原住民族就業促進政策之探討-以花蓮縣萬榮鄉原住民就業狀況為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學勞工研究所碩士論文指導教授：成之約. ‧. ‧ 國. 學. 政治大原住民族原住民族立就業促進政策之探討 ─以花蓮縣萬榮鄉原住民以花蓮縣萬榮鄉原住民就業狀況為例原住民就業狀況為例. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：彭琳中華民國九十九年六月.

(2) 摘要近年來由於基層人力的缺乏及經濟不景氣，提高了企業的經營成本，復因全球金融風暴影響，使得許多企業不得不以引進外籍勞工來解決短期間基層勞力缺乏的情況，以控制成本。但因這幾年外勞引進的替代效果已逐漸明顯，導致國內失業率持續攀高，此一情況對於勞動市場弱勢族群（如原住民），造成極大衝擊。依據行政院原住民族委員會歷年委託辦理之「原住民就業狀況調查報告」顯示，原住民族的失業率由民國 88 年 3 月的 8.15%上升至 90 年 3 月的 9.83%，之後下降至 91 年 5 月的 8.99%，再由 92 年 5 月的 10.33%降至 96 年 12 月的 4.62%，97 年 12 月原住民族失業率為 7.92%、全國為 5.03﹪，原住民族失業率普遍高於一般民眾的情況並未改變，其中原住民男性失業率為 9.00%高於女性之 6.63%。雖然歷年原住民族勞動力參與率皆顯著. 政治大性勞動力參與率為 70.88%高於原住民女性（53.16%），顯示女性進入勞動市場的阻礙仍然立較大。歷年以來政府相關單位即體認原住民族就業困難的事實，因此對於原住民族採行. 高於一般民眾，且就性別來看，原住民兩性勞動力參與率皆高於一般民眾，惟原住民男. ‧ 國. 學. 一系列就業輔導措施，期望對原住民勞工長期處在勞動就業市場的弱勢地位能獲得改善。是以，本論文以檢討我國目前現階段原住民族就業促進政策，並找尋原住民族就業. ‧. 機會保障體制之建構原則與策略為最終目的，探討原住民族就業與發展之影響因素及其. y. Nat. 關連性，藉以檢視目前台灣地區原住民族工作保障與促進就業之方向是否符合平等原則. sit. 與正當性及其相關政策是否落實。首先於緒論中說明本論文之研究動機與目的、範圍與. er. io. 限制，其次於第二章闡釋有關原住民族定義等相關概念，並於第三章中介紹目前聯合國. al. n. v i n Ch 機會保障制度之參照基礎；第四章接著說明我國目前原住民勞工之就業狀況與背景，並 engchi U 以行政院原住民族委員會的統計調查結果為根據；第五章則以花蓮縣萬榮鄉太魯閣族原. 有關原住民族就業政策之公約、外國立法例及我國法制等，作為建構我國原住民族就業. 住民為對象，介紹原鄉部落產業發展、結構變遷，及其對原住民族就業問題產生的影響；最後於第六章則結合前一章節原鄉部落之實地訪談結果，檢視、檢討我國原住民族就業機會保障與其他就業促進措施之措施，並分析政府在促進原住民就業機會上之政策架構及實質內涵為何。基於上述問題，本論文採文獻分析及個案研究為主要研究方法，期望釐清原住民族就業問題與造成困境之歸因，以工作權保障為出發點，重新界定原住民族就業機會保障的意義與範疇，並參考外國相關制度，檢討我國相關措施與促進方案之優缺點，尋求建構一套具民族權意涵的原住民族就業機會保障體制之原則與方法。. 2.

(3) 目錄摘要............................................................2 圖表目次........................................................4 第一章緒論......................................................6 第一節研究動機..............................................6 第二節研究目的..............................................8 第三節研究方法與研究流程....................................9 第四節研究範圍與限制.......................................11 第五節章節安排.............................................14. 政治大. 第二章相關概念闡釋.............................................16 第一節原住民族之定義.......................................16 第二節多元文化與民族自決...................................21 第三節工作權與社會正義.....................................26 第四節本章小結.............................................33. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 第三章原住民族就業保障之法制探討...............................35 第一節聯合國有關原住民族就業政策之公約.....................35 第二節外國原住民族就業保障相關制度之探討...................38 第三節我國法制.............................................45 al 第四節本章小結.............................................48 iv. n U engchi 第四章我國原住民族就業問題與促進政策...........................53. Ch. 第一節我國原住民族近年之發展...............................53 第二節我國原住民族最新就業情況調查.........................57 第三節現階段原住民族就業所面臨問題 --外勞與原住民就業市場之競合.........................79 第四節本章小結.............................................82 第五章訪談發現與分析...........................................84 第一節訪談對象與設計.......................................84 第二節萬榮鄉太魯閣族原住民之介紹...........................87 第三節萬榮地區產業資源之檢視...............................92 第四節訪談發現與分析.......................................95 第五節本章小結............................................102 3.

(4) 第六章結論與建議..............................................105 第一節結論................................................106 第二節建議................................................110 參考文獻 ......................................................118. 附錄附錄一訪談逐字稿..............................................121. 圖表目次圖表目次. 政治大. 圖 1-1 研究流程圖..............................................10 表 1-1 政府核定之台灣原住民族列表..............................11 表 3-1 美加澳就業機會保障機制一覽表............................44 圖 4-1 原住民與一般民眾勞動力參與率比較........................59 圖 4-2 原住民就業者從事的行業情況..............................61 圖 4-3 原住民就業者從事的職業..................................62 圖 4-4 原住民就業者的從業身分..................................63 圖 4-5 原住民受政府僱用之就業者是否具備正式公務員任用資格......64 圖 4-6 原住民就業者每月主要工作收入............................65 圖 4-7 原住民就業者每週工作時數................................66 al 圖 4-8 原住民與一般民眾失業率－歷年比較........................67 v i n Ch 圖 4-9 原住民失業週數狀況......................................69 engchi U 圖 4-10 原住民失業者求職找工作管道..............................70 圖 4-11 原住民失業者求職找工作有沒有遇到工作機會................71 圖 4-12 原住民失業者求職找工作過程所遇到的工作機會類型..........72 圖 4-13 原住民失業者遇到工作機會但沒有去工作主因................73 圖 4-14 原住民失業者找尋工作中主要遭遇困難......................74 圖 4-15 原住民失業者離開前一個工作的主要原因....................75 圖 4-16 原住民失業者自願離開前一個工作的主要原因................76 圖 4-17 原住民失業者非自願離開前一個工作的主要原因..............77 圖 4-18 原住民失業者最希望從事的工作內容圖......................78 表 4-1 原住民勞動力參與率及失業率狀況..........................59 表 4-2 15 歲以上原住民民間人口數、勞動力人口數與勞動力參與率....60 表 4-3 原住民就業者目前工作地點－按縣市分......................66. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 4.

(5) 原住民勞動力人數、失業人數與失業率圖....................68 萬榮鄉各級產業人口統計圖................................93 原住民族就業困境循環圖.................................103 訪談個案簡介............................................85 花蓮縣萬榮鄉人口統計表-按行政區域分.....................88 花蓮縣萬榮鄉人口統計表-按族別分.........................88 萬榮鄉各行業就業人口成長率表............................94 原住民與一般民眾行業比較表.............................100 原住民族就業困境歸因總結一覽表.........................101. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 表 4-4 圖 5-1 圖 5-2 表 5-1 表 5-2 表 5-3 表 5-4 表 5-5 表 5-6. Ch. engchi. 5. i n U. v.

(6) 第一章. 緒論. 第一節研究動機近年來由於基層人力的缺乏及經濟不景氣，提高了企業的經營成本，復因全球金融風暴影響，使得許多企業不得不以引進外籍勞工來解決短期間基層勞力缺乏的情況，以控制成本。但因這幾年外勞引進的替代效果已逐漸明顯，導致國內失業率持續攀高，此一情況對於勞動市場弱勢族群（如原住民），造成極大的衝擊。我國憲法第十五條明示工作權乃國家應賦予保障人民之基本權利，同法第一百五十二條規定：「人民具有工作能力者，國家應給予適當之工作機會」。受外籍勞工引進的. 政治大. 排擠作用影響與受限於原住民族內外各種因素如文化背景差異及教育水準不足，促使我. 立. 國原住民族失業的情況逐漸惡化。. ‧ 國. 學. 台灣原住民族勞工自始就承擔著台灣最底層的勞動力，從礦工、營造工、原始的漁 1. 業捕撈、跑船船員等，舉凡最遠、最深、最高、粗重、骯髒、工時長、危險高、工資. ‧. 低、勞動條件惡劣的工作就有原住民的足跡，依據行政院原住民族委員會的資料統計， 98 年 12 月台灣地區原住民住戶（戶內至少有一位 15 歲以上且具有原住民身份者）共計. y. Nat. 有 182,848 戶，其中 15 歲以上原住民人口數2共計 387,076 人，遍佈於臺灣地區 365 個鄉. io. sit. 鎮市區，15 歲以上不含現役軍人、監管人口與失蹤人口之民間人口數為 372,777 人，其. al. er. 中原住民勞動力人數為 219,465 人，勞動力參與率為 58.87%；勞動力人數中有 203,412. n. v i n Ch 49%集中在藍領工人。但是近年來大量引進外勞的政策則將原住民就 engchi U 3. 人為就業人口、16,053 人為失業人口，失業率為 7.31%。有二分之一的原住民勞工從事臨時性工作，且有. 業的情況逼迫得更加悲慘。「過去營造業模板工工作多得做不完，一天可以賺到 2000 多元，開放外勞之後日薪不到 1000 元。」一位原住民勞工如是說4。就原住民勞工來說，外. 勞政策已經不只是經濟發展或失業率上升的問題，而是由於瀕臨「族群失業」而演變為嚴重的族群衝突等社會問題。傳統以來，台灣的原住民族社會原本為一少數的、隔離的與自給自足的社會。隨著經濟的發展，自主的原住民族農林社會融入整體的台灣繁榮經濟發展體系。由於產業結構、教育和技術能力、生活習性與觀念等因素之差異，我國原住民族普遍存有就業不易. 1 2. 3 4. 1996 年台灣人權報告(Human Rights Report of Taiwan 1996)《原住民人權》篇。本論文提及的「15 歲以上人口」除特別註記以外，皆包含現役軍人、監管人口及失蹤人口，而「15 歲以上民間人口」則不含現役軍人、監管人口及失蹤人口。行政院原住民族委員會，《98 年原住民就業狀況第四季基本調查》，99 年 2 月編印，頁 11。個案四：黃先生，現任記者。 6.

(7) 的困擾。5 許多原住民族面臨失業威脅，卻苦無就業機會，而政府大量引進外勞，導致本國勞工薪資降低，也間接、直接地影響原住民之工作機會。根據「原住民族工作權保障法」，政府及公營機關聘用原住民人數，不得低於員工總人數 1％；而私立、民營機構聘用原住民人數，不得低於員工總人數 0.5％，然而卻有高達六成四比例的企業完全沒有僱用原住民，部分企業被政府罰錢後大喊冤枉，認為原住民員工很難找，中間究竟出了什麼問題？6 根據 1111 人力銀行調查顯示，目前國內企業是否有進用原住民？沒有的佔 63.81%、有的僅佔 36.19%。可見雖然政府有一套企業僱用原住民比例標準，卻有大部分企業沒有遵守。而再問到認為原住民的工作能力如何？認為普通的佔 53.08%、不錯的佔 37.27%、不太好的佔 5.09%，顯示出大部分企業認為原住民工作能力，至少是有達到標 7. 政治大. 準，但未何對原住民就業狀況始終未見好轉，這是值得令人深思的問題。. 立. 8. 原住民族在台灣的漢人社會中，約有 504,531 萬人，僅佔總人口的 2%，不但是人數. ‧ 國. 學. 上的弱勢，更是社經地位的劣勢，特別是在教育程度、產職業分布狀況、社會地位、家庭收入等社會資源方面，即使是離開原鄉到都市謀職的「都市原住民」也是如此。. ‧. 台灣地區近幾年失業率雖然由 91 年的年平均 5.17%漸進降至 94 年的年平均 4.13%，甚至降到 95 年 1 至 8 月的平均 3.92%，9但是原住民失業率仍比一般民眾高。尤自 97 年. Nat. sit. y. 底以來，全球性的金融大海嘯與經濟蕭條衝擊世界各國經濟發展，在這場經濟風暴中，. er. io. 我國國內經濟遭受的衝擊不言而喻，其中在失業問題上，據行政院主計處所公布之 98 年 12 月最新失業率統計顯示，國內失業人數為 63 萬 2 千人，失業率為 5.74%。對照行政院. n. al. Ch. i n U. v. 原住民族委員會 98 年第三季調查結果顯示，98 年 9 月原住民民間勞動力人口的失業率為. engchi. 8.85%，失業率增加的幅度較 97 年 12 月明顯的升高，且與一般民眾同時期的失業率 (6.04%)高出許多。但由於政府相關單位相當關注原住民族的就業狀況，並投入了許多相關措施，如提供就業服務、促進就業機會、職業訓練、就業津貼、原鄉產業的發展等，因此在第四季(98 年 12 月)的調查中可知，失業率雖已降低至 7.31%，惟仍高於一般 10. 民眾。. 5. 行政院原住民族委員會，《94 年台灣原住民就業狀況調查報告》，95 年 7 月編印，頁 1。摘自 1111 人力銀行網站，《職場排擠原住民? 6 成 4 企業沒有僱用》，2005 年 11 月 25 日， http://www.1111.com.tw/zone/school_fresh/uni06_con.asp?ano=109&kind=2。 7 1111 人力銀行針對企業主，進行「原住民職場」相關網路問卷調查，了解目前台灣企業對於僱用原住民的意願、看法及現況。調查期間為 94 年 10 月 30 日至 11 月 11 日，總計回收有效樣本 746 份。摘自 1111 人力銀行網站，《職場排擠原住民? 6 成 4 企業沒有僱用》，2005 年 11 月 25 日。 8 同註 3。其中居住於山地鄉約佔 35％，居住於平地鄉約佔 28％，都會區約佔 37％。都會區原住民之比例呈現持續增加的態勢。 9 同註 3，頁 26。 10 同註 3，頁 1-2。 6. 7.

(8) 當我國一般民眾失業率自 85 年攀升至歷史新高的年平均 2.60%時，為因應此一高失業率的來臨趨勢，行政院勞工委員會分別自 87 年 7 月開始針對此項問題研訂「就業促進津貼實施要點」、「勞工保險失業給付實施辦法」、「原住民就業促進津貼實施要點」、「就業促進津貼實施辦法」、「原住民社工輔導員計畫」、「就業保險法」、「公共服務擴大就業計畫」、「多元就業開發方案」與「台灣健康社區六星計畫」等，此外，行政院原住民族委員會除於 90 年推動「原住民族工作權保障法」之立法，並結合行政院經濟建設委員會相關部會，研訂實施「促進原住民就業方案」等相關措施，顯示出政府對促進原住民就業之重視，積極辦理原住民就業各項措施，其主要目的是希冀藉由相關行政措施之作為，紓解原住民族失業者在失業期間之經濟壓力問題，及協助其儘速找到工 11. 作再就業。. 但根據上述資料顯示，以原住民勞工與一般本國勞工相較，仍可發現原住民族的平. 政治大. 均年齡、學歷、收入均較一般國人低；失業率則較一般國人為高。社會福利學者李明政 (1998)指出台灣原住民族的弱勢經濟地位是資本主義全球化的結果，由早期原住民勞工. 立. 離鄉背景參與都市生產活動，到近期原住民族的勞力被外勞所排擠，原住民勞工都處於 12. ‧ 國. 學. 次級勞力市場的劣勢地位。而政府在民國 90 年就已頒佈施行「原住民族工作權保障法」，為何目前原住民族的就業現況與社會一般就業情況仍有如此大的差距？這些措施的成效究竟如何？是本論文欲探索之原因之一。. ‧. 除上述，自身背景因素之原因也是本論文研究的動機之一，以身為原住民的身分來. Nat. sit. y. 看，筆者自身的成長過程不可諱言，就是一段不斷被漢化、社會化的過程，在這個過程還是這個社會出了問題？. er. io. 中，吾人也經歷過「歧視」這個問題，所以更想知道究竟是原住民這個身分出了問題？. al. n. v i n Ch 基於以上種種不論是經濟、國家政策或是文化背景、教育水準等原因，吾人產生了 engchi U 「想要了解原住民在就業上究竟遇到什麼問題」的想法，於是才有這份論文的產生。而要解決原住民族就業的困境，吾人從整體社會制度及國家政策著手，檢討大環境體制問題、人文因素及各種歸因，最後再給予我國目前的就業促進政策些許建議。. 第二節研究目的本研究目的如下：一、先探討原住民就業之困境與歸因之相關文獻，分析其可能因素為何。. 11 12. 李庚霈，《促進原住民就業相關措施之檢討與芻議》，就業安全半年刊，95 年 9 月，頁 27。李明政，《大台北地區都市原住民生活模式及其變遷情況的描述分析》，發表於「台灣原住民歷史文化學術研討會」。 8.

(9) 二、探究國外原住民族就業機會保障之相關措施或具體方案，歸納分析所需實行之策略，作為建構我國原住民族就業機會保障制度之參照基礎。三、結合原鄉部落（花蓮縣萬榮鄉）之實地訪談結果，進而檢視我國原住民就業機會保障與其他就業促進措施之範疇，分析政府在促進原住民就業機會上之政策架構及實質內涵為何。. 第三節研究方法與研究流程一、研究方法本研究之研究方法包括文獻分析法及個案研究法，分別說明如下：. 政治大. （一）文獻分析法：首先從既有文獻來了解原住民族相關意涵及其目前就業現象，. 立. 並參考其他國家經驗，如加拿大、澳洲等國與聯合國公約等，因這些國家對原住民族的. ‧ 國. 學. 發展較早，資料也較為豐富，此外，蒐集現行行政單位與原住民行政單位的就業促進相關措施與辦法，特別是有關基本工作權保障的定義及相關落實做法，以為政策學習或參考。. ‧. （二）個案研究法：為了能對研究問題有較深入的了解，本論文選擇花蓮縣萬榮鄉. Nat. sit. y. （山地原住民部落）進行個案研究，訪問相關行政人員、民間意見領袖與接受就業輔導. io. er. 的對象，以「半開放式深度訪談」進行，設定訪談大綱後，以原住民族當前就業現況及政府輔導政策的問題為主，於訪問過程中隨時調整問題內容，希冀了解目前推動原住民. n. al. 族就業之個別計劃，及其實際之促進就業成效。. 二、研究流程. Ch. engchi. i n U. v. 由於本論文係以「半開放式深度訪談」方式進行，所謂「半開放式」係指在一種相對開放且經過設計的訪談情境中，受訪者可能會比在標準化訪談法或問卷作答中，更能夠清楚表達出自身的主觀觀點。另一方面，在受訪者對於問題本身認知及個人生活經驗不同的情況下，受訪者們反應間的差距可能過大，進而導致分析時的困難，此時半開放式訪談的優點：始終一致地使用同一份訪問大綱可以讓資料擁有可資相互比較的共通基礎，而且透過大綱的提問問題也可提升訪談的結構性。因此本節將訪談之研究議題與研究內容概要表示如下：（一）訪談議題：. 9.

(10) 1.原住民就業、失業情形。 2.青壯人口外流。 3.政府促進就業政策之功能與成效。 4.原鄉產業發展之脈絡。 5.原鄉觀光開發給予原住民之助益。 6.目前原鄉原住民就業有無改善及其情況。 7.對目前原鄉地方產業文化發展有何觀光願景或看法。（二）研究流程：圖1-1 研究流程圖. 學. ‧ 國. 立. 治政資料蒐集大概念闡釋. ‧. 文獻設計. n. al. 檢視我國原住民族就業問題及就業機會保障/促進措施. er. io. sit. y. Nat 參考聯合國有關原住民族就業政策之公約及國外（如美、加、澳）原住民族就業保障相關制度. Ch. engchi 整理與檢討. 個案訪談. 發現與分析. 結論與建議. 10. i n U. v.

(11) 第四節研究範圍與限制一、研究範圍（一）名詞界定：原住民/原住民族世界各國廣泛地指稱原住民族為：在土地為移民進入之前便世居於當地者的後代，而現在為外來者所統治。原住民族具有文化的獨特性，但由被移民社會所吞噬，相較於其他在當今社會中更為有影響力的人們而言，原住民族的根牢牢嵌於他們所世居的土 13. 地，而且，他們因為認同於各自的群體，而與其祖先的社群、部落、民族產生聯繫。. 而依據我國「原住民族基本法」規定，原住民，係指原住民族之個人，包括山地原. 政治大阿美族、泰雅族、排灣族、布農族、卑南族、魯凱族、鄒族、賽夏族、雅美族、邵族、立. 住民及平地原住民；而原住民族，則係指既存於臺灣而為國家管轄內之傳統民族，包括. 噶瑪蘭族、太魯閣族及其他自認為原住民族並經中央原住民族主管機關報請行政院核定. ‧ 國. 學. 之民族。目前我國經政府核定之台灣原住民族共有 14 族，表列如下：表 1-1 政府核定之台灣原住民族核定依據. Atayal. 排灣族. Paiwan. 布農族. Bunon. 卑南族. Puyuma. 魯凱族. Rukai. 鄒族. Tsou. 賽夏族. Saisiyat. 雅美族. Yami. 邵族. Thao. sit. 泰雅族. n. al. er. Amis. io. 阿美族. 核定日期. y. Nat. 13. 英文. ‧. 民族別. 資料日期：97 年 4 月 23 日. Ch. engchi. i n U. v. 民國四十三年，由內政部核定之原住民族民族。. 行政院核定. 90 年 8 月 8 日. 陳舜伶，《原住民族運動中「權利法制化」近路的困局-兼論建構中的台灣原住民族自治》，國立台灣大學法律學研究所碩士論文，2002 年，頁 19。 11.

(12) 原住民民族別認定辦法第 91 年 12 月 25 日行政院第二條 2818 次院會通過. 噶瑪蘭族. Kavalan. 太魯閣族. Truku. 原住民民族別認定辦法第二條. 93 年 1 月 14 日行政院第 2874 次院會通過. 撒奇萊雅族. Sakizaya. 原住民族基本法第二條. 96 年 1 月 17 日行政院第 3024 次院會通過. Seediq/Sediq/Sejiq 原住民族基本法第二條. 97 年 4 月 23 日行政院第 3089 次院會通過. 賽德克族. 資料來源：行政院原住民族全球資訊網（http：//www.apc.gov.tw/ 為民服務/資源分享/綜合類）. 是以，本論文中原住民族的用法是強調「民族」此一共同體的概念，文中除了談論. 政治大. 身為原住民個人所面臨的社經處境之外，其餘的討論多以「原住民族」為討論的對象。. 立. ‧ 國. 學. （二）研究範圍. 多數的原住民族勞動力從事於次要的勞力市場，尤其是較低經濟、社會地位與技術. ‧. 層次的職務，且不僅勞動條件欠佳，也經常呈現不穩定的就業狀況。Jose R. Martinez. y. Nat. Cobo（1987）在聯合國「防止歧視暨保護少數小組委員會」關於「原住民歧視問題」的. sit. 專題研究中指出，全球皆普遍存在原住民族在主流社會中就業困頓的問題。14而台灣原. er. io. 住民族在外來族群的入侵下，多居住在東部、山地及離島，因其居住的地理環境，及與. al. v i n 來，原住民族的社經地位較以往有顯著提升，然而相較於台灣社會的快速發展，原住民 Ch U i e h n c g 社會與漢人社會之間的社經指標差距逐漸拉大之情況卻係不爭的事實，以致原住民族在 n. 漢民族文化、意識形態等差異，原住民的發展條件均受極大限制。雖然近三、四十年. 15 台灣社會中的相對地位一直無法有效提高。. 無論是薪資收入抑或職業地位，台灣原住民族於當前勞動市場中仍處於不利地位。多數台灣原住民家庭地位低落，使得子女先天繼承了不利的家庭背景，進而影響其受教育的機會，也因此直接間接地限制其職業流動的可能性。在教育程度、職業類別選擇以及居住環境等複雜的惡性循環下，原住民的生活背景似乎深深影響原住民於勞動市場中之職業分佈與薪資所得。政府為解決原住民族在經濟競爭的劣勢地位，不斷地予以福利制度的供給、就業促進政策之推動(惟多著重於協助短期性就業，實非長久之計)，甚至訂頒法案如原住民族工作權保障法，但是就原鄉部落原住民也好、都市原住民也罷，其 14. 15. 林柏傅仰止. 工作保障機 ─ 褪去負面我象聯. 工作保障. 探版. 年，《論原住民族權制之建構以原住民族權法為例之討》，立法院院 32 卷第 11 期，2004 年 11 月，頁 88-89。，《原住民，不的自意》，合報，2000 年 11 月 19 日，15 。 12. 聞第.

(13) 經濟能力之改善情況仍然有限。由於原住民子女較早外出工作，分擔家計，因此普遍存在教育程度不高、低學歷或未積極接受相關職業訓練，導致工作技能難以精進，而造成就業發展上的障礙。具體而言，當前原住民就業所面臨之困境，主要就是失業與就業不穩定兩項問題，原住民勞動力的失業率遠高於台灣地區平均失業率，而且，失業期間普遍較長。其次，多數的原住民勞動力經常就業於所謂次級的勞動市場，也就是從事一般社會上所謂「不好的工作」，尤其是較低的社經地位與技術層次的職務，更甚者，這些職務部門不僅勞動條件欠佳， 16. 也經常呈現不穩定的就業狀況。. 是以，處理我國原鄉之原住民面臨的「就業困境」，首先即應先就「失業」這個概念做釐清。所謂就業困境，就是失業 (unemployment) 與就業不穩定 (employment instability)二者綜合之現象，就名詞作如下定義：. 政治大. （一）、失業：根據行政院主計處認定之標準，我國失業者之定義係參採國際勞工組. 立. 織（ILO）之規定，與世界各主要國家勞動力調查公布之就業者定義相同，即. ‧ 國. 學. 凡在調查資料標準週內，年滿 15 歲且同時符合下列條件者：(1)無工作、想工作；(2)正在找工作或已找工作正在等待結果；(3)隨時可以開始工作者，則視為失業者。17. ‧. 而另外根據行政院勞工委員會認定失業之標準則以勞工保險投保資料為據：. Nat. sit. y. 1.勞工保險失業給付：因原任職單位關廠、休業、解散、停業、歇業或有勞. er. al. n. 之勞工。. io. 基法第十一、二十條、第十四條第一項、第十三條但書等狀況，離職退保. Ch. 2.促進就業津貼：勞工保險投保資料。. engchi. i n U. v. 3.就業促進措施（就業工程、多元就業方案、公共服務擴大就業計畫、公共就業方）：勞工保險投保資料。綜上說明，行政院主計處係以勞動者有無工作及有無工作意願為失業認定的標準。在行政院勞工委員會相關給付及津貼的認定上，均以勞工保險投保資料為認定標準，顯然在失業認定的定義上有所不同。（二）、就業不穩定：即所謂「低度就業」(underemployment)，亦稱為「不完全就業」(incomplete employment)，即表面上為就業，但實際上並無充分就業，或未充分運用其勞力之情形。目前行政院主計處對「低度就業或未適當就業」. 探究政策結構，不可忽略社會成因的重要性，故而探討原住民族就業促進及職業訓練等相關問題，原住民的就業困境是需要先探討的。謝高橋、陳信木，1998：257-277。另包含等待恢復工作者及找到職業而未開始工作亦無報酬者，此項認定標準係行政院主計處依國際共同認定標準且行之多年。轉引自主計處網站，http://eng.stat.gov.tw/ct.asp?xItem=699&ctNode=520。. 16. 17. 13.

(14) 的測度分法分別為： 1.工作時數不足，指每週工作時數未滿 40 小時，而希望增加工作時數者。 2.所得偏低，係將就業者按性別、教育程度及受雇與否分為 36 組，以各組所得中位數之半數為截略點，低於截略點者，即屬所得偏低的低度就業者。18 19. 3.教育與職業不相稱，係根據中分類的職業別與科系別教育程度作對比判斷。. 因此，本論文所謂「失業」即是綜合以上定義，原住民族失業問題應包含「失業」及「就業不穩定」等情況。. 二、研究限制（一）、本研究之參考文獻，均未對原住民族別加以限制，故在本論文的敘述中，並. 政治大. 未兼顧原住民族群間之差別。. 立. （二）、就本研究蒐集到之文獻包括全國碩博士論文有關原住民就業之著作、相關專. ‧ 國. 學. 書與期刊、原住民相關史料以及統計資料，可以發現目前專門討論原住民就業議題的相關文獻大多關注於原住民就業機會缺乏與就業安全體制之建. ‧. 立，較少文獻探討原住民進入就業職場後所遭受之差別待遇，甚少針對原住民勞工可能遭受的就業歧視進行較嚴謹之計量分析可供參考。. y. Nat. sit. （三）、原住民老人及獵人已逐漸凋零，可供訪 (調) 察之對象稀少，對於部落中近. er. io. 30 年的人口流動狀況、就業情形，僅能以零星記憶大致描述，除數量較少，. al. v i n 料，囿於筆者語言（太魯閣族母語）限制，面對高齡原住民無法用中文溝通， Ch U i e h n c g 故受訪者僅限諳中文者，對高齡原住民之探訪略嫌不足。 n. 所能取得資料亦較缺乏。其次，有關本項調查所需相關族群遷移及文史資. 第五節章節安排本研究第一章為緒論，內容涵蓋研究背景與動機、研究目的與方法、研究架構與流程等；第二章為理論基礎，闡明原住民族之定義、多元文化與民族自決在目前原住民社會上扮演的角色與功能，以及工作權與社會正義之意義；第三章為文獻探討，整理聯合國有關原住民族就業政策之公約、外國原住民族就業保障相關制度之立法例，並我國現行法制等，總結歸納出目前我國就業促進政策並檢討之；第四章為我國原住民就業問題. 惟當截略點低於基本工資，對部份時間工作者仍以原截略點為標準，但全日工作者則改以基本工資為截略點。就業安全辭典，1998：15。. 18. 19. 14.

(15) 與促進政策之介紹，除了解我國原住民近年之發展外，並可獲知我國原住民過去及目前之就業問題，由以現階段不管原住民或漢人皆面臨之外勞與本勞就業市場之競合等面向；第五章則為訪談發現與分析，藉由原鄉介紹、產業發展之變革，發現我國居住於原鄉部落之原住民目前就業、失業之情形，以此放大觀之我國整體原住民族就業情形來看其實大同小異；最後於第六章對我國現行就業促進政策作出結論與建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 15. i n U. v.

(16) 第二章. 相關概念闡釋. 本章首先對於原住民(族)的定義、多元文化與民族自決及工作權與正義觀等相關概念予以界定與說明，以便作為後續分析內容與討論之依據。. 第一節原住民/原住民族之定義一、國際上有關原住民/原住民族之定義「原住民族」是集體名詞，當用單數「Indigenous people 或 Aboriginal people」. 政治大. 時，代表所有原住民的總稱；當用複數「Indigenous peoples 或 Aboriginal peoples」時，表示個別的原住民各族；相對的，「原住民」則用以稱呼個人。20. 立. 依聯合國經濟社會理事會(Economic and Social Council)下之原住民工作小組. ‧ 國. 學. (Working Group On Indigenous Peoples，簡稱WGIP)21於 1983 年舉行第二屆會議審議「原住民」一詞的工作定義，所得的結論，認為最公正的辦法，是這一概念的範圍隨著時間. ‧. 的推移，通過實踐而靈活的發展。. y. Nat. 例如：WGIP特別報告員Jose R. Martinez Cobo教授在 1986 年提出「原住民」在「工. sit. 作上的定義」如下：「原住民社區、人民和民族是那些與入侵前和殖民化前在自己的領土. er. io. 上發展的社會有著歷史連續性的社區。人民和民族，他們認為自己與現在這些領土的其. al. n. v i n Ch 領土、人種特徵，並將一代的傳下去，作為其民族繼續生存下去的基礎。」、Julian Burger engchi U 也提出「原住民」一詞的解釋如下：「原住民的文化、宗教、社會、和經濟組織，可說紛他階層不同，但決心按照自己的文化模式、社會體制和法律制度保證和發展自己祖先的. 繁迥異，但是從古至今，他們常遭外在世界的有色眼光所苦，有些人想將原住民理想化為精神價值之重現，也有些人藐視他們是阻礙經濟進步的絆腳石，但是他們兩者都不是，他們是一懂得珍惜他們自己特殊文化的族群，過去和今日殖民主義的受害者，而且他們求生之意志堅決，有些原住民仍照傳統方式生存，有些接受福利救濟，另有些在工廠、公私機關及各工商企業任職，除了文化殊異性，他們的文化仍有一些共同的價值和經驗，在他們和土地極為密切的生存關係中，含有施與受的合作態度及對土地及生活的尊嚴，. 20 21. 正鋒. 策新新教育金出版注少數聯經濟社理事下保護防止歧視少數小各遭受歧視題開始廣泛後根據該工作小組 WGIP 該工作小組由五名專家組要在定際標準審和保護展推府話詳見聯工作手冊. 施，《台灣原住民族政治與政》，2005 年，台灣文化基會，頁 174。會會的「與民族委員會」，基於關全球民族及 1970 年，合國地原住民的問，進行的研究，其研究之建議，於 1982 年成立了「原住民」( )。成，主任務制有關原住民權利的國、查有關促進原住民人權的發狀況，以及動全球原住民與政對。《原住民合國資源》，頁 34-37。 16.

(17) 而且也認識人類只是大地的一個種類。」。22 1988 年 6 月，加拿大政府代表在WGIP會議中審議「世界原住民人權宣言」草案時，也提出有關「原住民」定義的兩點參考意見：(1)居住在一個國家或屬於一個部分的地理區域或國家所屬的地理區域，當時不同文化或不同種族的人到達那兒，隨後並通過征服、定居或其他手段取得了統治的地位；(2)保留與國家佔領統治地位的居民完全不同的社會和文化特點。23 綜上，因當前有關原住民族權利的研究，大致上仍被歸於國際法的範疇，並侷限於人權關心之立場上。不過，傳統的國際法重視的是國與國之間的關係，而國際人權法更是由人道主義著手，關心的只是少數族群個別成員的保護，並非視原住民族群為其主體。一直要到 1970 年代，隨著原住民運動在北美洲興起，並漸次擴散全球，學術界才逐 24 漸有以原住民為主體的系統性研究。原住民在爭取民族權的漫長過程中，定義基本名. 政治大拒絕原住民的權利要求。有些中國、前蘇聯、印度、及孟加拉等國甚至於否認其境內有立任何原住民存在。. 詞的論述本身就是抗爭的場域。對於國家來說，只要否認原住民在國際法的地位，就可 25. ‧ 國. 學. 當前的國際潮流是強調由原住民作自我定義 (self-definition)，因此，上述原住民的共同點除了被征服外，最基本的是他們都自認為原住民。除了客觀上存在的有形的. ‧. 特色，以及無形的被征服、被支配的共同歷史經驗外，一般還會強調原住民在主觀上具. y. Nat. 有集體認同感、以及休戚以共的生存慾望（施正鋒，1998b；Shaw, 1992： 13-16; Lerner,. er. io. sit. 1991： 9-10; Martinez, 1995： 8-19）。. 「原住民」並不表示他們一定是該地最原本(first) 的住民，而是指當墾殖者前來、. n. al. Ch. i n U. v. 取得政治權力及土地資源的控制之前，他們的祖先已在那裡住過至少二萬年以上了(李. engchi. 明峻，1998)。拉丁美洲國家對於其定義特別敏感，而西方國家喜歡用「少數」族群 (minority [group])來加以矮化，刻意否定原住民在社會上獨一無二的地位。聯合國基本上對於民族 (peoples) 、少數族群 (minorities) 、原住民族. 22. 23 24. 25. 娃丹巴色爾從. 定義. 概念. 際. ，《「原住民」看「原住民」》，國人權與台灣原住民權研討會，2000 年，行政院原住民族委員會。同註 22。施，《國與原住民族的權利》，政月刊第 58 期，頁 2-8。. 益-原住民族運動回顧. 正鋒際潮流策當前世界上原住民的總人口約 250,000,000 人，分屬 12,000 族。除了美洲的印第安人及北極圈的愛斯基摩人(又稱 Inuits)外，國際上公認下列民族為原住民：(1)大洋州及東南亞─澳洲、紐西蘭、巴布新幾內亞、印尼、婆羅洲、菲律賓、台灣、及夏威夷的原住民。(2)亞洲─印度、巴基斯坦、孟加拉、及中國的部落民族(tribal or hill peoples)；日本的蝦夷人(Ainu)、西伯利亞的原住民。(3)非洲─北非的柏柏人(Berber)、南非的布希人(Bushman)。(4)歐洲─格林蘭島、瑞典、芬蘭、挪威、及蘇聯境內的拉波民族 (Lapp people ，又稱 Saami people) ；西班牙、法國、及葡萄牙的巴斯克民族 (Basque people)；西班牙的加里西亞人；法國的布列塔尼亞人；英國的塞爾特民族(Celtic peoples)。；轉自施正鋒，國際潮流與原住民族的權利，《政策月刊》58 期，頁 2-8。 17.

(18) (indigenous peoples) 等名詞並無明確的定義，例如其有關原住民族事務的機構稱為「原住人口工作小組」，故意避開爭議，採用「人口」(population)來取代「民族」。國際勞工組織原本用「人口」，後來在原住民的壓力下改用「民族」，卻又不得不指出，並無意賦予原住民在國際法上伴隨民族所享有的各種權利。而「peoples」與「people」也引起爭執，前者指涉的是「民族」，後者則籠統的指「人民」，因此，當聯合國在宣佈「世界原住民國際十年」及草擬『原住民族權利宣言』之際，成員國相當地不安，以為原住民只是各國的個人公民，而非獨立的民族。最後，前者用"people"，後者終得以採 "peoples"，這都要歸功於原住民團體 20 年的不懈爭取。26 不論原住民族這個稱謂究應如何定義，原住民團體卻是抱怨原住民自身均未能直接參與這些定義之決議過程，他們認為定義者並未站在原住民利益，而是站在國家利益，因此，主張原住民應有自我定義、自我辨認（認同）以及決定成員之權利（Stavenhagen. 政治大. 1990： 99）。因此依據Jose R. Martinez Cobo明白地定義「原住民」（aborigine）一詞可說是與土著同義之工具性稱謂，被使用在澳洲、台灣及其他地方之土著，強調「從開. 立. 27 始」之含意。是以，原住民即指一特殊地區的第一個民族（first peoples），亦即土. ‧ 國. 學. 地原生的民族。. 綜上所述，「原住民族」一詞意旨在一特定國家或地理區域內的原住種族者，其祖先. ‧. 在其他不同文化種族或居住在現在的擁有統治地位主流族群遷入之前，就已長期在該地理區域生活，且迄今仍保有其自足的文化形態與傳統的一群人。. sit. y. Nat. io. n. al. er. 二、我國有關原住民/原住民族之定義. i n U. v. 根據歷史文獻的記載，清朝初期，依據原住民族其馴服於政令、並接受漢人的風俗. Ch. engchi. 與否，大致上分類為「熟番」和「生番」兩類。十九世紀末，日治時期開始，日本政府延續清政府對於台灣人群的分類制度，將台灣人民分為「土人」和「番人」，並將原住民族泛稱為「高砂族」或「番族」。二十世紀中葉，二次大戰後國民政府遷台，此時期延續了日治時期對原住民族的分類與身分認定的方式，將「高砂族」改稱為「山胞」，嗣後復基於行政管理上的考慮，將山胞區分為「山地山胞」與「平地山胞」。原住民族政策也因國內外政治、經濟的發展而不斷調整。1960 年代後觀光事業的發展，加速了山地的開發程度和原住民的外移；1970 年代，越來越多的都市原住民在接受了教育和刺激後，使得各個族群之間互動的機會大增，「原住民」這個名稱整合了各個族群，並且發展出原住民的集體意識。1980 年代以後，因為原住民運動的蓬勃發展，政府制定了原住民基本法，1994 年以「原住民」取代「山胞」的稱呼，1996 年成立「行政 26. 27. 同註 24，頁 2-8。. 汪明輝，《台灣原住民民族主義的空間性：由社會運動到民族發展》，頁 4。 18.

(19) 院原住民委員會」，2002 年改稱為「行政院原住民族委員會」。此時期的重要事件是，經過原住民的爭取，政府陸續批准了四個新族群的誕生，分別是：90 年成立的邵族、91 年的噶瑪蘭族、93 年的太魯閣族、96 年的撒奇萊雅族及 97 年的賽德克族，使原本的的 9 族增加成 14 族。28 1984 年「台灣原住民權利促進會」（簡稱「原權會」）29成立之後，原住民這個名詞才逐漸為國內民眾使用30。在過去，漢人稱呼異族為「番」31，將原住民依據漢化程度分為「生番」、「熟番」，或是「高山族」、「平埔族」。然而，這些稱呼往往帶有輕視的味道，或是指稱的範圍不清楚，例如居住在平原地區的卑南族與阿美族應被視為高山族還是平埔族。中華民國政府甚至將原住民視為源自於黃帝的中華民族的一支，稱之為「山地同胞」。由於原住民一詞涉及中華民族的定義與統獨問題，因此一度引起當局的緊張，針對. 政治大上的證據，在一萬年前的冰河時期，台灣曾經與大陸相連，現在的原住民之祖先是從那立邊過來的。在這之前台灣可能住過其他的人，因此不可以稱之為原住民，應該說是早住. 這項問題進行辯駁。原住民一詞曾引起相當激烈的討論。有些學者提出考古學與地質學. ‧ 國. 學. 32 民，或是先住民。. 然而隨著社會潮流的腳步，原住民這個詞彙逐漸受到社會大眾認同，1994 年 4 月 10. ‧. 日，前總統李登輝先生在「原住民文化會議」開幕致詞之中，首次代表官方使用「原住. y. Nat. 民族」一詞。此後「原住民」一詞成為官方與學術界的正式用語，社會大眾逐漸改用這. n. al. er. io. 落後民族、少數民族等。. sit. 個名詞，同時也拋棄了過去對於這片土地上早期住民的不適當稱號，例如：原始民族、. Ch. i n U. v. 原住民一詞指的是在某個地方長期居住，土生土長的人們；或是在現在的主流族群. engchi. 遷入之前，已經在這個地方居住，至今仍然保有文化傳統的人們。但是他們的政治經濟處境，由於優勢族群的進入，而處在一個比較不利的地位。原住民的文化傳統，可能因為優勢族群有意無意的影響，而逐漸轉型甚至消失。因此當前原住民所訴求的不只是稱呼上的改變，而是從社會正義的角度，促使優勢族群重新正視原住民曾是這塊土地主人 28 29. 參表 1-1。. 將更改宗旨等內求團結步求命延字言等方保障並邦‧撒沙勒 : 選擇此名稱要三理由美澳等在殖到此群稱呼 b 或 d ; 將劃胞胞和圖；是世高將統稱胞根符實際許紜儒題勞衍形容詞也在各種或非我事物番這名詞也漢稱呼如番茄番石榴等早一字語焉詳竟多早？是因字多在稱呼已逝亦適因此仍一字較一般接受. 1987 年 1 月原權會《台灣原住民權利促進會》為《台灣原住民族權利促進會》，其成立為「本會本民族平之原則，台灣原住民族之進，外台灣原住民族文化、生之續，以服務、文、論、運動式，促進台灣原住民族權利。」（台 1993 34）。 30 原權會「原住民」主有：(1) 、加、國外來民者來之前，就以居地的族為「a origines」「in igenous」 (2) 原住民分為「山地山」與「平地山」含有同化分而治之意 (3)原住民不全都居山，原住民為「山」，本不合。，2004，台灣地區原住民族就業促進問之研究，中國文化大學動學研究所碩士論文，頁 12。 31 用於人外國人之用。而生的用外來「族類」的之「」個上，例：、。 32 「住民」不，究有「先住民」則「先」用者，不用。以原住民為人所。 19.

(20) 的事實、建立與原住民的伙伴關係、尊重原住民的文化傳統。33. 三、我國法制下原住民之定義綜上結論，台灣原住民族經歷過一場正名運動，在使用「原住民」一詞之前，台灣民間與官方曾使用不同之名稱指涉原住民，如國民政府統治以前之生、熟番、或生、熟蕃、化番、化蕃、高砂族等帶歧視用語，之後則使用族群模糊性之山地山胞與平地山胞，皆為他稱而非自稱之名字。原權會前會長夷將‧拔路兒（劉文雄）於正名運動之行動手冊中，試圖對原住民及台灣原住民加以簡單定義；「原住民」係來自不同族群之個人的統稱，雖然語言與生活習慣不同，但自從外來政權來台以後，都遭受同樣的命運。「台灣原住民」係Bunun（布農族）、Saisiat（賽夏族）、Thao（邵族）、Tsou（鄒族）、 Rukai（魯凱族）、Puyuma（卑南族）、Paiwan（排灣族）、Yami（雅美族）、Amis（阿. 治政大「原住民」與「台灣原住民」的稱號是統稱也是對其他族群平等相處之基本要求，更期立待每位原住民對自己之族群認同，而政府不應剝奪其族群認同之自然權利（夷將‧拔路美族）及平埔族群，都是南島語族的一支，並深信南島語族的發源地是台灣。進而主張. ‧ 國. 學. 兒，1993：188-189）。. 而台灣《憲法》自 1947 年開始施行，直到 1991 年才開始修憲，至今已歷經了七次. ‧. 修憲，然而這幾次修憲主要著重於政府制度之調整，對於原住民族人權議題之關注並不. y. Nat. 多，1992 年第二次修憲時仍然以「山胞」之名稱指稱原住民，「原住民」直到 1994 年第. n. al. er. io. 家肯定多元文化，並積極發展原住民族語言文化」。. sit. 三次修憲時才得到正名。1997 年修憲，則將「原住民」名稱改為「原住民族」，並加入「國. i n U. v. 2001 年 1 月 4 日立法院三讀通過，同年 1 月 17 日公布施行之《原住民族身分法》，. Ch. engchi. 其所稱之原住民，包括山地原住民及平地原住民。第二條條文：「本法所稱原住民，包括山地原住民及平地原住民，其身分之認定，除本法另有規定外，依下列規定：1.山地原住民：台灣光復前原籍在山地行政區域內，且戶口調查簿登記其本人或直系血親尊親屬屬於原住民者。2.平地原住民：台灣光復前原籍在平地行政區域內，且戶口調查簿登記其本人或直系血親尊親屬屬於原住民，並申請戶籍所在地鄉 (鎮、市、區) 公所登記為平地原住民有案者。」此外，遲於 2005 年 2 月 5 日公布施行之《原住民基本法》，其中第二條對原住民之立法定義則為：「本法用詞定義如下：1.原住民族：係指既存於台灣而為國家管轄內之傳統民族，包括阿美族、泰雅族、排灣族、布農族、卑南族、魯凱族、鄒族、賽夏族、雅美族、邵族、噶瑪蘭族、太魯閣族及其他自認為原住民族並經中央原住民族主管機關報請行政院核定之民族。2.原住民：係指原住民族之個人。…」。 33. 徐雨村，「『原住民』與伙伴關係」，原住民文化論壇，史前館電子報第 41 期，93 年 8 月 15 日。 20.

(21) 就本論文而言，大體接受上述所指維持彈性定義之必要，以因應不同區域、國家而作適當調整，然就台灣而言，原住民乃是全體台灣原始族群政治或行政上名稱，也是原住民族本身所認同，但各族仍各有不同的族名（tribes），依照前述邏輯，各族有權決定自己的族名，因此我們可以理解蘭嶼雅美族人改名為達悟族人，係出自於族人之希望而為大社會所尊重。. 第二節多元文化與民族自決一、多元文化多元文化(Multiculturalism)係指不同種族所產生的不同文化，而不同文化同時在. 政治大. 同一地方出現並融入當地的生活中，便是多元文化。多元文化主義起初是一種哲學的立場和運動，其強調不同的文化各有其獨特性，事關接納其他民族時尤其重要。這個詞最. 立. 早在 1957 年用來描述瑞士的政策，在 1960 年代末期被加拿大接納，並且擴散到其他英. ‧ 國. 學. 語國家。而多元文化政策，則是指多民族社會用以管理文化多元性的公共政策，係一個國家為強制推行不同文化之間相互尊重和寬容所採取的官方手段。34. ‧. 廣義地看，多元文化這個概念通常用來描述一個社會或者國家，由於移民而導致文化族群的多重性。這一現象可能引發對民族特徵穩定性的焦慮，也會引起對各方均可受. Nat. sit. y. 益的文化交流。這類交流主要集中在文學、藝術和哲學，以及外在表現出的音樂、服裝. io. er. 和飲食的彼此欣賞。狹義上，可以指文化上截然不同的人們在同一個城市裡共存。. al. v i n Ch 美國即是一例，一般傳統觀念中美國是一個熔爐，無須政府干預，各種移民的文化自行 engchi U 熔為一體。而多元文化政策的觀點則是，移民團體應該保留自身的文化，並且同其他的 n. 對待移民團體和文化，一般國家多採取熔爐政策及多元文化政策，所謂熔爐政策，. 文化和平地交流。時至今日，這已經成為加拿大、澳洲和美國的官方政策。雖然多元文化主義嚴格說來是二十世紀中葉以後才興起的思想潮流，但從七○年代開始，卻逐漸成為一種世界趨勢，尤其在以移民為主的國家如加拿大和澳洲等，提倡多 35 元文化主義和推動多元文化政策，甚至成為政治正確的意識和行動。多元文化主義演變. 為政治上的思想大纛，成為引領一國關於教育、語言和文化乃至社會政策的指導方針，主要肇因於美國 1960 年代的民權運動，以及隨之而來的族群復興運動及婦權運動。36 觀諸世界上率先採用多元文化主義政策的幾個國家如加拿大、澳洲和美國等，大抵 34. 35 36. 洪翠娥，《教學倫理：以多元文化教育為例》，2008 年，第五屆提升職業倫理與職業道德教育研討會，頁 2-3。譚光鼎、劉美慧、游美惠編著《多元文化教育》，2007 年，臺北：高等教育文化事業有限公司，頁 3。同註 24，頁 2。. 21.

(22) 都是移民為主，且是文化多元的社會。上述三國的原住民比例均不及總人口的 2%，且移民的來源極為廣泛多元，雖然主要是白人移民，但來自亞洲、非洲、印度和太平洋島的移民也為數不少。至於白人移民當中，雖以英裔居多，但來自歐洲其他地區和國家的移民人數也極為可觀。以加拿大為例，其於 1971 年成立了「皇家雙語和雙重文化委員會」，這是一個用來平息加拿大說法語的少數民族（主要集中在魁北克省）不滿情緒的一個政府機構。委員會在其報告中呼籲政府認可加拿大社會的雙語和雙重文化特性，並且制定政策保護這一特徵。那時雙重文化政策立即招致了來自各方的抨擊。加國的反對黨人認為雙重文化政策是對「統一加拿大主義」的攻擊。除了英裔加拿大族群對這個政策感到不快，最大的反對聲來自非英裔又非法裔的所謂第三力量。第三力量反對的原因為雙重文化之說不符合西部各省的現實，因為當地的法語人口稀少，甚至比烏克蘭語人口還少，甚至爭論. 政治大 1971 年加國政府設定的「多元文化法案」，即是由文化多元的事實邁向「多元文化」立理想的一步；此法案不但接受加國為多元文化社會，而且容許各個族裔「保存、增進、 37. 說，應該把「雙語、雙重文化」改為「雙語、多重文化」。. ‧ 國. 學. 分享其文化傳統」。在實踐上，加國政府鼓勵雙語教育，製作多語教材，設立「多元文化部」，以及努力確保工作機會平等。這意謂著加國實踐了「多元文化」的理想嗎？並. ‧. 不盡然。不但實際與理想之間有距離，就連「多元文化」本身的含義也是因人而異的。在理論上，有人讚揚「多元文化」的包容性；也有人批評它為神話，實際上將少數族裔. Nat. sit. y. 「陋巷區隔」（ghettoized），摒於主流之外。有人以加國社會為「鑲嵌玻璃」而自豪，. er. io. 就有人批評這塊「鑲嵌玻璃」其實是「垂直／有階層之分」的（vertical mosaic）。而在實際上，一方面政府有各種就業平等的計劃；另一方面，仍有人指出：「可見的少數. n. al. Ch. i n U. v. 民族」（visible minority）犯罪的曝光率高，而得獎或陞遷的機率卻很低。. engchi. 相較之下，我國雖亦號稱為多元文化的社會，且原住民比例也只及總人口的 2%，但移民來源則大抵相同，不論閩南、客家或是外省族群，其實都是在不同時期從中國大陸遷移至台灣的新舊移民，文化內涵極為相似，所使用的語言文字亦差距不大，近來雖有少數來自亞洲其他地區如越南、菲律賓、印尼、泰國等具備不同文化內涵的新移民，但 38. 人數僅佔總人口的 0.5%。. 如果台灣自詡是一個日趨多元的社會39，那麼加拿大則由於其幅員廣大及移民的歷 37. 38 39. 單文經，《加拿大多元文化政策與教育作法》，收錄在張建成主編《多元文化教育：我們的課題與別人的經驗》，臺北：師大書苑，2000 年，頁 204-205。陳在紳，《台灣新住民教育現況與發展》，教育趨勢導報第 21 期，2006 年 7 月。台灣社會的多元文化狀況和英國較為類似，英國是一個白人為主，且英格蘭人即佔八成以上，是一個文化同質性相當高的社會，但在二次大戰以後，非白人移民大量湧入，即便在英國採取限制非白人移民的各種法律和行政措施之後，非白人的人口數和人口比例仍因較高的出生率而呈現正成長，但至今也只佔總人口的 5.5%，約三百萬人而已。參見林永豐《英國的多元文化教育》，收錄在張建成主編《多元文化教育：我們的課題與別人的經驗》，臺北：師大書苑，2000 年，頁 147。 22.

(23) 史而向來就是一個多元的社會。但是，地域、種族文化多元的事實並不等於多元文化的理想。理想的多元文化應尊重各個文化差異，而且避免種族歧視。具有多元文化的加國並不倖免於種族歧視。多元文化的觀點是在近代種族衝突與一些社會運動抗爭之情境下漸漸興起的，其興起並非一夕間形成，而是在遠近因素交互作用下漸漸凝聚而成的。不同族群間的相處，因為文化的不同而導致觀念分歧進而發生衝突。例如「黑白問題」的存在一直是美國的痛，從 1890 年代主張的「黑白隔離但平等」，經過不斷的論辯及抗爭，到 1950 年代「黑白融合」的主張，此段期間美國境內黑白種族間的衝突與引發的抗爭，使社會付出了相當的代價；再者，澳洲過去所執行的「白澳政策」，導致社會對其他族群及文化產生忽視及歧視，更因而造成了持續的種族衝突，卻也喚起了需正視不同種族共處同社會的事實。. 政治大主要起源於對原住民教育問題的回應、性別刻板性向、及對傳統漢族文化中心思考模式立之反省，加上解嚴後，政治、社會、經濟之蓬勃發展，對賴以生長之鄉土環境及各團體而對應於我國多元文化的興起背景，陳伶艷（2000）指出國內多元文化教育之發軔，. ‧ 國. 學. 之關懷與日俱增，因而使多元文化教育之迫切性日益增加，成為教育不可或缺的一環。 40. ‧. 因為台灣資源豐富，所以在地理大發現之後，台灣被殖民一段長久的時間，這段時. y. Nat. 間裡，先後有西班牙人、荷蘭人、日本人，這些殖民母國為了方便貿易而在台建設，對. n. al. er. io. 並沒有相當深入台灣。. sit. 台灣有相當的貢獻，也因為被殖民而出現多元文化，不過因係殖民關係，故殖民國文化. Ch. i n U. v. 台灣在明、清時期，大量的漢人移民至台灣開墾，便產生第一次的文化衝突─漢人. engchi. 與原住民的衝突，但漢人並沒有積極化解與原住民的衝突，只是消極的用武力把原住民趕上高山，對於文化融合並沒有實質的進展。而後國民黨政府遷台，以台灣為基地，養精蓄銳準備反攻大陸，於是積極在台建設，實施許多促進發展的計畫，民國 60 年的十大建設，促進台灣現代化與國際接軌，多國文化造成一股炫風席捲台灣，這就是多元文化的融合。以美國文化來說，其易於被台灣人民接受，以致於現今已變成台灣人生活文化 41. 的一部分，即是多元文化融合的表徵。. 40. 41. 艷花蓮縣國小校長多元文化教育認知與實際辦學情形之研究》，2000 年，花蓮師範學院多元文化台灣成為「多元文化」國家之階段：(1)先有 1970 年之後的社會分化與變遷概念；(2)1980 年代，台灣是「多元社會」辯論；(3)1990 年代社會運動帶動民間社會、民間主體性、同時族群運動以及台獨運動，帶出四大族群論述主流化；(4)1994 年帶出「生命共同體」以及「社區總體營造」；(5)1990-1998 之間帶出「鄉土語言教育」、「教改」、「多元文化」帶出「多元文化」國家；(6)1997 年憲法增修條文第九條第七項，修訂成第十條第九項與第十項，其內容為：「國家肯定多元文化，並積極維護發展原住民族語言及文化。國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、. 陳伶，《所碩士論文。. 23.

(24) 族群不是自然誕生，而是經過歷史過程、競爭、對立的社會關係建構出來的身分認同。台灣在不同族群的互動中，雖然有族群問題、省籍對立、民主之爭、統獨之論，但基本上已經越來越趨向認同台灣是多元族群與文化的社會，並已開始容忍其他族群文化的主體性與特性，各族群也展開了族群自身的復振工作。過去台灣社會在不同族群對立、及以自我文化優越之心態來鄙視別族不同的文化與特色，特別是統治者以大中國文化之神聖化，視其他台灣各族群文化為非文明大國文化，而加以消滅並摧殘。而相較於原住民族與山林密切互依互存共生的文化孕育出一種與自然和諧的特質，在山林保護的觀念是非常卓越的，漢人以自己的文化金字塔來衡量原住民，認為其是走不出山裡之未開化民族，這其實是非常不正確的，隨著民主化的變革及台灣本土化意識的覺醒，我國人民與政府現今應多揚棄這種觀念，以表彰台灣確是多族群文化的國度。. 二、民族自決. 治政大原住民族為台灣少數族群之一。所謂的「少數族群」，係指居於社會附屬或次要地位立之群體，僅能掌控、應用相對較少的政治、經濟與社會資源。近年來，由於世界各國多 ‧ 國. 學. 元文化思潮的擴散與族群自主意識的提升，原住民逐漸由少數族群中區分出來，強調其與居住土地間之特殊濃厚關連性，並與外來少數族群有所區隔。即外來少數族群，係以. ‧. 融入主流社會文化為目的，但原住民族則更進一步要求維持自身文化的獨特性及追求族群的自治權，亦即，要求達到所謂「民族權」的伸張與實現。42. y. Nat. sit. 自二次世界大戰後，籠罩在殖民主義下的殖民地人民，紛紛以「民族自決」為口號，. er. io. 宣示成立主權自主的民族國家。而此節所謂「民族自決」即為，主張原住民族有權決定. al. v i n Ch 要求決定自己的前途及命運的集體權利，可以說是各種基本人權之母，亦即維持政治、 U i e h n c g 經濟、社會、文化的自主權。自決權始於法國大革命，並經美國威爾遜(Woodrow Wilson) n. 自己的政治定位、追求自己的經濟、社會、及文化發展。簡單來說，自決權是一個民族. 總統大力鼓吹，當時各國關切的是如何透過一序列的條約來保護宗教、或語言上的少數族群，雖然將保護少數族群作為加入國際聯盟的先決條件，然而，由於強權間的角力，這些安排不如說是用來清算第一次世界大戰東歐及中東的戰敗國。自第二次世界大戰結束以來，情況才稍有改善，聯合國開始將人權的關注由父權式的(paternalistic)保護轉向推動天賦(inherent)權益，不過，基本的關心對象仍然侷限於個人，卻未對少數族群的集體權有所著墨，甚至缺乏一個專設機構來負責相關事務之執行與監督；一旦遇有 43. 少數民族之申訴需要時，也僅有條約締結國能向當時的「國聯」提起申訴。. 42 43. 衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。對於金門、馬祖地區人民亦同。」曾筱甯，《我國原住民族就業機會保障體制之研究》，2002 年，東吳大學社會學系碩士論文，頁 1。. 同註 24，頁 2-8。. 24.

(25) 首度提到集體概念的是聯合國在 1948 年通過的『防止暨處罰滅種罪行條約』，它在第 2 條定義滅種時提及「民族、族群、種族或宗教團體」。不過其重點在保護這些團體的個別成員，並未具體提到集體權。這樣的情況自 1970 年代後，經過許多少數民族及原住民團體長期不斷地努力，且積極地於其後成立之聯合國組織中，組成原住民工作小組來處理相關事務及爭取更多權益，原住民族才得以逐漸被國際社會承認為國際法主體，並擁有民族的集體權利。44 在 1970 年代中期，原住民非政府組織(NGOs)一一成立，積極在國際上推動建立國家與原住民之間互動的嶄新架構。經過 20 年的慘澹努力，終於在 1994 年由來自世界各地的原住民代表通過『原住民族權利國際規約』(Ryser，1994)。該規約除了羅列原住民基本權利外，並宣示「原住民為民族」(Indigenous Nations are peoples)，因此依據自決權，「在維持其獨特的政治、經濟、社會、及文化特色的同時，原住民有權自由選擇. 政治大. 45 完全參與一國的政治、經濟、社會、及文化生活，卻又不放棄其天賦的主權」。若以原. 住民族權力運動的觀點來看原住民族權利內容的轉變可發現：早期的民族權主張係以平. 立. 等對待與消除歧視為重點，而後期則強調一定程度的自主。46. ‧ 國. 學. 各國政府最忌憚的原住民集體權是自決權，因為不管是那一種形式，都正面挑戰到墾殖國的正當性，尤其是它們不願放棄對原住民土地的控制，加上境內非原住民的少數. ‧. 族群可能群起仿傚，自然要強烈抵制自決權。譬如美國主張自決權必須正式透過國家來行使，而原住民雖有其獨特的文化、語言、或社會結構，卻還不具備成為民族所需要的. Nat. sit. y. 內部凝聚力，更遑論行使自決權的能力。. er. io. 面對原住民族與國家的定位，原住民的訴求大致不逾越設立「自治政府」. al. n. v i n Ch 不脫以「自治政府」的方式來行使自決權，也就是說同意讓原住民有權決定自己的政治 engchi U 制度、以自己獨特的方式來參與政治，並要求各國政府尊重與原住民簽訂的任何條約或 (self-government)的訴求。在這同時，聯合國『原住民權利宣言草案』所提供的架構，. 協定，而紛爭應由國際團體來解決。對原住民來說，他們的土地被侵略、被強行納入所謂的國家，完全未經其同意；既然他們從未放棄主權，因此自決權的行使，不管是不是選擇獨立，根本無所謂分離主義與否的問題。然而，主流的「國家主權」(state sovereignty)的說法侵犯了他們的「自決權」：原住民因為沒有國家，所以不能行使自決權；原住民因為沒有自決權，所以無法建立自己的國家。總之，如何調和原住民(或少數族群)的自決權及國家領土的完整，將是兩者尋求定位的重要課題。. 44 45 46. 同註 24，頁 2-8。同註 24，頁 2-8。，《第民族. 林淑雅. 一. ─台灣原住民族運動的憲法意義》，2000 年，台北：前衛出版，頁 12。 25.

(26) 綜上所述，多元文化與族群自決是未來世界族群發展預期中的趨勢，而以社會政策的角度觀之，原住民族就業政策亦須注入多元文化與族群自決的思維，增加原住民自身參與決策的機會，藉此方能在具體政策措施上擴大原住民勞工就業的可能性與發展性。. 第三節工作權與社會正義工作權，是人權議題的一個重要核心關鍵；正義，應該是社會中多數人認為是對的事，並依照對的事所做的行為，而社會正義與工作權，更是對於少數族群之保護與其發展的基礎。弱勢的少數族群在社會中無法獲得平等待遇，尤以工作權之不平等影響其生存權為最，那麼特別保護則有其存在之必要，透過相關措施與立法之特別保護，縮短少數族群與多數族群間的差距，進而達到工作權平等之地位，倘若多數族群的一點點犧牲可以換得少數民族的發展，使其文化、語言、甚至於種族，不因此而消失或滅亡，這樣的族群差異權利是可被接受的。. 立. 一、工作權. 政治大. ‧ 國. 學. （一）人權的發展. ‧. 工作權是屬於人權的一部分，在探討工作權的發展之前，我們先回顧一下人權的發. y. Nat. sit. 展歷程。人權的概念肇始於十七、八世紀理性主義對「人」價值的重新思考。在此之前，. al. er. io. 無論中外皆因專制政體的「君權神授」觀念,而沒有所謂的「人權」。當洛克的「天賦人. n. 權」、與盧梭的「社會契約論」將人權的觀念揭櫫於世，開啟了人權的發展歷程，也為. Ch. i n U. v. 日後君主專制的衰微、以及民主國家的興起奠定了強韌的基礎。. engchi. 在人權發展的歷史中，最重要的莫過於 1776 年美國的「獨立宣言」，其彰顯出一個重要的人權原則：人生而自由平等。繼美國「獨立宣言」之後，另一個在人權發展史上佔有舉足輕重地位的便是 1789 年法國大革命時所頒佈的「人權宣言」。「人權宣言」進一步地闡述了平等、自由、法律、權利等有關原則，以法律的形式確立了資產階級的人權概念。若我們將美國的「獨立宣言」與法國的「人權宣言」在歷史定位與意義上做一比較，我們可以發現：「獨立宣言」是一篇政治宣言，具有政治綱領的效力，而「人權宣言」則做為已經取得國家政權的國民議會文件，是一個憲法性的宣言。其所提出來的原則成為後來各國憲法的依據。當時代的巨輪跨進二十世紀，人類經歷了兩次世界大戰的浩劫之後，對於人權的認知與關注有了新的體會。在第一次世界大戰後，人權由國內法領域發展至國際法領域， 26.

(27) 增加了諸如保護少數民族權利和自由的內容。第二次世界大戰後，聯合國憲章重申關於基本人權、人類個體尊嚴和價值、男女平等和國家不論大小一樣平等的信念。聯合國也成立「人權委員會」，並於 1948 年通過「世界人權宣言」，宣布「人人有資格享受本宣言所載有的一切權利和自由，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身分等任何區別」。其後聯合國陸續訂定針對特定對象的人權公約，如：婦女、難民…等等。在近代人權的發展史上，聯合國扮演著相當重要的領導角色，世界各國在加入聯合國或承認其簽署各種人權公約的時候，就等於在自己國家中，無論是憲法或是相關法令上，也要對其公約內容做一確切的配合。或許在某種程度而言，這些公約不見得真的有什麼如同法律的約束性，對於不遵守公約條文的國家也不見得能加以制裁，以致於有時候宣示意義大於實際意義，但是至少在對人權的重視與觀念的倡導上仍具有積極意義。. 政治大. （二）從公民權、社會權到工作權. 立. ‧ 國. 學. 縱觀人權的發展歷程，在十八世紀當人們完全沒有任何權利，生命、財產任由君王、貴族所宰制、社會階層極不平等、大多數的人都是君王貴族的「財產」、「奴隸」，沒有所謂個人自由的時候，首先要爭的，便是基本的自由與平等。這便是所謂的「公民. ‧. 權」階段。所謂的「公民權」是指由個人自由所必須的各種權利組成，即言論自由、獲. y. Nat. 得資訊權利、集會結社自由與法律平等權。進入十九世紀，資本主義逐漸盛行，民主國. sit. 家一一興起，人們對於權利的認知更為強烈，再加上諸多人權理論與學說的方興未艾，. er. io. 使得人們開始爭取政治權力，也就是選舉權與參與競選的權利，學者Marshall將之稱為. al. n. v i n Ch 的保障之下，使資產累積不受限制，分配不均衡的結果形成佔大多數的貧窮階層，遂使 engchi U 自由權的保障反而成為「榨取自由」的後盾，一般大眾並沒有「免於貧窮的自由」及「免. 「政治權」的階段。到了二十世紀，隨著資本主義的發展，在商品交易自由及財產自由. 於饑餓的自由」。人權的保障如果就此發展下去，將成為抽象的保障，對於大多數人的實際生活毫無意義，因此，遂有「社會權」理念的形成，以彌補自由權的缺陷，使人權保障體系更為完整，具體實現社會的正義與公平(詹火生，1987：204-205；許慶雄， 1992：1-5；林萬億，1994：117-118；談谷錚譯，1997：7；吳老德，2000：43-44)。. 47. 由權利的發展歷程來看，我們不難理解社會權是針對資本主義高度化所產生的失業、貧窮、勞動條件惡化的社會問題，在合乎社會正義的前提下，為保障社會上、經濟上的弱者，而要求國家以各種形式積極介入以形成正當的社會秩序，使其得以享有合乎人性尊嚴的生活。另一方面，社會權可以說是享受福利與社會安全保障的權利，或是將充分就業，以及對弱勢者的特別保護，視為一種應得的權利(entitlements)。. 47. 盧政春，《社會權保障與原住民就業輔助》，東吳社會學報，第 8 期，頁 195-221 頁。 27.