行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
共有自耕保留地交換移轉登記問題之研究
研究成果報告(精簡版)
計 畫 類 別 ： 個別型 計 畫 編 號 ： NSC 99-2410-H-004-182- 執 行 期 間 ： 99 年 08 月 01 日至 100 年 12 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學地政學系 計 畫 主 持 人 ： 徐世榮 計畫參與人員： 學士級-專任助理人員：萬曉彤 報 告 附 件 ： 出席國際會議研究心得報告及發表論文 公 開 資 訊 ： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 101 年 08 月 01 日
中 文 摘 要 ： 共有自耕保留地交換移轉登記問題之研究耕者有其田政策自 民國四十二年實施至今已將近一甲子，但政策實施重要的行 政工作，卻尚未能稱正式完成。當時政府以政策手段重新分 配土地所有權，將出租耕地徵收放領給現耕佃農，然而對於 共有土地實際存在之分管情形，並未詳加體察及研擬對策， 導致許多一部分自耕、一部分出租之共有分管土地，在出租 部分徵收放領後，自耕保留部分仍登記為全體共有之情形。 行政機關及司法機關對此項共有自耕保留地問題，抱持著極 為不同的看法。行政機關認為此項問題乃政府施政之疏失， 先後以多項行政命令及函示，規定登記機關應逕行辦理「自 耕保留部分交換移轉登記」，將出租共有人之持分移轉予自 耕之共有人，若共有人提出異議，應循司法途徑由法院審 理。司法機關則認為法律並未授權行政機關逕為辦理此項登 記，且土地分管契約並不具分割之效力，因此徵收乃是向全 體共有人為之，自耕保留部分亦是全體共有，若特定共有人 領取徵收補償費，則應放棄其應有部分之所有權，然此項權 利義務關係，僅是共有人內部間得互相請求之債權關係，政 府不應以公權力積極介入。 由於長久以來皆無法律明確規定共有自耕保留地問題之處理 方式，行政命令之效力又不被司法機關所承認，上述行政及 司法之矛盾便不斷發生。行政機關無法調處之異議案件，由 司法機關審理，司法機關又以此乃共有人內部間之債權債務 關係，不得由法院逕以判決確定產權之歸屬。雙方皆無權處 理的結果，使問題落入了難解的圈套。 目前各地方政府雖訂定自治條例逐一進行清查，以將產權回 歸民國四時二年時之自耕共有人為原則。但仍面臨種種實務 上之困難。如原始資料破損或錯誤，難以判斷何者為出租共 有人，或是雖可判斷土地真正權屬，但仍需進行長時間的異 議處理等。目前清查之結果，以按原登記簿內容登記佔相當 高的比例，而確實將土地持分交換予自耕共有人之案件僅佔 很少部份。此與早期行政機關之作法以及當前處理之目標原 則似有不符。 耕者有其田政策之意旨本在扶植自耕農，使「耕者」能「有 其田」，卻因執行上的疏失，使這些原本應受到保護、扶植 的自耕共有人，其土地所有權受到侵害。如此不僅違背了土 地改革的主要意旨，亦使其產權遭凍結數十年，有礙土地之 合理利用。為了保障財產權並促進土地利用，此類問題不得
不積極地來加以解決，當初實施政策的政府更是責無旁貸。 以目前行政機關處理結果觀之，大抵只能做到促進土地利 用，無法兼顧自耕共有人財產權之保障，實屬遺憾。 究其原因，除了書件檔案之缺損及輔助證據隨時間消逝而嚴 重不足外，各界對這一段歷史缺乏了解，亦是問題難以解決 的主要原因之一。本研究藉由文獻之探討、司法審理實務之 整理以及行政機關之訪談，深入了解共有自耕保留地持分移 轉交換之問題，為歷史作一紀錄，希望成為後續辦理及研究 之參考。 中文關鍵詞： 共有自耕保留地 未辦持分交換 英 文 摘 要 ： 英文關鍵詞：
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行政院國家科學委員會補助專題研究計畫 成果報告
共有自耕保留地交換移轉登記問題之研究
計畫類別：■
個別型計畫 □ 整合型計畫
計畫編號：NSC 99-2410-H-004-182
執行期間： 99 年 8 月 1 日 至 100 年 12 月 31 日
計畫主持人：徐世榮
共同主持人：
計畫參與人員： 萬曉彤
成果報告類型(依經費核定清單規定繳交)：■精簡報告□完整報告
本成果報告包括以下應繳交之附件：
□赴國外出差或研習心得報告一份
□赴大陸地區出差或研習心得報告一份
□出席國際學術會議心得報告及發表之論文各一份
□國際合作研究計畫國外研究報告書一份
處理方式：除產學合作研究計畫、提升產業技術及人才培育研究
計畫、列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢
□涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開查詢
執行單位：國立政治大學地政學系
中 華 民 國 101 年 3 月 31 日
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目錄
前言 ... 4 行政與司法之矛盾 ... 5 一、行政機關之見解 ... 6 二、普通法院之見解 ... 11 三、司法機關審理之實務 ... 13 四、小結 ... 16 自治條例修正後行政部門辦理實務（以桃園縣為例） ... 17 一、現行規定... 17 二、辦理之步驟 ... 18 （一）案件之全面清查 ... 18 （二）審查及調查 ... 19 （二）公告及通知。 ... 23 （三）異議處理。 ... 24 （四）登記。 ... 24 （五）辦理程序流程圖： ... 26 三、辦理結果... 32 結論 ... 34 計畫成果自評 ... 35 參考文獻 ... 36 附錄 ... 37 一、共有耕地自耕保留部分交換移轉登記作業要點 ... 37 二、桃園縣共有耕地自耕保留部分交換移轉登記清理自治條例 ... 40 三、桃園縣政府地政局地籍科科長余郁芳訪談紀錄 ... 433
四、桃園縣蘆竹地政事務所承辦人員葉榮上訪談紀錄 ... 74 五、桃園縣楊梅地政事務所承辦人員牛培忠訪談紀錄 ... 96 六、退休承辦人員黃均耀先生訪談紀錄... 110
4 前言 共有自耕保留地持分移轉交換之問題，源於民國四十二年國民政府所實施之 耕者有其田政策。政策之主要內涵乃由政府將出租耕地徵收，並由現耕農民承領。 本研究探討之主要問題，即發生在經實施耕者有其田政策徵收放領之共有土地。 由於早期台灣農民囿於個人資金不足，往往必須集合眾人之資力以行開墾或 購買土地；而在多子均分繼承制下，為避免親族任意將土地變賣，又為示其合好 關係，在繼承時多不將土地分割，而是由繼承人間共有，以維護土地財產的完整 性。在上述各種情形下，逐漸演變出台灣耕地所有權由數人共有的習慣。根據一 九五二年地籍總歸戶之調查，台灣共有耕地面積佔總耕地面積之五十˙五五％1 ， 足見當時台灣土地共有情形相當普遍，大多數的土地皆是共有的型態。 這些共有耕地，如經土地所有權人出租者，依據實施耕者有其田條例第八條 第一項第二款的規定，一律由政府徵收，轉放現耕農民承領2 。然而，共有土地 雖為正式申請分割為個人所有，但為求利用方便，往往依地方習慣由各共有人協 議分管，立下分管協議書或鬮書，各自依照分管範圍使用收益。此類土地雖產權 1 個人有共有與團體有之耕地面積（民國四十一年六月） 總計 百分比 總計 681,154 100.00 個人有耕地面積 303,723 44.59 自耕地面積 189,874 27.88 出租地面積 113,849 16.71 共有耕地面積 344,307 50.55 自耕地面積 222,318 32.64 出租地面積 121,989 17.91 團體有耕地面積 33,124 4.86 自耕地面積 15,005 2.20 出租地面積 18,119 2.66 資料來源：省地政局民國 41 年台灣省地籍總歸戶統計 2實施耕者有其田條例第八條第一項： 左列出租耕地，一律由政府徵收，轉放現耕農民承領： 一、 地主超過本條例第十條規定保留標準之耕地。 二、 共有之耕地。 三、 公私共有之私有耕地。 四、 政府代管之耕地。 五、 祭祀公業宗教團體之耕地。 六、 神明會及其他法人團體之耕地。 七、 地主不願保留申請政府徵收之耕地。
5 上登記為共有，但在使用收益時卻與個人有之土地無異，各共有人間互不干涉， 在分管範圍內可自由出租或自耕使用。因此會發生共有分管之耕地，一部分出租、 一部分自耕之情形。在實施耕者有其田政策時如遇此類耕地，乃將出租部分分割 放領給佃農，其餘未出租之範圍則為自耕保留地。 舉例而言，若一地號 10 之土地，由甲乙兩人共有，持分各二分之一，兩人 建立分管契約，各自就分管部分使用收益。其中甲自耕其分管土地，乙則將其分 管部分出租予丙。則實施耕者有其田政策時，乙之分管部分將被徵收，由地政機 關分割為地號 10-1，放領登記為丙所有，此地號 10-1 之耕地產權相當明確，不 生疑義。但是地號 10 之耕地，仍登記為甲乙兩人共有，持分各二分之一。（請參 照圖一） 究竟此類自耕保留部分土地之產權如何歸屬，登記機關又應如何來處理，則 是本研究主要探討之問題所在。根據「台灣省實施耕者有其田聯合督導團」之觀 察，此類案件以台北縣、桃園縣為多3 ，且近年桃園縣政府正積極清查辦理共有 自耕保留地未辦持分交換之業務，故本研究之實務部份將主要以桃園縣為例。 圖一 共有分管土地部分自耕、部分出租放領示意圖
行政與司法之矛盾
關於共有土地部分出租、部分自耕，出租部分徵收放領後，自耕保留部分之 產權歸屬問題，長久以來引發共有人間諸多糾紛，主要分為兩方見解： 3自實施徵收放領後，此種耕地，即發生諸多糾紛，其中尤以北部各縣市為甚。蓋北部各縣市共 有耕地特多，據報桃園、台北兩縣共有耕地，佔其徵收面積，均達百分之八十以上，至其糾紛最 為普遍者，厥為部份出租，部份自耕問題。鄧文儀，《台灣實施耕者有其田紀實》，頁二九三。 甲乙共有，持分各二分之一 甲分管 自耕 乙分管 出租予丙 地號 10 由丙承領 地號 10-1 地號 10 甲乙共有， 持分各二分之一 徵收放領 自耕保留6 若依照共有土地分管之事實，出租共有人之分管部分既已徵收放領給承租人， 自然失去其所有權，應將出租共有人之土地持分移轉登記為自耕之共有人所有。 但若按共有土地之性質，在未經正式分割前，自耕共有人之分管部分存在出租共 有人之所有權，出租共有人之分管部分亦存在自耕共有人之所有權，故自耕保留 部分維持原登記則並無不妥。 究竟應顧及實際存在之分管情形，保障自耕共有人之權益，或否認分管契約 之法律效力，行政部門及司法部門並無同一的看法。 一、行政機關之見解 在行政機關方面，耕者有其田政策實施後，曾由中央及台灣省各部會與有關 機關之官員組成「台灣省實施耕者有其田聯合督導團」，於民國四十二年間兩次 至台灣各縣市鄉鎮進行考察4 ，並對政策實施進行多項檢討。其中包含前述之共 有耕地徵收放領後之自耕保留部分所有權登記問題： 「依照事實，出租部份屬於某共有人，自耕部份屬於另一共有人， 但其共有耕地，乃係全體共有人中所共有，因分管而未分割，故某出租 共有人持分中，有另一共有人之所有權，反之，另一自耕共有人之持分 中，亦有某出租共有人之所有權。例如甲乙共有一耕地，甲之持分出租 與丙，乙之持分自耕。至耕者有其田實施時，甲之出租部份徵收放領與 丙，乙之自耕部份仍得保留自耕，在辦理此類放領耕地登記時，因乙之 自耕部份有甲之所有權，故仍為甲乙兩人共有登記，乙之部份原為自耕， 今竟變為甲乙兩人所共有，而甲又非自耕，其不合理，甚為明顯。…擬 請令飭各縣市政府，對此類案件，迅辦移轉登記，如照前例，應將甲乙 共有之自耕部份土地登記移轉與乙，由甲取得出租部份之耕地地價，如 各共有人持分不同，則照其持分比例領取地價。5 」 由上述督導報告之內容可知，聯合督導團由實施耕者有其田之政策目的為出 發點，認為既要扶植自耕農，則徵收之範圍應僅限出租共有人之分管部分，不能 包含自耕共有人之分管部份。而出租部份既已被徵收，則出租共有人之應有部分 所有權理當消滅，應由登記機關逕行將自耕保留部分全部持分登記為自耕共有人 所有。 4 鄧文儀，《台灣實施耕者有其田紀實》，頁二九三。 5 鄧文儀，《台灣實施耕者有其田紀實》，頁三三○～三三一。
7 此番見解影響嗣後行政部門之辦理方式，自民國四十二年至民國七十六年間， 為顧及土地實際上存在之分管情形，遂陸續頒發相關的行政規則與行政函釋，內 容大抵為出租共有人之應有部分已因徵收而消滅，登記機關應該主動逕為辦理持 分交換移轉登記，將土地所有權登記為自耕共有人所有： 1. 省政四十二年十一月二十三日府民地甲字第二八一０號頒令「共有耕地 部分自耕、部分出租，其出租部分徵收放領後自耕部分辦理所有權移轉變更 登記處理原則」，其第二項規定：「．．依照本省習慣上原係實際『分別』或 『分筆』使用之管業情形，已非為全體共有人所管業使用，為顧全實際情形 避免糾紛．．由縣市政府令發各地政事務所依照處理原則第二點規定逕辦移 轉登記」 2. 省政府四十三年三月三十日府民地甲字第九三三號令各縣市政府第二點 規定：「登記範圍係指共有人之『戶』而言，每戶中自耕保留耕地之所有權， 依照前項處理原則第一點規定：『應移轉歸屬於自耕之共有人所有』，此項『自 耕之共有人』，係指該共有戶原有全部共有人除去出租之共有人外，所餘之 共有人全體而言。」 3. 內政部六十五年十月九日台內字第六九七二一五號函示：「關於民國四十 二年實施耕者有其田時，部分出租部分自耕之共有耕地，其地籍上雖未辦理 分割，但實地上其共有人間均已自行協議分管，由各分管之共有人自耕或出 租，其屬出租部分，已就分管出租面積依法辦理分割徵收放領予現耕農民承 領，該出租部分之土地所有權全部，並由出租之共有人受領該項徵收補償地 價。由於出租共有人對上開共有耕地之權利持分已因徵收而喪失，殘餘自耕 保留部分之耕地所有權，自應全部歸自耕之共有人所有，並應於上述出租部 份經徵收放領移轉登記之同時，將殘餘自耕保留部分之耕地所有權，一併依 照實施耕者有其田條例第二十二條規定，逕辦土地權利變更登記為自耕共有 人單獨所有…而實質上，該出租共有人之權利持分早經政府徵收並發給補償 地價而喪失，僅因地籍上對殘餘自耕保留部份未能及時逕辦土地權利變更登 記為自耕共有人單獨所有，以致出租共有人在土地登記簿上之記載仍具共有 人名義，承認此種遲緩辦理移轉登記之原因，並不能歸責於自耕保留之共有 人，關於事實之認定，即係以實施耕者有其田徵收放領交換移轉確定之結果 為準，並無困難…」 接連頒發的行政命令表現出政府處理此項土地問題之決心，但同時亦表示相 同的問題一直未能獲得有效的解決。而在民國八十年行政院函頒「共有耕地自耕
8 保留部分交換移轉登記作業要點」6 後，行政機關處理相關問題之政策方向開始 有了重大的轉變，根據作業要點第三點規定，辦理自耕保留部分交換移轉登記應 由權利人提出申請，登記機關不再主動辦理。7 第四點並規定：自耕保留部分之 共有人或其繼承人，得檢附協議書或其他足資證明文件，向土地所在地直轄市縣 市政府地政處或縣市政府申辦自耕保留部分交換移轉登記。 原本由登記機關逕行辦理之自耕保留部分持分移轉交換業務，在「共有耕地 自耕保留部分交換移轉登記作業要點」中，改由當事人提出證明文件主動提出申 請，再由登記機關予以審查。此項重大的政策轉變，影響了眾多共有人的權益。 因為數十年來皆無法處理之案件，往往是最為棘手而難以解決者，而此類案件隨 著時間經過而變得益加複雜，行政機關卻在此時將燙手山芋轉嫁給土地所有權人 來承受，難免有推諉卸責之嫌，並且使得共有自耕保留地問題的清查處理工作更 加窒礙難行。 至民國九十年內政部認為共有自耕保留地問題在各縣市案件數量不一，部份 縣市僅剩下少數個案，因此無由中央制定規則之必要，故以民國 90 年 10 月 11 日內政部臺（90）內地字第 9073847 號令廢止該作業要點，並責令各縣市政府依 地方情形自行訂定自治條例來清查辦理。內政部並定「○○縣（市）共有耕地自 耕保留部分交換移轉登記清理自治條例參考範例」，其中第三條乃是由各縣市政 府主動清查後，訂定執行計畫辦理自耕保留部分 之清理。8 然而多數縣市在制定 自治條例時，並未依照參考範例之內容，規定由登記機關主動清查辦理，而是沿 用前述作業要點第三點之規定，亦即需由共有人提出申請，登記機關再予以審查。 近年來各縣市政府態度轉趨積極，陸續修正自治條例，規定由縣市政府訂定執行 計畫，主動清查辦理9 。 6 行政院八十年五月十七日臺八十內字第一五八七七號函核定內政部八十年五月卅一日臺內地 字第九三二四○七號函頒「共有耕地自耕保留部分交換移轉登記作業要點」 7第三點：辦理自耕保留部分交換移轉登記之程序如下： （一）申請。 （二）審查及調查。 （三）協議。 （四）公告及通知。 （五）登記。 8第三條：○○縣（市）政府（以下簡稱本府）地政局（處）應即含請轄內地政事務所清查自耕 保留部分情形並予造冊後，依下列程序辦理自耕保留部分之清理： 一、訂定執行計畫。 二、審查及調查。 三、公告及通知。 四、異議處理。 五、登記。 9 如桃園縣、彰化縣、屏東縣等皆已修正為由登記機關主動辦理。台北縣、新竹市及南投縣等尚 須由共有人提出申請。
9 此外，由於交換移轉登記將產生物權變動之效力，為避免共有人間因此發生 糾紛，行政機關在調查及審查後，仍需將交換移轉登記內容通知各共有人，並進 行異議處理，以下為異議處理之相關規定： 1.省政府 43 年 12 月 16 日府民地甲字第四五三○號令： 台灣省政府原呈所列耕者有其田「共有耕地部分自耕部分出租，出租部分徵 收放領後自耕部分辦理所有權移轉變更登記處理原則之實施程序」規定，對 於共有人自耕其持有部份之耕地，由該現耕之共有人取得所有權，與實施耕 者有其田條例相符，惟其辦理交換移轉登記之實施程序，與土地法有關土地 登記之規定略有出入，似應轉飭仍依土地法及土地登記規則之規定，在辦理 登記前應將土地權利交換移轉知內容先行通知各權利人，俟無異議後，再依 照耕者有其田案有關問題處理委員會決議通過之處理原則逕辦移轉登記，始 可杜絕糾紛。 2.「共有自耕地部份出租徵收放領部份自耕保留逕為交換移轉登記處理程序」 第二點規定： 前項通知送達後，在限期內有異議者，參照土地法第 59 條第二項規定，… 調處成立者，依調處結果逕為登記。調處不成立者，縣市政府應依法令規定 就各該權利應逕為登記內容做成決議，…決議內容通知送達後，異議關係人 訴願或訴訟者，俟訴爭完畢後，依訴爭結果依法辦理。 3.「共有耕地自耕保留部份交換移轉登記作業要點」第八點規定： 直轄市縣市政府地政處或縣市政府必要時得先邀相關權利人進行協議，並作 成記錄，協議不成者，應將申請案件駁回。 4.○○縣（市）共有耕地自耕保留部分交換移轉登記清理自治條例參考範例 第九條： 依前條規定期限內提出異議之案件，由本府訂期以書面通知當事人進行調處。 不服調處者應於接到調處通知後十五日內向司法機關訴請處理，逾期不起訴 者，依原調處結果辦理之。 根據以上行政規則之規定，可歸納出以下二點： 1.無論是由登記機關主動清查或由共有人提出申請，行政機關處理共有自耕 保留地問題時，其原則大抵是由登記機關查明後，將出租共有人之應有部分 逕為辦理交換移轉登記予自耕共有人所有。主要是依照實施耕者有其田條例 第二十二條第一項之規定：「耕地承領人辦竣承領手續後，縣 (市) 政府應 即逕辦土地權利變更登記，發給土地所有權狀。」
10 2.行政機關認為，共有自耕保留地問題乃實施耕者有其田政策未完成之登記 手續，出租共有人之所有權已在徵收時即已消滅，交換移轉登記僅是使產權 狀態得以確定，並非剝奪出租共有人之所有權。若耕地之產權發生爭執而無 法藉由協議或調處來予以處理時，原本單純之登記作業，將轉而變成土地產 權歸屬之認定問題，則非登記機關之職權所及，應循司法途徑確認產權歸 屬。 而在行政訴訟實務上，行政法院對登記機關權責之見解為何？以下判決內容 由最高行政法院七七年判字第五六四號及第一二○○號判決闡釋在案，其後各行 政法院之相關案件判決中亦經常加以引用10 ： 於登記機關逕為辦理登記時，因限於「耕地承領人辦竣承領手續後，縣 市政府應即逕辦土地權利變更登記，發給土地所有權狀，固為實施耕者有其 田條例第 22 條第 1 項所規定，為此項規定係為保護耕地承領人而設，以免 其權利因依通常程序辦理聲請權利移轉登記等有所延誤，至於共有耕地部份 自耕、部份出租，其出租部份已應徵收而喪失其權利，自耕部份由縣市政府 逕辦權利變更登記，故無不合，但對於共有耕地，於出租部份移轉登記耕地 承領人後，其自耕保留部份之共有權利變更，是否亦得由縣市政府逕行辦理 變更登記，則為法律所未訂。」及「關於自耕保留部份得予辦理交換登記者， 係以實施耕者有其田調查時，查得之資料為依據，若於實施耕者有其田辦理 完竣後，始由權利人提出資料，據以查明該共有耕地何者係因出租被徵收放 領，何者為自耕，應予保留，則非經通知各該權利人均無異議後，不得辦理 交換移轉登記。蓋此際產權既有爭執係屬確認產權歸屬問題，屬司法審判範 疇，非登記機關所得僭越。」 根據上述判決理由，行政法院認為實施耕者有其田條例第二十二條第一項規 定並未明確指出包含共有自耕保留部分之持分移轉登記，亦即相關行政規則可能 並無明確的法律授權，登記機關是否可以逕為辦理此類案件的持分交換移轉登記， 尚有爭議，此部分與行政機關之看法略有不同。但行政機關與行政法院皆一致認 為，若共有自耕保留部分產權有爭執，則係屬於確認產權歸屬問題，各權利人應 循司法途徑普通法院解決，俟判決確定後，登記機關再依判決結果據以辦理。 10如台北高等行政法院九十一年度訴字第三○○○號、最高行政法院九十五年度判字第六四二號、 台北高等行政法院九十七年度訴字第九五○號等。
11 二、普通法院之見解 普通法院在訴訟實務上，對於實施耕者有其田條例第二十二條規定之效力是 否及於共有自耕保留土地之交換移轉登記之問題，與行政法院有相同之見解： 【台灣桃園地方法院民事判決 八十七年度重訴字第一四九號】 實施耕者有其田條例第廿二條乃適用於「耕地承領人辦竣手續後」，縣 市政府使應即逕辦土地權利變更登記，發給土地所有權狀予「耕地承領 人」，而非「共有人」，行政機關率以行政命令或函示，認定該條之規定 可擴及自耕保留部份之耕地所有權亦得逕辦土地權利變更登記為自耕 共有人單獨所有，明顯超越母法而與民法、土地法及土地登記規則等法 令相抵觸。 【台灣高等法院高雄分院民事判決 九十一年度重上更（二）字第一號】 按謂耕地承領人辦竣承領手續後，縣（市）政府應即逕行將承領之耕地 由出租人名下辦理移轉登記與承領人名下，並發給承領人土地所有權狀 部份，固無不當，但應不包括將自耕保留之耕地因分管人將分管之耕地 出租，致被徵收而將分管人就自耕保留地之應有部份為塗銷登記，使分 管自耕保留耕地之共有人取得單獨所有權之行為在內。 普通法院與行政法院同樣認為，實施耕者有其田條例第二十二條之規定並無 授權登記機關逕為辦理共有自耕保留部分土地持分交換移轉登記，因此行政機關 所訂定之行政命令或函示乃是擅自將法律擴張解釋，違反了法律保留原則。也就 是說，在各縣市訂定自治條例之前，行政機關數十年來將共有自耕保留地持分交 換登記予自耕共有人之行政處分，並無任何法源依據作為後盾。其所制定之行政 命令規定，「僅應解為自耕共有人得否請出租共有人將其存在於自耕保留土地之 持分移轉登記為其所有而已，尚難謂出租共有人之持分，即因此行政命令規定而 已經有登記無效或得撤銷之原因。」11 既然共有自耕保留地之產權並不當然歸屬於自耕之共有人，那麼應如何來分 配？普通法院對於共有自耕保留地之產權歸屬問題看法如下： 【最高法院四十七年台上字第八六一號判例】 系爭土地既為兩造所共有，過去雖曾分管，在法律上仍不能認為分割， 11台灣桃園地方法院民事判決八十四年度重訴字第一一五號 及 台灣桃園地方法院民事判決 八十七年度重訴字第一四九號判決內容參照
12 故在合法分割前，共有關係猶無稍變。且政府徵收放領之對象，又係向 共有人全體為之，則因徵收所生之損失，自應由全體共有人共同負擔。 【台灣桃園地方法院民事判決 八十四年度重訴字第一一五號】 政府所發放之徵收補償金，仍均應歸屬於全體共有人所享有，惟如因共 有人間之內部協議或同意而願意將政府所發放之徵收補償金全部歸屬 於該被徵收土地之分管人，則為符公平原則，該土地共有人應將其對於 未被徵收而殘留之權利持分為變更、消滅，以使其他共有人得增加對於 系爭土地之持分比例。惟因此一權利持分變更、消滅之權利義務，僅係 屬於共有人內部間得互相請求之債權關係而已，政府於發給共有人徵收 補償金以後，政府之公法上金錢給付義務即屬已盡，共有人內部間之權 利義務本應要由共有人自行解決，政府無須再以絕對積極強制性質的公 權力介入共有人內部間之權利義務關係。…政府徵收出租之共有土地 （耕地），係以共有人全體為對象，而非係以出租未自任耕作之特定共 有人為對象，故政府徵收時，亦係向共有人之代表人為之，而非係向出 租之共有人為之。而補償費之發放對象亦為全部共有人，但土地共有人 如為數眾多，得依實施耕者有其田條例台灣省施行細則第四十五條規定： 「徵收共有耕地之補償，除共有人中申請將其持分整數地價發給時，應 予核付外，依照習慣向共有耕地登記之第一人為之。」因此，此際係得 由土地登記簿所載共有人欄登記之第一人代表具領。惟因徵收土地之對 象為全體共有人，故自法律層次方面而言，政府發放徵收補償金之利益 應由全體共有人共享，因政府徵收之損失亦應由全體共有人負擔。而補 償費是發給全部共有人，至於補償金如何分配，是共有人之間內部的事 情。因此，土地被徵收的部分為全體共有，保留下來的部分也是全體共 有。（劃線為作者所加） 普通法院認為共有人間之分管契約不具有正式合法分割之效力，土地雖有分 管之事實，但共有關係不受影響。因此當政府徵收土地時，並非針對出租之共有 人，而是向全體共有人為之，全體共有人就被徵收部分之權利都因而消滅，而就 保留部分則皆仍有效存在所有權。徵收補償亦是向全體共有人發放，根據實施耕 者有其田條例台灣省施行細則第四十五條之規定：「徵收共有耕地之補償，除共 有人中申請將其持分整數地價發給時，應予核付外，依照習慣向共有耕地登記之 第一人為之。」耕地徵收補償費是由共有登記之第一人代全體共有人領取，補償 費如何分配，即成為共有人間內部之協議。若特定共有人已領取補償費，則理應 將其應有部分放棄，但此僅是共有人內部間得互相請求之私法上債權債務關係而 已，政府不得積極以公權力介入。因此，當共有人循司法途徑提起確認之訴時， 部分判決中認為司法機關無權以確認判決逕予確認，而駁回其訴訟：
13 【台灣桃園地方法院民事判決 八十八年度重訴字第七七號】 能否准許原告等人就系爭土地辦理共有耕地自耕保留部份交換登記之 權責機關，係各土地所在地之直轄市政府地政處或縣市政府，而目前尚 無其他法令規定得由司法機關以確認判決逕予確認，並拘束行政機關依 法院確定判決內容辦理之情事，故原告主張之此種不安狀態，尚無法由 本院以確認判決將之除去，是以難認原告等人有受確認判決之法律上利 益，其提起本件訴訟為無理由，應予駁回。 上述普通法院之見解，可略分為以下三點： 1.實施耕者有其田條例第二十二條規定中，並未授權行政機關得逕為辦理共 有自耕保留地之持分交換移轉登記，因此行政機關並無權將出租共有人之持 分逕為移轉予自耕共有人。 2.由於分管契約不具分割效力，故徵收乃是向全體共有人為之，共有自耕保 留地之產權，原則上應屬全體共有人所有。共有自耕保留地之權利持分變更、 消滅之權利義務，僅係屬於共有人內部間得互相請求之債權關係而已。 3.行政機關不得積極以公權力介入共有人內部之權利義務關係，法院亦不得 以確認判決逕予確認共有自耕保留地之產權歸屬，並拘束登記機關辦理。 三、司法機關審理之實務 當案件進入司法審理之程序，自耕共有人及出租共有人間如何攻防，法院又 是如何判決？以下將舉判決實例來加以探討，藉此更深入了解案件之內涵及其複 雜程度： 【臺灣桃園地方法院八十七年重訴字第 149 號】 案件概述： 此件案例為最典型之共有自耕保留部分之產權糾紛，原告李家之祖先及被告 賴家之祖先於日據時代合資購買土地，兩造賴家及李家各管業一半，其中賴家並 未自耕，而將其分管之持分面積全部出租佃農，並於實施耕者有其田政策時全部 被徵收放領。原告李家分管之土地則因自耕而依法保留，如圖：
14 李家保留之土地於徵收放領後，仍然登記為雙方共有，故李家向法院提起「確 認共有權不存在」之訴。 自耕共有人之主張： 1. 租賃契約、佃農聲請調解書、桃園縣鄉鎮共有自耕保留土地登記持分計 算表、業主戶地調查表皆明確記載賴家之持分出租而被徵收放領。 2. 雙方代表人於徵收放領後曾訂立覺書，內容略謂：前開兩造共有土地由 電農耕作者全部賴家所有，被政府徵收補償地價實務債券四大公司股票 則由李傳忠領取交付賴家，至於自耕保留土地全部李家所得，雙方日後 手續應無條件供應保持書及印鑑等。並同時交付補償費予賴家代表人領 收。 3. 李家單獨耕作自耕保留土地迄今四十餘年，賴家則完全未予參與耕作亦 未負擔任何田賦及水利費用。 4. 參照省政府「共有耕地部份自耕部份出租其出租部份徵收放領後自耕部 份辦理所有權移轉變更登記處理原則」及內政部之各項行政命令，係爭 自耕保留土地應歸李家單獨所有，賴家之共有權不存在。 出租共有人之主張： 1. 確認之訴，須法律關係不明確，致原告私法上之地位有受侵害之危險始 得提起之。本件原告乃系爭土地之共有人，而被告賴家先人亦為共有人， 此法律關係至為明確，若原告認為被告之先人已無共有之事實，而其權 利已為被告所侵害，則亦祇能提起給付之訴，不能提起確認之訴。 2. 按大法官會議釋字第一一五號：政府依實施耕者有其田條例所為之耕地 徵收與放領，人民僅得依行政救濟程序請求救濟，不得以其權力受有損 害為由提起民事訴訟，普通法院對此事見所為之相反判決不得執行。 3. 其請求所謂將殘餘自耕保留部份之耕地所有權移轉登記為其所有之請 求權迄今已於十五年，依民法第一二五條規定，其請求權亦已罹於時效 而消滅。 4. 實施耕者有其田條例已廢止，本案原告具早已失效之法律而為起訴求為 確認被告等共有權不存在，若法院不查仍予適用，本身即屬違法。 5. 被告等否認賴家曾受領政府徵收補償之地價實務債券四大公司股票，而 李家 1/2 原告 自耕保留 賴家 1/2 被告 出租放領
15 原告李傳忠亦未交付賴家具領該等實務債券。覺書之記載僅應解為「約 定」，原告未能具體舉證曾為交付被告賴家實務債券、股票而有賴家立 據為憑之證據。 判決要旨： 1. 本件共有之法律關係自屬在兩造間不明確，且其不明確以致原告之權利 或法律上地位有不安之危險，從而原告即有受確認判決之法律上利益。 原告尚非不得提起本件確認之訴，本院亦有審判權。 2. 系爭土地既為兩造所共有，過去雖曾分管，在法律上仍不能認為分割， 故在合法分割前共有關係猶無稍變，且政府徵收放領之對象又係向共有 人全體為之，則因徵收所生之損失，自應由全體共有人共同負擔，最高 法院五十七年度台上字第二三八七號、四十七年度台上字第八六一號著 有判例在案。 3. 縱認前開台灣省政府頒訂之「共有耕地部分自耕、部分出租，其出租部 分徵收放領及自耕部分辦理所有權移轉變更登記處理原則」係規定出租 共有人對於他共有人自耕而獲保留之土地特分，因可歸責於自己之事由， 而於徵收同時歸於消滅，自耕保留土地部分，即應歸自耕之共有人所有， 亦應解為自耕共有人得否請出租共有人將其存在於自耕保留土地之持分 移轉登記為其所有而己，尚難謂出租共有人之持分，已有登記無效或得 撤銷之原因。 4. 本件並無證據可資證明該李傳忠確有將所領收之債券及股票交付被告。 原告既未履行其依覺書約定應交付由李傳忠代表領取之徵收補償即債券 及股票，則被告拒絕其對待給付即不同意分割取得共有土地因出租佃農 致遭徵收部份，自無不合。原告片面主張請求確認被告共有權不存在， 洵非可採。 在此件案例中，原告李家雖提出完整證據證明賴家之分管部分全部被徵收， 而賴家對此點亦不否認，但是法院自始至終皆不承認行政命令之效力，而認為產 權之歸屬應依照原登記，以全體共有為原則。關於自耕共有人對出租共有人間， 因領取補償費而得請求移轉持分之權利，則應由自耕共有人自行負舉證責任，法 院最終仍以無法證明補償費確已交付給出租共有人而判決自耕共有人敗訴。 然而若自耕共有人能證明補償費之交付，結果是否會不一樣呢？在台灣高等 法院九十六年度上易字第五六○號判決之案例中，自耕共有人與出租共有人間， 於交付補償金時立有字據：拙者與貴殿共有之猴猴土地被徵收之實務債券、股券 全部鄙人領取之事屬實，特立憑單一紙付執為據。此致劉阿庚先生。但是高等法 院仍認為字據僅能證明自耕共有人將債券及股票交付給出租共有人，無法證明其
16 交付乃是為了取得其持分，而非基於其他的債權債務關係，將其上訴駁回。足見 法院對共有自耕保留地案件之審理，不僅要求自耕共有人必須付舉證責任，判決 亦十分的保守與嚴格。 四、小結 綜上所述，共有自耕保留地持分移轉問題如何處理，行政機關及司法機關抱 持完全不同的見解。主要之差異比較如下表： 行政司法見解比較表 行政機關之見解 司法機關之見解 1.得否逕為辦理 行政機關得依實施耕者有其 田條例第二十二條授權訂定 之行政命令，查明後逕為登 記。 行政命令並無法律授權，因而 此項登記僅應解為共有人間內 部之請求權，行政機關不得逕 為登記。 2.產權之歸屬 出租共有人之持分已因耕者 有其田政策徵收放領而消 滅，應將所有權登記為自耕 共有人所有。 分管契約僅具債權效力，不等 於合法分割，因此徵收之損失 應由全體共有人承擔，自耕保 留之土地亦屬於全體共有人。 3.異議之處理 法院判決確認後，登記機關 再據以辦理。 確認之訴無法拘束登記機關為 登記。 依行政機關之見解，共有自耕保留地問題，乃是由於政府實施耕者有其田政 策時，未予一併將持分交換移轉登記之疏失所導致，因此亦應由政府承擔起責任， 積極地來予以處理。而司法機關之見解，則推翻了行政機關逕為辦理方式之合法 性。導致行政機關在辦理時之作法漸趨保守，除非共有人對於持分交換移轉登記 皆無異議，否則承辦人員大多不敢辦理，案件清查往往因此而停擺。以下為中壢 地政事務所承辦人員黃均耀先生口述： 當時規定是說逕為辦理，但是問題是出租人是誰不知道。要逕為辦理， 大膽去辦，我也是會這樣想：「財產是你的，我辦好辦不好跟我有什麼 關係？現在我不會吃官司，辦下去我一定會吃官司。」因為民眾他不管 你，告你的時候他就告你勾結、貪瀆、圖利他人。這種東西法律就是： 「真的啊，他有名字你把他名字拿掉」，到最後我們會輸，我們也會很 慘。
17 由於沒有明確的法律授權，登記機關不得逕自決定產權的歸屬，在案件遇到 異議時，終將以司法判決之結果為準。司法機關雖有確認產權歸屬之權限，但對 於案件審理之重點，是認為出租人之應有部分所有權不因徵收而當然消滅，持分 移轉交換只是共有人間內部之債權債務關係。在肯定出租共有人之所有權存在之 前提下，考量其內部補償金之分配、請求權時效等問題來進行判決。 然而，即使判決確認共有人之土地所有權範圍，仍無法直接拘束土地登記， 因此法院常以此為由，不直接進行判決，要求共有人間自行協議。如此一來，不 論是行政機關或司法機關，皆無權介入處理共有自耕保留地之持分移轉交換問題。 只有由全體共有人協議完成方有可能突破困境，無異於再度將案件辦理之責任推 往土地所有權人身上。 部份縣市在自治條例修正後，賦予行政機關主動介入之公權力，應可解決此 項難題，然而在自治條例修正至今，司法機關尚無相關判決可供參考，有待後續 之觀察研究。 自治條例修正後行政部門辦理實務（以桃園縣為例） 在共有耕地自耕保留部份交換移轉登記清理自治條例修正前，登記機關不主 動清查辦理未辦持分交換之案件，桃園縣政府於民國 95 年修正自治條例完成後， 積極清查辦理，預計以五年的時間完成所有案件之登記。本研究至桃園縣各地政 事務所實地訪談調查，探討案件辦理之實務。 一、現行規定 目前對於共有耕地自耕保留部分之登記，中央並無訂定統一之規則，而是責 由各縣市政府自行訂定「共有耕地自耕保留部分交換移轉登記自治條例」（下稱 自治條例）清查辦理。以桃園縣民國 95 年 12 月 19 日公佈修正之自治條例為例， 將其意旨摘要如下： （一）共有人得自行協議後，向土地所在地地政事務所申辦自耕保留部分交
18 換移轉登記。12 （二）共有耕地自耕保留部份之清理，由各縣市政府訂定執行計畫，由地政 事務所依下列程序辦理13 ： 1. 審查及調查：查閱租約、課稅資料及徵收放領之原始資料或經實地調 查，以分別認定自耕共有人、出租共有人及其個別之應有部份。14 2. 公告及通知：將其結果公告三個月，並以書面通知全體共有人或其繼 承人。15 3. 異議處理：共有人不同意審查結果者，應於公告期間內檢具證明文件 以書面向土地所在地地政事務所提出異議。地政事務所應訂期以書面 通知其協議，協議不成者由縣市政府調處，不服調處結果者，應於收 到調處結果通之後十五日內訴請司法機關裁判，並於七日內將訴狀繕 本送縣市政府16 4. 登記：逾期不起訴者，依原調處結果辦理登記。或各共有人均無異議 者，該管地政事務所應於公告期滿報縣市政府核定後，辦理自耕保留 部份交換移轉登記。17 二、辦理之步驟 （一）案件之全面清查 民國四十二年實施耕者有其田政策辦理登記時，對於應辦理持分交換但出租 之共有人無法確定之案件，往往採取保留共有人姓名，但不加蓋校對人員名章之 方式來暫緩辦理。而依照土地登記規則第六條18 規定，未經校對完竣者不符合登 記完畢之定義，因此該筆地號在正式登記完畢前不得進行任何移轉設定。 以往登記人員如遇相關未登記完畢之案件，則必須調閱舊資料來判定其原因， 長此以往費時費力。故在調查完畢後為使將來作業方便，並避免誤將未辦持分交 12 自治條例第四條：自耕保留部分得由共有人或其繼承人檢附全體共有人或其繼承人同意之協 議書，向土地所在地地政事務所申辦自耕保留部分交換移轉登記，經地政事務所審查無誤，報本 府核定後，依其協議內容辦理登記。 13 自治條例第五條規定。 14 自治條例第六條、第七條規定。 15 自治條例第八條、第九條規定 16 自治條例第十條、第十一條規定。 17 自治條例第十一條、第十二條規定。 18 土地登記規則第六條第一項土地權利經登記機關依本規則登記於登記簿，並校對完竣，加蓋 登簿及校對人員名章後，為登記完畢。
19 換之土地移轉，即在登記簿上加蓋「產權未定」、「未辦持分交換不得移轉設定」 等註記。此類註記方式中央並無統一規定，各縣市地政事務所之作法不一，甚至 一地政事務所中各承辦人員之作法亦可能不同。且大致皆屬零星清查，或有遺漏， 亦有非屬未辦持分交換之案件而誤蓋註記章者。 其中遺漏未蓋註記者，有承辦耕者有其田業務經驗之地政人員，能從分割地 號之記載中看出是否應辦理持分交換，新進的地政人員則大部分不瞭解，計算持 分總和無誤後即校對完竣。加上採電腦作業之後，將紙本記載轉載於電腦上時， 新進人員由於不了解該註記之意義，未必將註記一併加以轉載。因此有必要在辦 理前全面清查相關案件，並列冊管理。凡是共有土地部份出租、部份自耕，並經 過耕者有其田政策分割放領者，皆在辦理之範圍。 （二）審查及調查 桃園縣之自治條例規定之辦理，以查明民國 42 年實施耕者有其田政策當時 之分管情形，回復其真實權利狀態為原則，意即指認出租共有人為何，並將其持 分移轉交換予自耕共有人。故首先必須調閱民國 42 年實施耕者有其田政策時之 原始資料，包括耕地三七五租約、自耕複查表、業主戶地調查表、佃農承租私有 耕地複查表、自耕保留交換清冊、徵收清冊、放領清冊、補償徵收耕地地價結計 清單、股票計算清單等。 其中較為重要者有「耕地三七五租約」以及「徵收清冊」，如有記載出租人 姓名，即可查明出租共有人；而自耕複查表則記載自耕共有人。但由於自民國 42 年至今已將近一甲子，大部分的地政人員未承辦過相關案件，不了解此類書 件檔案之重要性而未加維護，原始資料有許多都在地政事務所遷移時遺失，或是 保存不良而風化、蟲蛀導致破損。尤其耕地三七五租約主要存放在各鄉鎮市公所， 不受永久保存規定之限制，因此遺失破損之情形更為嚴重。 以下是中壢地政事務所承辦人員黃均耀先生口述： 當時我在中壢因為要辦這些，我就開始利用假日來整理，整理這些 複查表的時候全身癢，噴藥、戴口罩才被我整理出來。很多都被蟲咬的 破破洞洞，有時候也看不懂。事實上你調到的時候，其實你看的清楚的 部份都辦掉了，有些零零散散的我就不想辦了，那些資料很不好找。整 理出來只是把他整理的整齊而已，那些紙張的繩子都斷掉了，又破破爛 爛我也不敢裝訂，就一捆一捆把他綁著。但是事實上綁起來我也不曾去 找。哪有辦法找？翻下去就破了。
20 目前各縣市政府訂定自治條例積極加以清查，據本研究實地訪查，部分地政 機關已將僅存之重要相關資料裱褙裝訂。然而除了上述遺失破損之問題外，尚有 書件檔案原本就記載不完整的情形。據推測可能是由於耕者有其田政策實施需要 大量人力，而當時地政人員嚴重不足，故調集許多非地政專業人員協助辦理19， 彼等不瞭解土地登記事涉人民財產權的重要性，加上辦理時間倉促，且政府對於 共有土地之產權記載素不重視，何況土地即將被徵收，因此承辦人員在調查時往 往記載不明。 登記機關辦理清查時最常見的問題，乃是相關資料中出租人部份只記載「某 某某外一人」、「某某某等兩人」等，並未明確指出是哪些共有人將土地出租。 所以在辦理持分交換移轉時，無法確定何者為出租共有人，應將其持分塗銷；何 者為自耕共有人，應保留其持分。 此外，徵收清冊版本不一亦造成登記機關辦理之困擾。徵收清冊記載著被徵 收土地的地號、面積、所有權人、地價等資料，因此從徵收清冊中的所有權人部 份，可以清楚看出是何人的土地被徵收而應塗銷其持分，是辦理持分交換移轉登 記時的重要參考文件。根據耕地徵收須知第二點規定，徵收清冊共一式五份，分 送不同機關公告或留存20。而地政機關在辦理持分交換移轉登記時，發現有部分 徵收清冊之各版本內容不相吻合。推究其原因，可能在清冊公告期間內，鄉鎮公 所人員發現繕寫錯誤，依照耕地徵收須知第八點規定逕為更正時21，未將五份清 冊同時更正，以致徵收清冊出現不同版本。但時至今日，已無從辨別何種版本之 記載為正確，無法作為辦理時之參考。 19 各縣市直接參與工作之人員中，地政專業人員僅占百分之四： 縣市政府地政科及地政事務所人員 1322 人 各鄉鎮公所配備業務人員 2400 人 縣市鄉鎮租佃委員 2032 人 村里長或村里幹事 6537 人 村里佃農自耕地業主代表 19611 人 總計 21902 人 資料來源：湯惠蓀編，《台灣之土地改革》，頁 77。 20 耕地徵收須知第二點規定：徵收清冊分鄉鎮區編造，每戶一頁（不敷時加添）一式複寫五份、 以一份為公告之用、經公告期滿後，一份送地政事務所辦理移轉登記，一份送田賦徵收機關徵收 田賦，一份存縣市、一份報省。內政部編印，《台灣光復初期土地改革實錄專輯》，頁 1055。 21 耕地徵收須知第八點規定：公告期內，被徵收耕地所有權人及利害關係人認為耕收有錯誤時， 應提出書面申請經鄉鎮（區）公所查核，如屬繕寫錯誤，得逕為更正（清冊五份同時更正），如 數重大錯誤或權利上之爭執時，應於查核後轉報縣市政府核定，公告屆滿前依法處理完竣。並將 處理情形，批覆申請人。
21 遇到書件檔案不齊全或記載不明確的情形，實務上承辦人員須實地調查。若 能找到承領佃農或是當時之承辦人員，根據證詞即可得知土地是向何人承租，進 而確認出租共有人，以下是中壢地政事務所黃均耀先生之口述： 有幾件我都是去訪查佃農，老闆是誰佃農最清楚，因為每年收成要繳穀 給他。所以我就問佃農你老闆是誰。我既然知道你老闆是誰就表示你老 闆的土地被徵收放領給佃農。那所以就是表示他的被徵收了，所以應該 把他的名字拿掉，剩下的才是自耕保留的部份。 但自耕者有其田政策實施至今，已經過數十年，放領的耕地幾經繼承、移轉， 要找到當事人相當困難，即便順利找到，承辦的地政人員或是當事人也大都年老， 對當時情形的記憶有限，難以作為辦理時之參考。 其餘之輔助證據，如補償徵收耕地地價結計清單、股票計算清單等，則記載 補償地價之領收人，如果能夠查明補償費由何人領取，即可推論其土地被徵收。 但是根據實施耕者有其田條例台灣省施行細則第四十五條規定，徵收補償乃是向 登記第一人發放，再由共有人間自行分配，或由共有人申請分別發放，因此由發 放補償費之紀錄中，無法確認出租共有人。 又如出租人有留存耕地租約，或於耕地徵收後領取之債券、股票等補償，即 可據以判定出租共有人為何。但是由於年代久遠，租約書件多已遺失，而債券及 股票亦早已轉賣，即使出租人留存至今，是否願意提供登記機關參考而塗銷自己 之所有權，亦成問題。 除了判別出租共有人困難之外，登記機關進行審查時，可能會遇到各共有人 所協議分管的土地面積，與其登記簿上所載的持分面積不相等的問題： 1.分管面積與持分面積不相等 這是由於耕地之面積和產量並未存在絕對的比例關係，耕地會因為土壤肥沃 度、水源等等因素的不同，而使同一塊土地的各部份產量未必平均，因此共有人 間未必依照所有權持分來劃分分管面積，而往往協議耕地條件佳者分管較小面積， 條件差者分管較大面積，以求公平。實施耕者有其田政策時，是按實際調查之分 管部份面積放領給現耕農民，因此造成土地登記簿所載和實際情形不符，而有短 少或剩餘的情形。以下為承辦人員黃志乾先生講述；
22 舉例而言，假設一塊 3 甲土地由甲乙丙三人共有，持分各三分之一，受到灌 溉水源流向之影響，導致收穫量不平均。共有人協議分管時，約定由單位產量較 高者分較少的面積。甲分管 0.8 甲，乙分管 1 甲，丙分管 1.2 甲，而其中甲是自 耕，乙和丙將土地出租。乙和丙的土地被徵收放領之後，甲之自耕保留地仍登記 為三人共有，面積為 3 甲的三分之一，即 1 甲。但實際上該地面積僅有 0.8 甲， 此為土地短少的狀況。（如左下圖）相反地若分得較大面積的丙將土地留作自耕， 甲乙之土地被徵收放領後，登記簿上記載丙之分管耕地由三人共有，面積為 1 甲，而實際上丙之分管耕地面積為 1.2 甲，則是土地剩餘的情形。（如右下圖） 分管面積與登記面積不符示意圖 以土地短少的情況而言，登記機關應將甲所持分面積 1 甲之土地登記為甲單 獨所有，但甲之實際分管面積僅有 0.8 甲，即使共有人間達成協議，依照登記簿 所載之內容，由三人繼續共有甲之自耕保留地，其持分面積亦不足原來登記之面 積。登記機關得否逕行增減其登記面積，又是否會引發更多糾紛，尚有待討論， 此類情形在登記機關辦理持分移轉交換登記時，造成極大的困擾。 2.附帶放領問題 早期佃農除了承租耕地之外，其餘灌溉埤塘、曬穀場、田寮或農舍等，有些 未訂立租約，而是由耕地業主無償借予佃農使用。實施耕者有其田時，為避免業 主轉而要求佃農支付使用費或租金，遂將上述埤塘、建物等附帶放領予佃農，以 確保承領戶之使用權。然而當時附帶放領之面積持分計算有許多錯誤，造成登記 機關清查工作難以進行，以下是中壢地政事務所承辦人員黃均耀先生之口述： 放領時割埤去給他放領，當嫁妝，但是埤的部份他沒有分割，只用持分 附帶放領。假設持分附帶放領五分之一，登記簿剛好原所有權人五個人 自 耕 甲 出 租 乙 出 租 丙 水流方向 0.8 甲 1 甲 1.2 甲 出 租 甲 出 租 乙 自 耕 丙 水流方向 0.8 甲 1 甲 1.2 甲 土地面積短少之情形 土地面積剩餘之情形
23 每人五分之一，加上這五分之一就變五分之六，超過了，所以附帶放領 真的很麻煩。建地也一樣，佃農在這種田，要有得住、放農具。所以政 府也是把這部份的建地放領，當嫁妝給佃農。但是建地的部份他又不是 照持分移轉，當初建這間房子的面積多少，就照這個建地的面積，怎麼 算的我也不知道。建地和溜池是很大的問題，所以碰到附帶放領我就不 會處理了，要算就不知道怎麼算了。這種的南部就比較少，為什麼桃園 比較多呢？桃園縣的埤最多，所以這個問題就最多了。現在普通在統計 都只有耕地而已，附帶放領的部份都沒有在統計，所以這些數字其實不 是很正確的。 其中埤塘之附帶放領，由於是多筆耕地共用一處灌溉埤塘，無法分割為單獨 所有，因此乃放領埤塘之持分。但埤塘持分之計算方式並不明確，登記簿上有各 所有權人持分總和大於一的情形。當時埤塘僅為灌溉使用，只要擁有持分即有埤 塘之使用權，不受持分多寡之影響，但現今許多埤塘皆已廢棄而填為平地，有些 甚至具有相當高的價值，因此共有人持分總和大於一，則將無法進行分配。而建 物之附帶放領，推測當時可能是為了減輕承領戶繳交地價的負擔，故只將建物所 佔部份之建地分割放領，其餘部分仍為業主按持分比例共有，持分計算十分困 難。 （二）公告及通知。 審查及調查完畢後，登記機關即應依調查結果公告及通知，如能查明出租之 共有人為何，則減去其持分並進行公告。如無法判定何人出租、何人自耕，或雖 可判定出租共有人，但自耕之共有人亦領有徵收補償等等情形，不能確認其真實 權利狀態者，則依照登記簿記載予以公告三個月。 登記機關辦理持分交換之案件中，書件檔案齊全、證據充足者，幾乎都在早 期即已依行政命令登記為自耕共有人所有。目前尚未辦理者，大抵皆是參考資料 不足、無從分辨出租共有人之案件。因此登記機關在實務上以依登記簿內容公告 之方式為大多數。 除公告外，根據自治條例之規定，尚須將處理結果通知全體共有人。但由於 年代久遠，共有人經過數代繼承，往往為數眾多，有些尚未辦理繼承登記，有些 共有人甚至不知道自己擁有土地持分。承辦人員必須一一找出所有共有人，按地 址個別通知，因此通知往往是案件處理程序中最花時間的步驟。
24 （三）異議處理。 共有人不同意審查結果者，應檢具證明文件於公告三個月期限內提出異議。 雖然自治條例中規定共有人提出異議應檢具證明文件，但實務上考量年代久遠， 證據多以亡佚，加上事涉土地產權之變動，務求謹慎圓滿以杜絕爭議，因此即使 共有人未能提出任何證明，登記機關亦不拒絕受理。 實務上「依登記簿持分」公告者，面臨異議之情形較少，可能是因為距民國 42 年實施耕者有其田政策至今已將近一甲子，土地權利皆處於不得移轉設定之 狀態，大多數共有人不明白過去的歷史，而單純信任登記簿所載，認為既不涉及 權利變動，又能使土地權利解除凍結狀態，異議者自然較少。依調查持分者，則 大多會有部份共有人之持分減少，異議情形則較多。 異議之處理程序，分為協調、調處及訴訟三階段。首先由登記機關召開協調 會，由共有人出面協調，承辦人員就調查結果向共有人說明，一般而言協調會會 召開兩次。如無法達成協議，則由縣市政府開調處會，同樣也進行兩次，由調處 委員參考雙方說法及承辦人員之調查結果做出結論，共有人如不服調處結果，則 應於收到調處結果通知後 15 日內向司法機關提起訴訟。 （四）登記。 登記之種類分為依協議持分、依調查持分、依登記簿持分及依判決持分等。 登記機關如收到共有人自行協議之全體協議書，報縣府核定後即可依協議內容登 記。如由登記機關主動調查辦理者，公告三個月內無人異議，則登記機關可逕為 依公告內容登載於登記簿。如遇異議之情形，經協調會而達成協議者，報縣府核 定後進行登記，經調處而未於調處後 15 日內向司法機關提起訴訟者，依調處結 果登記。若共有人提起訴訟，則登記機關應待判決確定後，再依法院判決進行登 記。 法院之判決如為給付判決，例如「某甲應將某地號土地之持分若干移轉與某 乙」，則登記機關可直接依判決結果辦理登記。但若為確認判決，確認共有人各 自之所有權存在或不存在，或其持分若干等，則無法直接拘束土地登記。登記機 關應如何處理？自治條例修正至今尚無依法院確認判決之登記實例，但或可另填 具登記申請書，並以判決確定書作為證明文件來辦理登記。
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（五）辦理程序流程圖：
27 審查及調查 公告及通知 報縣府 核定 無 人 公 提 告 出 期 異 滿 議 地政事務所 召開協調會 報縣府調處 調處結果 (裁處) 地政事務所 辦理登記 列冊管理 公告期間 提出異議 辦畢通知 所有權人 及稅捐機關 未於 15 日內訴請 司法機關裁判 司 於 法 15 機 日 關 內 裁 訴 判 請 是否達成 協議報府 核定 是 否
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29 受理民眾申請 調處結果 (裁處) 是否達成協 議 駁回申請 審查及調查 報府核 定 無 人 公 提 告 出 期 異 滿 議 地政事務所 召開協調會 報府調處 地政事務所 辦理登記 列冊管理 是 通知補 正 公告及通知 文件不符 或欠缺 逾 期 未 補 正 者 補正完畢 辦畢通知 所有權人 及稅捐機關 符 合 未於 15 日內訴請司法 機關裁判 司 於 法 15 機 日 關 內 裁 訴 判 請 公告期間 提出異議 否
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31 受理民眾申請 駁回申請 審查及調查 報府核定 地政事務所 辦理登記 通知補 正 文件不符 或欠缺 逾 期 未 補 正 者 補正完畢 辦畢通知 所有權人 及稅捐機關 符 合
32 三、辦理結果 未辦持分交換案件之清理業務，以桃園縣為例，自民國 95 年修正自治條例 至今，完成登記之情形如下表： 桃園縣各地政事務所辦理未辦持分交換土地清理--完成登記類型及調處情行一覽表 統計至 100 年 8 月 31 日 所 別 應清 理筆 數 已清理完成 面積 土地現值 所有權 人 繼承人 協調會 （場） 調處會 （場） 備註 項目 筆數 （平方公尺） (元） (人數) (人數) 場 次 人數 場 次 人數 桃 園 所 207 依登記簿持分 135 250,609.90 830,758,413.00 3,594 4,971 0 0 0 0 依協議持分 6 5,092.00 21,386,400.00 54 0 依調查持分 3 16,358.00 41,866,710.00 54 64 塗銷註記 41 38,588.48 157,634,261.00 551 205 法院審理 0 0.00 0 0 0 小計 185 310,648.38 1,051,645,784.00 4,253 5,240 中 壢 所 460 依登記簿持分 279 320,538.47 902,889,561.75 4,994 10,796 4 266 2 253 依協議持分 0 0.00 0.00 0 0 依調查持分 21 14,849.72 102,382,053.23 1,818 5,742 塗銷註記 29 12,015.97 54,117,166.00 147 0 法院審理 0 0.00 0.00 0 0 小計 329 347,404.16 1,059,388,780.98 6,959 16,538 大 溪 所 172 依登記簿持分 95 21,558,838.00 431,847,320.00 3,047 4,314 0 0 0 0 依協議持分 0 0.00 0.00 0 0 依調查持分 0 0.00 0.00 0 0 塗銷註記 38 144,582.89 158,405,724.00 903 0 法院審理 10 28,160.96 110,172,613.00 119 0 小計 143 21,731,581.85 700,425,657.00 4,069 4,314 蘆 竹 所 546 依登記簿持分 95 913,278.11 3,124,917,968.00 28,588 25,419 20 792 18 621 依協議持分 0 63,779.00 111,750,377.00 311 5 依調查持分 0 14,735.00 53,333,484.00 178 298 塗銷註記 38 158,257.89 490,987,204.00 2,651 449 法院審理 10 39,762.00 226,836,148.00 365 527 小計 143 1,189,812.00 4,007,825,181.00 32,093 26,698
33 楊 梅 所 737 依登記簿持分 115 200,935.00 339,508,234.00 2,860 8,858 10 51 2 190 應清 理筆 數應 扣除 70 筆 附帶 放領 案件 依協議持分 10 48,827.00 126,872,976.00 43 584 依調查持分 38 117,402.00 276,709,800.00 518 1,099 塗銷註記 191 123,394.00 230,531,854.00 3,892 188 法院審理 0 0.00 0.00 0 0 小計 354 490,558.00 973,622,864.00 7,313 10,729 八 德 所 83 依登記簿持分 46 36,838.08 203,204,367.34 1,387 3,569 4 1674 4 1674 依協議持分 4 944.18 7,867,370.00 182 340 依調查持分 1 1,096.00 3,507,200.00 16 46 塗銷註記 7 3,197.04 45,741,511.77 324 290 法院審理 25 42,371.08 247,095,712.03 1,293 1,674 小計 83 84,446.38 507,416,161.14 3,202 5,919 平 鎮 所 71 依登記簿持分 69 139,662.15 566,018,943.94 1,889 6,620 6 53 2 18 依協議持分 0 0.00 0.00 0 0 依調查持分 1 3,618.00 653,400.00 69 92 塗銷註記 0 0.00 0.00 0 0 法院審理 0 0.00 0.00 0 0 徵收 1 99.00 653,400.00 0 0 小計 71 143,379.15 567,325,743.94 1,958 6,712 合 計 2276 依登記簿持分 1024 23,420,699.71 6,399,144,808.03 46,359 64,547 49 1646 28 2661 依協議持分 33 118,642.18 267,877,123.00 590 929 依調查持分 74 168,058.72 478,452,647.23 2,653 7,341 塗銷註記 417 480,036.27 1,137,417,720.77 8,468 1,132 法院審理 50 110,294.04 584,104,473.03 1,777 2,201 其他 1 99.00 653,400.00 0 0 合計 1599 24,297,829.92 8,867,650,172.06 59,847 76,150 資料來源：桃園縣政府地政局地籍科 上表中所謂「塗銷註記」者，指清查時納入未辦持分交換，並加蓋「未辦持 分交換不得移轉設定」註記之案件，在辦理時發現實際上並非屬於未辦持分之情 形，故直接將註記予以塗銷。將上表數據扣除塗銷註記之案件數後，完成登記類 型比例統計如下：
34 由上圖可看出，未辦持分案件辦理結果為「依登記簿持分」者佔絕大多數， 比例高達 86.63％。顯見自治條例之規定雖以回復民國 42 年之真實權利狀態為 原則，但數十年未決之殘存案件，多是產權複雜有爭議或證據不足而無從回復者。 經過登記機關清查，雖無法回到真實權利狀態，但日後權利之移轉設定將不再受 限制，共有人亦皆同意登記，減少興訟之成本並有利於土地合理利用。 結論 早期行政機關辦理交換移轉登記案件時，由於資料完整，且承辦人員對政策 內容及各種書件檔案較為熟悉，查核資料後即將辦理持分交換移轉之結果通知當 事人。而當事人經歷過政策之洗禮，對共有自耕保留地之問題成因皆能理解，社 會上亦普遍認為出租共有人之持分既已被徵收即應歸於消滅，加上當時耕地價值 較低，因此異議案件較少，對行政機關逕為辦理登記之權責，亦較少提出質疑。 隨著時間經過，資料較為完整之案件大部分皆已處理完畢，殘存者多為資料 不全或有爭議之案件。在登記機關難以處理的情況下，司法機關與行政機關完全 相反之見解，更增加了案件清理之阻礙。由於行政機關沒有強力的法源依據來介 入辦理，清理的腳步不僅消極且相當保守，許多案件最終仍需進入司法程序，但 司法機關又將之視為共有人間內部之債權債務關係，同樣不積極認定。 站在自耕共有人的立場，他們在出租共有人的土地持分被徵收後，相信政府 會逕為辦理持分交換移轉登記，還給他們完整的所有權，但是政府卻在數十年後， 依登記簿持分 86.63% 依協議持分 2.79% 依調查持分 6.26% 法院審理 4.23% 其他 0.08% 依登記簿持分 依協議持分 依調查持分 法院審理 其他
35 因為案件越趨複雜難辦，乾脆要自耕共有人自求多福，循司法途徑解決。然而法 院忽視早期土地分管之事實與扶植自耕農之政策意旨，純粹就共有土地之法律關 係來審理案件，使得在付出大量成本、冗長的司法訴訟之後，自耕共有人仍然無 法得回他們應得的持分。只因行政機關處理其案件之時機較晚，待遇便與早期處 理之案件大不相同，對信任政府的自耕共有人實在是缺乏公平。 目前各縣市陸續修正自治條例，賦予行政機關積極介入辦理案件之權責，並 以回復民國 42 年實施耕者有其田政策後之真實權利狀態為原則，積極清查辦理。 而因產權爭議或資料缺失而無法回復者，則透過公告通知程序及異議之處理，取 得共有人間共識。清查之結果雖難以全數回到真實權利狀態，略有遺憾，但至少 可解除六十年來土地權利凍結之狀態，對土地所有權人而言較僵持不下為有利， 而就整體社會而言，亦有促進土地合理利用之效。 計畫成果自評 共有自耕保留地交換移轉之問題相當複雜難解，以致於經歷將近一甲子仍無 法完全解決，對土地所有權人之權益以及土地整體利用妨害甚大。本研究計畫之 主要目標，首先是對共有自耕保留地交換移轉之問題成因，由耕者有其田政策至 今之歷史背景深入探討，以釐清正確之辦理方向。其次，是分析六十年來行政與 司法部門各自對此類案件之見解，以及其中之落差對案件清查之影響。最後，是 詳加紀錄登記機關清查案件之實務，以及所遭遇之困難與解決之道，除了是珍貴 的歷史紀錄之外，更可作為其餘縣市未來辦理之參考。 本計畫執行期間共訪問清查案件之現任基層承辦人員二位，縣市主管機關承 辦人員一位，以及過去承辦相關業務之退休承辦人員一位，並盡可能以逐字稿之 方式作成詳細之紀錄，應已大部分達成原先設定之目標。本計畫之成果結合歷史 文獻、法院判決、行政函釋及承辦人員之口述，此為過去相關之研究所缺乏的重 要部份，因此深具學術發表的可能性，未來將嘗試先參與相關學術研討會，聽取 各方意見，再以學術期刊論文方式來投稿。 本研究計畫最主要的限制，在於實地訪談之對象主要皆為公部門之承辦人員， 缺乏由共有耕地之所有權人角度觀察之見解。這主要是由於土地所有權人本身之 個人資料受到保護，以致聯繫管道難尋，加上由受訪之承辦人員口中間接瞭解， 由於距政策實施之年代久遠，絕大多數的所有權人對於此項問題瞭解十分有限， 因而無從找到合適之受訪者。此外，在桃園縣之自治條例修正後，尚未出現法院 判決實例可供分析探討，亦有待後續研究。
36 參考文獻 內政部 1992，《台灣光復初期土地改革實錄專輯》。 湯惠蓀 1954，《臺灣之土地改革》，中國農村復興聯合委員會特刊第九號。台北：中 國農村復興聯合委員會。 鄧文儀 1955，《臺灣實施耕者有其田紀實》。台北：中央文物供應社。 鐘玉美 2005，《共有耕地徵收放領後自耕保留部份土地所有權移轉變更登記問題之 探討》，土地問題研究季刊，第四卷第三期。台北：中國地政研究所。 余郁芳 不詳，《共有耕地自耕保留部份交換移轉登記自治條例探討》。 黃均耀、李淑貞 不詳，《共有耕地徵收放領後自耕保留部份未辦持分交換登記問題之探討》。 不詳 臺灣桃園地方法院裁判書，84 年重訴字第 115 號 臺灣桃園地方法院裁判書，87 年重訴字第 149 號 臺灣桃園地方法院裁判書，88 年度重訴字第 77 號 臺灣桃園地方法院裁判書，89 年訴字第 1697 號 臺灣桃園地方法院裁判書，92 年訴字第 1521 號 臺灣新竹地方法院裁判書，91 年重訴字第 102 號 臺灣宜蘭地方法院裁判書，95 年訴字第 143 號 臺灣宜蘭地方法院裁判書，89 年訴更字第 3 號 臺灣南投地方法院裁判書，95 年訴字第 435 號 臺灣高等法院高雄分院裁判書，86 年重上更（一）字第 50 號 臺灣高等法院高雄分院裁判書，91 年重上更(二)字第一號 臺灣高等法院裁判書，96 年度上更（二）字第 23 號 臺灣高等法院裁判書，96 年度上易字第 560 號 最高法院裁判書，88 年台上字第 1423 號 台北高等行政法院裁判書，89 年訴字第 3275 號 台北高等行政法院裁判書，91 年度訴字第 3000 號 最高行政法院裁判書，95 年度判字第 642 號 司法院釋字第 115 號
