合理休耕制度之建立為農政單位目前極力思考之方法，本章將從農田休耕制 度之再探討談起，對農業用水移用提出調度機制及合理之補償費計算方法，俾便 提供農政單位參考。
5-1 休耕政策之再探討
光復初期力精圖治，農業上實施「耕者有其田」、「三七五減租」、「公地放領」
等多項德政，農民勤勞開墾，製作堆肥改良耕地，奠定根基，農業發展全面起飛。
接著，化學肥料引進，作物不斷改良，大興水利，五十年代之農地重劃，灌溉普 及，運輸通暢，又加以農業機械化，國內糧食增產邁向自給自足而有餘裕。
為維農業生產之不墜，基於民生大計之考量，中央政府預算編列以計畫與輔 導兩種價格收購稻穀。不僅於此，又大規模補助農會廣建糧倉，遠遠地超越安全 存糧，囤積日積月累，終至碾為碎米當成飼料，或用於國際賑災。六十年代，稻 米供過於求而致「穀賤傷農」，農業進入低迷期。因收購農糧每年花費不貲，造 成財政上一大負擔。是此，國人糧食已無匱乏之虞，國軍不再消化陳年之老米，
原從進口之在萊米作為軍民糧者，自此成為歷史。
隨著進入工業時代國人飲食習慣改變，由於麵食類主食簡便，合乎上班族需 求，漸取代米食之趨勢。貿易上，除麥類外雜糧玉米、大豆供畜牧之需仍大宗進 口。七十年代起推動減少稻米生產，期使雜糧由國內產銷，走向稻田休耕轉作一 途，以一期作種植稻米，另一期作則鼓勵轉作或休耕。轉作方面，鼓勵農民種植 玉米、大豆，紓緩進口壓力。然而立意雖佳，但未見整體之配套措施，因此未獲 熱絡響應。
5-1-1 農 民 未 響 應 休 耕 轉 作 之 原 因
一、政策宣導不足－ 作物種子來源操縱商人之手，非廉價供應，不若稻米採種 便捷。產銷未訂保證契約收購，小農制之劣勢，價格主宰操控於市場，無法 與進口產品競爭。
二、耕作方式改變不適應－ 水田作物與旱地作物不盡相同，盆地良田轉作旱作 作物，排水不暢極易腐蝕。丘陵地面積小，不適於粗放作業，農耕除草、病 蟲害防治受限，迭遭困難。
三、未達集體推廣功效－ 農民平均耕地在 0.5 公頃以下，若未鼓勵同一地灌區集 體休耕轉作，居間夾有水田稻作時，不能調整灌溉方式，仍維水田灌溉，滲 漏大量灌排水，不利旱作生長。
四、農機作業未引進－轉作作物使用農機未推廣，採收之脫粒機及烘乾機未宣導 使用，光靠人工收穫費時、費力，天候不佳曬乾儲存不易。種植採收需個別
購置機器，小面積種植者不符經濟效益。
五、補助誘因不足－ 轉作每公頃僅補助兩萬餘元，產量少時即有虧損，增添設 備機器與耗費人工成本高，產銷無保障，非有優厚誘因，農民不願輕易嘗試。
六、技術輔導欠缺－轉作地區氣候、地質作物適應性，採種取得，作物肥料之選 擇，枝梗處理，農機共有、代耕，產銷之契作，給予農民資訊短缺。
七、增加復耕成本－休耕後雜草衍生，田埂、土渠破壞嚴重，次作復耕時，須全 面修復田貌，伐草清理疏濬水路，以及須多次整田除草，徒增農耕費用。
其後，除略提升休耕轉作之補助外，亦對轉作作種子集體採購，推廣共同購 置脫粒機使用，契作保證價格、放寬限制等多項措施。惟因本島氣候因素產量低，
又老農民辛苦持得土地不輕易荒廢，始終存有戀農心裡，勤勞種植習性難以改 變，休耕意願低落，僅侷限於零星耕地面積，集體休耕轉作推動仍有困難。
5-1-2 休 耕 轉 作 亟 待 思 考 之 方 向 一、提高休耕轉作補助
政府每年辦理「水旱田計畫」每一鄉鎮市達須 30 公頃以上集體休耕種 類綠肥者補助每公頃 41,000 元，未達集體休耕者每公頃 37,000 元，農民響 應並不踴躍。因應加入 「WTO」，政府為減低農業衝擊降低水稻生產量，休 耕補助每公頃 46,000 元，農民同樣亦無意願。政策訂定未合實際，從表像而 言，休耕不須要耕作而有補助款，似乎給了農民很優渥之條件，事實上不然，
休耕施撒綠肥、人工、種子，綠肥植物生長一段時間須整田打除，田埂修整，
田間、小給水路雜草叢生伐草清除，以領取 46,000 元，並無利益可言，此為 農民不響應休耕主要原因。要落實休耕政策須實確核算復耕成本，如每公頃 補助經費能達 60,000 元以上，提高補助誘因維持農家基本收入，年老農民體 力逐漸不適宜農耕，農村青年轉業情況下將有意願配合休耕。
二、休耕農田不宜過多之限制
「水旱田計畫」及「加入 WTO 因應」之休耕政策，訂了太多的要求條 件，例如：須一期休耕一期復耕，休耕農田須施撒綠肥及整田打除，綠肥種 類之限制等，均係多餘工作。休耕之目的乃為糧價無法競爭於自由市場，國 際稻米進口，國內須減少稻米產量。休耕農田祇要能維持其田貌，不破壞農 業用途，糧價競爭許可或有迫於生產耕作需求，即可復耕種植，又何須一些 補助附帶要求條件？休耕農田施撒綠肥、整田打除等這些無意義的工作，並 非復耕程序所必需，顯然浪費了整體資源(人工、機械耗損、柴油汽油)，多 年來似乎給了農民補助，也要求農民做了很多的「虛功」；給了一些「補助」
扣除不必要的「虛功」之成本，事實上並無多少獲益。
三、休耕地區應有強制性
以休耕政策而言，仍是鼓勵自願性質，相鄰農田有的休耕也有的不休 耕，水源滲透不利轉作，有低窪農田排水不良不適宜推廣旱作作物。如在提 高補助誘因，以幹線圳路灌區別政策性停止供灌，宣導大面積休耕或轉作，
並以集體農場方式經營，委由組織之農機隊代耕，農村子弟逐漸投入工商服 務業彌補生計，則水稻田休耕轉作後，自可減少用水，將所控制之水源，移 用高產值之產業，對國家整體經濟發展，應有實質之功效。如零星區塊休耕，
仍須河堰圳路維持通水，水源管制困難，農業用水釋出並無太大績效。
四、休耕地特別貢獻區補助
停灌休耕之農田不一定需要撒綠肥，應以地盡其利多方面按地型地物由 政府輔導或農民自行規劃，祇要不變更用途，將來仍可作為稻田生產，只要 對國家經濟社會奉獻之功能者，均應給予休耕之特別補助。
1.水資源涵養
休耕地闢為貯水池或加高田埂，降雨或是多餘水源時儘量導入貯蓄，
不僅可補注地下水源，豪大雨時亦有滯洪排流功效，減少水患帶來之損失。
2.生態繁衍棲息
種植作物常因提高生產量施撒除草劑及病蟲害藥劑，食物鏈及環境污 染，導至原生態物種逐漸滅絕，長期休耕之農田加高田埂形成濕地，可供 生態物種復育繁衍棲息場所。
3.休閒環境
人們追求經濟發展生活緊張繁忙，農村綠化美化可作為生態教育最佳 環境，休耕地區除有濕地貯水池外，較乾燥農田施撒油菜花、田菁，或馬 櫻丹、及蜜食植物等，供週休二日社會大眾調劑身心郊遊踏青賞蝶的好地 方，接觸大自然，是為最不須花費金錢之健康休閒活動。
五、休耕地釋出農業用水策略之再檢討
政府近年為考量以休耕農地釋出農業用水，先後提出多種方案：1.休耕 轉作補貼及水調用配合計畫「
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」，2. 農田休耕轉作與水資源救旱之因應措施「
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」，3.臺灣地區辦理稻田分區輪流休耕實施原則「55
」，4. 「配合 WTO 農地 休耕轉作，調配水資源計畫」策略「56
」，各方案中都結合農委會所訂之「水 旱田利用調整後續計畫」執行。而該計畫如不作檢討修訂，將來推行效果仍 難預期，顯而易見，以分區輪流休耕成效為例：新竹地區各鄉鎮市稻田分區輪流休耕，第一年(91 年 2 期)排定計畫新竹 縣之關西鎮 310.4 公頃、新埔鎮 658.4 公頃、湖口鄉 868.7 公頃計 1,837.5 公 頃及新竹市之香山區 634.8 公頃；實際休耕面積為 95、153.2、524.1 及 205.2 公頃，合計輪休面積 977.5 公頃，僅佔 39.5﹪「
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」。而休耕農田亦非整條圳路 系統灌區，仍係零星區塊農田，並不能有效節餘用水量。該計畫輪休地區，其中新竹縣之新埔鎮及新竹市之香山區大部份為新竹 水利會灌區，僅有 27.7﹪響應休耕；非屬新竹水利會灌區(湖口鄉)休耕者佔 63.3﹪較能配合。農民不願意配合原因：1.第一期作稻穀上揚市價每台斤 11 元(18.3 元/公斤)。2.將來復耕費高，領取 46,000 元並不划算。3.上一期作雖 停灌休耕而自覓水源續耕，收成每公頃有達 13,000 台斤(新竹市之海埔地農 田產量)，比平常之豐收年多了三成產量。4.湖口鄉分屬桃園、石門水利會事
業區以溜池能控制取水，農田休耕後水源能有效調整利用。
由以上所述農民意願不高，節餘用水量不能有效控制外，現行「水旱田計 畫」休耕條件與水資源調配甚至背道而馳：
1.休耕農地須整田之條件，如以輸水灌入整田，則仍需要大量水源。
2.休耕農地須整田之條件，如以乾燥方式整田，則大片土地光禿日晒，未有調 蓄功能對水源孕育毫無助益，又塵土飛揚對生活環境反而有害。
3.休耕農地不以要求整田或施撒綠肥為條件，祇要保持其田貌，原生生態物種 可逐漸復育，植物覆蓋防止水量蒸發，並具調節氣溫功能。
4.休耕農地開闢池塘貯水者不能給予補助，事實上極為不然，降雨時或多餘水 源注入，均具有生態溼地、調溫、蓄水、滯洪功能，尤需列為優惠補助。
「水旱田計畫」、「加入 WTO 因應」之休耕政策及結合「停灌」之休耕用 水調適方案「
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」，除有抑制量價外，釋出用水移作其他標的使用，為當前水資源 運用首要之思考。另就著眼於農民與土地不可割捨關係，全然的以金錢來衡量 農民的作物行為，將抹煞守護臺灣土地誠摯的心「59
」。斷不能閉門造車，併除「各 鳴各調」本位觀念，更需邀水利主管機關、農田水利會參與，針對社會時代變 遷不合時宜、現行休耕政策存在缺失應興革者，集思廣益積極探討，以利政策 有效推行。5-2 停灌補償費合理化分析
停灌休耕補償費究竟多少才算合理，過去多年來已有很多學者或專家提出許 多個案計算方法，但農民與用水單位總是無法達到雙贏之目標，本節將針對合理 化部份提出探討。
5-2-1 討 價 還 價 式 案 例 分 析 一、85 年案例
民國 85 年第一期作竹東圳灌區移用水經四次說明協調，補償費標準經省 建設廳、水利局、自來水公司，新竹水利會以及農民代表協調，幾經討價還 價結果：未整田每公頃補償費 37,000 元，已整田每公頃補償費 47,000 元。另 可向政府申請稻作休耕補貼每公頃 23,000 元，種植綠肥者 27,000 元。期作至 整田前階段之停灌休耕農民補償依上述可分別計算如下：
(一).未整田階段補償費及補貼
1.未種植綠肥者 37,000 元(補償費)＋23,000 元(申報補貼)＝60,000 元 2.有種植綠肥者 37,000 元(補償費)＋27,000 元(申報補貼)＝64,000 元 (二).已整田階段補償費及補貼
1.未種植綠肥者 47,000 元(補償費)＋23,000 元(申報補貼)＝70,000 元 2.有種植綠肥者 47,000 元(補償費)＋27,000 元(申報補貼)＝74,000 元 二、91 年案例