從政策面探討美國女性單親家長的工作與福利

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社區發展季刊 114 期 43 中華民國95 年 6 月

從政策面探討美國女性單親家長的

工作與福利

謝美娥

一、前言

『單親家庭』一般界定為（普查）住戶中，因未婚、離婚（分居）、或喪偶的單一父或母以及其 18 歲以下的未婚子女所組成的家庭。觀看台灣地區 1990 年人口普查單親戶的數量，單親戶共有 162,708 戶，占總戶數的3.29%，也就是說每 30 戶中有 1 戶是單親家庭。其中男單親戶的比例是 38%，女單親戶為 62%。若以家中有 18 歲以下未婚子女的戶數言，則占 7.43%，每 13 戶就有 1 個是單親戶（謝美娥，1998）。相較美國，1987 年孩子在 18 歲以下的所有家庭中，有 27%是屬於單親家庭（U.S. Bureau of the Cen-sus，1989）。女性單親家庭所面臨的問題，大致上來自四個方面：經濟問題（徐良熙、張英陣，1987；張清富、薛承泰、周月清，1995 ）；子女教養的問題（林萬億、秦文力，1992），人際關係的改變（林萬億、吳季芳，1993），以及心理適應的問題（Weiss, 1976；林萬億、吳季芳，1993）。其中經濟問題常常是迫切且極需去處理的。研究者曾針對單親家長復原力進行研究，初步發現單親家長走向積極恢復，就得主動去爭取籌碼。其中經濟獨立的自主權是最為重要的（謝美娥， 2002），換言之，能否經濟獨立，是一些女性單親最看重的事之一。張英陣（1996）也曾在其論著中闡述經濟來源穩定是所有單親家庭的重要關注點，尤其是由女性為首的單親家庭，經濟的來源，除了靠自己工作賺錢外，就是靠他人的支援了。有相當多的女性單親家庭，必須靠政府的福利救助。在國外一般被認為對單親母親的救助相對於國內，是比較寬鬆的。但是以最新的發展，國外對於女性單親家庭的協助，也趨向緊縮。女性單親雖然負擔子女照顧

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社區發展季刊 114 期 44 中華民國95 年 6 月的責任，仍多需要外出工作，以維持收入。就業是使單親媽媽脫離社會救助的普遍方式，也是各國一直鼓勵的方式。美國克林頓總統簽署的 1996 年 PRWORA，以強制性工作規定及限時性補助期限要求福利收受者儘早回歸到就業市場，以期自給自足（Kin & Hong, 1999; Rodger, 2003）。同年，歐洲也掀起相似的風潮。以荷蘭為例，1996 年新的一般性補助法案（General Assistance Act of 1996），單親家長也被要求當最小子女年齡達 5 歲時，即必須外出工作（Van Wel & Knijn, 2001）。因此勞動參與的要求似乎越來越無法避免。雖然勞動參與有其重要性和必要性，一些婦女會以母職的要求、教育程度與工作要求不一致、工作機會太少、家務工作繁重、交通安排不易和兒童照顧之缺乏等作為抗拒工作的原因（Monroe & Tiller, 2001； Van Wel & Knijn, 2001）。對於女性單親家長來說，更容易因一些主、客觀因素而無法工作。這時候財政上的誘因、制度上的配合等可能對女性單親家長的工作有正面的影響力。我國婦女在勞動參與率上，一直遠低於男性，民國 90 年男性勞動參與率為 68.5%；女性勞動參與率為 46.1%。其中離婚、分居或喪偶之男性單親家長之勞動參與率為 48.04%；女單家長則為 26.56%（行政院主計處，2001）。另根據台灣官方列冊的「低收入戶」資料顯示，低收入戶中有 23.5%為單親家庭，其中女性單親家庭的戶數是男性單親家庭的 8 倍（鄭麗珍，2002）。顯然，女性單親家庭落入貧窮的機會是相當高的。而以美國為例，美國單親媽媽有 57.7%就業，其中全職就業者有 34.7% （Manning & Smock, 1997）。另一統計則指出女性單親的就業率為 55.8%，相對於男單的 76%以及雙親家庭中男性的 91.7% 和女性的 60.7% （ Manning & Lichter, 1996）。而最新美國人口統計，已婚男性的勞動參與率為 77.3%，已婚女性的勞動參與率為 61%；離婚、分居或喪偶之男性單親為 65%，離婚、分居或喪偶之女性單親為 49.6%（U. S. Bu-reau of the Census, 2004, no 577）。由這些統計數字看起來，我國女性單親家長的就業率確實偏低，除了社會心理因素外，制度上的誘因也許是差異的來源。這就是本研究的目的，希望從政策上或文獻上的資料，實際而深入的了解美國福利上的規定，這些規定有何實務上的意義？本研究希望達到下列目的：了解美國女性單親家長的社會人  口特質，這些社會人口特質與台灣女性單親家長的社會人口特質有何差異？了解美國女性單親家長的經濟困  境狀況。檢視美國現有單親家長的福利政  策與實務。檢視美國及其他國家單親家長的  工作要求與誘因。

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社區發展季刊 114 期 45 中華民國95 年 6 月檢視美國及其他國家反貧窮的新  策略及其對女性單親家庭的效果。

二、美國女性單親家長的社會人口

特質

美國以女性為家長的家戶越來越多，1960 年以女性未結婚母親為戶長者有9%，到了 1990 年增為 20%（Zhan & Sherraden, 2003）；美國單親媽媽在定義上有時候不太一致。大部分社會福利基於協助弱勢之立場，而界定為因未婚、離婚（分居）、或喪偶的單一父或母以及其 18 歲以下的未婚子女所組成的家庭。惟在閱讀政府統計數字時，必須澄清有時候單親家長又區分為兩類：從未結婚（single ）和失婚（ window, di-vorced or separated）。子女則涵蓋所有年齡層的子女。

如何描述美國的單親媽媽，從最近 Fang & Keane（2004）「評估福利改革對單親媽媽的影響」的研究，採用 1980〜 2002 年人口統計資料，針對 18 歲以上且家有依賴子女（未滿 18 歲）的單親媽媽訪問資料。這些婦女可能離婚、寡婦、分居或從未結婚；子女則是親生的（biological）、繼婚的（ step-）或收養的（adopted）。共計有 127,119 筆資料。從這筆龐大資料可以看出美國單親媽媽的人口概況。根據 Fang & Keane （2004）統計，美國單親在這段長達 22 年的時間序列中，基本人口資訊相當穩定。白人占 62%〜65%、黑人占 32%〜 35%。在單親類型中，喪偶單親媽媽從 13.8%降到 6.5% ，離婚者從 46%降到 37.8%，分居者從 24.7%降到 14.4%，然而從未結婚者則從 1980 年的 15.6%大幅增加到 2002 年的 41.3%。1997 年從未結婚者（38.9%）首次超越過離婚媽媽（38.2%）。即使在 1996 年 PRWORA 法案明顯把目標擺在減少未婚者比例，從未結婚媽媽的比例仍是持續增加。在家庭大小當中，單親媽媽的家庭，也持續縮小當中，1980 年有一個小孩的單親媽媽占 48.3%，到 2002 年則有 54.5%。子女平均數約在 1.7〜1.8 個之間。教育程度言，單親媽媽高中輟學率從 1980 年的 34.5%降到 2002 年的 19.3%，同時間大專程度者從 26.5% 增加到 45.3% （Fang & Keane, 2004）。

以 2003 最新統計，單親媽媽（失婚者）的勞動參與率有 49.6%，相對於單親爸爸的 65% 和未結婚媽媽的 66.2%。而子女 18 歲以下的單親媽媽就業率有 71.9%；相對於子女 18 歲以下單親爸爸的 83.3%。在雙親家庭中，父親就業率有 91.2%；母親就業率 66.2%（U. S. Bureau of the Census, 2004, no. 581）。從以上統計看出，無論是勞動參與率或就業率，單親媽媽都比單親爸爸或雙親家庭中的爸爸來得低。美國人口統計中的單親家庭，子女係涵蓋所有年齡層的子女，並非以 18 歲為限。因此其統計女性單親家庭有 18 歲以下子女者占 60%，男性單親家庭有 18 歲以下子女者占 41%，而雙親家庭則

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社區發展季刊 114 期 46 中華民國95 年 6 月有 45% （ U. S. Bureau of the Census,

2004, no. 63），有較多比例的女性單親撫養 18 歲以下小孩，顯示其弱勢的本質。又，2003 年全部家戶中，雙親家庭的貧窮率有 5.3%，女性單親家庭貧窮率為 26.5% ，男性單親家庭貧窮率則為 12.1%（U. S. Bureau of the Census, 2004, no. 690），女性單親家長的貧窮率是雙親家庭的 5 倍、男性單親家庭的 2.2 倍。從這些人口調查統計發現，女性單親有較多 18 歲以下的小孩、貧窮率較高、較多的人沒有完成高中教育、勞動參與率和就業率均低。而在其他社會人口特質方面，其子女教育成就、成績差、輟學比例較高。 Zhan 與 Sherreden（2003）曾採用美國家庭與家戶調查資料第 1 波（1987 年〜 1988 年）和第 2 波（ 1992 年〜 1995 年）資料，想了解資產對女性單親子女（12〜18 歲）教育期望的影響，訪談子女 591 位中，了解到其母親和家庭的一些特質：這些單親母親平均 40 歲，有 2 個 18 歲以下的孩子、1.3 個大人、平均 12 年教育，25%未完成高中教育、41% 高中畢業、34% 大專程度，會談時有 71%有工作，貧窮率為 11%。40%的媽媽有房子，45%有存款，17%存款多於 3,000 元。從 Zhan 與 Sherraden（2003）的研究，可大略窺見單親媽媽的境況。單親媽媽家庭不必然是單成人家庭，其可以是與其他成人如：父母、未婚夥伴或其他無關係成人同居。美國單親媽媽的居住安排方面，分為 4 類：獨自居住（61%）、與父母同住（15%）、與無關係男人同居（cohabitated with other man 14% ）、與他人同住（ share with others 13%）（London, 1998）。

美國單親媽媽的勞動參與率從 1995 年的 69%到 2000 年的 79%，即使 2003 年仍高達 78%。勞動參與率係指目前有工作或積極找工作或暫時被資遣的比率。從這個數字再加上失業的趨勢，可以肯定單親媽媽是想要工作的（Sheman, Fremstad, & Parrott, 2004）。換言之，美國單親媽媽的勞動參與意願相當高，這一點可以視為相當正面的特點。從以上統計看出，美國單親媽媽中，從未結婚的媽媽有增加趨勢，教育程度也逐漸提高，未結婚媽媽應該有為數不少的不婚媽媽（by choice），因此在從未結婚者中其就業率比較高。相較之下，我國單親媽媽的人口特質，若以單親媽媽的教育考察為例，李淑容（1998）研究發現女性單親家長教育程度以國小最多，有 41%；其次為高中／高職，為 28.2%，低於高中／高職者共 85.9%。黃建忠（1998）分析民國 69 年至民國 83 年行政院主計處家庭收支調查資料，統計發現單親媽媽的平均年齡為 35.5 歲，平均教育年數為 8.0 年；黃建忠後來再分析民國77 年至民國 86 年較新資料（黃建忠，2000），發現教育程度上升，二分之一有高中或以上程度，再加上子女數目減少，因此有就業的比例在增加。在單親類型方面，喪偶的女

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社區發展季刊 114 期 47 中華民國95 年 6 月單親最多，為 48.19%，離婚的女單親差數不大，占 46.09% ，未婚的女單親占 5.7%。女性的單親家庭中喪偶者仍比離婚者多，女性單親家長年齡較小，50 歲以上者只有 11.66%，而 30〜39 歲者也是最多，但卻高達 48.07%，20〜29 歲則占了 7.46%（謝美娥，1998）。比較之，我國女性單親在教育程度上比美國女性單親來得低，此應與美國施行 12 年義務教育有關。離婚和喪偶者較多，未婚者較少。至於貧窮率方面，因無直接數字對應，無法比較。

三、美國女性單親家長的經濟狀況

在一項比較8 個國家女性單親家庭收入狀況的研究中，研究者發現女性單親家庭之收入，普遍比雙親家庭來得低，在 55%到 85%之間。這 8 個國家大致分為 3 類，北歐國家（挪威、瑞典）的單親媽媽，其收入是雙親家庭的85%左右，其他 3 個歐洲國家（英、法、德）則約在 65% 〜76%之間，非歐洲的 3 國（美、澳、加）則在 55%上下（Wong, Garfinkel, & McLanahan, 1993）。另一研究指出女性單親家長的平均收入為＄5,330 元，男性單親家長的平均收入為＄9,000 元，而雙親家庭平均收入為＄10,794 元（Manning & Lichter, 1996），女單親收入約為男單親的 59%，為雙親家庭的 49%。由此可見，大部分女性單親家庭的收入都低於男性單親家長與一般雙親家庭。另一項以女性單親為對象，比較美國、英國、加拿大的單親媽媽人口特徵，使用社會救助的比例和女性勞動參與率（以使單親媽媽脫離福利救助的努力）的論述指出：美國 1983 年有 45%（使用 AFDC 的單親媽媽）使用社會救助；英國 1986 年有 48%的單親媽媽領取補助性津貼；加拿大約三分之一的單親媽媽仰賴社會救助（Evans, 1992 ）。 Manning & Lichter（1996）更比較美國男單親與女單親接受社會救助的差異，得到男單親有 6.7%，女單親有 30.1%接受社會救助。不過，更新資料指出，美國在新法TANF 實行後，單親媽媽的福利參與率從 1996 年的 25%降到 2004 年的 9% （Fang & Keane, 2004）。當然，福利參與率降低是不是表示經濟狀況改善？需要更進一步了解。美國 1996 年福利改革，施行了一些新措施，前述 9%的福利參與率即是受到這些新措施的影響，以下簡述所有福利改革的措施。

四、美國幾個重要單親家長的福利

政策及其效果

現現現現現  從 1935 年社會安全法第 4 章 AFDC 對單親家庭有現金的補助，該方案持續了 60 年，直到 1996 年才停止。1996 年後另頒布 TANF （ Temporary Assistance for Needy Families）取代。以 2002 年 TANF 現金補助為例，阿拉斯加州每月給付最高，為 631 元、加州 510 元、華盛頓州 435 元、阿肯色州最低，為 161 元（U.S. House of Representatives, 2004, table

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7-社區發展季刊 114 期 48 中華民國95 年 6 月 9）。現金補助有其效果，例如，在 1990

年時，非老人單親媽媽其在轉移前收入為貧窮者占有 54.4%，現金社會保險協助 5.4%的家庭脫離貧窮，現金公共救助協助 5.9% 脫離貧窮（ Danziger & Weinberg, 1994）。

兒兒兒兒現現兒

 child care subsidy）現美國在 1990 年之後聯邦政府大幅增加公共補助托兒費用。爲了減少低收入家庭和單親媽媽的福利依賴和增加就業， 1996 年福利改革之後兒童照顧補助更為普遍。不但在經費上增加，更把原本支離破碎的4 個兒童照顧經費來源整合成單一兒童照顧概括性方案（block grant），稱為兒童照顧發展基金 the Child Care Devel-opment Fund（CCDF）。在 1999 年兒童照顧補助大概增加到210 億（Blau, 2001）。各州甚至可以將30%TANF 的經費轉移到兒童照顧補助經費。這些改變指出決策者視兒童照顧補助為福利改革重要的一環。使用兒童照顧補助的低收入家長必須是就業、就學或接受職業訓練。各州均可以彈性的設定符合資格者的要求、費用分擔比例和給提供者的核退率（Blau & Tekin, 2003）。 2000 年大約有 90%的兒童照顧發展基金採用現金抵用券（voucher）方式，補助家庭的托兒費用，各州得自定健康與安全標準以及證照要求。除現金抵用券外，另有「使用證明書」（certificates），家長憑證書直接使用服務（Becerra, Gooden, Kim, Henderson, & Whitfield, 2002 ）。各州再自行設置托兒服務提供者的核退率，再由 CCDF 直接撥款。不過，雖然兒童照顧經費大幅增加，托兒補助金的使用率一直偏低。兒童與家庭部（DCF）評估所有有 13 歲以下兒童照顧需求的家庭，在 1998 年〜2000 年之間約有 12%〜15%的家庭使用兒童照顧補助金。Tekin（2004）使用 1999 年全美家庭調查資料 NSAF，計算有 6 歲以下收入在貧窮線 200%以內的單親媽媽家庭，有 17%使用兒童照顧補助金，顯然並非所有貧窮、有兒童照顧需求的單親媽媽會使用兒童照顧補助。Tekin （ 2004 ）同時發現，有高中學歷和大專程度以上的單親媽媽比起其他媽媽分別多出 7.6% 機率和 11.4%機率會使用兒童照顧補助金。而使用兒童照顧補助金的單親媽媽其就業比例比起未使用者多出 9% （ 78.9% VS. 70% ），從因果分析看，則影響就業達 13%（Blau & Tekin, 2003）。

惟各州規定符合 CCDF 的收入水準差異甚大，以 3 個子女的家庭為例， Wyoming 規定所得在 16,000 元以下方可接受補助；Connecticut 則為 39000 元，以致有些州家庭收入在 18,000 元以下卻仍無法獲得兒童照顧補助金，而據估計市場上托兒費用從3,000〜10,000 元左右（U.S. DHHS, 1999）。子子子子子兒  child support）現 1975 年美國聯邦政府通過子女贍養費強迫執行法修正法案（Child Support Enforcement Amendments），要求各州嚴厲執行，1984 年修正並於 1988 年正式頒布子女贍養費法（Child Support Act of

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社區發展季刊 114 期 49 中華民國95 年 6 月 1988）。該法有 3 個目的：找出非監護權的父母、增加裁定的數量和數額以及增進實際贍養費用（Garfinkel, 1992）。州在 1980 年到 1997 年徵收的子女贍養費從 13 億增加到 28 億；分別占 AFDC／TANF 總費用的5%和 12%（U.S. House of Rep-resentatives, 1983 & 2000 ）。 Meyer （1999 ）使用 1995 年當前人口調查（CPS）資料分析，發現子女贍養費確實可以幫助貧窮單親媽媽家庭轉移前收入（pre-transfer）脫離貧窮的效果達到 6% 〜7% ；與社會保險和福利的效果差不多。Huang，kunz 及 Garfinkel（2002）使用1976 年〜1996 年全美青年貫時性調查資料統計，婦女前一年收到 1,000 元子女贍養費的婦女比起未收者多出18%機率離開福利，而重新接受福利者則少了12%機率。另有研究指出貧窮有監護權的單親媽媽，約 39%有領到子女贍養費，平均為 1,922 元（ U.S. Bureau of the Census, 1996）。雖然子女贍養費確實有一些正面效果，但其效果只能算是中等，就其原因是其數額太少所致。

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In-come Tax Credit）現

這是 1975 年聯邦頒布的所得稅減免的方案，給予低收入的納稅人所得稅減免，就業的單親媽媽也能從中得到好處。薪資所得稅特別減免由財政部主管，透過工資報稅而取得，事實上是一種負所得稅制。此方案對象是撫養孩子的低收入工作者家庭，以 2003 年為例，有 2 個小孩的單親家庭其年收入在＄33,693 元以下者或雙親家庭其年收入在＄34,693 元以下者即可申報。由於可以特別扣除稅額，對於有工作且有小孩的低收入家庭特別有吸引力（The Annie E. Casey Foundation, 2003）。在 1980 年單親媽媽採用 EITC 者有 10%，到 2002 年有 34%採用（Fang & Keane, 2004）。使用率不高，可能與其申報太複雜有關（Stoesz & Saunders, 1999）。又以 2003 年為例，沒有子女的工作家庭大概有350 元的退稅額，有一子女者大概有 2,500 元、2 個子女以上家庭則約有4,000 元退稅額（The Annie E. Casey Foundation, 2003）。Liebman（1997）研究指出薪資所得稅特別減免確實增加了有福利媽媽勞動市場的參與率，但並沒有減少已經在勞動力中女性的工作時間。換言之，並未因退稅增加所得而減少工時。醫醫現現現  對於低收入家庭或兒童，美國有醫療補助法可以協助。符合 AFDC 的家庭自動取得受助資格。1996 年 TANF 施行之後，為了讓部分離開TANF 的家庭仍能取得醫療補助，各州得規定較寬鬆的所得和資源標準，因此有越來越多的州其家庭雖然收入高於貧窮線標準，仍能取得醫療補助（U.S. House of Representatives, 2004）。醫療補助的擴大，也幫助許多單親媽媽家庭，使一些單親媽媽不致於為了讓家人留有醫療補助，而想辦法留在福利圈內。就就就就就現  與就業有關的福利分為2 種，一為傳統給付（traditional benefits），包括健康保險、壽險、退休計畫、有給假、利益分享

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社區發展季刊 114 期 50 中華民國95 年 6 月和股票選擇權等；一為友善家庭相關給

付，包括托兒服務、彈性工時、病兒照顧假等（Caputo, 2000）。友善家庭工作場域的運動，例如支薪病假（paid sick leave）、支薪休假（paid vacation time）、彈性工時（flexible work schedules）和家庭照顧假等，確實協助許多工作的婦女。可惜的是其幾乎只造福了專業工作的婦女，對於支領時薪的低收入工資婦女，很少適用（Gault, Hartmann, & Yi, 1998）。單親媽媽除非是較專業的從業者，比較少得到關於就業者的福利。

五、檢視美國福利改革的工作要求

與時間限制

福利改革之後，許多福利的給予，均有工作的要求，而 TANF 更有時間的限制。TANF （ Temporary Assistance for Needy Families）對於低收入家長有許多工作的要求，主要的規定如下（U. S. DHHS, 2004）：工作要求：各州福利接受者在接受福利滿 2 年後必須去工作，1997 年以前必須達到 25%，2002 年 50%。單親家庭在第 1 年必須參與每週至少 20 小時的工作，到了2000 年，每週必須工作 30 個小時；除非各州訂定例外狀況，否則不能免除工作要求的成人必須在接受福利滿兩個月後參加社區服務。有6 歲以下兒童的單親，若因為無法找到合適的托兒以致不能工作，州政府不得有處罰措施。有1 歲以下兒童的單親得免除工作規定，在未來一年內也不計算在就業參與率的統計中。無法參與工作要求的家庭將酌減或取消福利。工作方案（Work Activities）：福利接受者必須參加無公共補助或有公共補助的就業，在職訓練、工作經驗、社區服務、 12 個月的職業訓練、或是他們必須提供其他參與社區服務者托兒的服務。連續 6 個禮拜均有在尋找工作，可以計入工作的要求。在要求就業的百分比當中，參加職業訓練或青少年父母親上高中的比例，不得超過各州案量25%。 5 年期限：家庭若已經接受補助達連續5 年時，不得再接受現金補助。各州可以有20%的案量不受此時間限制，各州也可以自行提供給超過時間限制的福利接受者非現金的補助和代券（vouchers）。各州有提供『維持努力』的要求（MOE maintenance of effort requirements）：各州僅能有 80%的 1994 年水準的福利支出，而且各州必須維持支出在 1994 年度水準，才可以申請用來補助因為人口成長和經濟衰退的影響而增加的經費。此外，各州的兒童照顧經費也必須維持在 1994 年或 1995 年水準（取較高的一年），才可以申請比原來分配額度高的兒童照顧經費。如果各州有達到最低工作的要求，則強迫性州的努力可以降到75%。福利改革對單親媽媽究竟有多少影響？從上述單項福利改革中確實可以看到一些效果，惟許多效果和 1990 年代以後的經濟成長正好呈現正相關，以致究竟是經濟成長導致了單親媽媽的就業或是一些

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社區發展季刊 114 期 51 中華民國95 年 6 月政策性措施確實也提升了單親媽媽的就業率，需要更清楚的變項控制。Fang 與 Keane（2004）即做了更嚴謹的變項控制而有了一些發現：從1993 到 2002 年之間單親媽媽福利參與率下降了23%，其中工作的要求解釋了57%的變異量、薪資所得稅特別減免（EITC）解釋了 26%的變異量、福利時間限制解釋了11%的變異量、總體經濟則解釋了 7%變異量。同時段，單親媽媽的工作參與率增加了 11.3%。政策和經濟因素的相對重要性如下：薪資所得稅特別減免（EITC）（33%）、總體經濟改變（25%）、工作的要求（17%）與福利時間限制（10% ）。 Fang 與 Keane （2004）認為工作的要求確實使很多單親媽媽離開了福利救助體系，但不一定增加就業，反倒是薪資所得稅特別減免（EITC）對單親媽媽離開福利和就業都有貢獻。他們更指出，即使離開福利體系，離開者仍有 1／4 並沒有開始工作。如果離開福利後卻沒有去工作，顯然問題仍舊存在。

六、檢視美國其他反貧窮的新策略

及其對女性單親家庭的效果

檢視美國反貧窮措施（適用於貧窮的單親媽媽），以福利資本主義（welfare capitalism）為主，福利資本主義係運用市場原則以強化社會福利，其又可分為 3 種策略：『薪資補充』，如：薪資所得稅特別減免（EITC）、促進工作機會特別稅法（The Work Opportunity Tax Credit）、直接

補充薪資；『資產建立』，如個人發展帳戶、小額信用貸款；以及『社區資本的集中』（community capitalism）（ Stoesz & Saunders, 1999）。薪資補充主要是透過稅賦減免，讓低收入的工作人員和雇用低收入的雇主享有稅賦減免。薪資所得稅特別減免在前文已有闡述，係給有子女之低工資工作者特別減稅優待。有些州另外將退稅加碼，例如 Minnesota 州和 Wisconsin 州分別加碼 25%和 43%，有些州則另外給租金、瓦斯電力費、托兒費用和健康保險特別扣除額，在在都在增加工作誘因（Stoesz & Saunders, 1999）。促進工作機會特別稅法，則補充薪資給雇用低收入較難就業者的雇主，起初補充薪資未滿 6,000 元的 35%或每個工人最高達 2,100 元，後來擴大到工作兩年內的前 20,000 元均適用，從第 1 年 10,000 元的 35%到第 2 年 10,000 元內的 50%，每名工作人員最多由政府補充薪資 8,500 元。促進工作機會特別稅必須由雇主報稅後方可拿到，由於程序複雜，也阻卻一些申請者。Edmund Phelps 提出直接薪資補助，專門補助低生產力的勞工，政府直接撥經費補充薪資，從7 元補助 3 元到 12.06 元補助 0.06 元。資產發展係由 Michael Sherraden 在 1991 年提出。他觀察福利救助只重視所得支持，而實際上貧富最大的差距是在資產。中產階級所以成為中產階級是因為累積財富，購置資產。若能協助低收入者累積資產，才能真正脫離貧窮（Sherraden, 1991）。真正能脫貧的長期策略是個人發

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社區發展季刊 114 期 52 中華民國95 年 6 月展帳戶（Individual Development

Ac-counts= IDAs），IDAs 尋求外面配合款以配合個人儲蓄，所儲蓄款項只能有四個用途：完成大專教育或職業訓練、購屋、從事小事業以及補充退休金。1996 年福利改革後，聯邦福利改革法案有將 IDAs 加入法條，但一直沒有撥款，只有從各州或地方經費或甚至是社區機構的經費補助。多數方案還會教導有關經濟的知識並做財務和個人諮商以建立其行為。每帳戶 1 個月要儲存 5 元〜20 元，每一元補助配合 0.5 元〜4 元（Sherraden, 1991）。美國之夢實驗計畫（the Ameri-can Dream Demonstration=ADD）是第 1 個有系統從事關於 IDAs 的實驗計畫，全美 14 個計劃進行 4 年（1997 年〜 2001 年），研究則進行了有 7 年（1997 年〜2003 年），由 Washington D. C.的企業發展自治會（The Corporation for Enterprise Development）設計指導，華盛頓大學的社會發展中心負責研究。幾個發現如下：參加的人共 2,364 人，以女性居多，占 80%；平均年齡 36 歲， 87%的人在 20 歲〜49 歲之間、從未結婚的占了48%，失婚者占 29%，已婚者 22%、1 個大人和小孩的家庭占 44%、全職就業者 58% ，部分工時就業者 20%、平均年收入＄17,952 元，約在貧窮線的 116%。每一參與者每月平均存款＄19.07 元、12 個月中存款 6 次、配合率 2： 1 下每名參與者每年累積近 700 元（Schreiner, Clancy, & Sherraden, 2002）。整體而言，IDAs 可以鼓勵低收入戶存款累積財富，不過從所存的數額與其收入的比例看，其效果並不如期待中的大。可能會和民族性有關，以我國民眾的儲蓄習慣，若再加上配合款以玆鼓勵，效果說不定會必在美國的計劃來得好。另有小額企業貸款（microenterprise），貸款給 AFDC 接受戶，讓他們開創小型企業，在過去自營業者的時薪為 4.37 元，加入自營業學習方案後，時薪平均為 5 元。許多低收入單親媽媽喜歡自營業，可惜此方案效果並不彰，究其原因應該是時薪太低所致（Stoesz & Saun-ders, 1999）。濟貧政策常常是協助低收入者脫貧的最大障礙，許多社會福利方案均有最低資產的規定，導致申請救助的人必須先把資產賣掉或用掉才能符合申請資格，因此，若要以建立資產協助低收入者，首先要修改一些資產的規定。社區資本主義或社區資本的集中（community capitalism）則是尋找一些民間機構在地方上作全面性發展工作，以較弱勢地區為主取代以個人為主的協助方式，全面發展投資，改善地方經濟，藉此提升工作機會（Stoesz & Saunders, 1999）。上述許多新策略，不必然針對單親媽媽。惟都配合 1996 年福利改革進行，l996 年福利改革針對低收入的方案，最大宗的 TANF 乃以低收入單親家庭為主，因此許多單親媽媽也都能受惠於新方案的協助。

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社區發展季刊 114 期 53 中華民國95 年 6 月

七、我國相關政策的現況與反省

台灣地區，鼓勵單親媽媽就業的措施比較不足，仍以濟貧之社會救助作為支持女性單親家庭相關福利措施的主軸。觀察歷史發展的脈絡，民國 54 年行政院通過之「民生主義現階段社會政策」相繼推動小康計畫與安康計畫，是我國消滅貧窮政策的濫觴。直到民國 69 年立法院通過「社會救助法」，救助貧窮才成為社會福利政策實施的重點。後更由於社會變遷以及國民生活水準之提升，立法院於民國 86 年新修訂「社會救助法」，改以平均每人每月消費支出的百分之六十取代從前以所得收入為基準的計算方式，並將貧窮線調高，但由於資產調查的對象需包含三代（直系血親與同住旁系血親），不符合單親媽媽實際上並未接受娘家或手足濟助的現實，經常因高估其資產狀況而駁回其申請，或降低其低收入戶等級，表現出政府賦予家庭及個人更多的福利責任，以迴避由政府來擔當照顧更多經濟困難民眾之角色的價值思考（鄭麗珍， 2000）。但不可諱言的是現階段政府提供低收入戶對象的福利已益形充分完善，從醫療、住宅到協助其加速累積資產，可發揮長期扶助的安全網功能。許多女性單親進入救助系統面臨重重困難，為了照顧因遭遇夫死亡、受刑或失蹤、因夫惡意遺棄或受夫不堪同居之虐待經判決離婚確定者、因家庭暴力、性侵害或其他犯罪受害，而無力負擔醫療費用或訴訟費者、因被強制性交、誘姦受孕之未婚婦女懷胎 3 個月以上至分娩兩個月以內者、單親無工作能力，或雖有工作能力，因遭遇重大傷病或為照顧子女未能就業者等事件而成為實質或形式上單親的弱勢婦女，立法院於民國 89 年又通過「特殊境遇婦女家庭扶助條例」，提供通過相當於中低收入戶資格審查的婦女短期性緊急生活扶助、驗傷醫療補助、法律訴訟補助、心理治療補助、兒童托育津貼、子女教育補助和兒童優先進入公立托教機構以及創業貸款等補助項目（內政部社會司， 2006）。不過，由於對單親無工作者對象的審查標準極其嚴峻，以全無收入為限，雖僅以微薄、不穩定的打零工或家庭手工為業者亦無法符合，加上需在事發 3 個月內提出申請方可，因此再度排拒許多入不敷出和未及時提出申請卻已陷入經濟困境的單親媽媽。為了彌補有需求者卻不得其門而入的遺憾，立法院最近（於民國 95 年 4 月 25 日）更三讀通過該條例之修正，新條例的特點有：放寬未婚婦女僅以強制性交或誘姦受孕之限制，而以其生活上是否陷入困境作為判斷的依據；在「遭夫惡意遺棄或不堪同居之虐待」一項，增列「已完成協議離婚登記」；增列「其他 3 個月內生活發生重大變故導致生活、經濟困難者，且其重大變故非因個人責任、債務、非因自願性失業等事由」，以協助難歸類卻在經濟上確實遭受困難的弱勢婦女；復將申請緊急生活扶助的申請事

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社區發展季刊 114 期 54 中華民國95 年 6 月由，由目前 1 人僅能申請 1 次，修正為一人一事由以補助 1 次為限；並且，將申請時間放寬至事實發生後 6 個月內，以彌補現行的 3 個月申請期限，導致許多喪偶婦女因辦理喪葬事宜而錯失申請期限；增訂家庭暴力受害者得申請子女生活津貼與兒童托育津貼，協助其照顧子女（立法院全球資訊網，2006 年 5 月 16 日瀏覽）。觀察修正條例，扶助類別與事由雖已經較為寬鬆，但仍以經濟上弱勢為主要審查依據，表示仍存在濟貧的社會救助思想。再者，該條例以特殊境遇之單親婦女為限，對一般單親之協助，以無工作能力為限，對許多協議離婚之單親所助有限。另外，各縣市政府也根據地方資源條件和授權程度，個別執行與扶助單親家庭有關的中央交辦事宜或規劃地方自治事項。高雄市直接以單親家庭為扶助對象，於民國 90 年通過「高雄市單親家庭扶助自治條例」，其提供經濟生活支助、子女照顧、就業服務、醫療補助、居家生活支助、生活適應輔導及諮詢服務，就業服務方面有中低收入單親家庭職訓津貼、單親家庭創業貸款、職業訓練、就業輔導及申請營業服務等（高雄市政府社會局，2006 年 5 月 16 日瀏覽）；台北市可以從兒少福利和婦女福利兩方面看：兒少福利方面，除了配合全國性普及式的幼兒教育券，一學年補助 1 萬元外、另有多項救助氣息濃厚的以中低收入或弱勢家庭為主的經濟補助，如「中低收入家庭幼童托教補助」，補助中低收入家庭（非低收入戶）滿 3 歲幼童就托公私立托兒所、「3 歲以下兒童健保費補助」，補助中低收入家庭內 3 歲以下兒童全民健康保險自付之保險費、「弱勢家庭兒童托育補助」，補貼保母、立案托兒所、幼稚園或課後托育中心之費用、「育兒補助（中低收入育兒補助）」，補助中低收入每一兒童每月補助 2,500 元、「危機家庭兒童及少年生活補助」，家庭總收入按全家人口平均分配，每人每月低於本市平均消費支出百分之八十者，依個人資產及實際狀況補助每名兒童每月 4,500 元，補助期限最高以 6 個月為原則等（台北市政府社會局，2006 年 5 月 16 日瀏覽）。前述經濟補助方案，雖然不是以單親家庭為限，但多以中低收入或弱勢家庭為對象給予兒童生活照顧或托育的補助。因此對於單親媽媽言，是很好的協助來源。不過，尚未看到有相關研究檢視這些方案的效果。特別是我國女性單親的就業率一直不高，是不是因為有這些生活補助而降低其就業率則不得而知。也就是說，福利政策的優厚是否會造成更多單親的貧窮和依賴？張清富（1998）指出提供優異的福利政策並未明顯促進單親家庭的增加，反而對減少女性單親家庭貧窮的比例有明顯效果，顯見政府運用普及性的福利措施可收節省社會經濟成本的長期效應（引自鄭麗珍，2000），可見，福利性方案至少在降低女性單親家庭的貧窮率有助益。除了救助福利政策外，尚有非救助

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社區發展季刊 114 期 55 中華民國95 年 6 月性的辦法協助單親媽媽的就業。例如「台北市女性權益保障辦法」，排除女性就業障礙：鼓勵企業設置或提供適當育兒措施、辦理職業訓練，提供女性學習專業技能，協助請領訓練期間訓練生活津貼等（台北市政府社會局，2006 年5 月 17 日瀏覽）。原則上托育補助和職訓津貼，可以支持單親媽媽就業，創業貸款也可以協助單親媽媽自行創業時資金的問題。除了前述以社會救助政策來涵蓋對弱勢女性單親家庭的協助之外，政府在協助單親媽媽就業的作法上，一方面，已經參加勞動市場的就業媽媽可透過現行全民健保、公、勞、農保及失業給付，和未來的國民年金等制度依不同職業身分分別獲得社會保險式的保障；另一方面則推動保障全體勞工福利的勞動政策。以民國 91 年開始實施的兩性工作平等法與近年來為減少失業人口而陸續實施的各項促進就業措施都是積極性的勞動政策。其中民國 83 年行政院通過「促進婦女就業措施」（行政院勞工委員會職訓局，2003 年 1 月 8 日瀏覽）使職訓生活津貼、職訓券、創業貸款補助、交通補助等項目陸續開辦，不過多以非自願性失業的負擔家計婦女為對象，仍呈現救助色彩。鑒於女性單親家庭的增加，且由於其陷於低收入的情形相對於男性單親家庭，比較嚴重。目前探討女性單親貧窮現象，以社會救助居多。在本人研究中不乏發現具有優勢能力的單親家長及子女，因此更感受到有必要從積極的勞動政策結合積極的救助政策，並提供足夠的社會服務協助此一族群。不過，前面提到我國單親媽媽的教育程度比較低、年齡比較高，就業需求應該有不一樣。研究更指出，從提供者看單親家庭就業輔導，發現求職媒合、職業訓練、協助創業、職訓券、創業貸款補助、以工代賑均非常重要（內政部社會司， 2002）。可見在職訓之時提供生活補助並積極媒合就業，對我國單親婦女更為重要，也算是結合工作與福利的措施。換言之，若能結合勞動與家庭的政策（鼓勵 pro-family 的勞動政策），則單親媽媽不必然貧窮，也不必然要救助。除了一些救助色彩仍舊濃厚的福利之外，政府也引進一些積極措施。新的協助措施有：以鼓勵單親媽媽的人力資本累積與就業為主的單親婦女陪力計畫，委託婦女權益促進發展基金會辦理，以補助學雜費與臨時托育費用的方式來鼓勵單親婦女進修學位，提升專業智能，促進就業能力，進而自立脫貧（內政部社會司，2006 年 4 月 10 日瀏覽）。另有台北市於民國 88 年以後，針對低收入戶（以女性單親為主）推行『個人發展帳戶』（personal develop-ment account），鼓勵低所得婦女將工作所得儲蓄，結合民間資源等比例相對提撥基金，加速有效財產的形成，協助低所得家庭創業、教育、購屋計畫（鄭麗珍，1999）。該計劃想法源自美國資產形成（asset development）的理念（Shobe,

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社區發展季刊 114 期 56 中華民國95 年 6 月 2002），是 Sherraden（1991）Individual

Development Account （ IDA ）的改良版。又台北市飛鳳計畫，配合勞委會公共服務擴大就業計畫方案，提供弱勢婦女工作福利與公共服務就業機會，在民國92 年度輔助 78 名婦女就業、鼓勵社區互助產業，補助 8 個社區投入社區互助產業，提供婦女技能訓練，以弱勢來服務弱勢，提供社區需要的服務等（台北市政府社會局，2006/5/17 瀏覽）。足見已有一些縣市開始思考一些新的救助策略，單親媽媽的經濟困境若能在一些新策略下，結合工作和救助，則更能從根源來協助其脫離經濟困境。總之，和美國相較，我們有濟貧的社會救助、有針對特殊境遇婦女的扶助、有針對弱勢婦女就業的促進婦女就業措施、也有針對單親婦女的人力培育和個人或家庭發展帳戶。從救助到支持就業，可看到一些協助措施的積極性。比較大的差異在我國政策傾向於短期性和應急性、也比較缺乏影響單親就業的普遍性兒童托育補助（台北市兒童托育補助仍以弱勢家庭為主），更缺乏可以鼓勵就業的特別扣除額制度。所以，我們除了自己的政策外，許多政策擬定更可以從美國的政策中得到一些學習。諸如：pro-family 的勞動政策、資產發展策略、社區發展策略、特別是稅額減免策略（EITC）等都是效果較好可資學習的政策。（本文作者現為政治大學社會學系教授）

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從政策面探討美國女性單親家長的工作與福利