 1 項育嬰假還要再次受到性別工作平等法第 22 條規定的限. al. n. v i n Ch 的家庭分工模式，讓我國育嬰津貼是否真的朝向促進女性就業，支持雙薪家庭及 engchi U. 制，以配偶未就業為前提。如此層層限制下，其實隱含了「一人養家、一人顧家」. 男女共同照顧子女價值，以達漸進式扭轉男主外女主內社會觀念的目的，令人質疑。這也衍生出本文撰寫的另一個動機：究竟育嬰津貼法制要如何設計，才能幫助實現育嬰假打破男主外、女主內觀念，促進兩性就業機會平等及兼顧兩性參與家庭照顧之立法目的得以實現。適逢 2005 年德國聯邦家庭、老年、女性及青年事務部(Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, BMFSFJ)在第七次家庭報告中指出德國將重新定位其家庭政策，一改過去傳統的家庭主婦婚、單一男性養家模式的家庭政策，並以瑞典模式為「典範」轉向支持雙薪家庭為主流，希望父、母親都可以同時兼顧其職業生涯發展與子女照顧責任。在此目標下，德國於 2006 年 3 月 11 3.

(14) 第一章緒論. 日聯邦立法通過了聯邦父母津貼暨父母期間法 (Bundeselterngeld- und elternzeitsgesetz,. BEEG) 取代了原先的聯邦養育津貼法. (Bundeserziehungsgeldgesetz, BErzGG)，並於 2007 年 1 月 1 日正式實施。由於德國父母津貼制度與我國法體系的比較上，相當於我國育嬰津貼法制之規定，再加上過去德國聯邦養育津貼法與現行的聯邦父母津貼暨父母期間法正好是德國從單一男性養家模式開始跨到支持雙薪家庭/男女共同照顧子女家庭模式的重要指標性立法。因此對於德國如何在父母津貼法制的具體規定上，去落實打. 政治大. 破男主外女主內的傳統角色分工觀念、促進女性就業及支持雙薪家庭模式，對我國具有相同目的之育嬰津貼法制實在具有比較的價值。另外，在這次的重大改革. 立. 中，德國針對就業人口的育嬰行為，在給付額度上從原本低額的均一性定額給. ‧ 國. 學. 付，轉為動態式、所得替代式的給付額度，但與此同時卻又維持了原本聯邦養育津貼法中以「住民」為給付對象的原則，使非就業人口的育兒行為貢獻也繼續受. ‧. 到國家的承認與表揚，讓所得替代式的給付模式與普遍性的承認育兒價值貢獻二者都可以同時併立於聯邦父母津貼法制之中。也提供了我國對育嬰津貼的定位，. y. Nat. er. io. sit. 另一個思考的方向。. al. 此外本論文之所以選擇 2007 年德國聯邦父母津貼暨父母期間法作為比較的. n. v i n Ch 對象，除了前述之理由，更重要的是我國對於上一代奉養，所採用的老年經濟安 engchi U 全制度與德國相同，均屬職業分立的社會保險模式，但相較於此，瑞典等北歐國家的斯堪地那維亞模式對上一代的奉養則是採用「普及式」的社會安全制度，兩者實有著本質上的差異。但是與此相反，對於下一代的養育責任分擔上，我國育嬰津貼選擇了複製老年經濟安全制度模式，以職業及身分作為區分育嬰津貼受領者局內人與局外人的標準；但德國父母津貼卻選擇打破職業類別的分隔，並不再以「就業」作為請領的前提，而採不分就業與否一概將境內所有育兒行為者放在同一個制度中一併規範，只是另外針對就業人口建立起動態式的所得替代式給. 付。雖然德國此規定並非創舉，蓋德國此次改革所師法的對象-瑞典，早在 1974 年通過親職保險法時也是採用類似的規定，但由於瑞典的社會政策向來就是以「普及」與「平等」為其特色，無論是對上一代的奉養或下一代的養育，基本上 4.

(15) 第一章緒論. 納入所有住民作為給付對象可謂是其傳統。因此相較起來，德國父母津貼法制之規定之於我國，更具啟發意義。雖然我國發放育嬰津貼的法源依據，是歷經數十年的不斷努力才得到的保貴成果，值得予以肯定。但如前所述，目前之規定尚有不足之處，下一步應該如何調整，讓制度可以更合理、更公平、讓育嬰津貼可以承載更多元的社會目的？或許德國父母津貼法制及其實踐後之成果，可以提供我們另一個思考的方向，這便是本文撰寫的主要目的。. 治政大第二節研究範圍與方法立 ‧ 國. 學. 第一項研究範圍. ‧. 若以兒童為權利主體，討論國家對於兒童經濟安全的保障以及國家在經濟上對家庭育兒責任的分擔，最常指出的方式有三：1、普及式的津貼給付(universal. Nat. sit. y. family allowance)。2、資產調查式的社會救助給付(mean-tested child assistance)。. er. io. 3、稅收式補助(tax allowance)。3但是應予強調的是，雖然表面上本文所討論的育. al. v i n Ch 一定額度的金錢給付，因而容易與上述保障兒童經濟安全的津貼給付產生混淆。 engchi U 不過實質上育嬰津貼法制主要是指由親職假(Parental leave，亦即我國的育嬰假) n. 嬰津貼法制，也是透過制度設計讓國家對嬰幼兒的養育者可以在一段期間內得到. 進一步衍生且對應的社會給付，因此雖然多少與家庭內子女養育責任的經濟補助相關，但育嬰津貼既是由親職假所衍生，在做為落實親職假「追求勞動者取得工作與家庭嬰幼兒照顧責任平衡」的功能面向上，育嬰津貼法制之設計一部分必然會涉及到勞動政策中促進就業的討論(尤其是促進受到傳統性別角色分工束縳之女性就業，以達男女就業機會實質平等的部分)；再者育嬰津貼法制給付目的之. 3. 參王正、王舒芸、鄭清霞，保障兒童經濟安全之可行性：以「兒童津貼」為起點，兒童及. 少年福利，第 18 期，2011 年 1 月，第 4 頁。. 5.

(16) 第一章緒論. 一雖然不排除補助家庭迎接新生兒出生後增加的經濟支出，但無論是從育嬰假期間所得中斷或所得減少之補償來看，或是從承認父母養育子女行為之價值與貢獻來看，該項給付之主體毋寧是以「父母」為核心之考量。可知育嬰津貼法制與一般所謂的從兒童福利觀點及兒童機會平等促進上所討論關於子女養育經濟補助而發的津貼不同，兩者更是並行不悖的制度 4。故有必要先明確定位出本文研究的範圍係僅限於育嬰津貼法制之部分，並未入兒童福利及促進之部分。又關於我國育嬰津貼給付法制雖然現實上造成同有育嬰行為之人僅因職. 政治大. 業、身分之不同而產生制度內外受領福利資格主體有無之差異，以及現行實施狀態造成請領者大量集中於女性族群因而引發是否違反憲法平等權以及增修條文. 立. 第 10 條第 6 項「國家應維護婦女之人格尊嚴，保障婦女之人身安全，消除性別. ‧ 國. 學. 歧視，促進兩性地位之實質平等。」之憲法目的，都存有憲法上討論之空間，因此亦有相關研究加以為文論述之 5。惟由於育嬰津貼給付本質上屬於國家對於社. ‧. 會福利資源分配之落實，若依照我國大法官會議第 485 號解釋關於老舊眷村改建. sit. y. Nat. 4. 以瑞典及德國為例，瑞典除了在子女 8 歲以前享有 480 天的親職假及親職補助金(Parental. io. al. er. benefit)之外，另外針對境內住民所有的 16 歲兒童發放每人每月 950 克朗的兒童津貼(Child. v. n. allowances)，若家中有三個以上的子女，則第三個子女每月再加發 254 克朗、第四個子女每月加. Ch. i n U. 發 760 克朗、第五個以上之子女每月加發 950 克朗。參 Swedish family policy, Ministry of Health. engchi. and Social Affairs, 2005. P1. 而德國則是在父母津貼之外，以子女為主體而設計發放子女津貼 (Kindergeld)，原則上凡是合法住在德國之人均有權請領該津貼。而該津貼發放的額度在家中有兩個子女以下者，每個子女每月可得 184 歐元，而第 3 個子女每月可得 190 歐元，第 4 個或第 4 個以上之子女每個子女可得 215 歐元，至於發放期間原則上至子女 25 歲止。參 Social Security at a Glance, Federal Ministry of Labour and Social Affairs,2010,P.5-7. 至於我國方面，目前內政部兒童局已經針對家庭育有 2 歲以下幼童之家庭，規劃擬發每個月 3 千元到 5 千元不等的「兒童津貼」，並設有家庭年收入在新台幣 150 萬元以下且不動產公告現值不超過 650 萬元，及存款在 15 萬元以下之排富條款。參中央廣播電台新聞，2011 年 1 月 27 日，內政部兒童津貼草案設有排富條款，http://news.rti.org.tw/index_newsContent.aspx?nid=278495 (最後瀏覽日期 2011 年 6 月 29 日)。 5. 參詹皓菁，以女性人格尊嚴之維護探討育嬰假津貼制度之憲法基礎，國立中正大學法律學. 園究所碩士論文，2011 年 1 月。. 6.

(17) 第一章緒論. 條例等相關規定是否合憲之結果，雖然該號解釋本文指出：「…鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據(字體加粗及底線為本文所加)」，但最終仍對立法者採取寬鬆違憲審查標準而予以合憲之解釋，可謂在社會福利資源分配上予以立法者相當大立法形成空間。因此本文不擬從憲法討論切入，而是更具體的想藉由福利國家發展及社會遷變的過程來引出為何國家、社會必須共同分擔起家庭. 治政大的經驗作為對照，指出與我國在具有相同的社會安全制度之興起及男女性別角色立鬆動的社會背景下，面臨少子化及國家介入子女照顧需求之社會問題時，德國是內子女照顧責任之理由。透過歐洲育嬰津貼法制發展的過程及德國父母津貼法制. ‧ 國. 學. 如何在育嬰津貼法制上予以回應，以直接提供我國一個立法改革方向之啟示。. ‧. 第二項研究方法. sit. y. Nat. io. n. al. er. 研究方法，本文擬採取者有三：一、歷史研究法：. Ch. engchi. i n U. v. 由於一個法律制度之產生必有其歷史、政治、文化背景的影響，並非一朝一夕得以形成，故本文也兼採法制史之研究方法，除了對德國現行的父母津貼法制介紹之外，亦會一併從其前身-德國聯邦養育津貼法加以討論。如此一來，就可以更清楚了解德國在改革前、後間的轉變及意義。至於我國方面，也會從育嬰津貼法制的倡議開始爬梳，透過立法過程的討論及發展，了解與剖析我國對於育嬰津貼法制的想法及定位的轉折。二、文獻分析法：就文獻分析而言，德國法制部分除了相關文獻之收集外，德國聯邦議院(Der 7.

(18) 第一章緒論. Deutsche Bundestag)之公報、德國聯邦家庭、老年、女性及青年事務部以及德國聯邦統計局(Statistisches Bundesamt)的資料也是本文重要的參考文獻。而我國現行育嬰津貼部分，除了文獻的累積、檢視、彙整之外，相關的統計數據也是檢視我國育嬰津貼法制實施狀況的重要參考。三、比較研究法：德國在家庭福利政策的發展上，向來被認定為傾向維持傳統性別角色分工，特別強調婦女家庭照顧價值及其家庭再生產功能之貢獻，但為了因應少子化現象. 政治大. 而在 2007 年父母津貼法制的政策觀念上作了 180 度的改革，轉向支持雙薪家庭. 立. 及男女共同育兒的家庭典範。由於此一方向與我國為了因應少子化而由行政院在. ‧ 國. 學. 2008 年提出的家庭政策白皮書所提之目標相合，因此觀察一國法制在做出從男性單一養家模式轉向支持男女就業平等及家庭照顧責任平等分擔的決定後，究竟. ‧. 實際上改變了哪些制度上，對我國實有助益。何況以三代契約的概念來看，對同樣以職業分立之社會保險制集體進行對上一代的奉養的德國及我國而言，兩國間. y. Nat. n. al. er. io. 父母津貼法制作為我國育嬰津貼法制的比較參考對象。. sit. 對集體分擔下一代養育責任之制度，就更有比較的空間了。因此，本文擬以德國. i n C 第三節 h e n論文架構 gchi U. v. 本文架構如下：第一章「緒論」。乃就本論文之問題意識與研究目的、研究範圍與方法予以明確界定，並進而設定全文之寫作架構。第二章「工業國家生育率下降之原因及歐洲育嬰津貼法制之形成」。鑑於在進入本文 2007 年德國父母津貼法制改革之研究前，有必要先知道國家為何有責任來分擔原本傳統上屬於家庭內私領域育兒責任之理由，以及現代社會的父母為什麼會有產生平衡工作與子女照顧需求的問題，才能更清楚的理解本文對於國家 8.

(19) 第一章緒論. 在育嬰津貼法制定位的各種討論。另外既然育嬰津貼法制之發展與親職假(或稱育嬰假)制度的發展息息相關，而親職假制度又起源於歐洲，因此要瞭解育嬰津貼法制之設計，勢必也要先瞭解兩者間的關係。因此第二章對育嬰津貼法制形成之介紹，對本論文第三章及第四章的討論核心，實有前導性的作用。第三章「德國父母津貼法制之介紹」。本章將正式進入德國父母津貼法制之介紹，從 2006 年德國聯邦父母津貼暨父母期間法的立法背景談起，透過對於其前身聯邦養育津貼法時期的設立沿革及衍生的問題，引出聯邦父母津貼暨父母期. 政治大. 間法在設定三大改革目標後，如何在現行制度中呈現其風貌。同時透過本章對於現行父母津貼法制在相關規定的介紹，最後輔以其統計資料上呈現的實施成效，. 立. 可以有效掌握德國父母津貼法制之特色及值得借鏡之處。. ‧ 國. 學. 第四章「台灣育嬰津貼法制之介紹及德國聯邦父母津貼法制之啟示」。本章. ‧. 首先針對性別工作平等法中育嬰假制度及就業保險法中育嬰留職停薪津貼給付的立法過程開始回溯，順著時間的脈絡觀察我國育嬰津貼法制之變化。接著分析. y. Nat. sit. 我國育嬰津貼法制規定所呈現出的價值形態及實施狀況，最後輔以對照德國父母. n. al. er. io. 津貼法制之比較，指出我國育嬰津貼法制不足之處。. Ch. i n U. v. 第五章「結論」。本章將對前述各章之論統予以統整、歸納，並就就育嬰津. engchi. 貼制度作一總結後指出我國的育嬰津貼法制可以再改革之方向。. 9.

(20) 第一章緒論. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i n U. v.

(21) 第二章工業國家生育率下降之原因及歐洲育嬰津貼法制之形成. 第二章工業國家生育率下降之原因及歐洲育嬰津貼法制之形成第一節工業國家生育率下降之原因第一項現代福利國家的興起第一款老年經濟安全保障的外化治. 立. 政. 大. 在農業社會的時代，由於家庭本身即為生產單位，同時其成員也享有生產工. ‧ 國. 學. 具的所有權，因此即便個人遭遇了特定風險而減損或喪失生產能力，其他的家庭成員還是有能力為其提供必要的經濟上協助，故農業社會中的家庭團結功能是可. ‧. 以被期待的。無論是個人在年幼生產力不足的時期或老年生產力下降階段，僅憑傳統家庭制度自發性的對「家庭成員」進行經濟資源的代間分配，就足以支應。. Nat. sit. y. 其運作模式係由家中由現具有生產力的人，回饋其年幼時享受來自父母那一代工. er. io. 作人口的扶養，而奉養年老無生產力之父母；同時該現具有生產力的人也投入生、養下一代之任務，以求自己年老時也可獲得下一代的奉養。因此，只要老年. n. al. Ch. i n U. v. 經濟安全之保障主要仍必須由家庭承擔，則從養兒防老的經濟誘因來看，現具有. engchi. 生產力之人並不存有抑制生育的動機存在，世代之間人口替代率不足的情況也不會發生，同時也不會是社會問題。但隨著產業的革命進入工業社會時代，由於勞工所得比起農民的收入來得豐厚，所以雖然勞動者會面臨到資本家的剝削、欺凌，但大多數人仍選擇進入工廠成為從屬勞動者，如此一來利用勞力而換取工資之勞動者，便不再享有生產工具的所有權，其擁有的最大資產僅剩自身的勞動力。但由於勞動力具有不能儲存之特性，因此一旦其僅能賴以維生的勞動力遭遇了疾病、傷殘、老年、死亡等事由以致於無法使用而不能換取所得時，隨即就會面臨到了所得中斷的經濟風險。再加上家庭不再是生產單位，不再具有凝聚家庭成員於一家之內的力量，大量核心家庭出現，使得個人所得風險的困難想要透過家庭成員或手足間的家庭團結來渡 11.

(22) 第二章工業國家生育率下降之原因及歐洲育嬰津貼法制之形成. 過，也成為難以期待的事。廣大的勞工所得中斷風險遂成為社會風險，也使得工業化後的國家必須有所作為來解決此一社會風險 1。這種因為受到經濟和政治發展下的產業轉型過程所發展出現代福利國家制度，雖然會因為各國歷史、文化、社會背景不同而有各自的特色 2，但是以集體的力量來支持個人無力對抗的所得中斷風險，卻是一致的方向 3。老年作為所得中斷風險的原因之一，也因此透過福利國家體制的設計，從原本家內扶養的法律關係外化為社會集體的責任 4。原本完全屬於私領域的、僅於家庭內進行的三代間扶養運作模式發生變動，有生產力的子女(當代)對於父母(上一代)的奉養責任因為公共化而減輕，同時也意謂著現具有生產力之人在其老年時已無需完全依賴家庭內下一代的奉養也能取得生. 政治大養育責任仍然完全保留在家庭的私領域中。自然在個人層次上，「防老」這件事立情已不再與「養兒」有必然的關連，或者說至少為了防老而養兒的經濟動機己經存資源。致使家內原先在三代間運作的扶養模式，僅限對未成年子女(下一代)之. ‧ 國. ‧. 1. 學. 鬆動。. sit. n. al. er. io. 2. y. Nat. 參郭明政，社會安全制度-一個遭受嚴重誤解與曲解的現代社會制度，社會安全制度與社會法，勞動法與社會法叢書 1，第 1 版，國立政治大學法學院勞動法與社會法研究中心，翰蘆圖書出版有限公司，2002 年 11 月，第 18 頁至第 19 頁。郭明政，勞動基準法制中企業社會給付條款之分析與檢討，年金政策與法制，第 1 版，元照出版公司，2009 年 6 月，第 183 頁至 184 頁。. i n U. v. 對於福利國家的分類，可以從不同角度切入來做不同的分類，而國內最常引用的為學者 Esping-Andersen，他從政治經濟學角度切入，對於現代福利資本主義下不同的福利國家予以分類。依其分類，現代福利資本主義世界可區分為三大類：(一)自由福利國家(liberal welfare state)，以美、加等國為代表，國家基本上只有在市場自由原則無法運作時，才會介入，因此該福利國家制度以資產調查為其特點，同時福利權利的賦予常與恥辱相關聯。(二)歷史組合國家主義(historical corporatist-statist legacy)的福利國家，以德、法、義、奧等歐陸國家代表，其社會福利制度的設計與保障是和社會原本的階級相聯，就不同的職業別納入不同的保險體制中受到保護，且就業與否非常重要，因為其意謂著可否被納入社會保護網絡中。(三)社會民主體制國家，以北歐，尤其是瑞典，為代表，普遍性將全民納入國家的保障體系以及追求福利體制中高標準的公平為其特色。參林萬億，福利國家—歷史比較的分析，第 1 版，巨流圖書公司印行， 2006 年 10 月，第 125 頁至 128 頁。. Ch. engchi. 3. 參 Franz-Xaver Kaufmann 著，施世駿譯，比較福利國家-國際比較中的德國社會國，初版，巨流圖書公司印行，2006 年 3 月，第 28 頁。 4. 國家為解決社會問題採取的干預手段，政策上有兩種可能的途徑，其一可選擇從既有的法律關係內解決之，我們稱之為內化(Internalisierung)手段。其二則可選擇在既有的法律關係外解決之，我們稱之為外化手段(Externalisierung)。參 Hans F. Zacher, 社會保險與人權，郭明政主編，社會保險之改革與展望，初版，國立政治大學法學院勞動法與社會法研究中心，2006 年 2 月，第 9-10 頁。張志銘，從基礎保障看工業國家的年金改革，郭明政主編，「年金制度及其法律規範學術研討會論文集」，勞動法與社會法叢書 2，國立政治大學法學院勞動法與社會法研究中心出版，1999 年，第 75 頁。 12.

(23) 第二章工業國家生育率下降之原因及歐洲育嬰津貼法制之形成. 第二款隨收隨付制的老年給付制度強化了集體社會對三個世代的連結老年所得中斷的風險透過社會安全制度確立的外化後，以社會、國家集體之力解決該社會問題的現代福利國家，並不因此而停步，反而朝向更完善的保障為目標。老年經濟安全保障的趨式自 1950 年代起，即從一開始以「脫貧」為目的轉為追求讓退休生活仍可在一定程度內保持與退休前相當的生活水準。因此老年經濟安全制度紛紛以「所得維持」為方向，拉開了退休後的經濟生活保障水準與. 政治大共享全國經濟發展的成果，歐洲各國紛紛對於原本的年金制度進行改革。以德國立社會救助之間的差距，同時為了維持退休後年金的實質購買力，讓退休者也可以. ‧ 國. 學. 及瑞典為例，在德國，1957 年進行的年金改革，依照 Schreiber所撰寫的「工業國家之生存保障」研究報告為藍圖，該次改革主要的兩大重點是 1、依照麥肯羅 (Mackenroth)定律 5將財務給付從原本提存準備制改為隨收隨付制。2、建立動態. ‧. 年金調整機制 6深化社會年金保險制度與各場域的動態關聯，透過每年年金現值. sit. y. Nat. 5. n. al. er. io. 所謂的麥肯羅定律是指：「社會支出必來自當期的國民生產」，因此除了當期的國民所得之外，絕無其它來源得以支應社會支出，故就總體的社會而言並不存在所謂的基金累積、不同時期的所得移轉。參郭明政，社會安全制度-一個遭受嚴重誤解與曲解的現代社會制度，社會安全制度與社會法，勞動法與社會法叢書 1，第 1 版，國立政治大學法學院勞動法與社會法研究中心，翰蘆圖書出版有限公司，2002 年 11 月，第 29 頁至第 30 頁。孫迺翊，從社會保險之財務處理方式論世代負擔之公平性問題，當代公法新論（下）翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，元照出版，2002 年 7 月，第 470 頁。. Ch. engchi. 6. i n U. v. 依 1957 年所建立的年金額度公式，被保險人所領得的年金數額＝被保險人全保險期間積累的個人薪點 × 年金現值 × 各類別年金指數。其中個人每一年的薪點，是以該人當年度收入總額與全體被保險人平均收入總額之比值計算，例如其個人當年年收入總額等於全體被保險人平均收入總額，該年即可獲得 1 個薪點。低於全體被保險人平均收入總額則小於 1。反之則大於 1。年金現值的計算，則不固定，須每年由聯邦保險局視當年薪資成長率等相關因素，以客觀經濟社會數據作精確、透明、合理的數據調整後由國會確認並公告，讓年金給付可以跟上整體經濟的發展。參傅從喜(研究主持人)、林志鴻(協同主持人)、張秋蘭(協同主持人)、藍科正(協同主持人)，德國、日本、美國及韓國社會年金保險制度面臨問題及改革方向之研究，內政部委託研究報告， 2008 年 9 月，第 33 頁，第 40 頁至第 43 頁。 http://sowf.moi.gov.tw/09/Research/%BCw%B0%EA%A1B%A4%E9%A5%BB%A1B%AC%FC%B 0%EA%A4%CE%C1%FA%B0%EA%AA%C0%B7%7C%A6~%AA%F7%ABO%C0I%A8%EE%A B%D7%AD%B1%C1%7B%B0%DD%C3D%A4%CE%A7%EF%AD%B2%A4%E8%A6V%A4%A7 %AC%E3%A8s.pdf?%A6~%AA%F7%ABO%C0I%A8%EE%AB%D7%AD%B1%C1{%B0%DD% C3D%A4%CE%A7%EF%AD%B2%A4%E8%A6V%A4%A7%AC%E3%A8s.doc ( 最後瀏覽日期 2011 年 6 月 30 日)。參郭明政，德國 1992 年年金改革之研究，勞動法與社會法叢書 1，第 1 版，國立政治大學法學院勞動法與社會法研究中心，翰蘆圖書出版有限公司，2002 年 11 月，第 273 13.

(24) 第二章工業國家生育率下降之原因及歐洲育嬰津貼法制之形成. 的調整，使退休者的年金給付額可以跟上社會經濟的發展，不會因為社會的薪資成長、物價上漲等因素使得年金實質購買力下降，而影響老年生活水準 7。在瑞典，則是於 1913 年首次制定了年金保險法，以普及式的方式提供所有國民老年經濟安全的保障。該制度一開始採取的財務方式係以提存準備制為主，凡年滿 16 歲以上 66 歲以下之國民，即負有積存個人收入 1%的義務，不足的部分再由稅金補充，並於 67 歲時起開始支給定額的年金給付。到了 1946 年，瑞典制定了國民年金法(即為現今瑞典年金體系中的基礎年金部分)，在財務上一改過去提存準備制，改走向以稅收方式向國民徵收年金目的稅，以隨收隨付的方式作為財務收 8 支之規劃原則，同時給付也開始加入了依物價指數調整給付水準的機制，以解. 政治大念，讓工作人口除了可以共享全體社會經濟發展的成果之外，更可以享有退休前立所得替代給付式的保障，維持其退休前的生活水準，而財源則以雇主的提撥金為. 決給付額度實質購買力下降的問題。此後瑞典更在 1960 年在引進附加年金的概. ‧ 國. 學. 主，收支上除了部分準備金外，仍以隨收隨付為原則 9。. ‧. 自從老年經濟安全的保障朝向退休前生活水準之維持，並透過制度的設計讓社會的薪資成長、物價變動可以連結至老年年金給付額，使退休者也可以同步的. Nat. sit. y. 分享社會經濟發展之成果，則原則上只要個人年輕時具有一分穩定的工作，其老. n. al. er. io. 年後就可以透過集體化、公共化的福利體制，在完全不仰賴自身子女或其他家庭. 頁至第 274 頁。. Ch. engchi. i n U. v. 7. 參 Georg Karuth. Kindererziehungszeiten in der gesetzlichen Rentenversicherung: Verfassungsmäßigkeit der subsidiären Anrechnungsmethode, Europäischer Verlag der wissenschaften , Frankfurt am Main 2000, S. 15. 8. 參日本東京大學社會保障研究所著，張雪真譯，瑞典的社會保險制度，初版，生活家出版社，2004 年 9 月 30 日，第 83 頁。 9. 附加年金的計算，是也是採取年金點數的計算方式，目的是要將過去工作時的所得換算成退休時的現值。因此年金給付額 = 支給日 × 基本額 × 平均年金點數。基本額就是全體國民均可以獲得的均一性給付，該給付的額度會隨物價指數變動來作調整與公告。年金點數則是以該個人（一年的年所得－該年一個月的基本額）÷ 該年一個月的基本額。而平均年金點數則是取其工作生涯中最高 15 個年金點數後，將該點數總合除以 15。參同前註，第 92 頁至 96 頁。參林萬億，福利國家—歷史比較的分析，第 1 版，巨流圖書公司印行，2006 年 10 月，第 116 頁。參郝充仁(計畫主持人)、周林毅(協同主持人)，瑞典實施 NDC 年金制度之研究，行政院經濟建設委員會委托研究報告， 100 年 12 月，第 2-17 頁至 2-19 頁。 http://www.cepd.gov.tw/m1.aspx?sNo=0014811 (最後瀏覽日期 2011 年 6 月 30 日)。 14.

(25) 第二章工業國家生育率下降之原因及歐洲育嬰津貼法制之形成. 成員之扶養下，就可以保有與退休前相當的、有一定生活品質的老年生活，不用擔心落入貧窮或社會救助的地步。對個人而言，養兒防老的觀念在老年保障成熟的社會安全制度下己經成為過去。但由於財政支出上，世界各國也從一開始的資本累積制轉向隨收隨付制 10，這意謂著老年經濟安全體系財政上的支出與平衡，從採行隨收隨付制時起，就不僅與當代之全體就業人口息息相關，更與下世代的人口數(即出生率)相結合。因為現在集體提供上一代老年經濟安全資金的就業人口，待其年老時就必須仰賴下一代全體就業人口的支持，也因此唯有世代間保有充足的替代人口(下一代)，該制度的財源方能得以穩定地被提供。因此隨收隨付下的老年經濟安全制度，就全社會或國家的整體觀點來看，反而更加強了集體社. 政治大. 會必須「養兒」才能「防老」的現象與需求。. 立. 可惜的是，對於養兒防老的需求在個人層次及集體層次上的落差，在老年經. ‧ 國. 學. 濟安全保障擴張的時期，因為各國尚處於人力資源充沛及生育率高的時代，並沒 11 有同時將養育子女的責任外化於集體、社會、國家的問題一併思考，造成了老. ‧. 年扶養責任制度化、社會化及集體化，但育兒責任卻仍私人化、家庭化及個人化的現象，個人在可以自由決定是否生育下一代子女的情況下，自然容易傾向放棄. Nat. sit. y. 生、養下一代。對此德國社會學家Franz-Xaver Kaufmann即明白指出，當德國於. er. io. 1957 年及 1972 年透過德國國民年金保險制度之改革將扶養老年世代的責任已幾近 100%由集體承擔卻未同時將德國社會對子女扶養之責任也一併外化由社會承. n. al. Ch. i n U. v. 擔時，即可預見社會國措施造成的人口發展。對照後來德國在OECD各會員國中. engchi. 10. 除了上述德國、瑞典之外，義大利在 1952 年、法國在 1945 年時也都由兼具準備金的年金制度改為單純的隨收隨付制，可見各國採用隨收隨付制的是歷史自然演進的結果而完全準備提存制則是被歷史所淘汱。參黃世鑫，公務人員退休制度之改革:切勿隨波逐流，誤入漩渦，考銓季刊，2007 年 4 月，第五十期，第 77 頁至 78 頁。黃世鑫，老年經濟安全與政府財政-現行規畫老年退休金制度之迷思，郭明政主編，「年金制度及其法律規範學術研討會論文集」，勞動法與社會法叢書 2，國立政治大學法學院勞動法與社會法研究中心出版，1999 年，第 157 頁。 11. 按依 Schreiber 的構想，1957 年時其實是有考慮到父母、就業人口、子女這三代之間的關係，因此除了老人年金之改革外，他同時也提出了子女年金的建議。因此依其想法是希望能夠建立一個在老年帳戶之外，也設立一個兒童帳戶(Kinderkasse)，讓所有社會的就業者共同扶養該社會中的非就業者，故除了老年人口外，子女也應納入給付的對象中，透過兩個帳戶之兩個保費作為財務重新分配的基礎，讓所有的就業者一起來扶養全體社會的老人及小孩。但是這樣的構想被當時的總理 Konrad Adenauer 所拒絕，其理由是認為「大家都會有小孩。」參 Franz-Xaver Kaufmann 著，施世駿譯，德國福利國家的挑戰，初版，五南圖書出版公司，2002 年 4 月，第 70 頁、第 71 頁。 15.

(26) 第二章工業國家生育率下降之原因及歐洲育嬰津貼法制之形成. 被列為低生育率國之林，更證明了當初未能考慮一併外化子女養育責任的分配體系是錯誤的設計 12。雖然對於個人是否要生、養下一代並不能完全以經濟的角度來看待，當中還有許多個人情感、生命完整性的認同、社會文化及等等不同面向的考量，但不可否認的社會安全制度對於老年經濟安全的保障(尤其是達到相當生活水準的保障)，對於個人而言，至少已經排除了養老的目的，而可以在「無後顧之憂」下再來決定是否生育，這對生育動機上確實產生不小的影響力。. 第二項傳統性別角色分工之鬆動政治. 大. 立第一款傳統公/私領域性別分工的形成. ‧ 國. 學. 男女之間依照性別角色的不同來承擔不同的工作，作為維持整個家庭運作的. ‧. 方式，乃是人類自古以來存在的現象。早在工業化發生之前，農業社會中的女性. y. Nat. 所負擔的任務即是家內所有的「家務事」，舉凡洗衣、煮飯、挑水、縫紉、整理、. io. sit. 照顧家中所有的家庭成員、飼養家禽家畜…等事情都歸女性管理，而男性因為天. n. al. er. 生力氣大所以主要負責農耕的田野工作。不過此時由於家庭本身即為生產單位，. i n U. v. 因此男女在家內經濟的貢獻並無主、從之別，而且性別分工也不是那麼的有絕對. Ch. engchi. 性，在收割穀作的農忙之際女性同樣也要上田工作，平日生活中男性在家中也要學著紡織和縫衣。所以男女間的分工與其說是外內、主從之別，反而更像是「共同生產」的經營方式，因此從家庭經濟的角度來說女性對家庭的貢獻不僅不會被否定，更與男性的產出具有同等的重要性 13。. 12. 參 Franz-Xaver Kaufmann 著，施世駿譯，德國福利國家的挑戰，五南圖書出版公司，2002 年，第 70 頁、第 71 頁。 13. 這裡指的僅是男女之間的分工對於家庭經濟的貢獻價值不會使女性成為經濟上的依賴者而已，並不表示男女地位在農業社會中其它面向上是處於對等的地位，例如男性在家族中的地位高於女性，女性被視為男性的所有物等結構性的問題仍然存在。 16.

(27) 第二章工業國家生育率下降之原因及歐洲育嬰津貼法制之形成. 但是十八世紀末、十九世紀初開始的工業化 14，轉變了這種男性、女性之間相互依存的經濟關係。最主要的原因是因為工業化破壞了家庭作為生產單位的同時也將人的生存與土地剝離，致使人們生存所需之物資無法再透過自行生產的方式來取得，而必須仰賴貨幣購買。但貨幣的取得對於已無生產工具的人來說，僅能到家庭之外的工廠以自身的勞動力來換得工資，這個轉變不僅強迫將「家庭生活」與「工作」分開，而且只有從事可以「賺錢」的事務，才被認為是「工作」是具有「生產力」的行為。這種轉變連帶讓傳統農業時代下「共同生產」的性別分工觀念拆解，蓋男性在與土地的剝離後，由原本主要負責的農耕工作全心轉向. 治政大幣，因此對於家庭經濟而言，男性「生產者」的地位不變，除了繼續享有身為家立庭經濟「扶養者」的角色外，更有理由及特權來免除育兒及其它家務性工作；反. 勞動市場之餘，也因其勞力之付出可以帶回購買家中生活必需品的重要工具-貨. ‧ 國. 學. 觀女性，其原本操持家務、照顧家庭成員的工作由於無法取得薪資對價，因而被打入「非生產性」工作，女性也從家庭經濟共創者成為家庭經濟的消費者及依賴. ‧. 者。至此性別分工被清楚劃分為工作/家庭、公領域/私領域、男性/女性的絕對. sit. y. Nat. 區分領域 15。. er. io. 更糟糕的是，伴隨著 19 世紀工業化發展的社會觀念，歐美社會普遍認為養. al. n. v i n Ch 來共同養家，因此男主外、女主內的分工模式同時也是彰顯社會地位的一種象 engchi U 家活口是一家之主的責任，只有勞工階層和小農才會仰賴妻子投入工作所賺的錢. 徵，凡中產階級以上的家庭，都認為妻子的唯一責任就是讓家庭幸福、順從丈夫、照顧且維持子女身心健康、操持家務。雖然在當時，已經有不少言論推祟女性在. 14. 工業化指的是農業人口慢慢的減少而勞動人口慢慢的增加，轉變為以工業為主的一種社會經濟體系的過程。參大英百科全書，大英線上繁體中文版。 http://daying.wordpedia.com.ezproxy2.lib.nccu.edu.tw/content.aspx?id=036796 (最後瀏覽日期 2011 年 6 月 30 日) 15. 參 Ute Frevert 著，馬維麟譯，德國婦女運動史：走過兩世紀的滄桑，初版，五南出版社， 1995 年 12 月，第 19 頁至 20 頁，第 289 到 291 頁。參 Allan G. Johnson 著，成令方、王秀雲、游美惠、邱大昕、吳嘉苓譯，性別打結：拆除父權違建，一版，群學出版社，2008 年 03 月，第 229 頁至 237 頁。. 17.

(28) 第二章工業國家生育率下降之原因及歐洲育嬰津貼法制之形成. 家內對丈夫、子女的貢獻是偉大的，但是這樣的說法仍然不能抹去女性操持家務的內涵已經從工業化以前具有經濟及社會意義的獨立工作變成了職業世界的衍生物這個事實，女人(家庭主婦)必須受到丈夫的供養，也只能受男人管轄。因此在家庭內的權力關係及獨立性上，家庭主婦這個不能賺取報酬只能消費的工作，事實上成為社會上沒有經濟價值的活動。. 第二款女性對家庭外公領域的追求. 政治大角色的聲浪，開始有女性要求要追逐更大的獨立自主，而其中最重要的利器之立一，就是讓女性掌握經濟的自主性。以美國為例，1898 年美國女性主義者夏洛. 到了十九世紀末期，無論英、美、德等國的女性意識，展開了反轉傳統女性. ‧ 國. 學. 蒂．柏金斯．吉爾曼(Charlotte Perkins Gilman)出版的「婦女與經濟」即指出，女性地位不如男性，主要原因就是因為必須依賴男性的收入。她雖然同意女性家務. ‧. 勞動具有真正的價值，也讓男人創造出原本所不可能擁有的財富，但也指出因為. sit. y. Nat. 社會不認同也不給予家務勞動同等價值的報酬，所以做最多的女人得到最少的報. io. 母職有給化，反而是鼓勵女人追求經濟的獨立 16。. n. al. Ch. engchi. er. 酬，最有錢的女人則做得最少。不過，吉爾曼提出的解決方法並非讓家務工作或. i n U. v. 當然，從十九世紀末開始至二十世紀前期，雖然女性就業率已逐漸提高，但已婚婦女(尤其是育有子女身兼母職的已婚婦女)在爭取對外工作的權利方面一直處於與保守主義批評者不斷拉扯的地位，也因此到了二十世紀前期，社會上就業的女性仍以婚前女性為主，即便婚後仍繼續工作的女性，也被要求至遲於子女出生後即應回歸家庭照顧子女。真正大幅改善已婚女性就業情況的因素，不得不歸功戰爭的幫助。因為二十世紀前半葉，因為發生了二次的世界大戰，大量男性投入戰爭之結果，造成各國男性勞動力的嚴重乏缺，這不但讓許多已婚女性取得進. 16. 參 Marilyn Yalom 著，何穎怡譯，太太的歷史，心靈工坊文化事業股分有限公司，2010 年 10 月，初版五刷，第 387 頁。 18.

(29) 第二章工業國家生育率下降之原因及歐洲育嬰津貼法制之形成. 入勞動市場的機會，更讓戰前原本認為應保留給男性、屬於較高技術性的行業開放給女性，大大改善了之前女性僅能從事較無技術性、較低價工作的觀念 17。依統計，在美國二次大戰期間，已婚婦女就業率從 1940 年的 15%激增到 1945 年的 24%，且當時女性就業人口分布中已婚就業女性也首次超過單身女性 18。雖然戰後，當男性從戰場回到勞動市場後，不可避免的女性再度被要求將工作「還給男性」而退出職場 19，但是戰爭期間對於已婚婦女而言，該就業的經驗已經深植心中，對於賺錢所帶來的經濟獨立讓她們想繼續從事工作。這對二十世紀下半期的女性就業進展產生深遠的影響。. 學. ‧ 國. 第三款. 政治大雙薪家庭主流下工作與家庭難以平衡立. 由於二十世紀下半葉的女性就業率快速提升，開啟了雙薪家庭時代。以美國為例，研究指出 1960 年只有 30%的女性投入職場，但是到了 1985 年已上升到. ‧. 54%，90 年代中期，美國已有 60%以上的家庭屬於雙薪家庭。而相同的發展趨式. sit. y. Nat. 也同樣出現在歐洲女性的身上，女性外出就業已成常態。這樣的發展，除了讓女性取得經濟上的獨立性外，更重要的在於觀念的改變。因為女性已經不再認為妻. io. n. al. er. 子的事業次於丈夫，也不再願意為了成全丈夫事業的發展而犧牲自己的事業 20。. Ch. i n U. v. 因此若以「家庭」作為區分公私領域的分界，那麼二十世紀女性在公領域的進展，可謂有顯著的成果。. engchi. 17. 參 Ute Frevert 著，馬維麟譯，德國婦女運動史：走過兩世紀的滄桑，初版，五南出版社， 1995 年 12 月，第 139 頁至 140 頁。參大美百科全書 22，光復書局，初版第 6 刷，1 994 年 10 月，第 385 頁。林麗珊，女性主義與兩性關係，第 2 版，五南出版社，2003 年 6 月，第 6 頁。 18. 參 William H. Chafe (1992), The Paradox of Change: American Women in the 20th Century, Oxford University Press, pp.130-131. 19. 參 Ute Frevert 著，馬維麟譯，德國婦女運動史：走過兩世紀的滄桑，五南出版社，1995 年，第 159 頁。參 Marilyn Yalom 著，何穎怡譯，太太的歷史，初版五刷，心靈工坊文化事業股分有限公司，2010 年 10 月，初版五刷，第 436 頁。 20. 參 Marilyn Yalom 著，何穎怡譯，太太的歷史，初版五刷，心靈工坊文化事業股分有限公司，2010 年 10 月，第 436 頁。 19.

(30) 第二章工業國家生育率下降之原因及歐洲育嬰津貼法制之形成. 相對於女性在公領域發展朝向男女平權的步調，在六○年代後快速成長，家庭內的私領域家務事及家庭成員照顧責任「女主內」的觀念並沒有同步跟上，雖然許多研究指出配合著雙薪家庭的趨式，男性也開始漸漸有分擔家務事的觀念，但是進展卻不大，尤其是那些洗衣、烹飪、育兒、照顧等被認為具有女性特質強烈的事務男性更是甚少參與，無論英、美、德等國的研究也指出這些事務至今大多仍由女性一肩擔起 21。依照 2010 年 7 月OECD對其會員國男女間在家庭成員照顧責任承擔的統計，從圖一及圖二. 22. 中我們可以明顯地發現，各國的女性在子. 女、老年及失能親屬的照顧責任上，除了少數幾個差距比較小的國家之外，每周. 政治大. 所付出的照顧時間都較男性多 10 至 20 個小時。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖一 OECD 各會員國 18 歲以上女性每周照顧家中成員之時數. 21. 參張晉芬、李奕慧，人文及社會科學集刊，2007 年 6 月，第 19 卷第 2 期，「女人的家事」、「男人的家事」:家事分工性別化的持續與解釋，第 205 頁到 207 頁。 22. 圖一、圖二的資料來源請參 OECD Family database http://www.oecd.org/dataoecd/1/50/43199641.pdf (最後瀏覽日期 2011 年 6 月 30 日) 20.

(31) 第二章工業國家生育率下降之原因及歐洲育嬰津貼法制之形成. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 圖二 OECD 各會員國 18 歲以上男性每周照顧家中成員之時數. ‧. Nat. sit. y. 這種公領域及私領域發展步調的落差，使得伴隨女性就業解放而來的卻是讓. io. er. 女性陷入工作、家庭的雙重負擔。這種反差在家庭剛面臨新生兒誕生時會特別明顯，蓋原本只需專心就業的女性在子女出生後，若沒有家內其他成員之協助或其. n. al. Ch. i n U. v. 他社會資源來協助嬰幼兒的照顧，立即就會在時間、體力及經濟方面陷入工作與. engchi. 子女照顧分配上的必然衝突，進而在無從兼顧之情況下，被迫從職場上退回家庭而喪失原先的經濟獨立及尊嚴，也喪失自我發揮的空間以及社交網絡，而再度陷入百年來女性一直極欲掙脫的家內父權體制之中。當女性預想到子女出生之後自己在沒有任何家庭分擔支援下必然獨自面對種種工作與家庭間的糾纏與拉扯，自然會對生育子女這件事考量再三。因此，現實上雖然並不排除個人依照自身的價值觀、道德觀，還是會有人選擇順從自己生育的欲望而犧牲自己的職業生涯及人生追求，但還是有人會決定抑制生育的欲望，以延遲生育時間的方式或放棄心中. 21.

(32) 第二章工業國家生育率下降之原因及歐洲育嬰津貼法制之形成. 理想子女數的少生方式，更甚者採取不生的方式，來迴避可預見的困境 23，但從總體趨式發展來看，最終呈現的結果是有越來越多女性在拉扯中選擇了晚生、少生或不生的選項。此從OECD國家平均女性生育率自 1970 年的 2.67 逐年下降至 2009 年 1.69 而女性的勞動參與率自 1970 年的 44.8%上升至 2009 的 56.7%的數據結果也可得到證實 24，可見少子化原因確實與先進工業國家中女性地位與自主意識的抬頭、現代女性從傳統的家庭關係中解放有關。當女性經歷了長久的努力終於可以在工作中得到對自我的肯定與經濟上的獨立，但社會中家庭觀念卻仍將育兒照顧責任集中於女性身上時，若勞動市場的制度設計仍未考慮平衡女性工作與. 政治大. 家庭責任之間的需求，又輔以男性養家者的制度想像時，自然會促使女性作出放 25. 棄「母職」的決定。. 立. ‧ 國. 學. 綜上所述，女性勞參率提高及雙薪家庭已成社會主流的今日，先進國家的女性已不願再妥協於男主外、女主內的束縳，更不甘因為子女出生而被迫面臨再度. ‧. 退回家庭淪為無經濟自主性的依賴地位，在這種傳統性別角色分工已經鬆動的社會現實下，「不要生比較好」的想法再加上老年社會安全體制完善後「不要生也. y. Nat. n. al. er. io. sit. 沒關係」的態度，正是造成現今工業國家生育率下降的主要原因。. Ch. engchi. i n U. v. 23. 參林彥妏，「生」與「不生」的矛盾：現代女性生育行為之探究，東吳大學社會學系碩士論文，2009 年 7 月，第 8 頁至第 17 頁。OECD, Babies and Bosses - Reconciling Work and Family Life: A Synthesis of Findings for OECD Countries, 2007, P.1. http://www.oecd.org/dataoecd/18/27/39689983.pdf (最後瀏覽日期 2011 年 6 月 30 日)。 24. 相關數據參 OECD 統計資料網頁。 http://www.oecd.org/document/0,3746,en_2649_201185_46462759_1_1_1_1,00.html (最後瀏覽日期 2011 年 6 月 30 日)。不過需強調的是，這裡僅指出 OECD 整體會員國女性勞參率與生育率之間的關聯性呈現負相關的情況，但若再進一步仔細檢視各會員國之間的差異，會發現自一九八○ 年起，歐洲有一些國家的女性勞參率與生育率之間出現反轉，高女性勞參率的國家反而具有高生育率，例如北歐各國、法國，相對的女性勞動參率較不高的國家，反而有較低的生育率，例如南歐各國、德國等。這中間的差別，有研究指出主要原因，是在家庭政策及福利措施上是否可以營造出有利於女性平衡家庭及工作之間社會環境。易永嘉，OECD 國家對育兒父母推行友善家庭與場政策、作法及借鏡，台灣勞工季刊，2008 年 7 月，第 14 期，第 119 頁。 25. Peter McDonald (2006), ‘Low Fertility and the State: The Efficacy of Policy’, Population and Development Review, vol.32, no.3, pp.492-493. 22.

(33) 第二章工業國家生育率下降之原因及歐洲育嬰津貼法制之形成. 第二節歐洲育嬰津貼法制之形成雖然將老年經濟安全外化的社會安全制度，讓奉養老年人的家庭責任、個人責任外化到社會、國家的公領域，造成了個人即使不養兒也可以獲得防老的保障，故產生了「不生也可以」的想法，消極的減少了生育的動機。但是由於這樣的社會安全制度是歷經西方先進國家百年來的運作及發展的結晶，更為大西洋憲章、世界人權宣言、國際勞公組織 102 號及 128 號公約、經濟社會與文化公約的紛紛肯認. 26. ，即使走過了 80 年代各界針對於福利國家會造成國家財政赤字的批. 政治大度迄今仍迄立不搖，可知證得老年經濟安全外化的社會安全制度已是人類經驗累立. 評，及人口老化現象會導致社會安全制度破產等質疑聲浪不斷年代，社會安全制. ‧ 國. 學. 積後取得的共職。也因此即使因為社會安全制度的存在，造成了降低個人生育動機的社會現實，但先進國家在思尋解決之道上並沒有質疑老年經濟社會安全制度. 展。而親職假及育嬰津貼法制正是因應此衝突之一環。. Nat. sit. y. ‧. 的存在，反而在此基礎上將福利政策朝向解決女性家庭及就業間衝突的方向發. er. io. 第一項親職假 27的誕生及其目的. al. n. v i n Ch 配合著 60 年代歐洲女性勞參率大量的增加，1970 e n g c h i U 年代起歐洲國家吹起了一 26. 大西洋憲章第 5 點即指出：「希望促成世界各國在經濟方面之全面合作，以提高勞力標準、經濟進步與社會安全。」；世界人權宣言第二十五條第一項：「人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準…在遭到…衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權享受保障。」；國際勞公組織 102 號及 128 號公約明白要求老年經濟安全保障至少應達原所得替代率的 40%以上的標準；經濟社會與文化公約第九條指出人人有權享受包括社會保險在內的社會保障權利，同時第十一條第一項指出保障的程度應達其本人及家屬所需之適當生活程度。 27. 將 Parental leave 翻譯為親職假，是從國內大多數論者的用語。但事實上，此制度之存在是要讓子女剛出生的家庭，面臨到時間工作及照顧責任衝突時，可以優先尊重父母親照顧子女的意願，同時輔以對子女利益之考量，方有親職假之設計。因此使用這個制度時，雖然依法可以享有暫離職場的權利，但本質上與一般休假純粹用來調養勞動者身心不同，這段期間是要用來履行親職任務的，因此「假」的用語無法反映此期間照顧者的付出，並不妥適。參 Alice Schwarzer, 著，劉燕芬譯，大性別，臺灣商務印書館，2002 年 1 月，第 220 頁。 23.