農業用水調度及移用基本上，必需考慮到農業經營者之損失及付費者之經 濟效益，二者如何取得互補，為衡酌考量之因素，本章將就法規與執行面上落 差之原因分別加予探討。
4-1 法規與執行面之檢討
水利法明定公權力執行及用水標的之順序規範。事實上，生活與工業用水混 合，以產值需求移用水之補償已有曲折，違反社會公平原則，犧牲農民權益。
4-1-1 用 水 標 的 順 序 錯 亂
依水利法第十八條用水標的順序，(一).公共給水(二).農業用水(三).水力用 水(四).工業用水(五).水運(六).其他用途。而自來水公司供給工業上用水，不管 取之於溪流或水庫，皆依附家用及公共給水，但各淨水場串聯營運，並非專管 輸送，因此用水標的非常混淆。
「區域水資源基本設立及其經營制度之研究」會議，關於「移用水量補償 及作業辦法」草案第四條，水利會已有建言：非常乾旱時期公共給水單位要求 移用之水量，以供給至計畫用水之 70﹪為基準「
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」，該移用水量是為民生上維 持生命及基本生活所需之水量，係屬民生用水，而目前民生及工業用水同一管 路輸送並未分開，建議將工業用水與民生用水之計畫水量釐清以符實際。另同一水系如發生乾旱，應徵得下游農田灌區之同意方得移用，「和稀泥」
方式以家用及公共給水而移用到工業用水上，其用水標的順序不能明確劃分，
需按家用及公共給水與工業用水區分，分別登記水權量。將來發生乾旱調節或 移用農業用水地區提早研擬應變措施時，得有靈活之協調仲裁。
4-1-2 調 用 水 之 產 業 需 求 不 同
移用農業用水供給工業用水補償應有的分際「
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」：1.家用及公共給水與工業用水兩用水標的水源量不足，須移用農業用水時，該兩 項標的對水量需求之背景與目的有所不同，前者係為了維持民眾之生命及基本 生活，而後者係以產業獲得利潤及降低因缺水造成之經濟損失為考量，移用農 業用水之補償標準應有不同之計算依據。
2.農業因移出水量所造成之損害補償，以農作休耕轉作之損失為依據，可應用於
「家庭及公共給水」移用農業用水；惟對於「工業用水」移用農業用水之狀況，
因其係為追求經濟利益，且其單位水量收益遠高於農業部門，如仍以農作休耕 或轉作之損失為基楚，則對農民極為不公平，且有造成工業用水怠於新水源開 發之虞，對此一部份之移用水量情形，應以移用水量造成休耕面積之「農業產 值」為計算依據。(補償單價：每公頃作物產值/每公頃計畫用水量=元/m
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)。4-1-3 規 章 補 償 費 適 用 疑 義
經濟部於於民國 91 年 7 月 16 日頒「農業用水調度使用協調作業要點」(以 下簡稱用水要點)，其中第六點明文規定調用水量之補償，所稱農作休耕、轉作 或廢耕之損害以政府最新發布之農業年報中，被調用地區之農家賺款，另加百 分之五以反映物價之成長為依據；如作物種植後始發生調用致廢耕者，應另加 計已投入生產成本及代耕復耕費用。
該規章頒佈僅半年即逢乾旱，政府之緊急救旱措施，桃竹地區調用第一期 作農業灌溉用水，公告停灌休耕補償費基準 46,000 元，另加期作中農耕成本之 補償。顯然並未依該要點第六點農家賺款為依據，應另加計已投入生產成本及 代耕復耕費用之規定執行，各地區農家賺款未予詳細核算，復耕成本費用未予 加計發給，仍回復於與水利會議價情形，政府訂定法規又未依法規執行。
4-1-4 公 權 力 介 入 協 調 運 作 之 剖 析
「用水要點」草案研討，曾有持政府對移用水量補償政府不宜介入作業，
認為有關工業用水單位要求移用之水量由用水單位自行協議辦理。主張理由係 工業用水依水利法規規定並無優先用水之法定地位，故政府公權力不宜介入支 援用水之協調，避免違背法令。而該要點定案頒布明定執行機關為經濟部水利 署(前身為水利處)，調用水量之補償，雙方無法依第五點達成協議時，會同農業 主管機關計算之。
依水利法第二條「水為天然資源，屬於國家所有…。」，第四條「本法所稱 主管機關，在中央為中央水利主管機關；在省(市)為省(市)政府；在縣(市)為縣(市) 政府。」，第二十條之一「…如因優先用水之結果，致登記在先之水權人受到重 大損害時，由登記在後之水權人給予適當之補償，其補償金額由雙方協議之；
協議不成，由主管機關按損害情形核定補償，責由優先用水人負擔之」。
從法源依據，主管機關應本於水資源利用，公權力當須強力介入，而「用 水要點」公權力介入嫌有不足，如需調用水量者不依規章提出申請、不先進行 雙方協議、不簽訂調用契約、無意負擔補償經費、撥款時效拖延等，並無訂定 罰則規範，完全仰賴政府出面處理，則法令規章之頒與不頒並無不同。
另就已調用水實務經驗而言，一旦達成協議，維持用水秩序，水利會與自 來水公司均不具司法警察權，端靠中央統一調配執行實鞭長莫及。以現行公告 停灌休耕運作，縣(市)政府並無依水利法第四條、第二十條之一條文內容該介入 者而無介入。
4-1-5 使 用 者 付 費 之 公 平 立 場
近年來農業式微，農民所得低迷，為維農業生產之不墜，長期民生大計考 量，政府對農業仍續予輔導補助。農業生產為保持國內糧食需求，以現行法規 甚多約束，諸如農田不得廢耕，任意廢耕者徵荒地稅，得照價收買「
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」，農地亦 不得隨意變更使用，農地買賣、農舍建築多有限制，不若其它產業及用地其營業或歇業與否？政府未有多少干預。
農田及農田水利兼具「生產、生態、生活」之三生功能不可偏廢，移用調 度水之補償，仍係維持農民基本生計及維持農田水利會運作之基本需要。工業 生產係為企業經營者追求利潤，政府亦有義務開拓良好投資環境，在現階段水 資源供應面，產業界須配合水資源開發，並充實節水設備，與各用水標的分享 水資源。一旦乾旱缺水應依法給予被移用者適當之補償，法有明文，不能一味 以產值高低比較而爭用農業用水。乾旱預警發生水源匱乏，經濟發展需求產業 界訴請中央調度用水，面臨供水壓力，亦不曾向水利會提出調用水正式之申請，
其癥結所在不外乎補償費負擔問題。
85 年第一期作竹東圳灌區移用水，在停灌休耕實施後，臺灣省政府、經建 會、國科會、竹科園區、自來水公司仍處在協商經費負擔問題打轉，該補償費 遲延八個月餘始發放給農民。91 年第一期作頭前溪、石門大圳灌區移用調度用 水，自 3 月 1 日公告停灌休耕後，中央部會經協調全部補償費經費 6.7 億元，
農委會籌措 2.93 億元，國科會籌措 1.85 億元，臺灣省自來水公司籌措 1.85 億 元，經濟部水利署負擔不足額部份。大部份之補償經費仍是中央各部會籌措經 費支應「
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」，形成「政府補貼農民，全民補貼廠商」之疑？政府獨厚特定地區之 工業界，由全民納稅人負擔移用該水源之補償經費。從歷次乾旱缺水案例中可以明白，已有缺水現象，需水單位並未向農田水 利會提出申請，有關因應措施協商會議動輒以天然災害為由，要求農田休耕，
農民可向政府申請旱災災害救助金，每公頃發給 25,000 元「
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」。此舉，不外乎不 需支付大額之補償費，似乎強調發展工業而需移用農業用水，是推動國家經濟 發展佔有一切優勢，乾旱缺水亦應由政府負擔補償費。移用農業用水之補償依法由產業負擔，事先應就移用水量之多寡、期限、
補償金額及補償方式等進行協商，不能以天然乾旱缺水公告停灌方式，由政府 籌措經費支應，換言之，政府若籌措經費支應，則係由全國人民買水供產業發 展需求，嚴重違反「使用者付費」、「社會公平」原則。又農民所得極低，輔導 救濟不足，偏重工商輕忽農業，犧牲了農民權益。
4-2 移用調度用水不易之影響因子
移用調度用水不易之影響因子包括政府政策、農民抗爭、農田水利會執行上 之困難等「
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」，可謂環環相扣錯綜複雜。決策上為未能果決而延宕，補償未依政府已定之標準亦有違失，釐定因應措施未見明確，不僅造成無謂之重大損失及 財力負荷，引起了民怨群起抗爭，農田水利會配合是項政策，承受壓力備感沉重，
茲舉出已發生之事例作為殷鑒。
4-2-1 政 府 政 策 之 缺 失 一、未依作業要點實施
1.補償費未依標準
停灌休耕農民之補償費以該要點係以農家賺款，另加 5﹪以反映物 價為為依據。而現行執行仍以協調方式，最後結論補償費基準額，係以 政府加入 WTO 因應休耕政策獎勵農民自願休耕補償每公頃 46,000 元，
未依規章補償基準核算。
2.調用水後須否廢耕政策不明
依作業要點第六點第三項「…如作物種植後使發生調用致廢耕者，
應加計已投入生產成本及代耕復耕費用。」，調用水後發放補償費，須 否廢耕規定不明「
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」，以兩次公告停灌休耕為例，農民均以(1).公告內容 無廢耕之明定。(2).並無核算發給復耕之補償費。(3).以自覓水源或降雨 為由，甘冒風險續耕，仍可領得補償費。農業社會祖訓有言：「損了一棵禾，折了十年壽」，告誡糧食生產辛苦 得來不易，有米當思無米時，饑荒不知何時發生，農民不殘害禾稼自古 由來有自，若已插了秧苗責成農民廢耕用噴灑藥劑毀滅，近乎不可能，
一旦插秧下去，不管是天旱或淹水祇有繼續耕種。如規定須為廢耕，則 休耕灌區又須作第二階段有否廢耕之現地查核作業，該項查核屬廢耕自 然成長收成，或人為廢耕很難認定，規章明訂加計復耕費用而未加計，
致無以要求農民廢耕。
二、公權力不彰
如民國 91 年經濟部水利署於 2 月 27 日召集協商調度移用水會議，
經冗長研商達成協議，新聞稿發交各報社媒體，當日晚間及翌日平面及 電子媒體均加以大幅報導。3 月 1 日，農委會正式公告停灌休耕，寶山水 庫竹東圳導水路分水閘門輸送水庫進水，農民開始聚眾抗爭，並對執行 政策之經濟部高級官員有不雅之動作，未以理性平和示威之方式表達農 民的委曲，此向中央爭取權益為不得已之苦衷情有可原，但 3 月 4 日聚 眾農民在地方首長「見證」「觸碰」擅自開啟水門「
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」，經媒體報導後，成為不良之示範，搶水出現骨牌效應「
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」。如此一來，豎立取水門之禁止 告示佈告，似乎亦可當「僅供參考」而已，教育功能、文化涵養，政治 手段「42
」，致使公權力不張，社會風範逐漸低落。三、政府威信
民國 91 年一期作公告休耕後，於 3 月 1 日至 3 月 18 日受理登記，
但實際申請的休耕面積與公告休耕面積有落差，雖然水利會透過有線電 視以跑馬燈方式字幕宣導及加強報章媒體宣傳，至申請截止僅達 72％，
尚有部份未申請。部分農民遲未申請之原因，為公告休耕後似乎沒有具 體而明確之禁止管制動作，農民懷疑是真？是假？農耕費用能否併入補 償均有存疑，迫於秧苗增長而枯萎，不能再等待明確訊息乃逕自插秧。
後來政府接受反映，延長受理時間至 5 月 20 日。表面看來為避免農民權 益受損，實際上因應乾旱的措施權責機關處理嫌慢，章法不足，為求補 救卻賠了政府威信「