影響公務人員推動政府資料開放之因素探討 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 影響公務人員推動政府資料開放之因素探討. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 指導教授：朱斌妤研究生：李宜臻. 中. 華. 民. 國. 一. 百. 零. i n U. v. 博士撰. 六. 年. 七. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) National Chengchi University Graduate Program in Public Administration Master Thesis. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. Factors Affecting Civil Servants’ Willingness to Promote Open Government Data. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Advisor: Dr. Pin -Yu Chu Graduate Student: Yi -Jhen Li. July, 2017.


(5) 謝誌終於到寫謝誌的時候了，在撰寫論文的整段期間，有時會想自己究竟能否完成，幸好有指導教授朱斌妤老師的鼓勵，我才得以順利達成這一切，非常感謝朱老師，讓我參與研究計畫，並以循循善誘的方式指導我的論文。其次，感謝本研究次級資料的受測機關，包括財政部、內政部、經濟部、科技部、文化部之公務人員，如果不是五個機關協助與配合朱老師科技部計. 政治大. 畫的調查，我也沒機會完成這篇論文。再其次，感謝本研究的. 立. 訪談受訪者，於日程繁忙之際接受我的訪談，使整個研究議題. ‧ 國. 學. 有更多元的觀點。另外，感謝兩位口試委員，黃東益老師和曾憲立老師，都是在學期最繁忙的時候，撥空參與計畫書審查和. ‧. 口試。. y. Nat. io. sit. 就讀政大的期間，首先感謝黃東益老師讓我擔任研究室助. n. al. er. 理，透過助理工作使我認識許多學長姐、同學，更快適應政大. Ch. i n U. v. 的生活。再來，感謝兩位系辦助教學姐，初接觸助理工作時，. engchi. 常帶著各種疑問請教學姊們，謝謝兩位學姊的耐心。再次之，謝謝一同在朱老師研究室麾下的夥伴，少了你們，將少了樂趣和學習的機會。另外，感謝同班同學們，無論是修課時的分組報告，或日常的互動，令這段政大生活增添不少回憶。也感謝學弟妹們，不論是在畢業典禮祝賀我，或是平常的打招呼，都讓我感受到溫暖。在此感謝政大住宿期間的室友，即便只是日常閒聊，也能讓我放鬆一下心情。.

(6) 最後，感謝家人、朋友的支持與勉勵，透過這麼多的感謝對象，更深刻地體認到自己是個幸福的人，期望我認識的這些人，都可以過得幸福而充實。我很高興終於能完成論文，這也代表我即將離開政大，但是在政大生活和寫論文的回憶我都會銘記在心，真的很高興就讀了公行系碩士班，這段經歷使我成長為更好的人。 2017.08. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(7) 摘要過去取得政府資料的方式較為有限，但隨著網際網路興起，政府資料開放 (open government data)概念於焉誕生。個人或團體，能透過網路直接取用所需的政府資料，並進行資料再利用。本研究以我國財政部公務人員為研究對象，旨在探討影響公務人員參與推動政府資料開放時的因素。研究方法分為量化資料分析與訪談，量化部分使用次級資料問卷分析，樣本數 2 2 0 份，. 政治大. 並以結構方程模式 (Structural Equation Modeling, SEM) 驗證模. 立. 型，模型構面包含：提升行政效能、高層支持、個人技術、組. ‧ 國. 學. 織特質、資料開放態度、資料開放行為意願。訪談對象從財政. 採用立意抽樣方式取得兩名受訪者。. Nat. sit. y. ‧. 資訊中心選取，中心為財政部推動政府資料開放的主要機關，. io. er. 量化分析結論認為，提升行政效能和組織特質，對於人員資料開放態度有正向影響；另外，人員對資料開放所持的態度. al. n. v i n C料越正面，越能增加參與資 U訪談結果可以整理出 h e開n放g意c願h。i 從. 原先不在量化模型的影響因素，包括法令限制、風險、第三方中介角色、資訊單位話語權、激勵措施。建議方面，嘗試加強宣導政府資料開放的正面印象與認知，以及持續塑造具創新與開放特質的組織文化。關於後續研究方向，本研究個案之財政部機關，設有獨特的資料開放三級推動體制，建議後續研究可深入探索三級體制的發展狀況。關鍵字：政府資料開放、結構方程模式、次級資料.


(9) Abstra ct Access to government data has been limited over the past d e c a d e s . H o w e v e r, a s t h e I n t e r n e t g r o w s u p , t h e i d e a o f o p e n government data emerges. Individual or organizations now can obtain government data from the Internet, and re-use these data. The focus of this study was on the civil sevants of Ministry of F i n a n c e i n Ta i w a n , a n d a i m e d t o e x p l o r e t h e f a c t o r s a f f e c t i n g. 政治大 research 立 method employed in this. government employees’ willingness to promote open government data. The. study included. ‧ 國. 學. s u r v e y - b a s e d s e c o n d a r y d a t a a n a l y s i s a n d i n t e r v i e w. T h i s s t u d y f i r s t d e v e l o p e d a m o d e l c o n s i s t i n g o f e n h a n c e m e n t o f e f f i c i e n c y, support,. personal. skills,. ‧. top-level. organization. character s,. Nat. sit. y. attitude towards open data, and intention to engage in open data.. n. al. er. io. Structural equation modeling analysis was performed, with a. i n U. v. sample of size 220 selected from the secondary data . On the other. hand,. the. Ch. e nr egs pco nhd ei n t s. interview. were. collected. by. p u r p o s i v e s a m p l i n g f r o m F i s c a l I n f o r m a t i o n A g e n c y, M i n i s t r y o f Finance,. which. was. a. leading. sector. in. promoting. open. indicated. that. government data of the Ministry of Finance . The. result. of. quantitative. analysis. enhancement of efficiency and organization character s had a positive impact on attitude towards open data. Furthermore, active attitude towards open data increased the intention to.

(10) engage in open data. And the interview showed some factors that were not included in the quatitative model, such as l egal restrictions, risk, role of third parties, discourse power of the IT s e c t o r, a n d i n c e n t i v e m e a s u r e s . B a s e d o n t h e e m p i r i c a l a n a l y s e s , this study suggests that create better understanding of open data , as well as innovative and open -minded organizational culture , would make civil servants engage in open government data initiatives. For the future research, Ministry of Finance has set. 政治大 system might be a promising. up a three-level system to implement open government data. 立. policies. Exploring this. ‧ 國. 學. material.. research. Keywords: Open government data, Structural Eq uation Modeling,. ‧. Secondary data. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(11) 目次目次. .............................................................................I. 表次. ........................................................................... II. 圖次. .......................................................................... III. 第一章. 緒論 ...................................................................... 1. 1.1. 政府資料開放的趨勢 .............................................. 1. 1.2. 政府資料開放面臨的挑戰 ........................................ 2. 1.3. 研究目的 ............................................................... 4. 第二章. 文獻回顧 ............................................................... 7. 2.3. 治政世界各政府資料開放發展概況 . .大 ..............................12 國際組織資立料開放調查 ..........................................15. 2.4. 政府內部推動資料開放因素之研究 .........................18. 第三章. 研究設計 ..............................................................29. 3.1. 研究架構 ..............................................................29. 3.2. 次級資料介紹 .......................................................34. 3.3. 訪談研究設計 .......................................................37. 3.4. 個案說明 ..............................................................38. 第四章. 資料分析 ..............................................................45. 4.1. 樣本特性 ..............................................................45. 4.2. 衡量變項敘述統計 .................................................47. 4.3. 差異性分析 ...........................................................53. 4.4. 研究模型分析 .......................................................71. 4.5. 研究假設之驗證 ....................................................75. 4.6. 財政資訊中心訪談結果 ..........................................78. 第五章. 研究結論與建議 ....................................................89. 5.1. 研究結論 ..............................................................90. 5.2. 政策建議 ..............................................................94. 5.3. 研究限制與後續研究方向 .......................................94. 學. ‧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 2.2. 政府資料開放定義與我國資料開放發展 .................... 7. ‧ 國. 2.1. Ch. engchi. i n U. v. 參考文獻 ..........................................................................97 附錄一：次級資料原始問卷 .............................................. 101 附錄二：訪談逐字稿 ........................................................ 109. I.

(12) 表次表 1：兩項國際組織資料開放調查之比較 ............................ 17 表 2：政府資料開放之相關因素 ......................................... 26 表 3：本研究模型構面與文獻對照 ...................................... 31 表 4：本研究使用之測量題目 ............................................ 36 表 5：訪談名單 ................................................................ 37 表 6：訪談財政資訊中心題目 ............................................ 38 表 7：財政部熱門資料集 ................................................... 42 表 8：電子發票智慧好生活平臺主題列表 ............................ 43. 治政表 1 0 ：提升行政效能變項之敘述統計 . . . .大 ............................. 48 立之敘述統計 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 9 表 11 ：高層支持變項. 表 9：樣本資料特性整理 ................................................... 47. ‧ 國. 學. 表 12：個人技術變項之敘述統計 ....................................... 50 表 13：組織特質變項之敘述統計 ....................................... 51 表 14：資料開放態度變項之敘述統計 ................................. 51. ‧. 表 15：資料開放行為意願變項之敘述統計 .......................... 52. y. Nat. 表 16：不同性別之差異性分析 ........................................... 54. sit. 表 17：不同年齡之差異性分析 ........................................... 57. al. er. io. 表 18：不同學歷之差異性分析 ........................................... 59. n. 表 19：不同官等之差異性分析 ........................................... 61. Ch. i n U. v. 表 20：不同年資之差異性分析 ........................................... 64. engchi. 表 21：不同職務之差異性分析 ........................................... 67 表 22：不同業務領域之差異性分析 .................................... 69 表 23：模型構面之平均數與標準差 .................................... 71 表 24：信度、效度分析結果 .............................................. 72 表 2 5 ：相關係數矩陣與 AV E 平方根 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 3 表 26：研究模型配適度 ..................................................... 74 表 27：本研究假設驗證結果 .............................................. 77. II.

(13) 圖次圖 1：整體研究模型架構 ................................................... 33 圖 2：財政部推動資料開放組織架構 .................................. 40 圖 3：整體模型驗證結果 ................................................... 76. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(14) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(15) 第一章. 緒論. 1.1 政府資料開放的趨勢政府執行業務的過程中，經常產生許多資料，這些資料被記錄下來後，又會成為政府施政的基礎，然而政府資料的用途不應侷限於此。透過政府釋出的資料，政府本身、私部門和一般人民都能獲得助益。過去取得政府資料的方式較為有限，但. 政治大. 隨著網際網路興起，政府資料開放 (open government data)概念. 立. 於焉誕生。政府資料開放意味著政府主動揭露資訊，並上網公. ‧ 國. 學. 開讓每個人都能取得、再利用、不受限制地散布 (UN, 2014)。換言之，政府資料開放的內涵在於使個人或單位，能夠透過網. ‧. 路直接取用所需的政府資料，並且進行資料再利用。2007 年，. Nat. sit. y. 30 名開放政府 (open government)倡議者，針對政府資料開放建. a El i g h t , G 8 ) 及經濟暨i v合 n Ch U engchi. n. 工業國 (Group. er. io. 立八項準則，成為最早的資料開放定義。重要國際組織如八大 of. 作發展組織. (Organization for Economic Co -operation and Development, OECD)亦跟進政府資料開放潮流， G8 在 2013 年簽署《資料開放憲章》，聯合各國力量來推動資料開放； O E C D 則發布政策研究報告，強調政府資料開放具備的價值，鼓勵其會員國推行相關政策。依據 2016 年聯合國 (United Nations, UN)調查結果， 193 個會員國中， 1 0 6 國擁有已開放資料集的目錄 ( c a t a l o g u e s )； 6 2 國以開放格式提供至少五種分類（教育、健康、政府支出、社會 1.

(16) 福利、勞力與環境）的資料集。個別國家方面，美國政府資料開放始於 2009 年 12 月 Obama 總統 (Barack Obama)簽署之《透明與開放政府備忘錄》 ( M e m o r a n d u m o n Tr a n s p a r e n c y a n d O p e n G o v e r n m e n t )，在該備忘錄中，指示行政機關於 1 2 0 天內擬訂《開放政府指令》( O p e n G o v e r n m e n t D i r e c t i v e )，做為未來發展政府資料開放的依據。 2010 年 5 月，英國 Cameron 首相 (David C a m e r o n ) 則以《關於開放資料，致政府部門的一封信》( L e t t e r t o government departments on opening up data) ，承諾為了達到政. 政治大開放始於 2012 年行立政院第 3322 次院會決議，經行政院長指示府透明化，宣示英國推行政府資料開放的決心。我國政府資料. ‧ 國. 學. 推動政府資料開放，且在隔年公告《行政院及所屬各級機關政府資料開放作業原則》。雖然起步稍晚，但我國政府資料開放. ‧. 的進展並不遜於其他國家， 2017 年 6 月，英國開放知識基金會. Nat. sit. y. (Open Knowledge Foundation, OKFN) 公布全球資料開放指標. n. al. er. io. (Global Open Data Index, GODI) 評比結果，我國於 94 個參與. i n U. v. 調查的國家之中獲得第一名，第二名則為澳洲、英國並列。. Ch. engchi. 1.2 政府資料開放面臨的挑戰 2014 年， UN 在其著名的電子化政府調查報告. 1. (UN. E-Government Survey) 中，以專章撰寫政府資料開放，並提出政府資料開放具有創新、透明、課責、參與治理 (participatory g o v e r n a n c e )、及經濟成長之效果 ( U N , 2 0 1 4 )。 U N 也指出，政府. 1. UN E-Government Survey 起始於 2003 年，每次調查報告皆會公布電子化政府發展指標 (E-Government Development Index, EDGI) 以及電子參與指標 (E-Participation Index, EPI)之領先國家排名。 2.

(17) 資料開放面臨的挑戰，包括：(1)尋求增加不同層級政府對於資料開放的支持與政治決心 (political will) ， (2)妥善規劃資料公開和民眾資訊取得自由之法律架構、政策和準則， (3)確保資料管理與保護、識別 ( i d e n t i t y ) 管理、隱私及網路安全 ( U N , 2 0 1 6 ) 。縱使政府資料開放具備多種價值與影響，實際推動仍遭遇不少阻礙。 H u i j b o o m & Va n d e n B o r e k ( 2 0 11 ) 以澳洲、丹麥、西班牙、英國和美國為研究對象，結果顯示政府資料開放的阻力大多來自政府組織的內部，例如封閉的政府文化、資料品質. 政治大. 不足、缺乏政策標準等。 Barry & Bannister (2014)則以愛爾蘭. 立. 中央和地方政府中高階主管 ( s e n i o r m a n a g e r s ) 為對象進行訪談，. ‧ 國. 學. 整理出五個受訪者較關注的資料開放議題，包含擔憂媒體、保守的組織文化、透明化的反思、資訊過於複雜、失去權力。Wi r t z ,. ‧. P i e h l e r, T h o m a s , & D a i s e r ( 2 0 1 6 ) 以德國政府機關公僕為研究對. y. Nat. sit. 象，發展研究模型探討公務人員抗拒資料開放的成因，結果顯. n. al. er. io. 示當公務人員風險態度認知越高，對政府資料開放的抗拒越強；. i n U. v. 其次為當組織透明度認知越低，公務人員對政府資料開放的抗拒越強。. Ch. engchi. 國內研究部分， Ya n g & Wu ( 2 0 1 6 ) 以政府機關為對象發放問卷，希望瞭解台灣政府機關資料開放的意願，研究結果發現： (1)機關實施資料開放時所需的能力，及 (2)機關能從其他機關或組織取得的資源及協助，對於機關資料開放的參與意願最具影響性。江思穎（ 2014）針對政府官員、學者專家、民間開放資料社群成員、及產業界人士等十人進行訪談，探究我國政府資料開放的挑戰，研究結果顯示我國在政策法規面、組織管理 3.

(18) 面、社會環境面遭遇阻礙。吳冠翰（ 2016）選取財政部、內政部、經濟部三個機關之問卷次級資料加以分析，探討影響政府資料開放推動的因素，結果發現：(1)機關人員對資料開放的態度與期望，會受行政及法規、組織文化之影響，及 (2)機關人員資料開放推動意願，會受到前述態度、相關風險、和個人能力之影響。綜合以上的文獻研究，推動政府資料開放的挑戰經常來自政府組織之中，例如當公務人員擔憂資料開放的風險和後果，. 政治大. 可能較不願意配合資料開放工作。因此，改變公務人員心態的. 立. 方式也是從組織內著手，包括塑造組織文化、決策高層與機關. ‧ 國. 學. 主管支持等，對轉變公務人員的資料開放工作態度有一定之影響力。推動政府資料開放需要長遠的計畫，而公務人員是政府. ‧. 內部不可或缺的工作者，先改變公務人員對資料開放的態度與. y. Nat. n. al. 1.3 研究目的. Ch. engchi. er. io. 來繼續推動資料開放相關政策。. sit. 印象，才有可能提升他們參與資料開放工作之意願，有利於未. i n U. v. 現今的資料開放政策研究，多以國家性或整體發展架構之探討為主（ H u i j b o o m & Va n d e n B o r e k , 2 0 11；B a r r y & B a n n i s t e r , 2 0 1 4；Wi r t z , P i e h l e r, T h o m a s , & D a i s e r , 2 0 1 6；江思穎，2 0 1 4 ），較缺乏以特定機關為主題的個案研究。因此，本研究以我國財政部公務人員為研究對象，透過相關次級資料發展研究模型，探討影響公務人員資料開放之因素，再結合質性訪談機關主管，來連結理論研究與實務發展。研究構面包含提升行政效能、高 4.

(19) 層支持、個人技術、組織特質，並以結構方程模式 (Structural Equation Modeling, SEM)進行模型驗證，藉此了解影響機關人員資料開放態度、及資料開放行為意願的因素。財政部於我國政府資料開放平臺 ( d a t a . g o v. t w ) 3 7 個部會資料集總數統計中，名列第三，共已開放 2 , 11 9 筆資料集 2 ，且在推動機關資料開放上，具備獨特的三級制（諮詢小組、推動小組、工作小組），對研究者而言，有特殊的研究價值。本研究之研究目的包括：. 政治大. 1 、以我國機關經驗，探討公務人員對於參與政府資料開放. 立. 政策之影響因素。. ‧ 國. 學. 2 、結合量化與質性研究途徑，對照理解公務人員參與資料. ‧. 開放的發展現況。. sit. n. al. er. io. 建議。. y. Nat. 3、提供未來擴大推動政府機關人員參與資料開放的政策. 2. Ch. engchi. 截至 2017 年 7 月為止。 5. i n U. v.


(21) 第二章. 文獻回顧. 本章 2.1 介紹政府資料開放定義、準則、及價值，並說明我國政府資料開放的實務發展。 2.2 整理美國、英國政府資料開放歷程作為經驗參考。 2.3 透過兩項大型國際組織資料開放調查，來呈現政府資料開放的國際現況與趨勢。 2.4 因本研究的探討對象為政府公務人員，於此節歸納與政府內部推動資料開放因素相關之研究文獻，以利發展後續的研究模型. 政治大. 立定義與我國資料開放發展 2.1 政府資料開放. ‧ 國. 學. 資料是政府執行業務的基礎，在聯合國 ( U n i t e d N a t i o n s , U N ). ‧. 電子化政府調查報告中，將政府資料開放定義為「政府資訊主動揭露，並上網公開讓每個人都能取得、再利用、不受限制地. y. Nat. er. io. sit. 散布」 ( U N , 20 1 4)。而根據我國 2 0 1 3 年發布之《行政院及所屬各級機關政府資料開放作業原則》，政府資料開放的定義是「政. al. n. v i n Ch 府資料以開放格式於網路公開，提供個人、學校、團體、企業 engchi U. 或政府機關等使用者，依其需求連結下載及利用」。由這兩者的描述顯示，政府資料開放之內涵在於使任何人或單位，能夠透過網路直接取用所需的政府資料，並進行資料再利用。 2015 年 1 2 月行政院國家發展委員會（簡稱國發會）《政府資料開放進階行動方案 3》，把 2 0 1 3 年作業原則內的定義衍生增加「各級. 3. 資料來源： h t t p : / / w w w. n d c . g o v. t w / C o n t e n t _ L i s t . a s p x ? n = B 2 A 9 2 5 2 3 D C C 1 2 6 0 7 。 7.

(22) 機關以符合國際『開放定義』… 公開」，其採用的國際開放定義包括： (1)開放授權、 (2)方便近用、 (3)開放格式。經由我國政府資料開放進階行動方案新增的定義，可得知資料開放不只侷限於單純地公開資料，關於實際開放的方式出現過許多討論。一般認為，最早的政府資料開放準則得回溯至 2 0 0 7 年，3 0 名開放政府 ( o p e n g o v e r n m e n t ) 倡議者的會議結論 4 ，在當時的會議裡，倡議者們認為網際網路帶來的機會，能令政府更加理解民眾需求，同時也能讓民眾更加投入政府事務；且. 政治大. 當資訊被分享，資訊的價值會增加，當資訊被隱藏，資訊的價. 立. 值會減低。會議所提出的八項資料開放準則為： (1)全面開放. ‧ 國. 學. (complete) 、 (2) 完整性 (primary) 、 (3) 即時性 (timely) 、 (4) 近用性 (accessible)、 (5)機器可讀 (machine processable)、 (6)不需註. ‧. 冊即可使用 ( n o n - d i s c r i m i n a t o r y )、( 7 ) 非專屬格式 ( n o n - p r o p r i e t y ) 、. y. Nat. sit. (8)不需授權 (license-free)。八大工業國 (Group of Eight, G8)肯. n. al. er. io. 認資料開放的重要性， 2 0 1 3 年簽署《資料開放憲章》，並在其. i n U. v. 中列舉五項發展資料開放的準則，分別為： (1)預設開放 (open. Ch. engchi. data by default)、 (2)質量並重 (quality and quantity)、 (3)使用不設限制 (usable by all)、 (4)釋出資料以改善治理 (releasing data for improved governance) 、 (5) 釋出資料以鼓勵創新 (releasing data for innovation)。 G8 資料開放憲章的五項準則，與 2007 年開放政府倡議者首次提出的八項準則相比，除預設開放、質量並重、和使用不設限制能呼應外，多加入改善治理、創新之想法，將政府資料 4. 資料來源： https://public.resource.org/8_principles.html 。 8.

(23) 開放的意義，描述得更加明確。在改善治理方面， G8 希望做到彼此分享技術專長和經驗，以及對資料蒐集、標準、開放過程，都在網路上公開透明；在創新方面，希望提升大眾的資料開放素養 (literacy)，及培養新世代的資料創新者 (innovator)。從民間倡議者到八大工業國簽署憲章，從最初的公開資料訴求，到納入開放意義與目標，政府資料開放理念擴及各國，成為先進國家推動的重點策略。經濟暨合作發展組織 ( O r g a n i z a t i o n f o r Economic Co-operation and Development, OECD)於 2013 年發布. 政治大. 工作報告，報告中進一步分析資料開放政策的發展。. 立. OECD 之研究 (2013) ，政府資料開放的受益者. 學. ‧ 國. 依據. (beneficiaries)包含政府、民眾、公民社會、與私部門。推行資料開放，政府能更有效率地傳遞公共服務，並改善政府與民間. ‧. 的互動關係，從而增加透明度、課責性、和施政的正當性. y. Nat. sit. ( l e g i t i m a c y )。在民眾方面，政府資料開放能提高公共參與，也. n. al. er. io. 有助於民眾的日常生活抉擇，例如公開犯罪率、學校師生比等。. i n U. v. 另一方面，資料開放有益於整體公民社會，尤其對於非營利組. Ch. engchi. 織，藉由開放的資料集內容，能夠促進非營利組織的活動。在私部門方面，當政府不再獨占資料，私人企業和創新者得以從政府資料裡挖掘商機。綜合來看，政府資料開放有五大價值： 1、改善政府課責、透明度、回應性、和民主制度。 2、促進民眾的自我培力 (self-empowerment) 、社會參與和投入。 3、培養新一代的資訊素養，特別是公務人員。. 9.

(24) 4、形塑政府服務的創新、效率及效能。 5、創造更廣大的經濟價值和市場。學者亦曾探討政府資料開放的實益， Gonzalez-Zapata & Heeks (2015)認為分成四個面向：首先對於政府官僚而言，透過資料的管理，資料開放能提高公共服務的效率和效能；其次，技術發展方面，為了因應資料開放，政府內部的資訊基礎建設將獲得提升；第三，在政治方面，資料開放能增加透明度、課責性、參與及公民培力 ( e m p o w e r )；最後，藉由資料開放的經濟. 政治大. 價值，將可創造新的產品、服務和工作。 OECD 報告與此研究. 立. 有諸多相似之處，除了皆強調課責、透明度、經濟價值、效率. ‧ 國. 學. 與效能等，他們都關注到政府內部運作的影響，在 OECD 報告. ‧. 裡，指出未來公務人員需培養資訊相關的技能，如使用網路與人民互動、解決新興問題； Gonzalez-Zapata & Heeks 提及技術. y. Nat. io. sit. 人員和內部基礎建設的重要性，顯示政府資料開放的價值不僅. er. 有益於外部社會，對政府內部結構及人員也會造成變革。. al. n. v i n C務h 方面， 2 0 1 2 U 我國政府資料開放實 e n g c h i 年 12 月. 8 日，經行政. 院第 3322 次院會決議指示推動政府資料開放，在決議中描述政府資料開放「可增進施政透明度、提升民眾生活品質、滿足產業需求，對於各級政府間或各部會間之決策品質均有助益。」隔年 2 月公布《行政院及所屬各級機關政府資料開放作業原則》， 4 月推出我國政府資料開放平臺 ( d a t a . g o v. t w )。關於我國政府資料開放的推動架構，以行政院為首，科技會報辦公室和民間諮詢委員會分別擔任政府供給端、產業需求端之諮詢單位，由國發會負責推動資料開放供給，經濟部工業局負責驅動資料開放 10.

(25) 應用。至 2015 年 4 月，為擴大推動資料開放政策，於行政院及中央二級機關設政府資料開放諮詢小組，前者每年至少舉辦兩次會議，後者每季至少召開一次會議。另依照《行政院所屬二級機關政府資料開放諮詢小組運作指引》，中央二級機關資料開放諮詢小組之議事重點分為 ( 1 ) 策略規劃、( 2 ) 資料盤點、( 3 ) 溝通推廣、及 (4)資料品質。 2016 年 5 月，因應網路時代的趨勢，由行政院核可、國發會彙整之《 i d e @ Ta i w a n 2 0 2 0 （創意臺灣）政策白皮書 5 》正式. 政治大. 公告，將未來施政目標劃分五大構面：基礎環境、透明治理、. 立. 智慧生活、網路經濟、智慧國土，並且政府資料開放列入透明. ‧ 國. 學. 治理下的項目之一，具體目標為 2020 年達成開放 3 萬筆資料集 6，冀望發揮資料開放之國家戰略價值，建立友善、開放的法. ‧. 制環境，以及成為社群跨域合作能量之國際典範（國發會，. y. Nat. sit. 2 0 1 6 ）。我國政府資料開放推展獲得國際組織的肯定， 2 0 1 7 年. n. al. er. io. 6 月英國開放知識基金會 (Open Knowledge Foundation, OKFN). i n U. v. 公布之全球資料開放指標 (Global Open Data Index) 評比結果 7，. Ch. engchi. 我國於 94 個參與調查的國家之中奪得第一，評比指標項目如政府預算、國家統計、政府採購等皆獲得滿分。此次評比第二名國家為澳洲、英國並列，第四名法國，第五名芬蘭、加拿大、挪威並列，第八名紐西蘭、巴西並列，第十名北愛爾蘭。. 5. 「 i 」代表 i n t e l l i g e n t ，智慧臺灣；「 d 」代表 d i g i t a l ，數位國家；「 e 」代表 e - g o v e r n m e n t ，電子化政府；「 a 」代表 a c c e s s i b l e ，全民普及。. 6. 至 2017 年 6 月為止，我國政府資料開放平臺已釋出 28,892 筆資料集。. 7. 資料來源： https://index.okfn.org/place/ 。 11.

(26) 2.2 世界各政府資料開放發展概況 2.2.1. 美國. 美國的政府資料開放發展，始於 2009 年 1 月 Obama 總統 ( B a r a c k O b a m a ) 簽署之《透明與開放政府備忘錄 8 》( M e m o r a n d u m o n Tr a n s p a r e n c y a n d O p e n G o v e r n m e n t ) ，在備忘錄中，總統 O b a m a 提出「政府應當透明、應當開放參與 ( p a r t i c i p a t o r y )、應當進行協作 ( c o l l a b o r a t i v e ) 」，並指示聯邦科技長 ( C h i e f. 政治大. Te c h n o l o g y O f f i c e r , C T O ) 會同管理與預算辦公室 ( O f f i c e o f. 立. and. Budget,. OMB) 首長、以及聯邦總務署. 學. ‧ 國. Management. (Administration of General Services, GSA)首長， 120 天內須擬. ‧. 訂《開放政府指令》 (Open Government Directive) 。 2009 年 5 月，美國聯邦政府資料開放平臺 ( D a t a . g o v ) 上線，《開放政府指. y. Nat. io. sit. 令》亦於當年 12 月公布，在此份指令中，要求行政機關應遵. n. al. er. 照四個步驟來達成開放政府，分別是 ( 1 ) 將政府資訊公開上網，. Ch. i n U. v. (2) 改進政府資訊的品質， (3) 將開放政府的文化融入制度. engchi. ( i n s t i t u t i o n a l i z e )， ( 4 ) 規劃可行的開放政府政策架構。從發布開放政府指令到 2 0 1 3 年間，美國政府陸續推出 R e c o v e r y. g o v 、 U S A S p e n d i n g . g o v、 I T D a s h b o a r d、 C h a l l e n g e . g o v 等類似一站式 ( o n e - s t o p ) 網站，透過主題性的網站方便民眾查詢和理解資料。. 8. 資料來源： https://obamawhitehouse.archives.gov/the -press-office/transparency-and -open-government。 12.

(27) 2013 年 5 月， Obama 總統發布《使政府資訊預設為開放及機器可判讀 9 》 (Making Open and Machine-readable the New Default for Government Information) 的行政命令，並在文件裡明確描述以 OMB 為首，協同聯邦資訊長 (Chief Information O f f i c e r, C I O ) 、 C T O 、資訊與管制事務辦公室 ( O f f i c e o f Information and Regulatory Affairs, OIRA) ，來草擬往後的資料開放政策。此行政命令雖未提及新的資料開放原則，卻是 Obama 總統上任以來，資料開放推動過程中具備正式法律效力. 政治大，立承諾新的四項原則： (1)以便利使用、機器. 者。2 0 1 4 年 5 月，白宮公布《美國資料開放行動計畫》( U . S . O p e n Data Action Plan). ‧ 國. 學. 可讀的方式開放資料， (2)與公眾和公民組織合作，排定資料集釋出的優先順序，( 3 ) 支持創新者及依據回饋來改善開放資料，. ‧. (4)持續釋出優先性高的資料集並提升品質。總結來說， Obama. Nat. sit. y. 總統任內，因其重視透明、參與、課責的施政價值，而對資料. n. al. er. io. 開放政策多有著墨，將資料開放理念融入美國政府內部。截至. i n U. v. 2017 年 6 月為止， Data.gov 共釋出 195,790 筆資料集，包括農. Ch. engchi. 業、消費、生態系統、教育、健康等 14 個主題。. 2.2.2. 英國. 2010 年 5 月，英國 Cameron 首相 (David Cameron)《關於開放資料，致政府部門的一封信 9. 10. 》 (Letter to government. 資料來源： https://obamawhitehouse.archives.gov/the -press-office/2013/05/09/exec utive-order-making-open-and-machine-readable-new-default-government -。. 10. 資料來源： h t t p s : / / w w w. g o v. u k / g o v e r n m e n t / n e w s / l e t t e r - t o - g o v e r n m e n t - d e p a r t m e n t s on-opening-up-data。 13.

(28) departments on opening up data) 是英國政府明文推動資料開放的開端， Cameron 首相以政府透明為出發點，決定先在一定程度上開放中央政府支出、地方政府支出、犯罪資料、高級文官 (Senior Civil Servants)、及涵蓋所有職位的中央機關組織結構圖 (organograms) ，並且於內閣辦公室 (Cabinet Office) 設置公部門透明委員會 ( P u b l i c S e c t o r Tr a n s p a r e n c y B o a r d ) ，由內閣辦公室部長擔任主席，而委員會將為政府的透明承諾提供支持，同時負責制定公部門的資料開放標準。隔年 7 月， Cameron 首相. 政治大 C a b i n e t M i n i s t e r o n t立 ransparency and open data)，說明未來一年. 發出《關於透明和資料開放，致內閣大臣的一封信 1 1 》( L e t t e r t o. ‧ 國. 學. 的資料開放工作： (1)延續前一年度的開放項目， (2)改善資料品質， (3) 增加新的開放項目，如公醫制度 (National Health. ‧. S e r v i c e , N H S )、教育、司法判決、交通運輸、政府財政等資料。. y. Nat. sit. 至 2 0 1 2 年 6 月，英國政府推出《資料開放白皮書》( O p e n D a t a. n. al. er. io. White Paper: unleashing the potential)，並在白皮書中定義英國. i n U. v. 資料開放的標準：近用性、數位和機器可讀格式、不限制使用. Ch. engchi. 和散布 ( r e d i s t r i b u t i o n ) 方式，同時也揭示未來的三大政策方針，依序是 (1)提升近用 (enhanced access)，例如開放更多資料、鼓勵開發者參與、加強資料可利用性；( 2 ) 建立信任 ( b u i l d i n g t r u s t ) ，如資料開放政策透明化、維護個人隱私資訊； (3)促進資料使用 ( s m a r t e r u s e )，如提供匿名化資料給研究機構使用。另一方面，透過白皮書宣告成立開放資料協會 (Open Data Institute, ODI)，. 11. 資料來源： h t t p s : / / w w w. g o v. u k / g o v e r n m e n t / n e w s / l e t t e r - t o - c a b i n e t - m i n i s t e r s - o n - t r a nsparency-and-open-data。 14.

(29) O D I 由 Ti m B e r n e r s - L e e 爵士 1 2 和 N i g e l S h a d b o l t 教授 1 3 擔任共同創辦人，主要任務為 (1)探尋資料開放的商業價值， (2)作為公部門與私部門之間的橋梁， (3)進行資料開放之學術研究。英國政府資料開放平臺 ( D a t a . g o v. u k ) 於 2 0 1 0 年 1 月正式上線，至 2017 年 6 月為止，此平臺已釋出 41,372 筆資料集，分為 12 項主題，而資料筆數前五名之主題依序為環境、城市 (town and cities)、地圖、政府相關、社會。. 2.3 國際組織資料開放政調查治. 立. 全球資訊網基金會： O p e n D a t a B a ro m e t e r. 學. ‧ 國. 2.3.1. 大. O p e n D a t a B a r o m e t e r ( O D B ) 為全球資訊網基金會 ( Wo r l d. ‧. Wi d e We b F o u n d a t i o n , We b F o u n d a t i o n ) 所主持之資料開放調查. sit. y. Nat. 報告，2013 年起針對全球的資料開放政策進行評估，調查來源. io. er. 包括同儕審查專家問卷 (peer reviewed expert survey) 、政府自評 ( g o v e r n m e n t s e l f a s s e s s m e n t )、及次級資料 ( s e c o n d a r y d a t a ) 。. al. n. v i n O D B 的評估架構包含 ( 1C ) 整h備度 ( r e a d i n e sU e n g c h i s )：政策與資料管理方. 法、國家與地方政府計畫、公民權與公民角色、公司與企業； (2)執行 (implementation)：如政府開放資料可及性 (availability)、政府開放資料品質； (3)影響 (impact)面向：透明與課責、環境與社會影響、及經濟貢獻。 O D B 第四版報告於 2 0 1 7 年 5 月發布，總共調查 11 5 國，前四名國家依序為英國、加拿大、法國、美國，第五名為韓國、 12. T i m B e r n e r s - L e e 為全球資訊網 ( Wo r l d W i d e We b ) 之父。. 13. Nigel Shadbolt 為人工智慧 (Artificial Intelligence, AI)專家。 15.

(30) 澳洲並列，第七名紐西蘭，第八名日本、荷蘭並列，第十名為挪威。第四版報告提出五大重要發現與建議： (1)所有納入調查的資料集中，僅 7%為完全開放，各國應將資料預設開放視為重要事項。(2)政府資料大多仍不完整且品質不足，應重新檢視資料治理過程。(3)持續性的政治意志，是造就資料開放成功的一環，應制定長遠的政策和準則，以延續資料開放的成果。 (4) 對政府而言較敏感的資料時常不公開，如預算、支出等，民眾無法獲取想知道的資料，應與公民和中介團體進行對話，了解. 政治大 equi立 ty) ，政府資料應加強用於改善邊緣化群體. 民眾優先需求。 (5) 資料開放倡議極少將焦點放在包容與公平 (inclusion and. ‧ 國. 開放知識基金會： The Global Open Data Index. ‧. 2.3.2. 學. (marginalized group) 的生活。. y. Nat. 開放知識基金會 (Open Knowledge Foundation, OKFN) 於. er. io. sit. 2013 年發起全球資料開放指標 (Global Open Data Index, GODI) 評比，以 2016/2017 之調查為例，調查內容為 2016 年的政府開. al. n. v i n 2 0 1 7 年發C 布h評比結果。 G O e n g c h i UD I 資料蒐集方法分為. 放資料，而在. 三個階段： (1)資料上傳階段，為期一個月，透過社群網絡，接觸有興趣合作的人士，讓這些人上傳各國的開放資料集，亦可稱作滾雪球抽樣，並且蘊含群眾外包 (crowdsourcing)概念。 (2) 審查階段，相較上個階段的群眾模式，此階段由專家以主題分析 ( t h e m a t i c r e v i e w ) 方式進行，每位專家負責單一主題的資料集審查，確保同主題內的資料集評分皆有一致標準。(3)資料檢核階段，針對被評為「滿分」的資料項目，由 OKFN 成員加以覆核，因「滿分」指該主題的資料集完全開放，必須慎重。 16.

(31) 在 2017 年 6 月的完整評比結果中，我國蟬聯第一名，並在政府預算、國家統計、政府採購、行政區域劃分 (administrative boundaries)、法規草案、空氣品質、地理圖資、天氣預報、公司登記、選舉結果、位置資料、土地所有權共 12 項獲得滿分，其餘 3 項未獲滿分者為法律資料、水質、政府支出。綜合來看， OKFN 認為此次 GODI 調查的主要發現： (1)資料開放在各國之間的差距，有些國家缺乏基礎建設與資源來改善資訊系統，更有些國家本身即欠缺資訊系統； (2) 資料可檢索性 (data. 政治大開放標準； ( 3 ) 許多資立料被公開上網，但呈現方式有待改進； (4) f i n a b i l i t y )，同一國家的不同政府機構，卻可能依循各自的資料. ‧ 國. 學. 資料授權不明確，且不同國家各有不同的授權版本。 ODB 與 GODI 之對照請見表 1。. ‧. 2013 年. 同儕審查專家問. 志工或社群上傳. 整備度. 資料集公開（例如政. 執行. 府預算、國家統計、. 影響. 政府採購、行政區域. a l 政府自評、次級後 i，v 分階段由專家、卷、 n C U 資料 hen 基金會人員檢核 gchi. n. 衡量面向. 2013 年. io. 資料蒐集方式. GODI. sit. 發起調查年份. ODB. er. Nat. 比較項目. y. 表 1：兩項國際組織資料開放調查之比較. 劃分、法規草案等）最新一版調查. 2 0 1 7 年 5 月；前四名. 2 0 1 7 年 6 月；第一名. 結果發布日期. 國家依序為英國、加. 為臺灣，第二名國家. 與國家排名. 拿大、法國、美國，. 為澳洲、英國並列，. 第五名為韓國、澳洲. 第四名法國，第五名. 並列. 芬蘭、加拿大、挪威並列. 資料來源：本研究自行整理。 17.

(32) 兩項國際調查加以比較， ODB 的衡量面向包括整備度、執行、影響， GODI 著重於資料集的公開 (publication)；資料蒐集部分，O D B 來自專家、政府自評及次級資料，G O D I 仰賴志工、社群等群眾模式，蒐集完成後再交由專家審查。. 2.4 政府內部推動資料開放因素之研究儘管政府資料開放成為世界性的趨勢，但在公部門內部的資料開放推動過程中，有許多影響因素值得探討。 Huijboom &. 政治大. Va n d e n B o r e k ( 2 0 11 ) 以澳洲、丹麥、西班牙、英國和美國為研. 立. 究對象，認為五個國家推行資料開放的主因可歸納為： (1)提升. ‧ 國. 學. 民主制度和政治參與， (2)促進服務和產品的創新， (3)強化政策與立法過程。關於實際推動方面，此研究進一步訪談五個國. ‧. 家的政策制定者和專家後，整理出十項驅力因素和阻力因素，. y. Nat. sit. 在驅力因素方面，包括： (1) 先驅國家 (front runner countries). n. al. er. io. 的策略和經驗、 (2)政治領導者、 (3)地方政府倡議、 (4)公民倡. i n U. v. 議、 (5)私部門倡議、 (6)新興科技、 (7)歐盟指令、 (8)有遠見的. Ch. engchi. 專家、 (9)監督政府、 (10)節省預算；阻力因素包含 (1)封閉的政府文化、 (2)隱私權法條、 (3)資料品質不足、 (4)對使用者不友善、 (5)資料開放政策缺乏標準、 (6)安全上的威脅、 (7)既有資料收費制度、 (8)經濟影響的不確定性、 (9)數位落差、 (10)運用網路的能量不足。綜合比較驅力和阻力，可以發現政府資料開放的阻力大多來自政府組織內部，如封閉的政府文化、資料品質不足、缺乏政策標準等，其中封閉的政府文化在五個國家都. 18.

(33) 被提到，且一名受訪者表示「公務人員會因保密獲得稱讚，開放則否」 ( H u i j b o o m & Va n d e n B o r e k , 2 0 11 ) 。來自歐洲的經驗，B a r r y & B a n n i s t e r ( 2 0 1 4 ) 以愛爾蘭中央和地方政府中高階主管 (senior managers) 為對象，結合半結構式訪談和內部文件分析，列舉六大構面、二十項政府開放資料時的阻礙，總共分為 (1)風險：資料保護、濫用與詐欺、資料被誤報 (misinformation)、遭到錯誤解讀、缺乏信任、犯錯、無法預知的後果，( 2 ) 文化：組織文化、控制與權力、被用於評估績效，. 政治大. (3)經濟：收費與資金來源、資源限制， (4)技術：技術能力、. 立. 欠缺標準，(5)法律：立法規範落後、訴訟與法律責任 (litigation. ‧ 國. 學. & liability)、授權，及 (6)政府 (administrative)：政策、國家安全、上層領導能力、無企業個案可參考。依據訪談結果， Barry. ‧. & B a n n i s t e r 整合出五個受訪之中高階主管較關注的議題，包含. y. Nat. er. io. 失去權力。. sit. 擔憂媒體、保守的組織文化、透明化的反思、資訊過於複雜、. al. n. v i n 江思穎（ 2014）對負 C責h 資料開放業務U之政府官員、學者專 engchi. 家、民間開放資料社群成員、及產業界人士等共十人進行訪談，歸納出我國政府資料開放的挑戰，分別為： (1)政策法規面：政策目標與策略方向不明確、中央與地方機關推動腳步不一致、現行法規侷限， (2)組織管理面：機關的抗拒心態、缺乏資料品質管理機制、業務單位與資訊單位之間存在隔閡， (3)社會環境面：市場環境限制、民間發展創新能力不足。綜合文獻和訪談結果後，江思穎（ 2014）提出政府資料開放評估架構，包括： ( 1 ) 環境、( 2 ) 開放平臺經營管理、( 3 ) 成果、( 4 ) 影響之四大構面， 19.

(34) 與本研究較為相關之環境構面，包含政策明確性、法規完善程度、領導支持、資源投入、風險評估機制、收費成本效益分析機制、推廣與宣導等七項指標，用來衡量政府發展資料開放的環境整備程度。為了探討台灣的政府資料開放發展， Ya n g , L o , & S h i a n g (2015)訪談台北市政府、新北市政府、及國發會參與資料開放工作之公務人員，並且以滾雪球抽樣 (snowball sampling) 方式取得 27 名受訪者，根據其訪談結果，以四個面向分析資料開. 政治大. 放政策的相關影響因素： (1)技術面向，包括資料格式與資料詮. 立. 釋 (metadata) 、資訊系統外包、資訊化程度 (level. of. ‧ 國. 學. informatization)， (2)組織面向，包括組織文化、高層參與、認知努力、認知責任、認知利益、認知損失，( 3 ) 法律和政策面向，. ‧. 例如個人資料保護法、著作權法、授權條款等， (4)環境面向，. y. Nat. sit. 包括媒體與公眾、同儕效應，而依照受訪者指出因素的程度不. n. al. er. io. 同，此研究認為法律和政策面向是最主要的影響因素，其次是. i n U. v. 組織面向及法律和環境面向，最後則是技術面向，因技術問題往往比較容易解決。. Ch. engchi. Hossain & Chan (2015)為研究政府採行資料開放之意願，透過便利抽樣 (convenient sampling) 訪談澳洲政府內部參與資料開放的人員， 2 0 1 4 年間蒐集到 11 名受訪者，各分布於聯邦層級、省 /領地政府層級 (state level)、地方議會 (local council) 層級，在整理訪談結果後，提出六點政府資料開放的前提要件 (antecedents)： (1)政治領導，政治領導人對施行資料開放政策有很大的影響力，換言之，積極的領導者會提升機關資料開放 20.

(35) 的意願。 (2)制度壓力，當資料開放變成迫切性 (compelling) 的政策，行政機關自會加以遵循。 (3)數位市場的新興科技，隨著科技的發展，政府為了改善服務傳遞效率及其組織績效，便會跟上資料開放的腳步。 (4) 資料集的可互通（用）性 ( i n t e r o p e r a b i l i t y )，在過去，不同的政府層級，資料作業方式也有所不同，而透過資料開放，將能有效推行一致的資料處理標準。 (5)組織整備度，資料開放工作可能需要經濟誘因、技術人力、及相關軟硬體設備，當組織的整備度越高，越會傾向採取. 政治大較第一點的政治領導立，此處指的是機構內部高層對資料開放的. 資料開放政策。 ( 6 ) 管理階級承諾 ( m a n a g e m e n t c o m m i t m e n t )，相. ‧ 國. 學. 支持與否，若組織的管理階級有良好的資料開放認知，則有利於組織發展資料開放。. ‧. Attard, Orlandi, Scerri, & Auer (2015) 以系統性文獻回顧. y. Nat. sit. (systematic literature approach) 方法，選定政府資料開放、政府. n. al. er. io. 資料開放政策等文章題目，取得 75 篇於 2002 年至 2014 年 10. i n U. v. 月刊登之研究文獻進行分析。依據歸納結果，此研究認為政府. Ch. engchi. 的資料開放過程可能面臨多項挑戰： (1)提升意識 (awareness)，由於資料開放是較不熟悉的概念，因此需要加強人員對於資料開放價值和資料開放需求的意識。 (2) 激勵 (motivation) ，資料開放經常被視為額外的工作，必須更積極地指出資料開放後的可運用性和價值。 ( 3 ) 資料的使用能力 ( c a p a c i t y )，公部門 ( p u b l i c entities) 有時會傾向以不具使用意義的方式來公布資料，需確立開放標準並加以訓練。 (4)提供預算 (budget provision)，如果公部門不願意開放資料，可考慮提供資料開放工作的相關預算。 21.

(36) ( 5 ) 技術支持 ( t e c h n i c a l s u p p o r t )，更新過時的政府資料網站或平台。 (6)制度化 (institutionalization )，因資料開放工作通常沒有專責人員，需要建立制度來釐清責任範圍。 Wi r t z , P i e h l e r, T h o m a s , & D a i s e r ( 2 0 1 6 ) 以德國政府機關公僕為研究對象，從國家層級、地區層級、城市層級蒐集 265 筆問卷資料，探討公務人員對政府資料開放的抗拒理由。研究自變數包含 (1)法律障礙認知：例如個人資料保護法、機密資料處理規定等，(2)官僚決策文化認知：指公務機關內冗長且緩慢的. 政治大. 決策過程， (3)組織透明度認知：如施政的過程透明、內外溝通. 立. 等，(4)層級結構障礙認知：公務機關強調正式的上對下管道、. ‧ 國. 學. 命令與控制等，(5)公務員風險態度認知：指公務員不願冒險、害怕損失的心態；依變數則為對政府資料開放之抗拒。 Wi r t z e t. ‧. al. (2016) 運用結構方程式 (Structural Equation Model, SEM). y. Nat. sit. 加以分析，五個研究假設均驗證有顯著影響，相關性最高的是. n. al. er. io. 風險態度認知，當公務員風險態度認知越高，對政府資料開放. i n U. v. 的抗拒越強；相關性次高者為組織透明度認知，驗證結果是負. Ch. engchi. 相關，當組織透明度認知越低，公僕對政府資料開放的抗拒則越強。 Ya n g & Wu ( 2 0 1 6 ) 希望瞭解台灣政府機關的資料開放意願，使用的研究架構涵蓋十個變數：(1)輔助條件，指機關能從其他機關或組織取得的資源及協助， (2)外在影響，指機關的重要他人 (important others)，對機關參與資料開放的建議或影響力， (3) 認知有用性，指機關認為施行資料開放所提升的績效， (4) 認知努力，指機關認為施行資料開放所花費的人力、物力等， 22.

(37) (5)組織文化，指機關內部開放的組織文化，將提高其資料開放意願，(6)認知利益，指機關認為參與資料開放能帶來的經濟收益、名聲等益處， (7)認知風險，機關對資料開放的潛在憂慮， ( 8 ) 組織能力，機關實施資料開放時所需的能力，( 9 ) 參與意願，指機關是否希望進一步參與資料開放， (10)參與行為，指機關積極參與資料開放政策。 Ya n g & Wu 利用 2 0 1 3 年間針對政府機關的問卷調查資料，共 284 筆有效問卷，以偏最小平方法 (Partial Least Squares, PLS)進行分析，結果顯示對於機關資料. 政治大. 開放參與意願，最具影響的是組織能力和輔助條件。. 立. 吳冠翰（ 2016）運用朱斌妤（ 2015）科技部專題研究計畫. ‧ 國. 學. 的調查資料進行研究，選取財政部、內政部、經濟部三個機關共 610 份問卷資料，探討影響政府資料開放推動之因素。提出. ‧. 的研究模型構面和指標，包括： (1)行政與法規支持，如法規牴. y. Nat. sit. 觸、內部流程、授權條款、法律規範， (2)技術支持，如人員訓. n. al. er. io. 練、可近用性措施、完整性措施， (3)文化支持，如高層理念、. i n U. v. 組織文化、團隊合作， (4)認知態度與期望，如認知態度、推動. Ch. engchi. 期望、業務認同， (5)認知風險，如資料曲解、課責風險、處分風險， (6)認知控制，如準備能力、執行能力、產出能力、管理能力， (7)推動意願，如積極性、協同性、意願性。透過 SEM 驗證模型，最終驗證三大類（涵蓋七個項目）的研究假設有顯著影響，包括：(1)人員認知態度與期望受到行政與法規支持、組織文化支持之影響；(2)人員認知控制能力受到技術支持、組織文化支持影響； (3)人員推動意願受到認知態度、認知風險、認知控制能力之影響。 23.

(38) 羅晉（ 2015）從系統理論和制度理論之觀點，來分析我國行政機關及其公務人員對資料開放政策的看法，在系統理論的運用上，著重資料開放政策的輸入、轉換過程、輸出及回饋；制度理論方面，主要探討資料開放政策對於既有結構之影響。此研究使用焦點團體座談、機關問卷調查方法，整體研究架構面向共包含： (1)機關基礎資源與政策進度， (2)機關人員與技術整備度， (3)制度性支持因素， (4)系統性回饋因素， (5)目標與效益。研究結果顯示，關於資料開放準備度，可分為機關內. 政治大則包括機關內部行政立與管理層面、及機關外部政策與立法層面。. 部軟硬體、及公務人員本身的課責挑戰；制度性支持要素上，. ‧ 國. 學. 綜合結論來看，羅晉（ 2015）認為短期內應以機關內部管理、行政規章等方面的支持為主，再由系統理論觀點而言，因資料. ‧. 開放在釋出資料後，需要更新並回應使用者需求，對於目前的. Nat. sit. y. 政府機關來說並不容易。. n. al. er. io. 黃心怡、蘇彩足、蕭乃沂（ 2016）整理資料開放相關文獻. i n U. v. 和國外發展經驗，認為我國未來推動政府資料開放時，可能會. Ch. engchi. 面臨三大面向之挑戰。首先，資料開放範圍與裁量權分野：如政府資訊公開與開放政府資料的區別和整合、以及開放資料之統籌管理機制。其次，強化政策推動執行層面：倡導政府資料開放之目標與價值、進行政府資料開放之績效評估、以及落實政府資料開放之成本效益管理。最後，開放資料價值衝突上：如公共利益與特定群體、個人利益的平衡、以及個人隱私權的保障。. 24.

(39) 朱斌妤、曾憲立（ 2016）探討我國政府資料開放平臺發展之現況，提出「政府資料開放平臺內容分析評估架構」，構面包括安全性、可近性、資料品質、及其他功能。針對資料品質構面，其內涵指標有原始性、即時性、正確性、完整性、豐富性，此研究選定政府資料開放平臺中，提供 200 筆資料集以上的 15 個中央機關和地方政府，依據前述指標進行內容分析，總計 11 , 0 8 5 筆資料集。研究結果認為，各機關雖參與政府資料開放平臺並上傳多筆資料集，然而在資料格式和相關標準上，. 政治大無結構化或應用性不立足的資料集經過調整後釋出，另外，機關作法不盡相同，例如提供非結構化且須專用程式之資料集、將. ‧ 國. 學. 提供資料集時，多會避開具機敏性的資料，轉而提供原本就在政府資訊公開範疇的資料集，對應到承辦之公務人員，也可能. ‧. 因業務負擔過多、相關素養不足，導致以上的不理想情形。. y. Nat. sit. M a r t i n , F o u l o n n e a u , Tu r k i , & I h a d j a d e n e ( 2 0 1 3 ) 研究英國、. n. al. er. io. 德國柏林、法國雷恩市推行開放資料倡議 (initiative) 經驗，來. i n U. v. 探討資料開放政策面臨的風險議題，包括： (1)治理，公務人員. Ch. engchi. 不願參與、政策不一致、行政層級區別、資料提供者與再利用者欠缺對話。 (2)經濟，開放資料的成本、利益與投資報酬、以永續經營方式提供資料。 (3)授權和立法架構，授權不足、不同資料集的授權方式各異、一項資料集有數個擁有者、隱私。 (4) 資料特性，資料正確性與偏差、維持高品質的資料產出、多種資料格式。 (5)詮釋資料 (metadata)，缺乏單一標準、詮釋資料不完整。 (6)取用方式，在自由取用及記錄用途之間取得平衡。 ( 7 ) 技術，語言障礙、資訊素養 ( l i t e r a c y ) 與所需知識。透過 M a r t i n 25.

(40) et al. (2013)的整理，能夠獲取許多與資料開放政策相關的分析面向，然而此項研究可惜的地方在於，各風險議題的參與者或利害關係人並不明確。綜合以上文獻，本研究歸納四大影響政府資料開放推動之因素，包含利益與成本、行政管理、技術與標準、組織特性，請見表 2。表 2：政府資料開放之相關因素影響因素. 指標. 文獻依據. 利益與成本. (1)收費與資金來源. Barry &. (4)提供預算. (2014) Hossain &. (5)認知有用性. Chan (2015). (6)認知努力. Attard et al.. ‧. (7)認知利益. (2015). (8)開放資料的成本. y. Nat. Ya n g & Wu. (9)利益與投資報酬. sit. (2016) Martin et al.. er. io. (10)以永續經營方式提供. a l資料 iv (1)政 C 策 n h 全n g c h i U ( 2 ) 國家安e. (2013). (3)上層領導能力. (2014) 江思穎（ 2014）. n. 行政管理. Bannister. 學. ‧ 國. 治政大 (2)資源限制 ( 3立 ) 資料集的可互通（用）性. (4)政策目標與策略方向不明確. Barry & Bannister. Ya n g e t a l .. (5)高層參與. (2015). (6)政治領導. Hossain &. (7)管理階級承諾. Chan (2015). (8)政策不一致. Martin et al. (2013). 26.

(41) 影響因素. 指標. 文獻依據. 技術與標準. (1)資料品質不足. Huijboom &. (2)資料開放政策缺乏標準. Va n d e n B o r e k. (3)技術能力. ( 2 0 11 ). (4)資料格式與資料詮釋. Barry &. (metadata) (5)資訊系統外包. Bannister. (6)資訊化程度. Ya n g e t a l .. (7)資料的使用能力. (2015). (8)可近用性措施. Attard et al.. (9)完整性措施 (10)平臺資料品質. (2015) 吳冠翰（ 2016）. ( 11 ) 語言障礙. 朱斌妤、曾憲立. (2014). （ 2016） Martin et al. (2013). 學. (1)組織文化. Barry &. (2)控制與權力. Bannister. ‧. (3)機關的抗拒心態. (2014) 江思穎（ 2014）. io. (5)官僚決策文化認知 (6)組織透明度認知. n. al. Ch. (7)團隊合作. engchi U. 資料來源：本研究自行整理。. 27. y. 間存在隔閡. Wi r t z e t a l .. sit. Nat. (4)業務單位與資訊單位之. (2016). er. 組織特性. ‧ 國. 治政 ( 1 2 ) 資訊素養 ( l i t e r a c y )大與所立需知識. v ni. Ya n g & Wu (2016) 吳冠翰（ 2016）.


(43) 第三章. 研究設計. 本章 3.1 包含研究架構、研究假設。 3.2 為本研究所使用的次級資料簡介。 3.3 說明訪談設計。最後， 3.4 進行財政部個案介紹。. 3.1 研究架構經由第二章的文獻回顧，政府資料開放不只影響私部門和. 政治大. 公民，也對政府內部造成影響，並包含身處其中的公務人員。. 立. 依據文獻指出，公部門推展資料開放，將有助於改善治理，同. ‧ 國. 學. 時達到提升政府效率及效能之效果 (G8, 2013; OECD, 2013; Gonzalez-Zapata & Heeks, 2015)。觀察美、英國家政府資料開. ‧. 放的發展，皆是由身為最高行政首長的總統或首相宣示推動，. y. Nat. io. sit. 顯示首長和高層角色在政府資料開放的重要性。另一方面，政. n. al. er. 府資料開放過程涉及公務機關、人員的資料處理與管理能力，. Ch. i n U. v. 若熟練度不足，也可能阻礙資料開放工作（ Ya n g & Wu , 2 0 1 6 ；. engchi. 吳冠翰， 2 0 1 6 ）。而在政府資料開放的推動過程中，因公部門本身保守的組織文化所致，面對新興的資料開放議題與作法，容易產生抗拒心態（ H u i j b o o m & Va n d e n B o r e k , 2 0 11 ； B a r r y & B a n n i s t e r , 2 0 1 4 ；江思穎， 2 0 1 4 ）。本研究整合文獻檢閱結果，提出影響公務人員推動政府資料開放因素模型，涵蓋六大構面，分別為： 1 、提升行政效能：推動資料開放能為公務人員增加的行政效率、效能等。 29.

(44) 2、高層支持：推動資料開放時，需要公務人員高層的肯定以及表率。 3、個人技術：推動資料開放時，公務人員需要具備的相關技術能力。 4、組織特質：推動資料開放時，公務人員所處單位的組織文化與相關特性。 5、資料開放態度：公務人員對於推動資料開放的態度。. 政治大相關工作的意願。立. 6 、資料開放行為意願：公務人員對於推動資料開放及參與. ‧ 國. 學. 本研究模型構面與文獻對照請見表 3。在研究假設部分，本研究的六大構面形成七項研究假設。以下分別描述。首先，. ‧. 在 H u i j b o o m & Va n d e n B o r e k ( 2 0 11 ) 之研究中，提到各國政府. Nat. sit. y. 推動政府資料開放的原因之一，即是促進服務和產品的創新，. n. al. er. io. 換言之，透過資料開放可以提高政府公共服務的效率與效能。. i n U. v. 另一方面， Ya n g & Wu ( 2 0 1 6 ) 研究也曾以認知利益，作為影響. Ch. engchi. 機關施行政府資料開放意願的變項。而由於提升行政效能被視為政府資料開放的益處，本研究認為提升行政效能有助於增加公務人員對於資料開放的正面態度和積極的行為意願。 H 1 ：「提升行政效能」對公務人員「資料開放態度」有正向影響。 H 2 ：「提升行政效能」對公務人員「資料開放行為意願」有正向影響。. 30.

(45) 表 3：本研究模型構面與文獻對照構面. 定義. 提升行政效能. 文獻來源. 推動資料開放能為公務人. H u i j b o o m & Va n. 員增加的行政效率、效能等. d e n B o r e k ( 2 0 11 ) Ya n g & Wu (2016). 高層支持. 推動資料開放時，需要公務. Hossain & Chan. 人員高層的肯定以及表率. (2015) 江思穎（ 2014） Ya n g & Wu. 政治大需要具備的相關技術能力立. 推動資料開放時，公務人員所處單位的組織文化與相. Bannister (2014) 吳冠翰（ 2016） Barry & Bannister (2014). 關特性. ‧. Wi r t z e t a l . (2016) Ya n g & Wu. n. al. (2016) 吳冠翰（ 2016）. 公務人員對於推動資料開. Ch. 放的態度. engchi. er. io. sit. y. Nat 資料開放態度. Barry &. 學. 組織特質. 推動資料開放時，公務人員. ‧ 國. 個人技術. (2016) 吳冠翰（ 2016）. i n U. v吳冠翰（ 2 0 1 6 ）. 資料開放行為. 公務人員對於推動資料開. Ya n g & Wu. 意願. 放及參與相關工作的意願. (2016) 吳冠翰（ 2016）. 資料來源：本研究自行整理。. 其次，在 Hossain & Chan (2015)之研究中，提出組織管理承諾對推行政府資料開放的重要性，例如高層給予支持，以及把資料開放融入組織的任務目標裡。因公務人員在機關中需要服從所處單位主管的指示，也可能會跟隨機關高層及單位主管. 31.

(46) 的行事理念，本研究認為高層對於資料開放的支持，將會提高公務人員的資料開放參與意願。 H 3 ：「高層支持」對公務人員「資料開放行為意願」有正向影響。關於個人技術構面，B a r r y & B a n n i s t e r ( 2 0 1 4 ) 在其研究裡，透過訪談歸納出阻礙資料開放的因素，當中一項阻礙即為技術層面，研究中有六位受訪者皆提到欠缺技術能力或專責人力，使得組織不易開放資料，甚至擔心在技術不足的情形下，可能. 政治大. 讓所開放的資料更加脆弱。因此，若公務人員能了解資料開放. 立. 格式、資料的機器可讀性等技術，將有助於公務人員進行相關. ‧ 國. 學. 工作，因此本研究認為當公務人員本身具有資料開放技術能力，. ‧. 可以增加其參與資料開放之意願。. sit. y. Nat. H 4 ：「個人技術」對公務人員「資料開放行為意願」有正向. io. n. al. er. 影響。. v. 有關組織特質構面， Wi r t z e t a l . ( 2 0 1 6 ) 研究中，曾以組織. Ch. engchi. i n U. 透明度做為影響政府資料開放抗拒的變項，其內涵包括施政的過程透明、內外溝通等，並獲得負相關之驗證，即當組織透明度認知越低，公務人員對政府資料開放的抗拒越強。由於政府資料開放具有透明、創新等價值，而身處機關單位的公務人員也會受到組織氛圍之影響，本研究提出當公務人員所處單位的組織文化較為創新、開放，將能提高公務人員對於資料開放的正面態度和積極的參與意願。. 32.

(47) H 5：「組織特質」對公務人員「資料開放態度」有正向影響。 H 6 ：「組織特質」對公務人員「資料開放行為意願」有正向影響。最後，吳冠翰（ 2016）曾以政府資料開放推動的認知態度與期望為變項，探討是否影響機關人員推動意願，認為當相關人員對資料開放工作的態度越正向，越有助於參與推動工作的意願。一般來說，看待事物的態度越正面，能提升參與該事物的意願，因此，本研究提出當公務人員對於資料開放的態度越. 政治大. 正面，越能增加其資料開放行為意願。. 立. H 7 ：「資料開放態度」對公務人員「資料開放行為意願」有. ‧. ‧ 國. 學. 正向影響。. 綜上所述，本研究的模型架構請見圖 1。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 圖 1：整體研究模型架構資料來源：本研究自行繪製。. 33. v.