我國地方府際合作

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國立中山大學政治學研究所碩士在職專班

碩士論文

我國地方府際合作

「高高屏跨域合作」個案研究

研究生:王德興撰 指導教授:廖達琪博士

中華民國九十三年六月

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論文摘要

地方政府就跨行政區域之公共事務、問題之解決,或帶動產業、經濟發達之 區域發展而言,非單一地方政府所能負荷。若寄望中央協助、解決,可能緩不濟 急或不符地方需求。故地方政府應經由「地方府際合作」,解決迫切的跨域公共事 務。

就「地方府際合作」而言,由於我國過去屬監督型的地方自治,地方政府只 依賴中央或上級政府,較少互動。直到「自治二法」實施後,地方自治正式法制 化,地方府際依法得合辦事業,開始有台北市與基隆市的「垃圾處理之合作協議」; 高高屏三縣市跨域合作之「水資源開發及河川整治」、「高高屏三縣市聯合招商」

等合作方案。

然而「地方府際合作」在國外早有許多國家成功推行多年、成果斐然,而且 是多元性的多種模式合作。其中就美國的「特區政府」、日本的「協議組織」、法 國的「大區政府」等著名的合作模式。特別加以比較分析,以為借鏡。

另一方面,以「高高屏三縣市跨域合作」做個案研究;並揀選其「水資源開 發及河川整治」作為案例分析,俾利於「我國地方府際合作」研討,並推廣地方 府際合作,以利地方及區域之永續發展。

最後,就本研究之一點心得,提供研究發現及建議,作為本研究「我國地方 府際合作」之結論。

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我國正處於全球化、高科技、知識經濟關鍵時期。又經過十多年來的憲政改 革,在民主深化以及地方自治之下,住民對於地方公共服務及建設之需求驟增,

而地方資源有限,常形成地方政府無法單獨處理,或難解決的跨越行政轄區之公 共問題,因而形成府際難以解決之公共事務,並且容易造成府際關係緊張甚或衝 突。

跨域性公共事務之處理,需要充足之人力、財力及物力。而中央不論從行之 多年之行政革新或政府再造,如行政區劃、區域計劃等整體國土發展規劃皆未能 積極進行。何況中央目前「新十大建設」、「6108 億軍購」造成債台高築,若寄望 於中央協助,可能緩不濟急。但在強烈的民意及選票壓力下,地方政府應戮力於 公共行政,故而,地方政府應該自力救濟或經由地方府際協力合作。也因為基於 國外許多地方府際協力合作之成功案例,試著進行我國地方府際合作之研究。

關於地方府際合作,基於互利共生的理念及價值觀,在危機意識下追求永續 發展。但願能對地方府際合作之研究有一些心得,並提出衷心建議。

最後應該感謝所有師長的教導及鼓勵,以及學長、同學及師長的助理們的愛 護與幫助,才能完成本論文。作者才疏學淺,行文下筆,若有任何缺失,請多批 評指教。

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目錄

第一章 緒論••••••••••••••••••••••••

1 第一節 研究動機與目的••••••••••••••••••••••1 第二節 研究方法•••••••••••••••••••••••••4 第三節 研究架構與章節安排••••••••••••••••••••6

第二章 文獻探討••••••••••••••••••••

••9 第一節 府際關係•••••••••••••••••••••••••9 第二節 府際管理與協調•••••••••••••••••••••30 第三節 我國地方府際合作••••••••••••••••••••38

第三章 地方府際合作比較分析•••••••••••••••

45 第一節 美國地方府際合作••••••••••••••••••••45 第二節 日本地方府際合作••••••••••••••••••••57 第三節 法國地方府際合作••••••••••••••••••••63 第四節 比較分析••••••••••••••••••••••••68

第四章 地方府際合作個案研究•••••••••••••••

71 第一節 個案研究──「高高屏跨域合作」••••••••••••••71 第二節 高高屏「水資源開發與河川整治」實例探討•••••••••78 第三節 高高屏地方府際合作的啟示••••••••••••••••88

第五章 結論與建議•••••••••••••••••••• 91

第一節 研究發現••••••••••••••••••••••••91 第二節 建議••••••••••••••••••••••••••94

參考書目•••••••••••••••••••••••••

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第一章 緒 論

第一節 研究動機與目的

一、研究動機

本研究之主題「我國地方府際合作」,主要是因為關切以下的幾個問題:

(一)全球化的時代裡,由於尖端科技更突飛猛進,資訊、通訊與網路科技 更日新月異,交通更進步、溝通更便捷,跨國的空間與時間原就越來越小。不僅 促進工商更發達、國際間互動頻繁、整個世界幾乎成為一個單一市場,而且涉入 的國家數目及程度更是驚人,如此也更急迫、更深廣的影響政治民主、經濟自由、

社會文明。就我國近幾十年以來隨著工業化、都市化的急速發展,又因交通、人 口及資訊的加速流動,導致鄰區地方政府互動頻繁,因人際交流更頻繁也更複雜,

帶來生活方式與環境的快速變遷,人們生活圈不斷擴張與重疊,造成許多公共設 施不足、交通建設落後等困擾地方政府的公共問題。並且帶來地方政府與地方政 府彼此之間需要共同解決的更為繁雜、困擾的問題。以及積極面向的區域發展的 政治、經濟誘因及民意、輿論壓力,也更有可能促進地方府際就共同區域性事務 之協調、合作。故而,產生研究我國地方府際合作之研究動機。

另一方面,又由於近十幾年來因政治民主化、地方自治也更成熟,地方意識 與地方主義聲浪快速崛起、住民自主意識抬頭。相對地,民眾對於近幾年來積極 於行政革新及改造成企業化服務型政府的要求更多,希望政府不僅做到消極的「保 境安民」,並且積極的做到「福國利民」,尤其關切地方上政治、經濟、社會、

文化的向上提昇,以及地方的建設與發展。甚至於做區域性的比較、競爭,譬如 南部地區民眾常會感受到中央「重北輕南」的認知;東部人會認定政府只重視西

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部區域的發展,他們猶如是後山的棄嬰。因而會時常砲打中央政府,要求整體區 域性的平衡發展。故而在「人民主體」意識下,不緊要求地方政府、更甚至於整 體區域的繁榮發展。

(二)因政府過去幾十年以來,在成長掛帥的產業政策帶動之下,重視經濟 及產業相關建設,而輕忽環保及民生必要設施;雖然由農業社會進步到工商社會,

帶動經濟高度成長,也帶來農村的現代化、都市化,但是由於缺乏管理與規劃,

造成土地資源濫用、環境品質惡化。然因經濟成長、國民所得日增,使得教育普 及與生活水準提昇,但是人民的活動空間、生活品質卻每下愈況,也帶來社會問 題叢生。可是因各地方政府之財力、人力不足,資源亦有限,欲完善解決上述問 題,恐怕力不從心。況且這些公共事務,例如交通建設、水資源管理等,常是跨 越行政區域,而無法由原來個別行政區域的地方政府單獨去處理或解決。故而形 成「跨越行政區域之地方公共事務」難以解決,以及如何解決的問題:

第一、若是這類跨越區域的地方公共事務皆須由中央政府主導、處理,或委 任某一地方政府全權處理,雖具有事權統一、集中之便。但跨區域的各地方政府,

因財力、資源可能有相當差異,風俗民情、地方需求亦不盡相同。中央的政策,

若不能因地制宜,可能既不經濟也容易造成不符地方需求與缺乏效益,或甚而因 疏失而招致民怨。

第二、跨越行政區域的地方公共事務,一般所指應為區域內各地方政府自願 的自治事項,區域內之地方自治團體可依各地方特色、財政能力及住民的真正需 求,由相關地方政府間分工合作,共同規劃、執行,真正做到符合民情的跨區域 合作。目前各地方政府之政務推行因財政收入短絀,又上級補助不足以應付需求。

地方政府是否應經由「地方府際合作」,才能在有限資源之下,提升公共服務品 質,並極大化地方政府間的公共利益。

第三、若由帶動產業、經濟發達之目的,必要區域建設、發展而言,當然更 需要不論垂直或水平的府際合作。然而,區域發展一定要先作成「區域發展規劃」, 否則容易造成區域間不平衡發展,或破壞難以恢復的生態、環境。故宜由中央主

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導、並應有地方政府參與,從整個國土開發計劃之面向,因地制宜作出各區域發 展規劃,以期在執行各區域計畫時,更易推動府際合作。然而,台灣地區綜合開 發計畫自民國六十八年實施以來,雖經行政院於八十二年頒布實施「振興經濟方 案」,指示經建會檢討修訂「國土綜合開發計畫」及研擬「國土綜合開發計畫法」,

並於八十五年實施「國土綜合開發計畫」,以作為前全國土地利用規劃之最高指 導原則。但在缺乏上位法源依據情形之下,導致「都市計畫」與「區域計畫」在 管理層面失去全面性的管制目的、標準與總量控制,因而各種山坡地之不當、超 限利用,造成水土保持流失、優良農地過度釋出、產業用地使用僵化等不當現象 一直持續發生(施鴻志,2002:161-162)。又在中央政府不夠積極於區域計畫之 實施,區域發展只好靠各區域內地方政府各自努力或協力合作。但未先做好整體 完善的國家整體區域發展規劃,只求個別區域發展,是否不利於國土規劃、管理 以及整體國家發展,反而帶來負面效應。

經由上文論述,又基於目前我國中央政府,就相關地方政府的合作機制及規 範並未建立1。至於地方制度法第二十一條暨二十四條對於地方自治團體跨區域合 作,也僅提出概略合作模式,卻沒有相關細部規定及配套措施;即使地方自治團 體之間有高度合作意願,可能因地方政府無法可循,對於地方府際合作可能較不 積極。但是,近幾年以來經歷高雄市、高雄縣及屏東縣三縣市,積極進行跨域合 作,也達成一些成果。例如:「水資源開發及河川整治」合作,已明顯改善飲用 水之質與量,並提昇住民生活品質。另正積極施工中的「高雄都會區捷運系統」

的向南延伸至屏東縣、向北延伸至高雄縣;以及今年二月中的「高、高、屏三縣 市聯合招商」的大豐收等等2。而後對於區域住民的交通便捷,以及對整個區域發 展、繁榮應該有所幫助。基於對地方政府的跨區域合作的關注,故而萌生「我國 地方府際合作」之研究的動機。

1 林文清,地方自治與自治立法權(台北:揚智文化事業股份有限公司,初版,2004 年 2 月),

頁 425。

2 許文媛,「高高屏聯合招商」,中國時報,2004 年 2 月 16 日,第 C1 版。

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二、研究目的

本論文提出「我國地方府際合作」之研究,其目的如下:

(一)有關地方政府的跨區域合作議題,在最近的法、政與管理的論著,或 是期刊或論文裡較常被提出探討。尤其在政治學的府際關係、地方自治及地方政 府等領域之相關書刊或學術研討會中,時常被論述或探究。本研究? ? 「我國地 方府際合作」,就是希望針對地方政府的跨區域合作之相關論述,作一簡單的綜 合研究,以增進對於地方政府的跨區域合作之認知。

(二)由於近幾年全面性的經濟成長遲緩,中央政府債台高築、地方政府舉 債發薪時有所聞。以往延續二、三十年的「台灣經濟奇蹟」榮景確已不再,加上 目前「新十大建設」、「超級軍購」的蓄勢待發,中央勢必經由特別預算或舉債 應付。在此情況下,中央對於地方政府的跨區域公共事務實在難以大力支助,而 各地方政府又力不從心。故而,地方府際跨域合作,是否就是較佳解決策略,而 其能否真正達成效益,更希望藉由本研究可以一探究竟。

(三)藉由個案研究,探討「高高屏跨域合作」之運作,是否個案之地方府 際合作的成功經驗,其合作模式可以推廣於其他的地方府際合作。甚至激發中央 早日完成「國土綜合開發計畫法」立法,積極進行國土經營管理、區域發展規劃、

區域計畫,達成適當的區域發展。

第二節 研究方法

本研究題目定為「我國地方府際合作? ? 高高屏跨域合作個案研究」,研究 主軸在探討「我國地方府際合作」,應該就我國地方政府的權能、府際互動等相 關理論及實務深入探討。並就國外地方府際合作實例,加以比較研究。然後藉由

「高高屏跨域合作」之個案研究,從高、高、屏政府在主觀上價值認知、合作意

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願;客觀上制度面可行性;以及近幾年來高、高、屏政府進行跨域合作之成果加 以研討。為利於研究問題的進行與分析,故提出文獻分析、比較研究、個案研究 等研究方法,列述如下:

一、文獻分析

本研究重點為「我國地方府際合作」,希望經由文獻分析,先就府際關係、

府際管理、府際協調,以及地方、區域發展等相關學術論著,如書籍、期刊、報 紙、學術論文、研究報告及研討會等,蒐集與研究相關之資料、並加以整理與解 釋。再客觀探討我國中央與地方的權限劃分、地方政府的職能,以及地方自治與 監督及相關於府際的溝通、協調與合作等文獻資料。經過文獻資料的通盤分析整 合,以做為「我國地方府際合作」在理論建構與實務執行之研究。

二、比較研究

藉由美國、日本及法國等國外地方府際合作之案例,經由探討其合作模式,

並且加以比較分析,盼能在我國地方府際合作之探討有所借鏡。

三、個案研究

個案研究作為研究方法之一,就是希望從具體的個案分析中,發現同類事務 的一般規律。即針對個案研究的真實情況加以論述,並作詳細的過程分析,以及 結果進行解釋與推論。本研究所以提出「高高屏三縣市跨域合作」作為個案研究,

其緣由:自謝市長於八十七年底就任高雄市長後,至今一直積極促成高高屏首長 聯繫會報,以協力解決高高屏三縣市共同關心的議題。故而以「高高屏跨域合作」

定位為實際面向的地方府際合作研究,並揀選其跨域合作方案中之「水資源開發

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與河川整治」做實例探討,就「高高屏跨域合作」是否整合彼此之間的人力、財 力及物力,以達到相輔相成、事半功倍、節省資源,做好「顧客導向」的「公共 服務」,創造整體區域發展績效,做出正確解釋與判斷。

第三節 研究架構與章節安排

有鑒於我國地方政府,正面臨許多難以自力解決的跨越行政區域的公共事務 及問題的挑戰。如何解決地方政府之跨域問題一直受到學界、政府及民眾之關切。

同時啟發本論文「我國地方府際合作」之研究。

本(第一)章為本研究之緒論,其第一、二節,已分別先就研究之動機及目 的、研究方法,如上文加以論述。為利於本論文之週延性研究,本(第三)節應 先就其整體組織、分析架構,做一彙整、敘述,亦即就有關本論文之研究架構與 章節安排,列述如下:

第二章進行文獻探討,不僅從靜態的制度規範面向探討中央與地方之關係及 權限劃分等理念,以了解地方政府的權能與監督;同時更應從動態的行為過程面 向研究府際管理、協調與合作等互動關係(廖達琪,1999:15-16),並進行我國 府際關係運作及地方府際合作之研討。故而,第一節先探討府際關係相關理論、

權限劃分理論,以及地方自治權能、中央對地方之自治監督等研究。第二節探討 整體性的府際管理、協調,以及地方治理、跨域管理、區域治理等概念,以了解 府際互動之理論與實際。第三節在有了府際關係、權限劃分;府際管理、協調及 合作等互動基礎論述之下,經由法制面及實務面之分析,進入我國府際關係運作、

地方府際合作之探討。如此才能從基楚理論、實務上,按部就班,較完整、正確 的論及我國地方政府之間的合作。

第三章論及地方府際合作之比較分析,主要是藉由研究美國、日本及法國等 不同政府體制國家已實施多年之跨區域合作機制、辦法,地方府際合作案例之探 討,並經由跨國性地方府際合作推行多年之經驗、成果,加以比較分析,期能作

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為我國地方府際合作之參考模式及借鏡;另一方面,藉以檢視我國過去是否具有 關地方府際合作經驗,是否法規不夠周延、合作意願不高,抑或地方政府能力、

財力、物力不足,而較少具體合作案例。其中分別就本章之第一節選擇美國、第 二節選擇日本及第三節選擇法國等不同政府體制國家,探討各該國地方府際合 作。之所以揀選美國、日本及法國作為國外地方府際合作之案例,其主要因素為:

(一)美國為聯邦制之大國,已實施多年之許多地方府際跨區域合作,可謂是多 元化及多樣性,而且進出區域合作組織較具自主性,是為難得的地方區域性合作 組織好案例。例如,其獨立於一般目的政府之外的政治、行政、財政之自治體或 機關「特區政府」之舊金山灣區政府協會(The Association of Bay Area Governments, ABAG)是為美國極著名成功的地方府際跨域合作案例。(二)日本為單一制國 家,有關其廣域行政作法很多,其基本模式如:市町村等行政區域的合併、一部 事務組合,以及根據地方事務共同處理而設置之協議組織。其廣域行政一般皆鼓 勵地方政府先自動自發進行合作,上級或中央政府則積極協助,並且適時的進行 修法或立法加以配合,使之法制化,故而建立許多實用、多樣性的廣域行政制度。

例如,在一九九五年經由修正地方自治法,所建立的「廣域連合」制度,則為補 救如「複合的事務組合」制度之不甚理想、「一部事務組合」制度之侷限性,故 具備較多民主設計與較高的獨立性。「廣域連合」制度作為一種特別自治團體的 型態,不但可以促使中央權力下放,落實地方自治之精神,更能提高政府能力,

解決跨越行政區域之需求,實為一可資借鏡的地方府際合作制度(劉明德,

1998:70-90)。(三)法國亦為單一制國家,二次大戰之後,積極由中央集權走 向地方自治的地方分權制度。一九七二年七月國會通過立法增設「大區」(Region)

這一層級的地方組織,以補強國家與原先既有的地方自治團體省(departement 或譯縣)及市(鎮)(commune)之不足。「大區政府」不緊具備區域政府之角 色與職能,同時對於促進區域之平衡發展及協調區域內所屬地方府際合作具有積 極作用(趙永茂,2000:49-57;徐正戎,2001:91-97)。至於第四節,則就國 外地方府際合作推行多年之經驗、成果加以比較分析,冀望能夠對地方府際合作

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研究之實質面向更具深、廣度的認知;另一方面,檢視我國過去有關地方府際合 作經驗,是否法規不夠周延、合作意願不高,抑或地方政府能力、財力、物力不 足,而較少具體合作案例,深值檢討。

第四章則揀選「高高屏跨域合作」作為我國地方府際合作之個案研究。第一 節針對「高高屏跨域合作」之合作緣由、經過及成果等加以敘述,期盼經由個案 對我國地方府際合作更進一步認知。第二節再經由選擇高高屏跨域合作之「水資 源開發及河川整治」行動方案,作為實例探討,客觀的界定評鑑「高高屏跨域合 作」之效益。第三節則提到高高屏地方府際合作的啟示,對於我國地方府際合作 之普遍性常態化,作出判斷。

第五章為本研究之結論與建議:第一節就研究心得,提出研究發現。第二節 提出建議,作為本研究之結論。

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第二章 文獻探討

第一節 府際關係

府際關係(Intergovernmental Relationship, IGR)意指一國內部各不同政 府之間的活動及互動作為。府際關係一般區分為垂直的府際關係及水平的府際關 係,垂直府際關係所指為上、下政府層級間的互動;而水平的府際關係則指政府 間平行的互動關係。而府際關係被應用於聯邦政府與州政府間和州政府間的官關 係時稱為聯邦主義( Federalism)。因而府際關係與聯邦主義此二名詞,經常被交 替使用(蕭全政、林鍾沂、江岷欽、黃朝盟譯,2001:735)。又有時或稱為「中 央與地方關係」(central-local government relations),主要是指國家機關內 部各政府組織之間的互動關係(江大樹,2001:3)。

一般而言,府際關係之相關概念,除中央與地方關係之外,另外尚包括聯邦 主義、府際管理、跨域管理、廣域行政、府際行政等類似又常用的名詞。本節即 針對本研究重點地方府際合作較相關理論,作一簡單的探討。

一、聯邦主義

在美國,「府際關係」一詞雖在 1930 年代才逐漸出現,而且直到 1950 年代才 真正受到廣泛的重視。而在此一時期之前,「聯邦主義」是美國學術界與實務界所 慣用的名詞。但不意味著「聯邦主義」一詞已經消失,例如在不同時期的美國總 統經常借用「某某聯邦主義」之名來推動其政策,例如詹森總統的「創造性聯邦 主義」(Creative Federalism)、尼森總統和雷根總統所各自推的「新聯邦主義」

(New Federalism)。同時仍然有許多學者使用聯邦主義這名詞,而專門討論相關 議題的期刊也持續發行(孫同文,2001:187)。

「聯邦制」(Federation)國家是指由兩個或兩個以上之成員幫所組成的國家

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聯合,它是複合國之中最典型、最主要的型式。聯邦制國家有統一的憲法,設有 最高權力機關和行政機關,對聯邦成員和它的人民直接行使權力。依據聯邦憲法,

劃分聯邦政府和成員之間的權限,聯邦成員具備一定自主性,聯邦內之公民具有 一個共同的國籍,聯邦成員的公民同時也是聯邦公民。一般而言,聯邦制國家是 由聯邦政府統一行使對外交往權,所以其本身構成一個統一的國際法主體,而聯 邦成員並不是國際法主體(陳翁平,2003:300)。

有關聯邦體制的實施模式,各國或有不同,而即使同一國家,在不同時期,

其聯邦主義的運作內涵也會出現若干變革。至於這些變革力量,一般皆來自修憲、

立法或是司法判例與解釋(江大樹,2001:8)。例如,美國自一七八七年立憲以 來,其聯邦主義之意義和實踐,已經發生多次的轉變,其各時期之變化或運作方 式如下(羅清俊、陳志瑋譯,1999:407-413):

(一)以州為中心的立憲主義(一七八七年至一八六五年)

(二)雙軌式聯邦主義(dual federalism)(一八六五年至一九一三年)

(三)合作式聯邦主義(一九一三年至一九六四年)

(四)集權式聯邦主義(一九六四年至一九八○年)

(五)新聯邦主義(new federalism)(一九八○年至一九八五年)

(六)強迫式聯邦主義(一九八五年? ? ?)

(七)代表性聯邦主義

(八)聯邦優先權

(九)聯邦命令

(十)「未附帶經費」(unfunded mandates)的命令

聯邦制國家如美國,其憲法只承認聯邦政府和州,其他政府均屬於州的附屬 單位。各州可以彼此平等合作,各州也會合作訂定州際合約以及成立跨州機關。

但各州與所轄地方政府之關係,「各州的創造物」(creature of the states)可 適切地描述地方政府相對於州政府的地位。州可透過修正法律或州憲,而創立、

調整或廢止所屬的其他政府。但聯邦主義強調個人、團體與政府間的合作關係。

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更重要的是聯邦主義之精神並不存在於是否有一部可以明確規定聯邦政府與地方 政府的權限,而是整個國家的機制是否能合宜地解決來自兩方統一與自治的不同 需求,非常注重「民主」與「效率」(蕭全政等譯,2001:771-772;鄭大誠,1999)。

美國現行的聯邦體制係從邦聯政體( confederation)轉型而來,其根本內涵 在於:聯邦政府與各邦(州)之間憲政權限如何劃分的一套制度運作架構。而其 府際關係可區分成兩大部分:一是聯邦政府與各邦政府的分權架構;一是各邦政 府對其地方政府的治理模式。其中聯邦主義的運作主軸乃在於聯邦政府與邦政府 間之互動。至於各邦與地方政府間的關係,則類似於單一制國家之中央政府與地 方政府之關係,地方政府毫無獨立的權力可言。

美國學者萊特(Deil S. Wright) 從權力運作的角度加以觀察美國聯邦、州與 地方政府三者之間的關係,權力互動情形,歸納出三種府際互動模式:協調型權 威模式( coordinate-authority model)、涵蓋型權威模式( inclusive-authority model ) 以 及 重 疊 型 權 威 模 式 ( overlapping-authority model )。 列 述 如 下

(Wright,1988:39-49;廖達祺,1999:29-31;李長晏,1999:37-40):

(一)協調型權威模式

本模式提出的府際關係是聯邦政府、州政府各自分立、互不侵犯的對等實體,

依憲法或其他相關法規清楚界定各自的職權範圍,其設定的基本原理是「對等」

(coordinate),其互動關係是「獨立」,其權威運作模式是「自主」。地方政府則 臣屬於州政府的直接管轄,其設置或廢除均決定於州政府的裁量。

(二)涵蓋型權威模式

此一模式假定聯邦政府扮演最高的角色且控制其他的政府層級。亦即聯邦、

州和地方等三級政府的上下層級區分明顯,聯邦政府權力包含了州政府的權力,

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而政策主導權顯然操之於聯邦政府手中,聯邦政策的影響力可以輻射至州政府和 地方政府,形成一條鞭式、一種層級節制的政策權威本質。此時的府際關係是「層 層包含」(inclusive), 僅中央政府享有自主權限,各層級政府間也自然形成「依 賴」關係,而權威運作模式當然就是典型的「科層」組織,聯邦政府具備無上權 威,由上而下層層授權。

(三)重疊型權威模式

由於上述協調型權威模式與涵蓋型權威模式,在解析聯邦政府、州政府及地 方政府之間的權力關係時,似乎未能充分掌握此三級政府的權力互動情形。Wright 指出,事實上這兩種模式只能視為是探討美國府際關係連續光譜上的兩個極端。

而真正較能周延反映府際關係的卻是介於上述兩種模式之間的「重疊型權威模 式」。此一府際關係模式強調聯邦政府、州政府及地方政府之間權力分享與責任共 擔,任何單一層級政府之自主與裁量權都有其限制,需要經由一種既競爭又合作 的方式來取得適當的權力和影響力,以從事各政府之治理。在體制設計上是具有 交集的「互相重疊」(overlapping),關係是「互賴」,其權威運作模式是「談判」。

並且描繪出聯邦與地方政府的權限劃分,是靜態的制度規範面研究取向。而相互 交集部分則是動態行為過程面研究的關注焦點,而此交集部分的範圍和內涵是時 時在變動,並且隨著社會發展的多元化、複雜化而擴大,此時權力的行使常需要 府際間共同協力。

二、府際關係理論

「府際關係」一詞源自於 1930 年代的美國,其與聯邦政府和州政府服務運送 係統的改變有密切關聯。較之於聯邦主義之以靜態觀點來描述聯邦政府和各州政 府之間的權力分配,聯邦和各州得於各自管理的範圍內,享有相互合作卻又各自

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獨立的關係;府際關係則是從動態面來掌握聯邦制度中各級政府相互之間政治、

行政、法律和財政的關係。若以最基本的含意而言,府際關係乃是發生於各類型 及各層級政府間的一組重要的活動或互動。而這項界定可以進一步從學者萊特

(Wright)所提出的府際關係的明顯特徵加以申述:

第一,府際關係不僅超越聯邦主義之憲政規範的聯邦政府與州政府及州政府 之間的關係。更涵括聯邦與地方、州與與地方、地方與地方等府際關係。亦即所 有政府單位(All Government Units)之互動關係。

第二,府際關係是一種人的因素之考量,應該考量及重視在不同治理單位的 主要從事公職人員的活動及態度或人際關係。即授予公職者,才是府際關係之決 定者。即公務員的行為與態度(Officials’Actions and Attitudes)決定府際關 係之概念

第三,府際關係更應擴及公務員間持續性接觸,與資訊或意見交換的關係。

亦即公務員間規律性的互動(Regular Interactions among Officials)。

第四,府際關係之決策過程中涵蓋了在不同政府層級所有公務員(All Public Officials)之參與,如選舉的公職人員如立法者、行政官員、法官等,或任命的 官員如行政人員、經理、部門主管、教職員工等。執行者在決策過程中所扮演的 角色。

第五,府際關係之政策形成。其政策是由公務員的意圖和作為(或不作為)

及其行為的影響所組成。就府際關係而論,政策是所有公務員之互動而產生。而 政策議題(Policy Issues)主要集中於財源問題,如稅收、支出及借貸和債務;

政策制定與執行;政策內容:分配、調節、重分配等議題。

藉由這五種特色之論述,我們應可以認知到府際關係所重視的是各級政府之 間交互活動,所要探究的焦點是著重於政府間決策過程及價值觀認知之協調互動

(Wright,1988:15-24;李長晏,1999:26-29)。而近來西方國家為因應財政困 局及國家競爭力之提升,皆積極進行公部門改革。因而形成這一股以「新管理主 義」(neo-managerialism)為精神的行政革新風潮,即引發源自 70 年代後期之「新

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公共管理」(new public management)為主之行政改革運動。而實務上的推動顧客 服務導向、企業化政府與國家績效評估等之「政府再造」與「新政府運動」,也牽 動府際關係之朝向府際管理、跨域治理及府際協力、合作等行為過程面向之府際 關係之研究。

三、我國的府際關係

我國為單一制國家,故而府際關係是由中央政府依法建立,不似聯邦國家之 聯邦與邦(州)之二元聯邦主義(Duel Federalism)架構下,聯邦政府與邦(州)

依立憲各有擁有自主權力運作範疇,並各自肩負不同的角色、功能與責任。一般 而言,每個國家為了治理或行政上的方便;或因在現代的政治制度下,為因應不 斷發展之需要,即會促成組織上的分工,產生分化現象;或現代的政治體系,為 了應付多元社會下複雜得的政務,不祇是由一個中心來執行,而且會設立一些次 級階層,以地方性機構為擔負政務的推行 1。往往將其國土劃分為不同範圍的行 政區域,也形成若干行政層級,這些大小不同的行政區域就是地方,也就構成了 一個國家的中央與地方政府。故而我國的府際關係可以中央政府主導的中央與地 方之關係論之。

我國中央政府具有完整、至高的國家主權,統籌管理國家一切事務;地方政 府則依法處理地方事務。整體而言,國家事物當然包括地方事務,故地方政府應 受中央或上級地方政府監督並執行國家政策,中央政府應協助各級地方政府。而 地方政府之間,可能因跨區域的公共問題、或是為了區域發展,產生互動或摩擦。

比如「南投縣八十八年度總預算案的爭議」之嚴重影響地方公共事務正常推行(薄 慶玖教授榮退論文集編輯委員會主編,1999:303),因此,我國府際關係已漸漸 走進動態過程面向之較複雜之府際管理、協調方向。

1 林仲修,「中央與地方政府權限畫分之研究」,中山學報,19 期(1998 年 6 月),頁 95。

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另一方面,要探討我國之府際關係,有必要從法制面向了解我國以往至今政 治變遷之下,就我國法制規範之延革,作一回顧性之探討:

民國三十六年一月一日,政府公佈「中華民國憲法」,同年十二月二十五日開 始「行憲」。雖然於三十七年三月二十九日在南京舉行第一屆國民大會,我國從「訓 政時期」進入「憲政時期」,原應可依憲法第十章(中央與地方之權限)、第十一 章(地方制度),來推行憲政民主的府際關係。但隨即因「國共內戰」危機,同年 五月中先後公布及施行「動員勘亂時期臨時條款」與「戒嚴法」進入戒嚴時期;

三十八年底中央政府遷台、兩岸對峙,隨即於次(三十九)年四月台灣省政府依 據「省縣自治通則」,制頒「台灣省各縣市實施地方自治鋼要」,暫以命令為地方 自治依據,以便推動政務;一直到民國七十六年七月解除戒嚴、八十年四月終止

「動員勘亂時期」並廢除「臨時條款」為止,在中央是威權體制;地方制度方面,

則是地方首長及民意代表由官派、間接選舉,漸進到省以下直接選舉的地方自治。

其間經歷台北市、高雄市,先後於五十六年、六十八年由省轄市升格為院轄市,

行政院並各頒布「台北市各級組織實施地方自治綱要」、「高雄市各級組織實施地 方自治綱要」作為地方自治法制依據,雖提升地方政府層級、合併擴大行政區域,

並增加一些職權及資源,但行政首長又改回官派,實行地方自治之地域反而縮小。

這樣的「府際關係」是「層層包含」,僅中央政府獨享自主權限,各層級地方政府 處在「科層組織」之中,由上而下、層層授權的威權模式中,地方與中央自然行 成「依賴關係」。

而後,經歷民國七十九年「國是會議」主張地方自治應予合憲化與法治化;

八十年開始六次修憲2,同時進入「憲政改造時期」:八十三年七月制定「省縣自 治法」及「直轄市自治法」並廢止「台灣省各縣市實施地方自治鋼要」,並依法於 八十三年底辦理省長及直轄市長選舉,落實地方自治法制化;八十七年十二月頒 行「台灣省政府功能、業務與組織調整暫行條例」,藉以「精省」減少地方政府層

2八十年四月、八十一年五月、八十三年七月、八十六年七月、八十八年八月、八十九年四月,共 舉行六次修憲。(政策月刊 59 期,2000 年 6 月,頁 21-25)。

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級,提升行政效率;接著為因應精省工程、落實地方政府改造,八十八年一月「地 方制度法」應運而生,同時取代「省縣自治法」及「直轄市自治法」。經此憲政改 革及政府再造,中央體制、總統及副總統任期及選舉辦法、以及府會職權消長等 變動較大外,府際關係則變動不大,但因十多年來的民主深化,地方自治法制化,

使得中央與地方進入互賴、伙伴關係。

四、中央與地方的關係

由政府學或公共行政學相關文獻之論說,今日的中央政府與地方政府,因組 織非常龐雜,故彼此之間的關係及涵意,表面看似簡單,實質上卻錯綜複雜、不 易釐清。本研究參酌學者薄慶玖教授、林仲修教授之論述,提出如下中央與地方 的關係的探討:

(一)以中央與地方政府的區分標準來看

1.以管轄區域的廣狹為標準:凡國家統治機關,其管轄區域及於全國領土範 圍者,為中央政府;管轄區域僅及於全國領土中之一部分者,是為地方政府。但 不適用於全世界的國家,例如聯邦國家就是例外。

2.以統治權的來源為標準:凡國家統治機關,其統治權力由憲法所授與,而 不得由任何機關予以任意變更者,為中央政府;其統治權力由中央法令所授與,

並得由中央酌情予以伸縮變更者,為地方政府。然此區分法,雖適用部分國家,

但亦難稱允當。因為即使單一國制國家,地方政府的權力,亦不乏由憲法所授與 者,如我國即是。另外就聯邦國家而言,各邦(州)權力受自憲法者,更所在多 是,加拿大即其顯例。

3.以管轄的事務性質為標準:凡國家統治機關,其管轄事務涉及全國人民利 害關係或關係整個國家者,為中央政府;反之管轄僅涉及一部分人民的利害關係

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或僅涉及地區利益者,為地方政府。但有些事務性質往往不易區分是全國性或是 地方性,故此區分標準,雖能與中央與地方事權分配的原則相當,但仍然難稱妥 當。

4.以有無主權為標準:所謂主權,就是國家所具有的一種至高無上、獨立自 主的權力,亦即最高統治權。具有這種主權的是國家的最高權力機關,對外代表 國家,對內代表人民,不受任何其他權力的支配,可以支配任何機關,此種政府 即為中央政府;否則即為地方政府。但此說容易使地方政府與殖民地產生混淆,

實際上,殖民地雖無完整主權,但與地方政府尚有分別。

基於上論,中央政府較無異議,故應給地方政府下一個定義:「地方政府者,

乃一在國家特定區域內,依憲法或中央法令之規定,自行處理局部性事務,而無 主權之地方統治機關。」

(二)以地方政府的地位來看

地方政府的地位,基本可以依中央政府對地方政府,控制權的強弱來衡量:

1.集權主義的國家官署:在集權國家,地方政府的地位是國家官署。

2.分權主義的公共法團:分權主義下的地方政府,是具獨立自主資格的公共 法團。

3.均權主義的自治團體:均權主義,確定地方政府的法律地位為自治團體。

而自治團體同時具備公共法團及國家官署雙重資格,它以公共法團資格得以適應 各該地方的特殊需要,而獨立自主發展地方自治事業;以國家官署資格,在統一 步驟下去執行上級法令,處理國家行政。這樣的地方政府,可以稱為「準公共法 團」或「準國家官署」。

就我國制度而論,我國之中央與地方的關係:

依據政府所公佈的「中華民國憲法」,觀察憲法第十章「中央與地方之權限」,

其中含括第一百零七條:中央立法並執行之事項;第一百零八條:中央立法並執

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行或由省縣執行之事項;第一百零九條:省立法並執行或交由縣執行之事項;第 一百十條:縣立法並執行之事項。可以看出中央及各級政府,皆在憲法之下,採 行均權制度。更在第一百十一條:中央與地方權限分配,看出對於剩餘權之劃分,

亦採取均權原則,視剩餘權之性質而定其歸屬。而且,憲法第十一章「地方制度」

之第一百十二至第一百二十八條,規定地方政府實施均權制度的地方自治(薄慶 玖,1998:120-123)。雖然精省後及地方制度法之施行,地方政府其組織權、人 事權、立法權、財產權等產生相當之調整,但府際關係,則變化不大。

五、中央與地方權限的劃分

由於各國環境及疆域不同、國情有別,加上歷史因素、文化背景的差異,導 致各國的政治形態有所不同,分別為「聯邦體制」與「單一體制」。

在聯邦制國家,中央與地方權限的劃分方式,可分為三種。第一種是憲法列 舉聯邦之權限,而將未列舉之權限歸屬於各邦,如美國是。第二種是憲法列舉各 邦之權限,而將未列舉之權限歸屬於聯邦,如昔南非聯邦是。第三種是憲法列舉 聯邦及邦雙方之權限,如有未列舉權限發生時,其性質關係全國者歸屬於聯邦,

關係地方者屬於各邦,如加拿大是。至於邦以下地方政府的權力,多由邦議會經 立法程序授與之。在單一國制之國家,因沒有與中央相對稱類似邦政府的高級地 方政府存在,其中央與地方權限的劃分多由中央決定。(鄭大誠,1999;薄慶玖,

1998:26)

另一方面,學者在探討地方政府的事權時,認為在理論上,一國之內任何公 共事務,應該都是屬於「國家事務」,而無所謂「地方事務」。不過,國家統治組 織,既容許地方政府這一統治組織同時存在,並且經由憲法、法律或命令等方式,

授與一定事權使之掌管、推行政務,因而有了國家事務相對稱的地方事務存在。

國家事務與地方事務應如何劃分?因各國政治制度不同,因此答案各異,故而中

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央與地方之權限亦不相同3。從事權的分屬觀察,雖因為體制不一,但一般而言,

不 外 下 列 三 種 方 式 , 即 中 央 集 權 制 ( centralization )、 地 方 分 權 制

(de-centralization)、以及均權制(balance-of-power of local-and-central government)之區別。

茲就此三方式其有關性質、內涵簡述如下:

(一)、中央集權制

中央集權制,係指一國治權全部集中於中央政府,地方政府只不過是中央為 了行政上的便利,而由中央分設成立的派出機關,對於事務的處理必須聽命於中 央的一種制度。中央集權制一般具有以下幾個特點:

1.中央對地方雖分配以權力,但此項權力,並未與中央政府脫離關係。亦即 權力仍為中央政府所有,只不過由地方行政機關,以中央代理人資格代為行使而 已。

2.中央政府與地方政府的關係,係以行政上職級隸屬關係為主,其權力之行 使,雖亦有透過國會立法者,但大多基於中央行政機關的指揮命令。

3.中央與地方的分權,實際上只是分治,並非真正的分權,換言之,是一種 職務上的分配而已。

中央集權制的優點包括:可以提高全國法律、政策與行政上的統一性,使中 央與地方不會衝突,不易造成地方割據和分裂,具有對內對外的力量;事權集中 於中央、制度全國畫一,可謀各地均衡發展,國家政策順利推行;事權集於中央,

國家政策及中央發佈之政令,責任清楚,較易推行於全國,且省事迅速;地方行 政由中央主持,待遇相同,可免畸重畸輕之弊。而且組織比較單純,沒有中央與 地方間機關重疊、舉辦事物的重複,減少浪費與事權混淆不清;在國防與外交上,

3 薄慶玖,地方政府與自治(台北:五南圖書出版有限公司,三版,1998 年 9 月),頁 115-120。

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中央統籌處置,較為方便且具時效。

(二)地方分權制

地方分權制,乃謂一個國家,將其治權的一部份,賦予地方政府,中央政府 對於授權事務並不處理,僅立於監督地位的一種制度。地方分權制一般具備以下 幾個特點:

1.地方政府的權力多源自憲法或法律,非經修憲或修改法律,中央不得任意 變更或撤銷。

2.地方政府機關為地方政府統治權的行使者,非中央政府的代理人,其表達 意志或執行意志,乃地方政府自身的行為,非依法律,中央政府不得隨意干涉。

3.中央政府對地方政府只有監督權,而無指揮權,監督權的行使必須依法為 之。

4.中央與地方的關係,大多建築在法定關係上,非經法定程序,不得任意變 更。

相對地,地方分權制的優點包括:在分權制之下,地方政府可因地制宜,使地 方上的公共事業及福利,得到充分發展,地方政務也能適應地方特殊需要;地方 政府享有充分自治權,可以提高行政效率;地方政府由民選公職人員組成,較具 民主精神,其施政也會為人民利益設想;地方分權制下 ,由於自治官吏受人民的 監督與控制,統治權力無法集中,可以防止專制與獨裁。

(三)均權制

不論中央集權制或地方分權制,各自的優點正顯示另一體制的缺失與不足。

事實上,任何國家劃分中央與地方事權,僅有程度上的差異,沒有絕對的中央集 權或絕對的地方分權的國家,完全窒息地方自治的中央集權模式不曾存在,同樣

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地,完全抗拒中央權威的地方分權模式也不能永續,每一個國家會依其特殊政治、

經濟、社會、文化、歷史、地理、種族及語言等環境,在此兩極端理念型之間,

尋求適當的協調整合方式。基本上不論中央集權制或地方分權制國家,近來均有 往中間靠攏趨勢。例如法國、西班牙與義大利等傳統上偏向中央集權制國家,逐 漸開放更多地方自治權力。而美國、瑞士和德國等地方分權制國家,則聯邦政府 逐漸升高其權力。(廖達琪,1999:18)

為了調和中央集權制與地方分權制之偏頗與缺失,以及要有良好制度以解決 政治問題,非另循途徑不可。換言之,如何發展中央與地方兩元並行之穩定平衡 體制,既能滿足國家整體發展需要,同時也能充分保障地方自治權,乃是各國共 同努力的目標。

對此,我們國父孫中山先生曾提出的均權制理論,即將中央與地方的力量,

作平衡的分配,冶二者於一爐,取其所長去其所短的制度,決非要求要求中央與 地方權力平均,而是要依事務的性質,作合理的分配,是為極佳途徑(林仲修、

1998:105);至於在西方學術界有關中央集權與地方分權之整合的探討,則有學 者如牛津大學的萊特(Vincent Wright)和羅馬大學的凱西斯(Sabino Cassese)

提出的穩定均衡理論(stable equilibrium)(趙永茂,1997:90)。

經由上述均權制理論的分析,及比較中央集權制及地方分權制之優點及缺 失,可以得知均權制具整合作用的特性,列舉如下:

1.均權制度下,由於地方有充分的自治權與職能分工的地位,因此地方與中 央為兼代理與合夥關係,異於中央集權制之代理關係與地方分權制之合夥關係;

並且地方政府亦同時具有國家官署與自治團體的身份,異於中央集權制之國家官 署地位與地方分權制之地方自治團體;地方與中央在國家主權的行使與政治權利 的運作上是居於隸屬兼合作關係,異於中央集權制之隸屬關係與地方分權制之合 作關係。

2.而在分權與分治的概念上,地方政府與中央政府則處於兼為行政分治與政 治分權的關係,異於中央集權制之重於行政分治與地方分權制之重於政治分權;

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就地方自治領域之性質而論,均權制下之地方則兼為國家行政區與自治區,異於 中央集權制下的行政區與地方分權制下的自治區。

3.就中央對地方政府的監督地位而論,在均權制下中央係居於監督與輔佐地 位,異於中央集權制之監督為主的地位,與地方分權制之輔佐為主之地位。

4.關於委辦與自治事項方面,在均權制下地方政府同時承辦中央或上級政府 的委任或委辦事項與自治事項,異於中央集權制之專辦委任或委辦事項與地方政 府之專辦自治事項。

5.就裁量權大小而論,在均權制下地方因兼辦自治與委任等事項,因此有很 大的自主與裁量權,異於中央集權制的極有限裁量權,但也異於地方分權制的過 大侵權。

6.就中央政府之監督性質而論,均權制下中央對地方兼有行政及立法監督,

甚至尚應包含中央的司法、考試與監察,異於中央集權制之以行政監督為主,以 及地方分權制之以國會立法監督為主。

7.就地方自治權保障之規範而論,在均權制下之地方自治權具有憲法及法律 保障,類似地方分權制下對地方自治權之保障,異於中央集權制之缺乏保障。

8.就中央與地方之集權與分權之取向而論,均權制是兼顧國家統一與因地制 宜,異於中央集權制之重視國家統一與地方分權制之重視因地制宜。

9.就中央與地方權限之劃分方式而論,均權制係以事務性質來劃分中央與地 方權限,異於中央集權制之集中權力於中央與地方分權制之法定分權於各地方政 府(趙永茂,1997:94-96)。

六、地方政府的事權

地方政府之存立必有其目的,既有目的,自然有其一定的事務,然而地方政 府乃存在於國家之內,是以地方行政區域內的事務,國家亦應處理。而那些事務 由國家處理?那些事務由地方處理?即是國家事務與地方事務怎樣區分的課題,

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可從國家事務與地方事務之分辨切入,進而從地方事務觀點,對於「自治事項」

與「委辦事項」,提出以下論述:

一般來說,國家內事務約可分為五種,即內政事務、外交事務、軍政事務、

財政事務、司法事務。在大多數國家,外交、軍政、司法三種事務都屬於國家專 有事務,但也有例外,例如聯邦制的美國,各州也有司法權。至於內政與財政事 務,則國家與地方均有。尤其內政事務,範圍極廣,包羅萬象。不過我們也可以 把它分為兩類:一為警察事務,一為保育事務。警察事務為國家求生存謀發展,

用以掃除國內障礙,維護社會秩序,保持人民生活安定而行使。保育事務包括教 育、文化、衛生、農林、交通、水利、社會事業、公共工程等,乃在發展國家文 化、增進社會福利,以提高人民生活水準。所以國家事務與地方事務之劃分,實 際上乃以這兩類事務為主要內容。至於劃分原則,一般而言,多從下列幾方面加 以探討。

(一)依利益所及之範圍劃分

凡事務之舉辦,其所產生之利益涉及全國者,如對外貿易、銀行及交易制度 等,應劃歸中央辦理。凡事務之辦理,其所產生之利益僅涉及於一地方人民者,

如自來水、煤氣等,應規劃地方辦理。

(二)依所需地域範圍而劃分

凡事務之舉辦,必須以全國為實施範圍者,如鐵路、國道的建設、河海航 行、郵政等,應劃歸中央。僅以某一地域為為實施範圍者,如縣道、產業道路等,

應劃歸地方。

(三)依事務性質之畫一性而劃分

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凡事務的性質,必須整齊畫一,全國一致者,如度量衡,應劃歸中央辦理。

可依其性質個別發展者,如農林、漁牧、水利等,應劃歸地方辦理。

(四)依所需能力而劃分

凡事務之舉辦,需要大量人力、財力或高度技術、特殊人才者,如國際機場、

核子發電廠等,應劃歸中央辦理。其所需人力、財力可就地籌措,亦不需特殊技 術者,應由地方政府辦理。

以上所列原則,當然不是絕對的。往往因時、因地或因國而異,是以實際運 用時,切不可固執一端,而需全盤顧及,因為如果堅持某一原則,可能又破壞了 其他原則,何況以上所舉,也僅是一個大原則,譬如何事利益所及有關全國,何 事僅關係地方,實際上很難找到一個明顯的界線。應該集合各個原則,權衡輕重,

再做合理的劃分。

同時由於地方政府區域兼有國家行政區域與自治區域的雙重性格,地方政府 機關亦有意思機關與執行機關兩種,所以地方事務又有「自治事項」與「委辦事 項」之分:

(一)自治事項

所謂自治事項,乃地方自治團體,依據國家之授權,而能自行決定並處理事 項。自治事項一般來說,可包括下列兩種:

1.固有事項:所謂固有事項,乃地方政府自身應辦之事項。每一個地方政府 都有其存立之目的,為維持其存立目的,每一個地方政府都有其應自行處理的事 項。這種事項可說是與生俱來的,係維持其生存發展而具有的,就好像我們一般 人為維持生命或求生慾望而吃飯、工作一樣,所以稱為固有事項。

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2.委任事項:這種事項,原非地方政府所有而係屬於國家,但以這種事項與 地方人民的利害關係密切,故以國家法律授權,委由地方政府處理,因係委任處 理,故稱委任事項。由於係經法律授權,所以一經委任,地方政府即應視同自身 事務,負有處理的全權,所以亦視為自治事項。因此這種事項的辦理,在執行之 前,必須經過地方意思機關(立法機關或議事機關──一般稱為議會)的議決。

(二)委辦事項

所謂委辦事項,即委託地方政府辦理之事項。這種事項,原屬國家,但由國 家機關辦理不經濟,或者沒有地方政府辦理來得方便,或基於其他原因,因此乃 委託地方行政首長執行。委辦事項與委任事項最大的區別是,委任事項乃委任地 方政府辦理,委辦事項乃委託地方行政首長執行。因此委辦事項具有以下特點:

1.地方行政首長執行委辦事項乃以中央或上級政府代理人的身分辦理,因而 此時他具有國家官署官員的身份,而與上級機關構成行政上的統屬關係,所以不 但要受中央或上級政府的指揮,也要受中央或上級政府的監督。

2.執行委辦事項之地方行政機關通常皆無自由裁量權,換言之,要完全按照 中央或上級政府的意思去執行,最低限度,也要依照上級政府所訂定的原則範圍 內去處理,所以委辦事項的處理,與上級機關直接辦理並無多大差異。

3.委辦事項由於只是一種「權限的委任」,而未經法律授權,所以地方行政 首長執行委辦事項之前,無須經過地方議會的議決,也就是說,地方議會對委辦 事項無議決權。既然無須經過地方議會議決,因此地方政府不需負擔委辦事項所 需經費,而係由中央或上級政府(即委託機關)負擔。

我國係實施均權制度的國家,依憲法第一百二十七條規定:「縣長辦理縣自 治,並執行中央及省委辦事項。」可見我國地方事務已具有自治事項與委辦事項 之分。自治法規所未列舉者,雖有成為委辦事項之可能,但並非一定就是委辦事 項。

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同樣地,在一些大陸制的國家,譬如法國,係採概括主義的授權方式,對地 方政府授以權限,使得地方政府有權去處理地方上的公共事務。另一方面,地方 政府首長也代表國家處理一部份屬於國家在地方上之事務,因之地方事務乃有自 治事項與委辦事項之分。而在一些英美制的國家,例如英國,對於地方政府的授 權,係採列舉主義,即地方政府處理任何事務,都須經由中央政府以法律指定,

譬如興辦教育,就要有允許其辦理教育的法律;發行公債,就要有允許其發行公 債的法律。未經法律具體列舉者,不問何種事項,均不得為之,否則即是越權。

因此,在英美等分權制的國家,地方事務無所謂自治事項與委辦事項之分,都是 由中央政府或上級政府依法委任的事項(薄慶玖,1998,頁 132-142)。

經過中央與地方權限之劃分之論述,則地方政府既經憲法、法律或命令授 予自治權力,而且應依憲法、法律,甚至於條約予以保障不可侵犯。我國政治制 度雖採均權制,但均權制度在地方以行政、立法兩權為限,並不包括司法權、考 試權、監察權等純屬中央之職權。

七、地方自治權

(一)地方自治權之意義

所謂的地方自治權,係指地方自治團體為達到其存立目的所不可或缺之一切 權能的總稱。此乃地方自治團體必須具有相當之權力,然後才能完成其地方自治 任務,即達成地方自治「目的」之「手段」。

(二)自治權之淵源與取得之方式

1.自治權之淵源:

自治權之淵源主要有固有權說(或獨立說)及授權說(或委託說)之爭。固

(31)

有權說所指為:自治行政並非來自國家的「授與」,而僅僅是「承認」而已。蓋自 治行政體係先於或外在於國家的存在,亦即它並非國家所「創造」,而只是被「發 現」而已。換言之,在未有國家之前,人民即有地方自治權,這是一種順乎自然 需要的活動,自不必要國家的特許或鼓勵。反之,若必待國家授權後而自治,則 其自治乃被動的與命令的自治,而不是地方人民自然需要的自治,這樣的自治,

殊非自治真諦的意義。

反之,授權說則認為由歷史事實觀之,地方自治團體的存在,雖由來已久,

惟自法律上觀察,具有獨立人權之地方自治團體之存在,實由於國家之授權,而 非於國家之外,有其獨立之存在。我國學界通說係採授權說。

2.自治權之取得方式:

我國地方自治權之取得方式,因不同之自治團體,而可分為依憲法取得者、

依法律取得者、依行政命令取得者。若由憲法第一○九條、一一○條分別規定省、

縣之立法權與執行權,及一一一條(中央與地方權限分配)後段:「遇有爭議時,

由立法院解決之」之因立法院解決此種爭議而取得新權力;憲法第一一八條明定:

直轄市之自治,以法律定之;憲法第一二八條規定:市準用縣之規定。可以得知 省、縣(市)之自治權是依憲法及法律取得;直轄市之自治權是依法律取得,是 中央所授與,而非由憲法所賦與。早期在實施地方自治綱要時期,省(市)、縣(市)

或鄉(鎮、市)之自治權皆可說是依行政命令而取得的,八十三年七月二十九日

「省縣自治法」及「直轄市自治法」公布實施,地方自治才正式法制化。精省後 於八十八年一月二十五日公布「地方制度法」取代「省縣自治法」及「直轄市自 治法」,並於第十八條、第十九條及第二十條規定,直轄市、縣(市)及鄉(鎮、

市)之自治事項,因而地方政府有更明確的依法取得地方自治權(羅秉成,1992:

122-126)。

(三)地方自治權之內涵

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我國地方自治團體,依法具備立法權、執行權(或稱固有行政權,包括組織 權、人事權、計畫權)與財政權等,以及地方制度法所規定之自治事項,而具備 之事務權。以下列述地方自治團體得自我負責、處理,並自我決定執行之各種權 能(羅秉成,1992:130-147;林文清:2004:40-46):

1.組織權

地方自治團體就其立法、行政機關之組織,依法保障範圍內,有自己決定與 形成之權,此即所謂地方自治組織權,又有稱之自主組織權,為地方自治團體自 我責任履行之必要基礎。

2.計畫權

自治計畫權是指地方自治團體,得對其行政或行政區域為整體的計畫或規劃 之權。此計畫權包括所有計畫性的任務,並對影響其地域範圍的超地域計畫有程 序的參與權。其次,對計畫權之法律限制,亦唯有在經過利益衡量後,認為超地 方的利益更值得保障時,始得為之。

3.人事權

自治人事權係指,地方自治團體得自選人員考試、任用、升遷、考核,乃至 免職的權能。亦即地方自治團體對於其機關人員之需要與否,有自我決定之權。

惟我國地方自治團體公務人員之考試、用人權限及考銓業務,須受中央之節制。

4.財政權

財政為一切庶政之母,地方政府必須要有法定的收入支出,並自行決定支出 之權,否則地方自治將失去其獨立性。

5.事務權

地方自治團體對其自治區域內之事務,本可自行處理或如何執行之權限。至 於合作權、行政權、公共設施管理權等,本屬地方自治團體之自治區域內之一般 事務,自宜涵蓋於事務權範圍之內。

6.立法權

地方自治團體對其自治事項,得自為決定是否為規範與如何規範之權,即所

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謂的自治立法權。此一規範制定權基於為能有效的促使地方自治團體完成其應自 負責任之任務的理由,顯屬必要。而且藉以規制地方自治團體事務、組織、計畫 及財政事務,均經由地方自治法規的意志加以展現。

八、地方政府的監督

相對而言,凡是獨立國家都有主權,主權對外具有獨立性,對內則有最高性。

地方政府雖具有法人地位,但亦在主權涵蓋之內,而應接受國家監督。實則,地 方監督的關係,不僅存在於國家與地方政府之間,也存在於上級地方政府與下及 地方政府之間。是以在我國,不但中央對省,省對縣、市行使監督權,縣對鄉、

鎮、縣轄市亦可行使監督權。

各國對於地方政府之監督,一般分為立法監督、行政監督與司法監督三類。

不過,因我國政治制度係依五權憲法的理想而設計,中央對地方政府的監督,除 上述三類外,尚有考試監督與監察監督。但地方政府並無司法權、考試權與監察 權,所以上級地方政府對下級地方政府之監督,只有立法監督與行政監督二者。

至於中央對地方政府,或上級地方政府對下級地方政府監督權之行使,一般 係透過指揮命令權、核准備查權、解決爭議權、監視檢舉權、矯正處分權、以及 獎懲權為之。此外,因為地方政府財政普遍困難,多仰賴上級政府的補助,上級 政府還可以利用補助金之核給,對下級政府行使監督權,而這種監督權的運用,

往往會發生莫大的監督作用。其次,亦可藉由對下級地方政府的設備協助或技術 指導而發揮監督作用(薄慶玖,2000:518-32)。

九、地方自治之保障

地方自治之保障而言,釋字四九八號解釋指出,地方自治為憲法所保障之制 度。基於住民自治之理念與垂直分權之功能,地方自治團體分別辦理自治事項、

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委辦事項,在憲法及法律保障範圍內,享有自主與獨立之地位,國家自應予尊重。

更具體言之,地方自治團體之制度保障應指:

(一)地方自治團體自治為憲法所保障之制度,除非經由修憲,否則不得廢 除地方自治團體自治之制度。

(二)地方自治團體有獨立自主之核心領域事務,並得自為立法執行。

(三)地方自治團體對於自治監督機關之行為,有救濟之權(林文清,2004:

47-48)。

第二節 府際管理與協調

經由以上制度規範面之府際關係之探討,我們可以瞭解法定的中央與地方政 府的關係及權限劃分,地方政府的權能及監督。但實際上,中央與地方關係是相 互關連及相互影響的,不容易界定或硬性規定各自的行動領域,甚至有些事務是 必須府際間協力合作才能完成的。為了政治安定以及政務暢通,各級政府應事先 協議,認知並遵行各自行政領域和權限劃分,並且必須隨時空環境變遷,針對個 別事項時時檢討、調整,或做必要的改進。尤其是探討到府際兼有跨區域合作之 研究時,在探討了制度規範面的府際關係之後,應當輔以動態過程面的府際關係 研究,更加能經由府際互動,知道政府更進一步擴大其權能,不僅可補制度規範 之不足,而且可以極大化政府為民服務的功能。

一、府際管理

府際管理(Intergovernmental Management, IGM),其實是 1970 年代開始,

美國聯邦政府因財政狀況逐漸惡化,原先各種對地方補助制度出現許多重大變 革,府際互動因而轉趨緊張。在僧多粥少的壓力之下,聯邦、各州與地方政府皆 需更加重視並適當調整彼此間的府際關係,找出各種有用的府際互動途徑,方能

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維持或擴大施政績效,從此時起府際關係概念,轉而改稱府際管理。府際管理特 別關注政策執行面的問題解決取向,更期待透過非層級節制的網絡行政,以協商 談判與化解衝突來達成特定政策目標 4

府際管理是公共行政學科中新出現的探究主題,更是行政革新或政府再造的 重要產物之一。這似乎也反映出府際互助關係已發展成為當代公共管理重要課題 之一。它通常代表一種複雜而且交互依賴的管理過程。府際管理一詞與聯邦主義 的特徵和府際關係複雜的現象有密切關連。討論聯邦主義和府際關係,可以提供 理解府際管理所必須的系絡。國外學者艾格蘭夫(Robert Agranoff)認為:府際 關係的管理部分在於強調連接不同的政府單位,以實現特定政策目標的過程

(Robert Agranoff,1988:361;轉引自張四明,1998:218)。張四明教授嘗綜合 學界之論述,指出府際管理與府際關係的區別,主要反映在下列三項特徵:

( 一 ) 府 際 管 理 是 以 問 題 解 決 為 焦 點 , 被 視 為 一 種 行 動 導 向 的 過 程

(action-oriented process),通常允許政府官員採取必要的手段,去推動 各項具有建設性的工作。

(二)府際管理是瞭解和處理聯邦政府組織變遷的一種方法或工具,可以用來解 釋各級政府,如何以及為何用特定的方式進行互動,並可提供吾人採取有效 策略行為的建議。

(三)府際管理強調聯繫、溝通以及網絡發展的重要性,這些途徑是促使府際間 計畫得以推展的正面因素。

因為有完善的府際管理,才能達成良好的府際合作。所以府際管理與府際合 作關係極為密切,而本文認為,借鏡於英、紐、澳、美、加等國,藉由「新公共

4 江大樹,府際關係理論(台北:暨大府際關係中心,初版,2001 年 12 月)頁 13。轉引自陳金 貴,「美國府際關係與府際管理」的探討,行政學報,(1990 年)第 22 期,頁 19-22。

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管理」(New Public Management)之實踐或改革,得以推動國家進步發展。我國 府際管理應該納入公共管理的理念,並在實務上配合目前中央已積極推行的「 新 政府運動」與「政府再造」。因為從公共管理的興起可以得知:早在 1960 年代末 期至 1970 年代初期,許多學者專家與論著,對傳統的公共行政典範進行反省與挑 戰,企圖擺脫傳統官僚典範陷溺於層級節制的嚴密監控、狹隘的效率觀、政策執 行程序不確實與抽象的公共利益等問題。開始強調「管理」的重要性,並在整個 公 共 事 務 研 究 的 領 域 形 成 一 股 「 從 行 政 官 員 到 公 共 管 理 者 」( from public administrator to public manager ) 或 「 從 公 共 行 政 到 公 共 管 理 」( from public administration to public management)難以抵擋的大趨勢。此外,在實務層面上,

1980 年代以後公共管理在累積多年的發展,最後進一步以「新公共管理」的理念 風行全球。例如: 英國在完全變移的典範理念下,推動了包括 1979 年 Thatcher 的主政下之「續階計畫」(Next Steps)及 1991 年 John Major 主政下之「公民憲 章」(Citizen Charter)等再造措施;美國 1990 年代的這波政府再造所進行的「國 家績效評估」(National Performance Review, NPR)等皆有很大成效。值得我們學 習,於進行府際管理時,應融入新公共管理的革新、改造精神。尤其是如下的新 公 共 管 理 之 創 新 機 制 之 內 涵 , 或 所 謂 的 「 新 公 共 管 理 典 範 」( New Public Management Paradigm)之八項特色,更是不可忽略(詹中原,1999)。

(一)移轉權威、授予彈性與專業服務

(二)績效控制、測量、結果控制與責任確立

(三)競爭及誘因的企業政府

(四)回應性即時服務的提供

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