第二章 文獻回顧
第二節 都市災害防救空間計畫擬定程序
Olshansky（2001） 觀察美國洛杉磯郡，1971-1994 年間的地震防災經驗，發現 單純提供地震災害資訊，對於地方土地使用政策的推動並無太大幫助。問題的真正 關鍵在於災害資訊提供後，是否有相關的風險管理政策。地方政府在執行這些風險 管理措施，地震災害資訊提供的內涵，即需明確指出不同地區災害風險與災害潛勢 的相對關係與位置，及這些資訊的可能變遷（Hung and Chen， 2007）。故有效的 應用災害風險資訊，及整合於土地使用或空間規劃過程，成為都市防災規劃的基礎
包含土地使用計畫在內的非工程災害防救措施的應用（日本東京都世田谷區防災會 議，2000）。特別是計畫中，提出風險分析與土地使用計畫的整合，實為災害防救 空間規劃的基礎。
Nelson and French （2002） 從美國 Northridge 地震的經驗，發現高品質的土地 使用規劃，確實可以有效降低地震損失。然地方政府欲透過都市計畫或土地使用管 制工具推動防減災工作並非易事。因欲成功推動減災土地使用政策，需具備下列條 件（May， 1996; Comerio， 2004）：（1）停止對高風險土地使用行為的財政或公 共設施的補貼；（2）地方政府需更有彈性及有能力，決定未來適合的土地開發模 式（目標）；（3）需持續強化減災與災害風險的知識與相關政策的落實。這些事 項並非單純的土地使用管制策略即可達成，而需清楚都市發展過程隱含的災害風險 特性、分布與其可能的時空變遷，以及提出可行的相關災害風險管理配套措施。
回顧國內地區災害防救計畫之研究與擬定，多偏重在空間實質規劃與供給系統 的設計。但在缺乏有效的災害風險與易致災性分析工具支援下，如何妥善擬定實質 土地使用計畫，以滿足不同地區的災害特性需求，常於傳統都市防災空間系統規劃 工作中被忽略（洪鴻智、詹士樑，2001；蔡柏全等，2002；陳亮全等，2003）。本 所晚期關於都市防災空間系統的示範區計畫，已納入風險分析的概念。特別是從災 害風險管理的向度，提出如何在面對不確定的情境下，進行風險免除、降低、轉移 與分攤的風險管理策略（洪鴻智，1998；何明錦、洪鴻智，2002；陳建忠、洪鴻 智，2003；何明錦、洪鴻智，2004；陳建忠、洪鴻智，2005）；使防災空間系統規 劃的向度，能納入災害風險與易致災性分析的決策支援工具，系統性的分析規劃區 災害風險情境與防救災資源需求的估計成果，而有助於提昇都市與空間規劃資源配 置的效率。
二、都市防災空間系統規劃程序
本所從 1997 年始，即有系統的投入都市防災空間系統規劃程序與內容的相關 研究，另台北市政府亦投入部分之研究（李威儀等，1997）。此等研究成果，對於 都市防災空間配置規劃程序與規劃內涵的研擬，具有非常重要之貢獻。
為使地方政府能更有效推動都市防災工作或都市防災空間系統規劃，本所乃於 2000 年開始著手「都市計畫防災規劃手冊彙編」之工作（參見何明錦、李威儀，
2000），且於 2003 年及 2007 年進行此手冊的第一次及第二次的修訂工作（參見李 威儀、丁育群，2003；何明錦、洪鴻智，2007）。此三次關於都市防災空間系統手 冊的相關彙編與修訂，建立本所近年推動都市防災空間系統規劃示範區相關計畫之 基礎，亦是國內推動地方都市防災工作重要的參考依據。
（一）第一版都市計畫防災規劃手冊彙編
本所 2000 年版的「都市計畫防災規劃手冊彙編」，編撰的主要出發 點是以都市的實質環境，以地震災害的整備與應變為基礎，分別就防災空 間系統規劃作業的內容與程序，建構以六大空間（避難、道路、醫療、物 資、消防與警察）設施系統為主軸的都市防災體系。此版本手冊撰寫的主 要依據為：（1）建研所歷年關於都市安全與防災的研究成果，（2）「台 北市都市計畫防災系統之規劃」的計畫成果，與（3）日本地域防災計画
（李威儀等，1997；何明錦、李威儀，2000）。依其內容，可將此手冊的 都市防災空間規劃程序歸納為下列五個步驟：
（1）第一步驟：都市防災規劃基本原則、規劃範圍與設施的擬定
依據防災作業原則，及規劃區之地方特性、發展現況、防災需求、相 關法令與上位計畫，擬定都市防災規劃之基本目標與原則。此外，本步驟 亦須選定規劃範圍，其建議可以縣市內未擬定防災空間系統的都市計畫地 區，或人口集中的城鎮作為規劃的重心。
（2）第二步驟：都市防災資源調查與確認
整的擬定恐有困難。故手冊建議可配合新訂都市計畫、市地重劃補足防災
（二）第二版都市防災空間規劃手冊
選用適當之災損或災害危險度評估模組或軟體（例如 HAZ-Taiwan 系 統或 TELES 等）進行境況模擬，以評估規劃區之災害危險度、風險（例 如對於建物損害、重要設施損害、人員傷亡、社會經濟損失的估計與風險 等）與易致災性內涵與分布的相關分析。
（5）第五步驟：避難需求與供給量檢討
（10）第十步驟：評估災害防救據點的防災力
本（何明錦、洪鴻智，2007），將防災空間系統規劃修訂為下列之規劃步 驟：
（1）第一步驟：制定防災規劃規劃目標與指導原則
此步驟在於分析地方的特性，考慮地方的城鄉發展願景與模式，及參 酌地區防災計畫，以研擬防災空間系統規劃欲達成的目標體系，及計畫擬 定的基本原則（或基本架構）。
（2）第二步驟：劃定規劃（計畫）範圍
防災空間系統的規劃範圍，可以都市計畫地區、人口集中的城鎮，或 行政區劃作為規劃的重心與範圍，但亦可依規劃區周邊鄉鎮或縣市的特 性，並參考歷史的災害紀錄，佐以各類災害潛勢疊圖初步的分析結果，配 合人口集中、密集或行政區劃，擇定適合的規劃（計畫）範圍。而不必然 以單一鄉鎮市或都市計畫區為基礎，亦可跨鄉鎮市或都市計畫區進行規 劃。
（3）第三步驟：防災環境資源調查、確認與分析
針對前述劃定的規劃區域，進行災害防救條件的供給面分析。主要的 工作內容，包含災害環境的分析、土地使用及防救災相關設施的調查與評 估，及確認與瞭解規劃區現有的災害防救資源、設施與空間分布特性。
（4）第四步驟：災害情境設定模擬與風險損失評估
此步驟主要進行規劃區各種災害（主要包含地震、洪災與坡地災害）
潛勢模擬、分析，及預期災損（或災害風險）的評估或模擬。
（5）第五步驟：防救災設施需求分析
主要工作為估計與分析各項防救災設施的需求量與特性。防救災需求 估計，需考慮不同防救災設施的潛在需求者，及影響需求的相關因素，以 助於分析需求特性與估計需求量。
（6）第六步驟：防救災設施與資源提供與供給現況檢討
本項目主要工作內容，在於進行檢討與進行規劃區內各類災害（例如 地震、洪水、坡地災害）防救據點與設施的防災力評估。主要工作內容，
包括：A.依各類災害潛勢與覆蓋的敏感地範圍，評估防救災據點位置的適 宜性；B.評估各項防救災的阻斷路徑風險特質；C.進行建物耐災力評估，
包括建物或據點的結構與安全性的基本評估；D.進行據點通達性、安全性 評估，並估計實際可供避難之有效面積。
（7）第七步驟：防災空間系統的配置與劃設
此步驟主要工作，為規劃實質防救災空間系統的配置與劃設，特別是 針對六項基本空間防救災設施系統，進行規劃與空間配置的工作。
（8）第八步驟：課題發掘與配合對策的研擬
為提昇上一步驟的空間系統規劃成果的可行性，本步驟乃依據上一步 驟的規劃成果，擬定下列相關之配合措施：A.土地使用防災規劃配合策 略，B.災害風險管理與防減災相關配合策略，與 C.救災、整備與重建的配 合策略。
為利於瞭解前後三個版本手冊之異同，將三個版本執行程序表示如表 2-1 所 示。