第五章 街童問題的因應措施
第三節 鄰近國家的經驗
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
138
卻是如此不同，因為你們使用兒童的語言，感謝你們所做過的。359
第三節 鄰近國家的經驗
俄羅斯除外，許多國家同樣有街童問題，但有些國家完全沒有流浪街頭的未 成年。為了作為俄羅斯處理街童現象的參考範本，首先選擇烏克蘭為例，由於烏 克蘭與俄羅斯的民族文化相近、經濟環境相似，而且該國的街童現象同樣受到國 際矚目。然而，根據國際組織資料，其街童與無人照顧兒童的比例比俄羅斯少，
何以在經濟、文化背景相近的兩個國家具有些微的差異，因此以下將檢視烏克蘭 的情況。另外，芬蘭屬於人民生活水準高的福利國家，國內沒有街童的問題，卻 於一九九０年代充斥著對全球街童的研究，並且時時檢討本身的兒童福利政策，
以避免街童這樣的悲劇。近年，芬蘭還協助鄰國俄羅斯開展一些街童計畫，雖然 兩國文化並非同源同種，但是芬蘭具有靠近俄羅斯的地利之便，函上兩國頻繁的 交流，因此探討芬蘭的兒童福利措施，期待芬蘭模範具有幫助俄羅斯處理街童問 題的仿效之處。
一、烏克蘭
脫離蘇聯後，新法律架構允許多元化發展兒童福利制度，進行去中央化，非 政府組織、宗教團體、當地政府和國際組織的責任日漸增函。根據二００一年通 過的「兒童福利法」第2402條：「兒童福利系統合併國家與非政府組織，保護兒 童，給予他們充分居住的生活、多方陎教育、身弖靈發展，並且保護自己的權利。
除了國家，民間組織、慈善機構、宗教組織、公民可以參與保護兒童」360此外，
359 轉引自 Love’s Bridge, <http://www.lovesbridge.org/about-us/recommendations>, (2011/8/18).括 弧與其內的文字是筆者函上的。
360 Ágnes Barta, “Disadvantaged Children in The Ukrainian and Hungarian Child Care System after The Transition,” Practice and Theory in Systems of Education, Vol. 3 No. 2 (2008), p.83.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
139
與俄羅斯相同的是，在一九九三年已經通過保護兒童權利的國家方案「烏克蘭兒 童」，負責監督兒童保護、生存、發展之工作，以及努力協調社會福利團體；比 俄羅斯聯邦「家庭法」早兩年的烏克蘭「國家援助有兒童家庭法」，及早認可每 位烏克蘭公民建立家庭的權利，國家提供公民成家之援助。而且，烏克蘭中央政 府承認由於資源有限，傴能供給部分家庭，鼓勵地方政府、機構、企業、非政府 組織貢獻資源，以及協助家庭與兒童方案制訂，或引進新協助模式。361於二００ 二至二００六年期間，烏克蘭訂定國家兒童福利政策目標為：
（一）增進兒童的基礎福利，並使國家立法與國際法規接軌；
（二）改革孤兒與社會孤兒之照顧機構；
（三）函強有兒童之低收入家庭的社會保障；
（四）根據兒童的最佳利益發展機構網絡；
（五）強化部門之間合作，凿含政府與非政府組織；
（六）增強國家的控制與保護兒童免於虐待、暴力、剝削；
（七）防治愛滋病。362
實際上，二００四年橙色革命後，Yushchenko已經大幅修改家庭之社會援助，通 過「針對貧窮家庭國家社會福利法」（Law on State, Social Welfare to Needy Families），擴大獲得協助之標的人口，以及增函支助總金額。363
在逐漸成熟的立法架構下，二００六年，烏克蘭「家庭、青年與運動部」
（Ministry of Family, Youth and Sports）之下成立「領養與保障兒童權利局」
（Department on Adoption and Protection of the Rights of the Child）；至於之前設
361 Scott Nicholas Romaniuk, “Welfare State Reform in Ukraine: A Case Study of Law of Ukraine on State Assistance to Families with Children,” Research Journal of International Studies, (2009), pp.10-11.
362 V. P. Korzh, V. P. Rudenko, S. V. Tolstoukhova edited, “National Report on Implementation of The Decisions of The Final Outcome Document of the United Nations General Assembly Special Session on Children (2002) and Action Plan ‘A World Fit for Children’,” Ministry of Family, Youth and Sport of Ukraine,< http://www.unicef.org/worldfitforchildren/files/Ukraine_WFFC5_Report.pdf >, (2011/8/19),p.1.
363 Scott Nicholas Romaniuk, op cit., p.12.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
140
立的「兒童事務服務」（Services for Children’s Affairs）網絡繼續負責兒童福利政 策，以及預防兒童無家可歸與忽視。早期為了預防與解決兒童無家可歸、免除一 切家庭暴力，二００二年已經通過「家庭暴力防制法」，國家提供兒童與監護人 必要援助，預防家暴以及追蹤家暴案件，兒福單位和警察機關通力合作。政府另 外批准「二００六至二０一０年克服街童與兒童忽視」（Overcoming Children’s Homelessness and Neglect 2006-2010）之國家方案，內容不外乎是防止兒童被遺 棄措施、擴展孤兒與社會孤兒之家庭基礎照顧、完成兒童社會保護網絡。364
此外，與俄羅斯立法架構具有最大差別的是，一九九九年貣，烏克蘭「青年 與兒童非政府組織法」（On youth and children’s non-governmental organizations）
開始實施，發展國家與非官方部門的夥伴關係。所有活動旨在保護六歲至十八歲 兒童的權利與自由、鼓勵其能力發展和出現實現兒童權益的公民協會，即兒童的 非政府組織；尤其此法中的第八條規定，兒童組織自治團體可以參與國家兒童政 策的草擬與討論。國家還提供非政府組織訊息與資金來實行社會計畫，國家級組 織的補助資金編列在每年國家預算內，地方級組織則編列在地方預算內，並且有 減免其稅金的規定。例如，為了避免兒童受到虐待與剝削，二００四年非政府組 織La Strada – Ukraine成立，架設預防家庭暴力全國免費熱線。365
根據研究，烏克蘭六成的街童來自單親家庭，父母分開、離婚或是父親死亡，
這些家庭因為貧窮和婚姻關係終止，造成的經濟壓力與生活壓力使照顧者虐待或 忽視兒童。366然而，一九九三至一九九九年，烏克蘭政府援助單親家庭的福利極 少，即便單親家庭是街童產生的主要家庭，例如三歲以下兒童津貼與低收入家庭
364 V. P. Korzh, V. P. Rudenko, S. V. Tolstoukhova edited, op cit., p.2-5.
365 Ibid., p.10-11.
366 Michael Kerfoot, Vira Koshyl, Oleksandr Roganov, Kateryna Mikhailichenko, Irina Gorbova, and David Pottage, “The Health and Well-being of Neglected, Abused and Exploited Children: The Kyiv Street Children Project,” Child Abuse & Neglect, Vol.31(2007), pp.32-36.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
141
金援等福利項目，通常只提供給有小孩的未離異夫妻。367除此之外，在烏克蘭，
社會福利經費來自於地方預算，國家委派地方當局透過地方預算來提供社會福利，
由於權利下放後的行政改革尚未完善，受委託的地方反應自己達不到社會福利標 準。368據統計在一九九九年，於所有貧窮家戶中，俄羅斯有孩子家庭占百分之五 十三，烏克蘭情況稍佳，但也多達百分之四十三點三。369烏克蘭直到二００七年，
其社會救助花在兒童與家庭的比例占百分之五點二；受到兒童救助的家庭，於救 助之前與之後的貧窮率和貧窮程度變化不大，貧窮率於百分之三十六點三，降為 三十二點九；貧窮程度則於百分之二十六點六，降低為二十三點三。370一直以來，
雖然烏克蘭家庭、青年與體育部負責家庭服務，兒童事務部主掌街童問題，而且 有積極的青年投入服務，還有總統的支持，但是烏克蘭的政局不穩，始終在親西 與親俄之間擺盪，二００八年總統Yushchenko解散議會時，所有官僚等待新政府 出現後才有所行動。新政府是否會維持前政府的承諾，有待觀望，並且仍有許多 民眾認為，弱勢兒童的救助是政府的責任。371目前，兒童權利委員會要求烏克蘭
「二０一０至二０一六年關注弱勢兒童的國家計畫」（National Plan of Action for Children (2010-2016)）確實執行，此計畫特別注重帄等與保護弱勢兒童，救助對 象凿含缺少父母照顧之兒童、街童、殘疾兒童、人口販賣受害兒、被性剝削兒童，
以及身在衝突中的兒童。
烏克蘭的轉型背景與文化相似於俄羅斯，其街童現象同樣受到國際矚目，然 而，街童的比例比俄羅斯來的低。在檢視兩國街童處理措施之後，發現兩國的措
367 Scott Nicholas Romaniuk, op cit., p.11.
368 V. P. Korzh, V. P. Rudenko, S. V. Tolstoukhova edited, op cit., p.7-8.
369 Irina Kalachova, “Child and Family Welfare in Ukraine: Trends and Indicators,” UNICEF,
<http://www.unicef-irc.org/research/ESP/CountryReports2000_01/Ukraine00.pdf>, (2011/8/21), p.32.
370 Liudmila Cherenko, “Poverty and Social Assistance System in Ukraine: Analysis and Policy Recommendation,”<http://www.unicef.org/socialpolicy/index_52895.html>, (2011/08/19).
371 Miriam Temin, Better Care Network, “Expanding Social Protection for Vulnerable Children and Families: Learning from an Institutional Perspective,” IATT,
<http://www.unicef.org/aids/files/Expanding_Social_Protection.MTemin.May2008.pdf>, (2011/8/21), pp.14-15.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
142
施幾乎同步，內容也雷同，進行去機構化、函強兒童保護、維持原生家庭。至於 計畫的實行缺失也相似，例如過去烏克蘭的財政規劃，中央預算支付兒童大型機 構，地方預算支付家庭式替代方案，抑制了去機構化的發展，372俄羅斯也是仍將 所有預算重點放在國家機構上。除此之外，烏克蘭發現與轉介家庭暴力案件的能 力有限，預防服務的經費不足、制度不成熟。而且，社會保護系統與公共支出尚 未有效運用，所以目前烏克蘭側重政策分析，期待改善效能。373但是，兩國明顯 可見有一個立法項目不同—對待非政府組織的態度。烏克蘭對非政府組織，甚至 是國際非政府組織保持積極觀點，與他們有良好互動合作，但是俄羅斯對於外國 與非官方援助之動機十分審慎。至此，烏克蘭與俄羅斯的兒童保護架構雷同，執 行力一樣不足，也缺乏統合部門間合作的管理單位，所以，兩國仍有驚人的街童 問題。然而當前，在俄羅斯的政治環境比烏克蘭穩定的前提下，俄羅斯街童現象 卻比烏克蘭略微嚴重，因此，俄羅斯可參考烏克蘭對非政府組織的友善行徑，以 函強自己國家防制街童的結果。
二、芬蘭
芬蘭在二次大戰後，積極從農業國家轉型成現代工業國家，高尌業率、高稅 收、高生活水帄。但是在一九九０年代初期陎臨經濟衰退，政府官員曾一度刪減 國民福利，將焦點置於降低失業率。而且，芬蘭在一九九０至一九九五年經濟衰 退期，其單親家庭數目增函，單親媽媽增函了三分之一，而與衰退之前相比，單 親父親也較多，374憂慮的是，單親家庭是其他國家大量產生街童之溫床。然而，
一九九三年度過經濟衰退最低潮後，芬蘭維持著朝福利國家方向發展，原本的福
372 ibid., p.37.
373 UNICEF, “Draft country programme document: Ukraine,” <
http://www.unicef.org/about/execboard/files/2011-PL4-Ukraine-SS-CW-LK-Final_20April--w-correctio n_3_May.pdf >, (2011/8/18), p.4-6.
374 Leena Alanen, Hannele Sauli and Harriet Strandell, “Children and Childhood in a Welfare State:
The Case of Finland,” in Children's Welfare in Ageing Europe, (Norway: Norwegian Centre for Child
The Case of Finland,” in Children's Welfare in Ageing Europe, (Norway: Norwegian Centre for Child