我國線上影音內容管制的再塑造：從
OTT的發展談起
葉志良
摘要
線上影音內容已有逐漸取代付費電視的趨勢，近來Over the Top（OTT）內容大 多不受管制或僅為低度管制，但OTT卻與受管制的廣電或電信產業之電視服務相互競 爭，引發管制不公爭論。由於OTT大幅改變消費行為，傳統以執照作為內容管制模式 已無法解決上述問題，必須重新思考典範轉移的可能。歐盟透過架構指令確立傳輸與 內容二元管制，新的視聽媒體服務指令也將廣電與非廣電內容納入相同管制框架中， 導入產業自律與官民共治理念，並將管制轉化為治理概念。我國影音內容管制常與平 台管制同時置於執照當中，常造成管制錯置之謬誤。本文認為OTT影音服務如欲以傳 統執照搭配內容管制，其正當性相當薄弱，應先突破平台與內容綑綁管制模式，再針 對內容考量更適切的治理方式。 ☉ 關鍵字：OTT、內容管制、視聽媒體服務指令、私人自治、產業自律、官民共治 ☉ 本文初稿曾發表於2013年政治大學法律系舉辦「通訊傳播法的管制革新 政策、法律、司法 與兩岸」研討會。 ☉ 本文作者葉志良為元智大學大數據與數位匯流創新中心暨資訊傳播學系助理教授。 ☉ 聯絡方式：Email：[email protected]；電話：(03)463-8800 #2765；通訊處：桃 園市中壢區遠東路135號 元智大學資訊傳播學系 ☉ 收稿日期：2014/10/17 接受日期：2015/06/05
Reframing the Online Content Regulation in Taiwan: The Rise
of Over-the-Top Services
Chih-Liang Yeh
Abstract
Viewers prefer watching the audiovisual content via the Internet rather than via traditional pay TV services. The content service from the emerging over-the-top (OTT) online services is under a light touch regulation and no ex ante regulation is imposed; however, the OTT and other TV services offered by regulated broadcasting or telecommunication operators have become rivals at the same level that may lead to a controversy of unfairness or regulatory loophole. Since the development of emerging services dramatically alters the way of consuming and the legacy regulation cannot provide proper solutions to the up-to-date questions, we should seek the possibility of a paradigm shift deriving from new regulatory concepts. The European Union’s Framework Directive has established the dual regulation by separating transmission and content. In addition, the new Audiovisual Media Service Directive is enacted to incorporate linear and non-linear content into the same regulatory framework and introduce the private ordering (co- and self-regulation) in order to transform the mindset from government to governance. The content regulation of communications industry in Taiwan is usually under the identical licensing system of platform (network/ operation) regulation and it often causes the fallacy of regulatory mismatch. This paper argues that the legitimacy of content regulation bundled with legacy broadcast licensing system is weak, especially in the context of vigorous development of OTT audiovisual services today. Therefore, the regulator should adopt an unbundling regulation of separating platform from content, and consider a more appropriate model of governance for content.
☉Keywords: OTT, content regulation, Audiovisual Media Service Directive, private ordering, self-regulation, co-regulation
☉Chih-Liang Yeh is an assistant professor in the Innovation Center for Big Data and Digital Convergence and the Department of Information Communication
壹、前言與問題意識
關於電視節目內容提供方式，美國哥倫比亞大學Eli Noam教授曾將電視的發展區 分為三個階段（Noam, 2008），第一階段為有限的電視（limited TV）：在電視產業 發展初期，電視大多掌握在政府或其他政治團體手中，節目來源少，但具有相當大的 視聽影響力；第二階段則為多頻道電視（multichannel TV）：由於有線電視、直播衛 星、家庭影片、數位無線電視的出現，讓視聽眾得以享受更多來源的內容服務；第三 階段是個人化電視（individualized TV）：指透過寬頻傳輸技術，視聽眾得以於任何 時間、任何地點隨意收看的網路電視。今日的電視已邁入第三階段，其線上影音內容 （online audiovisual content）儼然成為許多視聽眾每日獲取新聞、娛樂、教育等訊息 的主要來源，這也促使原本訂購有線電視或直播衛星（direct-broadcast satellite, DBS） 的用戶，有逐漸轉移到線上觀賞的趨勢。在美國，這種終止有線電視或DBS等付費收 視的行為，被稱作剪線運動（cord-cutting）或削線運動（cord-shaving）。透過網際網路提供線上影音內容的方式，約略可分為兩大類：第一類是由電信 業者以其電信網路專線（dedicated network）提供具有品質控管（quality of service, QoS）之IPTV（Internet Protocol TV），1提供的內容包括頻道節目、隨選視訊（video
on demand, VOD）與網路視訊內容的整合服務，使用者透過一般電視機即可收視； 第二類是由網路服務業者提供收視平台，透過開放的網際網路提供不具品質控管之視 聽節目服務，其平台上之內容可能包括彙集自其他內容提供者（例如電視台、電影業 者、廣告業者等）所提供之內容，或由業者自行編排網路使用者所上傳之內容（ user-generated content, UGC），使用者無需如過去處於被動地位收看傳統電視，對於所欲 收視之影音內容能事先知悉，透過業者所提供之機上盒（set-top box, STB）或智能 電視（smart TV），抑或直接透過各種上網設備（如桌上型電腦、平板電腦、手機 等），亦得隨時隨地自行選擇所欲收視之影音內容（江耀國、黃銘輝、葉志良、高文 1 IPTV此名稱為國際電信聯盟（ITU）所定義，指在以網路協定為基礎的受控管網路上， 提供多媒體服務（如電視、視訊、音訊、文字、圖像、資料），以提供一定品質（安 全、互動性與可靠性）的服務，也被稱為「高牆內花園」（walled garden；江耀國等， 2011）；另有直譯為「網際網路協定電視」（李淳、顧振豪，2011）；亦有稱之為「電 信電視」（telco TV；葉志良、王牧寰，2012）；但業界通常以IPTV稱之。
崎，2011）。上述第二類透過開放網路所提供之服務，近年被稱之為OTT電視／影音 （over-the-top TV/video），在中國大陸則稱之為「在線視頻」，此OTT內容為本文所 欲研究之對象。 然而這些OTT內容，有許多是原本在電視頻道上所播送的電視節目，這些節目可 能被集結成幾個頻道來播送，或是原本提供電影DVD出租業者轉型為線上VOD服務提 供用戶點選收視，或是由使用者自行創作而上傳的內容。對使用者來說，他們單純從 電視機上的收視行為仍維持不變，但這些內容卻與目前受到政府管制的廣電服務，甚 或與電信產業所提供之IPTV相互競爭，恐引發管制不公平或管制缺漏之爭論。職是之 故，本文欲從以下幾個研究問題進一步探究我國OTT內容管制上的方向： 一、究竟線上影音內容或者被稱為OTT內容，面對與傳統廣電服務的競爭，是否要將 其納入傳統廣電事業管制範圍？若否，又該如何因應？ 二、依目前政府管制，廣電事業透過執照制度將平台與內容同時置於特定法律框架內 進行管制，然而平台與內容是否適合一併處理？ 三、政府對於線上影音內容是否有更好的管理方式？ 本文嘗試從OTT的發展以及剪線運動的興起作扼要說明，分析傳統影音內容的 管制模式在進入數位時代後的蛻變。而面臨此新興且快速之變化，傳統管制模式（執 照制度）勢必面臨相當大的衝擊。因此本文從OTT本身的開放性環境因素，探討政府 管制如何轉變為私人治理的管制革新。另觀察歐盟〈視聽媒體服務指令〉及近來歐盟 對影音匯流環境造成各層面影響所公告之公眾諮詢綠皮書，發現歐盟已逐漸深入觀察 OTT對匯流環境與管制革新的影響；最後再以英國實施產業自律與官民共治的經驗為 例，分析私人自治作法的政策考量。 本文亦就線上影音服務的提供對台灣法制現況進行回顧與評析，特別是執照制度 與內容管制規範這兩部分，並藉我國於2013年成立「iWIN網路內容防護機構」為契 機，從法制面分析我國推行自律與共治（或共管）的適當性。本文認為，在今日OTT 影音服務如此蓬勃的情況下，如欲以傳統廣電執照制度搭配內容管制，其正當性顯得
相當薄弱，本文認為應先突破現行平台與內容綑綁的管制模式，再針對內容方面，考 量更為適切的治理模式。
貳、
OTT的發展、營運模式與內容管制
一、線上影音
OTT的興起
根據思科（Cisco）公司研究，行動數據資料量於2019年會以每月成長24.3EB （exabytes，艾位元組，相當於一千PB、或一百萬TB），2約為2014年的10倍，2014至 2019年之複合成長率（CAGR）達57%（如圖一）。圖一：全球
IP行動數據流量成長預測圖
資料來源：Cisco (2015). Visual networking index: Global mobile data traffic forecast update, 2014–2019 White Paper, Feb. 3, 2015. Retrieved May 8, 2015, from http://www.cisco.com/c/en/us/solutions/ collateral/service-provider/visual-networking-index-vni/white_ paper_c11-520862.html
2 EB通常用來統計網路硬碟總容量。據思科統計，全球網路儲存總容量於2011年底約為 369EB，而到2016年底將可達到1.3ZB（1ZB=1000EB, 1EB=1000PB, 1PB=1000TB）。
寬頻網路發展成熟以及社群網路蓬勃發展，帶動網路影音服務需求的提升，加 上大型影音網站（例如YouTube、Hulu）推波助瀾下，形成有別於電信業者提供之 IPTV服務，這類OTT服務讓網路使用者得透過各種上網工具取得資訊與內容，並逐 漸讓傳統影音內容服務提供者引進新型態的OTT應用。迄今OTT各類影音服務仍在發 展當中，雖學理上對OTT電視／影音尚未有精確與統一的見解，但一般來說是指直接 透過網際網路提供電視或影音內容至使用者所使用之電子終端設備（Organisation for Economic Co-operation and Development, 2013, p. 20; TRAI, 2015）。3由於OTT快速發
展已直接衝擊到傳統廣電媒體的營運，甚至改變視聽者的收視習慣，造成網路流量增 加而頻寬需求大增。 此外，由於OTT商業模式大多基於網路廣告收入而少有向使用者收取費用的情 形，與傳統多頻道視訊平台之付費電視大相逕庭。OTT使用者大多可以免費收看電 影（pay-per-view）、單集節目（pay-per-episode）、甚至某個片段（pay-per-clip）， 並隨時隨地（TV everywhere）利用不同終端裝置觀看（multi-screen），無須訂購 由頻道商所彙集（ aggregate）多個節目，也可依照平台業者所提供之節目表（pre-scheduled）而即時（real-time）收看各類線性頻道（linear streams）。故對使用者而 言，OTT無疑是成本負擔更低、經濟實惠、又富有彈性的選擇，因此近來美國出現所 謂的「剪線運動」，彰顯使用者減少對傳統電視的依賴。 剪線運動係指傳統付費多頻道視訊平台（包括有線電視、DBS與IPTV等付費電 視）之訂戶退訂、進而轉換收視OTT的風潮，以及傳統付費電視面對外部競爭壓力之 產業變革（FCC, 2012）。但美國產業觀察者對於剪線運動看法相當紛歧，有論者認
3 “OTT TV/Video involves distributing video or television content over the internet directly to users connected through any electronic device.”（TRAI, 2015）OTT在學術上尚無 統一見解，維基百科其信賴度雖容有斟酌之處，但其對OTT的定義或可參考：「OTT係指 未透過多系統業者涉入其內容的管控與傳輸，而以網際網路傳遞影音與其他媒體內容。業 者可能知悉網路封包之內容，但既無法負責、亦無法控制其觀看能力、著作權，以及內容 的再傳輸……OTT特別指的是那些來自第三者的內容，例如Dramatize、DramaFever、 Crackle、Hulu、myTV、NetD、Netflix、NowTV、RPI TV、WhereverTV或WWE Network，直接傳遞至使用者終端，ISP業者僅需就網路封包之傳遞一事負責。」（上網 日期：2014年9月25日，取自 http://en.wikipedia.org/wiki/Over-the-top_content）。
為大規模「剪線運動」不會如此快速來臨（羅惠隆，2012）。4只有當整體付費電視 營收上升、OTT會員數激增並成功建立商業模式，才有可能發生（如圖二）；或可 說明目前OTT在性質上比較偏向是傳統付費電視的互補財（complement）而非替代財 （substitute; Perez, February 9, 2012）。5另外根據PricewaterhouseCopper（PwC）調查 報告，除非OTT業者能吸引更多更優質的內容進駐，否則平均每月收看傳統付費電視 157小時的用戶，在無新聞、運動與實境節目的選項下，難有誘因移轉到目前每月僅 收看2小時的OTT節目（Patterson, 2013）。
圖二：付費電視營收與
OTT占其營收比例
資料來源：PricewaterhouseCopper (2013). Global entertainment & media outlook : 2013-2017. Retrieved from http://www.pwc.ru/en/ entertainment-media/publications/outlook-2013.jhtml 4 美國OTT持續普及，或可解讀用戶係為節省開銷而以OTT搭配無線電視來降低付費電視的 依賴，雖然佔美國收視比重最大的有線電視用戶確實減少，但整體付費電視尚未被認為受 OTT影響。若觀察有線電視整體訂戶數變化，訂戶的流失在2008年至2009年達到高峰， 之後便逐漸趨緩；然若觀察傳統付費電視訂戶數之變化，從2007年至2011年底，反倒成 長180萬戶，僅於2009年減少10萬戶，因此「剪線」恐並非真正的剪線，而是訂戶由有線 電視轉換至DBS或IPTV。 5 根據IDC預測，由於美國家戶仍在成長，會造成選擇不訂購傳統付費電視的家戶大量增 加，同時，整體傳統付費電視的訂戶數會緩慢流失，但2012年至2016年的流失量不會超
原先認為剪線運動只是不同服務間之用戶流動的看法已有逐漸改觀的趨勢，因為 提供線上影音服務的業者，如Netflix，其用戶已呈現爆炸性成長趨勢（如圖三；King, 2013, August 14）。根據Moffett Research指出，2012年全年付費電視用戶約減少91.1萬 戶，相對來說OTT用戶成長數量並不算大，但在統計上仍具相當影響性（Kafka, 2013, August 6）。特別是當OTT連網設備推陳出新，據Forrester Research統計，約有3200 萬戶可直接透過家中所有的微軟Xbox、藍光DVD播放器、各式智慧連網電視（如 Samsung、LG）以及機上盒業者（如Apple）進行連網收視；當OTT用戶開始急速增 加時，電視將逐漸變成網路內容的一份子，就像平面印刷內容一樣（Foroohar, 2013, August 26）。
圖三：付費電視與
Netflix用戶成長趨勢
資料來源：King, R. (2013, August 14). Americans are starting to cut the cable TV cord, and here’s what it looks like. Quartz. Retrieved Oct. 12, 2014, from http://qz.com/115121/
二、
OTT服務的提供模式
OTT影音內容服務可概略分為三種服務提供模式：第一種是透過機上盒、遊戲機 （game console）或影音播放器（media player），藉以連接網際網路與電視機以提供 OTT服務，例如Apple TV、X-Box等；第二種是藉由連網電視（Internet TV）直接連上 網際網路所提供之OTT服務，例如Sony或Samsung等部分電視機款式。這兩類服務係 以隨選視訊（VOD）為主要提供方式。第三種則是整合廣播電視與VOD服務的混合式 OTT模式，稱為HbbTV（Hybrid Broadcast Broadband TV），是使用者透過機上盒或連 網電視，在電視服務業者的支援下，取得部分無線電視或有線電視的頻道節目，以及 包括VOD、節目預約、互動廣告、線上購物等應用，讓使用者享有一次購足的全方位 服務。6 美國是OTT發展最快速的國家。美國的網路與資通產業大多認為，數位電視接 收設備本身可以是一種上網終端，植入瀏覽器軟體進行網頁流覽即可實現數位電視娛 樂，這是一種以開放式網路服務為核心的觀點，其主要目標是企圖將家庭設備進行互 連，視頻服務不再專屬於廣電業者，電信業者、網路服務業者、設備業者以及內容 業者等均可成為為線上影音產業的參與者。在此發展過程中，除桌上型電腦外，OTT 影音服務逐漸轉向行動裝置（如iPhone、iPad）、遊戲業者（如Xbox、Wii、PS3）、 藍光播放機及智能電視等多元終端設備，滿足使用者的觀看需求。美國OTT產業的 快速成長，包括單純的線上視頻提供者（如Netflix、Hulu）與終端設備（如Google、 Amazon、Apple、Tivo）。 在中國大陸以手機或電視為終端並透過寬頻網路接取影音內容，稱之為互聯網電 視；若以電腦為終端的收視行為，則稱為互聯網視頻或網絡（在線）視頻。這些視頻 6 HbbTV技術始於2009年在荷蘭阿姆斯特丹所舉辦的IBC展（廣播電視設備大展），由於地 面廣播與寬頻技術不斷演進，且數位匯流概念已然成形，在法國與德國均有業者陸續開通 服務，因此在歐洲地區逐漸形成一股不小的勢力。2010年6月此技術正式通過歐洲電訊標 準技術中心（European Telecommunication Standard Institution, ESTI）的規格認證，推 出HbbTV Vision 1.1的版本。有關HbbTV的發展與應用（李羏，2010）。Opera軟體公司 日本分公司總經理富田龍起指出，HbbTV概念是將所有消費者的使用體驗盡可能移至電視 上，在標準、使用介面與語言等方面試圖加以統一，以讓內容提供業者能更加容易創造內 容在HbbTV的平台上，因此不論是採用廣播或是電信技術，該內容都能被無縫傳遞（姚嘉
已由完全封閉過渡到局部開放，其主因在於三網融合政策的推波助瀾以及新媒體的出 現，7然而視頻服務仍掌握在國家的廣電網之下。在國家廣播電影電視總局（以下簡稱 廣電總局）的政策方針下，8經營以電視為接收終端的互聯網電視業者必須取得「互聯 網電視內容服務與集成業務牌照」，視頻網站等業者始可向該領有牌照之業者提供視 聽節目。 近來電視台播出的新節目會以直播或點播方式同步推出（稱之為台網聯動），9 民眾已逐漸養成收看網路視頻習慣，這使廣電總局更進一步讓廣電業者思考網路廣播 電視的發展，並為擴大網路廣播電視台的建設，明確訂立三至五年後網路廣播電視 台在新媒體傳播格局中成為主流地位的目標。10在推展OTT業務上已受到工業和信息 化部（以下簡稱「工信部」）的高度關注，2013年4月底工信部發佈〈試辦新型電信 業務管理辦法（徵求意見稿）〉旨在加強對電信業者試辦新型電信業務的管理，11希 7 自1998年起中國開始推動三網融合政策，在避免資訊網路重複建設的前提下，以實現電 信、廣電、互聯網三網互聯互通、共享資源、業務交叉滲透等目的（李桂芝，2010）根 據工信部提交給國務院法制辦的電信法送審稿中，已單獨開闢一個章節來限定三網融合的 發展（張里，2011）。 8 由於廣電與電信規模懸殊，廣電總局採取保護手段，延緩電信競爭者進入三網融合市場 的時機。1999年9月17日國務院82號文確認廣電與電信互相禁入（除上海於1998年即被 選為三網融合試點區外），貫徹執行內容與傳輸分庭管理原則，直到2005年3月廣電總局 才首度核發第一張IPTV營運執照（上海文廣集團），並在試點城市開播IPTV（李桂芝， 2011）。根據2004年〈互聯網等訊息網絡傳播視聽節目管理辦法〉，欲提供IPTV者須取 得廣電總局核發網上傳播視聽節目許可證（IPTV牌照）、文化局核發網絡文化經營許可 證、工信部核發電信與訊息服務業經營許可證與移動增值業務許可證等，其中IPTV牌照 最難取得，也不發放給電信業者（王如蘭，2011a）。2010年1月13日國務院公布〈推 進三網融合的總體方案〉後開啟三網融合破冰之行並清楚建立遊戲規則：廣電業者獲得 IPTV集成播控平台建設與管理權及三年保護期（2010-2012），電信業者取得營運與傳輸 權，但一試點地區僅得由一家電信業者負責IPTV傳輸業務。目前中央總台由中國網絡電 視台（CNTV）負責中央集成播控總平台的建設，並由CNTV會同地方電視台聯合建設地 方分台（王如蘭，2011b）。 9 例如2013年獲得中國央視春晚直播權利的視頻網站，包括：酷6、樂視網、激動網、 PPS、以及新浪、搜狐、騰訊三家視頻業務，和央視的中國網路電視台（CNTV）。 10 例如2013年獲得中國央視春晚直播權利的視頻網站，包括：酷6、樂視網、激動網、 PPS、以及新浪、搜狐、騰訊三家視頻業務，和央視的中國網路電視台（CNTV）。 11 有論者認為該辦法倘若實施，將可彌補長久以來〈電信管理條例〉的管制空缺，也為將來 管理微信、微博以及電信業者試辦新業務提供法理依據（廖劍鋒，2013）。
望透過將各類新型電信服務納入監管範疇，引導市場參與者有序展開競爭。12但內容 的可管控性是中國極為重視的問題，無法像國外OTT發展全部予以開放，內容監管無 法避免，也因此中國是採取「牌照制」方式對OTT進行管控。13此管制思維與歐洲的 HbbTV與美國的開放式OTT有根本上的不同，比較偏向一般所認知IPTV的「高牆內花 園」（walled garden）。
三、內容管制的典範轉移
（一）執照制度下的「平台與內容綑綁式管制模式」
對業者授予經營執照方式，作為各類內容傳遞平台的管制工具，是管制者較能 理解、在行政上也最為經濟的方式。易言之，在法律所規定之經營範圍內，未取得執 照而經營者，為法律所不許（參照〈廣播電視法〉第10條、〈有線廣播電視法〉第18 條、〈衛星廣播電視法〉第5條）。以我國廣電三法規範體制而言，各類內容傳遞平 台（電臺、系統、直播衛星與頻道）取得經營執照後，受到管制者各種行政規管措 施，包括平台的營運管理、內容管理（包括節目及廣告），以及其他規範（如獎勵輔 導、費用制定、權利保護）。 透過廣電三法執照制度的設計，相同的節目內容雖於不同平台播放（例如【我可 能不會愛你】電視劇分別在民視無線台與八大綜合台皆有播放），但因其所歸管的法 律依據不同而可能產生管制程度上的差別，這是因為各類執照制度係按技術發展之先 後以及社會影響性，在管制程度上有所差異，如此適用的結果有可能產生嚴重的管制 落差，因此有所謂「技術中立」（technological neutrality）的倡議。 12 在三網融合下，中國電信網與廣電網之間產生激烈競爭；然而，有更多的互聯網企業越過 電信業者發展基於開放互聯網的各種視頻和數據服務業務，其中騰訊公司於2011年所推 出的微信服務（WeChat）被認為是最典型的OTT應用，然而這類新興服務對電信業務與 廣電業務均有替代作用，因而爆發電信業者要求騰訊微信業務收費的爭議。 13 在三網融合下，中國電信網與廣電網之間產生激烈競爭；然而，有更多的互聯網企業越過 電信業者發展基於開放互聯網的各種視頻和數據服務業務，其中騰訊公司於2011年所推 出的微信服務（WeChat）被認為是最典型的OTT應用，然而這類新興服務對電信業務與 廣電業務均有替代作用，因而爆發電信業者要求騰訊微信業務收費的爭議。「技術中立」成為近來管制者面臨新科技快速發展下，避免以特定技術條件偏 袒或不利於特定技術之發展，並基於提高平台間交互運用與鼓勵創新的目的下，對於 透過不同平台（技術或網路）提供相同服務時應採取相同管制的一種中立態度（彭心 儀、陳俊榮，2007；Ariño, 2007；Scheuer, 2006）。管制者希望透過技術中立原則來 降低管制落差的情形，卻經常碰到平台間的制度設計落差，難以解決其間一致性的 問題（Balkins, 2008），最終僅能在調整既有的平台規範作為新興服務平台的管制架 構，但其結果卻更加扭曲技術中立之原意。14實則，內容管制與平台（或網路）管制 之目的迥異，應分屬不同的管制方式，前者多以社會管制為重心，後者則以經濟管制 為主要手段（如表一；李淳、顧振豪，2011，頁301），並無必要將平台與內容放於 單一管制框架之中，例如執照制度。
表一：內容與平台管制原則之比較
資料來源：李淳（2008）。〈淺談通訊匯流法制之方向與策略〉，《科技 法律透析》，20（10）：2-9。 14 例如我國通傳會2012年7月30日函報行政院審查之〈電信法修正草案〉版本，增列「利用 電信網路提供視聽媒體服務」專章，試圖將內容管制區分為「電信類」與「廣電類」，前 者依照內容主管機關認定是否違反強禁規定或妨害公序良俗而給予停止供播或為事後之處 置，後者則按「搭橋條款」將管制規範逕自拉到廣電三法去處置，然而卻未說明倘若相同 內容置於不同平台是否應給予一致性的管制評價（葉志良、王牧寰，2012）。 服務性質 通訊傳播內容 通訊傳播平台（網路） 管制性質 社會管制 經濟管制 管制重心 • 言論自由 • 文化多元 • 青少年保護 • 品味 • 弱勢保障 • 經濟市場失靈 • 市場支配 • 關鍵設施 • 網路效應 • 普及服務執照制度經常營造出一種倒因為果的謬誤思維：「對於平台與內容，若未核 發執照，能否加以管制？」然而真正的核心在於：究竟是否要對平台與內容加以管 制，執照僅是一種行政上便利的措施而已。例如，我國過去曾有出版法，出版品必 須事前進行審查（prior restraint），通過後取得登記許可證才能出版上市販售，但出 版法遭廢止的理由，就在於避免政府利用不當力量介入人民之言論自由，事前（ex ante）審查言論內容恐引發寒蟬效應；不過，倘若出版品內容涉及其他法律所禁止之 事項，例如猥褻內容、誹謗他人之言論等，則採取事後（ex post）管制（或追懲）， 亦即可透過民、刑法的規範，或其他為保護特定法益之法律（如〈兒少法〉、〈性 交易防制條例〉、〈衛生醫藥法令〉、〈金融法令〉、智慧財產保護相關規範等） 來處理。
（二）影音內容之管制
一般來說，政府對於電子通訊服務（包括電子媒體與電信服務）的管制扮演著 相當重要的角色，特別對於廣電事業，應具有獨占特性與公有財性質，皆採取管制 程度較高的規範，可稱之為傳統管制手段（legacy regulation; Colomo, 2012）。各國對於影音內容的管理，尚未達到完全放任的境界，究其原因在於影像聲音 對人類感官有著最直接的衝擊，其傳播影響力遠大於文字敘述或圖片呈現，也因此 各國政府基於保護國民之義務，對於此類影音內容會有較為審慎的處理，特別是普 遍滲透至家庭成員（例如青少年）的影音平台，有些會採取防範措施，以避免人民 受到不適當影音內容的騷擾或傷害；然而涉及影音內容本身的管控議題，一直以來 經常與人民或傳媒的言論自由產生衝突，如何在這些法益保護衡量中尋得一個平衡 點，並採取適切的管制措施，特別是OTT內容如雨後春筍般出現的今日，誠為各國 政府亟欲尋求管制面解決之道的主要原因。 影音內容的管制略可區分為「電視」與「非電視」兩個主軸，主要係以閱聽 者的主、被動性（initiation of communications）、資訊接收的範圍大小（scope of communications）以及資訊流通的互動程度（level of interactivity）來區別（江耀國 等，2011，頁166）。以電視來說，主要是點對多點的廣播型態，具體而言是提供
頻道節目，整個資訊傳遞完全由傳媒所主導，傳媒負有較高的編輯責任（editorial responsibility），且資訊接受者範圍較廣，因而在傳統管制手段上需受到較高度的政 府管制。 而非電視，如隨選視訊VOD或線上影音等新興服務，則是由閱聽者主動開始進 行資訊傳遞過程，服務提供者所負擔的編輯責任較低，資訊傳布的影響範圍一般而言 較小，這類新興服務原非傳統管制範圍內，但政府基於家長保護主義（paternalism） 欲將部分傳統管制延伸至新興服務領域，並非完全放任不管，因而產生「管制革新」 （regulatory reform）之倡導。例如歐盟的〈影音媒體服務指令〉（Audiovisual Media Service Directive, AVMSD），以節目是否由業者事先排定作為管制分界點，將視聽 內容性質區分為「線性」（linear）與「非線性」（nonlinear）， 其中非線性的視聽 內容因受到程度較低的管制，倡議各會員國應導入非政府管制的私人治理（private ordering）15 或媒體自治（media governance; Puppis, 2010）。
對於影音內容的可管制性（regulability）探討，Ariño（2007）指出應先確定所管 制的對象是否屬於傳統的電視節目、內容編輯責任的歸屬，以及透過何種平台傳遞， 最後是決定最適管制模式。其中該內容是否屬於「大眾傳播」（mass media）將有不 同的定性。若屬於大眾傳播，基於媒體滲透性（pervasiveness）及其對社會與公共思 辯的影響，管制者須按觀眾比例、分布與本質以及特定服務之公共性進行衡量，以進 一步適用特定內容管制。 編輯責任是指服務提供者對於特定節目之選擇（包括節目表之排定）所執行事 前或持續性的內容管控，透過編輯責任與服務本身的實質連結（intrinsically linked， 或以context稱之），始能歸責特定媒體服務業者。不過，編輯責任通常在線上環境 中難以被界定，尤其當法律規範過於嚴格時，服務提供者將有更多誘因調整自身服 務，以符合其他特定服務類型，進而逃脫既有管制。使用者也會在消費內容的初步階 段，透過對於傳統廣電內容的先前經驗，對於非廣電內容會有合理的管制保護期待 15 歐盟媒體視聽服務指令前言第44段指出，按經驗顯示，根據各會員國自身的法律傳統而實 施的官民共治（co-regulation）與自律措施（self-regulation），較能扮演保護消費者權益 的角色，而有效的自律措施將可作為政府施政上的補充手段（complement），官民共治 則允許政府在政策目標未達到的前提下作最小程度的介入（Katzenbach, 2013）。
（expectations of regulatory protection）。即便由某特定平台傳輸電視節目內容，管制 者也必須探究該節目內容之提供是否為該平台之主要服務抑或次要服務，不得一概而 論（Ariño, 2007, p. 122）。 有些OTT服務提供者本身不提供任何內容，而是彙集其他內容來源，具有中介者 （intermediary）的角色。此時，OTT對於其平台上所傳遞之違法內容，在其有認知的 前提下，應具有管控或監督其內容之權限。除此之外，不應該將OTT的責任延伸至內 容監督（monitoring of content），也不應要求服務提供者對於具有傷害或犯罪之內容 負起全責而予以懲罰。16 對於使用者如何或能否收看特定OTT內容，例如提供未經授權影音內容的境外 網站，政府機關除法律規定禁止國人接取該網站之內容外（2013年，經濟部智慧財 產局曾提案修法，對於該「涉嫌違法」之境外網站採取邊境管制，但遭反對後停止 推動），17原則上不應代替使用者事前決定何種影音內容得以收視或不得收視，否則 將可能步入管制言論的危險路徑。即便OTT內容來自於傳統廣播電視，也不應直接將 傳統廣播電視之管制規範加諸於OTT，而必須探究編輯責任與內容服務之間的實質連 結。 以OTT內容管制而言，如欲對該內容採取「事前」防範措施，應僅限於落入傳統 廣電內容範圍而適用特定之管制規範，例如「即時」、「同步轉播」頻道節目的內容 分級；其餘OTT內容宜採「事後」防範，例如個人權益因該內容而遭受侵害，宜透過 一般民、刑法律進行事後救濟，或從行政手段上對於該OTT平台或內容提供者進行懲 16 歐盟媒體視聽服務指令前言第44段指出，按經驗顯示，根據各會員國自身的法律傳統而實 施的官民共治（co-regulation）與自律措施（self-regulation），較能扮演保護消費者權益 的角色，而有效的自律措施將可作為政府施政上的補充手段（complement），官民共治 則允許政府在政策目標未達到的前提下作最小程度的介入（Katzenbach, 2013）。 17 經濟部智慧財產局於2013年5月研擬修法封鎖境外侵權網站，將由智慧財產局直接下令 ISP業者以IP位址或DNS技術等方式封鎖「一望即知重大侵權的境外網站」，後來因外界 批評而考慮改由法院裁定。由於「重大明顯的侵權行為」難以認定，由國家行政機關自行 界定有濫權之可能。這項修正案被批評為「類SOPA法案」（Russell, May 28, 2013）。 原本預計於2013年第二立法院院會期間審查，後來停止推動修法。目前對於疑似侵權內 容的處理方式，按〈著作權法〉第六章之一規定，網路服務提供者於接獲著作權人之「通 知」後「移除」涉有侵權之內容，得享有民事免責之利益；被控疑似侵權而認為其內容為 合法者，可以提出回復通知，要求網路服務提供者恢復原本被取下之網頁內容。
處，例如廣告內容違反食安衛生相關法令而處以罰鍰（參照〈食品安全衛生管理法〉 第28條、第45條），或以公開傳輸方式侵害他人著作財產權或人格權等而命OTT平台 停業或勒令歇業（〈著作權法〉第97條之一參照）。
（三）傳統管制模式的典範移轉
近年政府直接介入電子通訊服務的情形已逐漸減少，新的治理模式促使匯流服務 產業的現狀產生變革，此新管制模式則可以Latzer、Just 與 Saurwein（2013） 所提出 體制面、程序面與政策面等三個「P」形成之管制國家的通傳治理（communications governance in the regulatory state）來加說明：組織架構（polities）、進展過程 （politics）以及內容改變（policies），並體現在以下幾方面：從保護主義到維護市 場競爭、政治／策略與營運業務的分離（例如獨立監管機關的建立）、從垂直到水平 管制、從產業別管制到普遍適用管制、從精緻化管制到廣泛多元管制、從國內到超國 家和國際管制、從國家高權管制到導入私人的自律與共治，以及從集權管制到去中 心化、以科技為基礎的自制等（Latzer, Just, Saurwein, & Slominski, 2003, p. 129）。特 別在水平管制討論中，逐漸揚棄以政府直接管制為治理之主要範圍，而進化為納入 私人與社會階層角色的新管制模式，並與政府進行合作的管制變革（Puppis, 2010, p. 136）。18 18 在媒體政策與管制領域方面，有關治理（governance）方面，Rhodes（1996）提出 廣狹兩說，其中狹義說認為治理強調政府意涵上的變動，係指一種新的管領過程（new process of governing）、既有規則的改變情形，或者是社會受到管領的一種新的方式， 這是強調無階級模式所引導的政治操作，而將傳統法規管制（或逕稱管制）排除在外的一 種管領形式。廣義說則認為，治理係指包含社會中總體規則型態的整個管制結構，其範圍 包括公民社會的自律到傳統政府的管制；換言之，廣義說係將治理包含政府管制，綜合不 同層次與不同型態上的公私協力（public-private partnership; Puppis, 2010）。圖四：以政府管制水平與垂直延伸的媒體治理
資料來源：Puppis, M. (2007). Media governance as a horizontal extension of media regulation: the importance of self- and co-regulation.
Communications, 32(3), p. 331. 爾近各界倡議需因應數位匯流趨勢而進行技術、服務、產業與管制的變革，但在 匯流演變的過程中，經常發現匯流本身的瓶頸不在技術、服務或產業方面，而是管制 者過去所信守的既定規範。美國社會學家Kuhn（2012）提出：倘若過去一個穩定的典 範無法提供解決問題的適當方式，則該典範就會變弱，甚至形成阻礙，從而出現所謂 的「典範轉移」（paradigm shift）。他指出，科學演進的過程不是演化，而是革命， 也就是說從昨日的發明中不會找到今日新發明的線索，它必然來自全新的創意和思考 邏輯。簡言之，典範轉移是一個新概念產生的過程，而這個概念必會衝擊原有的概 念。 以管制者角度來看，面對新興線上影音服務的出現，勢將運用過去管制經驗以對 該服務進行管制裁量（regulatory discretion）；然而，在面臨典範移轉的過程中，管 制者似乎無法完全套用過去經驗，而是如堆疊積木一般，將既有可使用之規範抽離出
來，搭配新興技術與服務所形成類似規制效果的普遍性規範（Katzenbach, 2013）， 研擬出替代的管制工具，並檢討可管制內容（regulatable content）的範圍，在去除 過度管制的疑慮與衡量比例原則之後，最後形成一套新的層級化管制（graduated regulation; Valcke & Stevens, 2007, p. 286）。
層級化管制係指對於不同的電子媒體適用不同程度的管制，特別是在內容管制上 呈現出一種從嚴格到寬鬆的管制光譜（表二）。然而，針對OTT對傳統影音內容服務 所造成的衝擊，管制者能否按層級化管制進行適時、適切的因應，也將影響整體的管 制成敗。
表二：層級化管制
資料來源：Valcke, P. & Stevens, D. (2007). Graduated regulation of ‘regulatable’ content and the European Audiovisual Media Services Directive: One small step for the industry and one giant leap for the regulator?
Telematics & Informatics, 24, 285-302.
（四）私人治理模式
由於OTT本身的開放性環境因素，使得政府管制手段介入不易也無效率，因此 有許多論者倡言導入非政府管制的私人治理模式，此治理模式不外乎官民共治（ co-regulation）與產業自律（self-regulation; Balleisen & Eisner, 2009; Harrison & Woods, 2007; Latzer et al.,2003; Marsden, 2011; Prosser, 2008; Senden, January, 2005; Weiser, 2009）。 隨選視訊、互動電視、網際網路 一般視聽眾所選購之多頻道／付費電視 利用無線頻譜的無線（地面）電視 除按國內民、刑法處置外，主要採取自 律或國際合作 輕度管制（light touch）、保持品味與 內容正當的管制 要求嚴格的管制
根 據 歐 盟 執 委 會1 9 9 9 年 所 發 布 的 〈 數 位 時 代 下 會 員 國 視 聽 政 策 之 通 知 〉 （Communication on the Community’s Audiovisual Policy in the Digital Age）建議，19管 制者應考量使用者選擇與內容控制之程度，藉此決定適切的管制程度與種類，但即使 如此，該通知也特別指出在廣電領域當中仍須保留由政府透過獨立機關加以管制的必 要。這種邁向治理模式的軟法（soft law）層次，不僅回應了由何種管理機制得以勝任 的議題，也反映出在商業因素與技術變革的環境改變歷程中，既有管制體制如何遭受 到破壞（Harrison & Woods, 2007）。官民共治、產業自律甚或依賴科技本身，對於內 容標準（content standards）之確立已成為相當受歡迎的治理選項。
產業自律主要是透過商業活動之業者、社會合作對象、非政府組織或協會，相 互間共同建立一套可資遵守的準則（guidelines），例如行為規範（code of practice） 或產業協議（sectoral agreements），採取「由下而上」方式（bottom-up approach） 讓利害關係人（stakeholders）自行發動，而在立法之前所進行的一種行為（Senden, January, 2005, p. 12）。官民共治則是指由立法設定政策目標，並透過法律授權予該領 域當中獲得認可之機構（例如商業活動之業者、社會合作對象、非政府組織或協會） 進行治理行為，其程序中也包括公部門的涉入，而與自律有別。此採取「由上而下」 方式（top-down approach）由立法部門先行制定主要的法律架構，並由利害關係人作 為此制度的主體，再由行政部門（主管機關）對其結果進行監督。共治可被視為是立 法的補充而非替代（Senden, 2005, January, p. 12）。綜言之，無論是自律或共治，皆 屬於法律陰影底下（under the shadow of the law）的一種非強制措施。
不過，官民共治或產業自律並非新的治理方式，這些治理方式過去曾應用在技 術領域，包括標準化、標準遵從評估，以及在新聞與廣告業中為保護青少年、影片評 估以及促進新聞衡平報導之最低標準等等。在歐洲，多數官民共治機構建立於1990年 代之前，且是由本身純粹的自律行動開始，主要為回應產業界對於技術與安全問題的 決議，而這些問題由於政府欠缺財務資源以及技術專業，因此難以介入。因部分產業 自律做得相當成功，使得後來的共管機構（co-regulator）是按一定的法源基礎所建立 （Latzer et al., 2003, p. 138）。
19 Communication of 14 December 1999 from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: Principles and Guidelines for the Community’s audiovisual policy in the digital
參、歐洲管制經驗的他山之石
〈歐盟視聽媒體服務指令〉（AVMSD）20將電視節目內容規範依其線性與非線 性分類方式，區分其管制密度與措施，符合匯流發展趨勢的變革方向。在屬於非線性 的內容規範上，如本文所探討之OTT，歐盟／英國是以有無編輯責任與是否類似電視 型態（TV-like）作為研判要件，而將傳輸技術與平台技術脫鉤，有助於落實「技術中 立」原則，以確保相同服務的管制平等性（李淳、顧振豪，2011，頁318）。以下將 對歐盟AVMSD及最近歐盟對於建構匯流影音世界所發布徵求公眾意見之綠皮書，並 對英國實施官民共治與業者自律的作法進行簡要說明。 一、歐盟視聽媒體服務指令歐洲議會與理事會根據〈歐洲聯盟運作條約〉（Treaty on the Functioning of the European Union）第114條，於2002年通過〈關於電子通訊網路與服務之共同管制架構 指令〉（Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002 on a common regulatory framework for electronic communications networks and services，以下簡稱架構指令），規範各會員國關於電信、有線電視、衛星等電子通 訊網路與服務之監管措施，將電子通訊區分網路（electronic communications network, ECN）與服務（electronic communications services, ECS）兩部分，並確立了「傳輸與 內容分離」二分法的管制架構（江耀國，2009，頁145；圖五）。
20 Directive 2007/65/EC of the European Parliament and of the Council of 11 December 2007 amending Council Directive 89/552/EC on the coordination of certain provisions laid down by law, regulation or administrative action in Member States concerning the pursuit of television broadcasting activities, OJ L 332 of 18.12.2007; Directive 2010/13/ EU of the European Parliament and of the Council of 10 March 2010 on the coordination of certain provisions laid down by law, regulation or administrative action in Member States concerning the provision of audiovisual media services (Audiovisual Media Services Directive) Text with EEA relevance, OJ L 095 of 15.04.2010.
圖五：歐盟電子通訊網路與服務管制示意圖
資料來源：Scheuer, A. (2006). Traditional paradigms for new services: Thecommission proposal for a ‘Audiovisual Media Services Directive.’ Communications & Strategies, 62 (2), p. 76.
其中「內容服務」分別由1989年制定之〈電視無疆界指令〉（Television without Frontiers Directive, TWFD）負責廣播電視節目，以及由2000年制定之〈電子商務指 令〉（Electronic Commerce Directive）負責資訊社會服務。21
TWFD希望歐洲民眾增加對廣播電視業者及內容的選擇，彼此形成雙贏的局面， 該指令對電視媒體服務之自由調整設有一定條件的限制，特別是廣告時間與廣告形 式。1997年為因應視聽產業的快速發展，例如電視購物、廣告贊助，並意識到未成年 人之保護以及促進歐洲文化產業之需要，曾進行過一次修正，但關於廣告時間限制、 禁止置入性行銷等規定，在全球化、多頻道競爭的今日，面臨美國強勢影視文化的競 爭衝擊，加上新興媒體科技的快速發展（如計次瀏覽付費行為、非線性服務傳遞、
21 依據〈歐盟技術標準指令〉（Directive 98/34/EC, Technical Standards Directive）第1條 所定義之「資訊社會服務」，係指任何有償的服務提供是透過電子設備處理、資料的儲存 以及在個別服務的需求，包括基於使用者對服務的請求、以電子媒介傳遞、遠距服務以及 任何付費服務皆屬之。
點對點交易視聽內容等），促使歐盟在2005年12月開始推動修法。2007年12月通過 AVMSD，要求會員國應於2009年12月19日以前依據指令所揭示之架構與原則，完成 國內法之修正。
圖六：視聽媒體服務與資訊社會服務之比較
資料來源：Scheuer, A. (2006). Traditional paradigms for new services: The commission proposal for a ‘Audiovisual Media Services Directive’.
Communications & Strategies, 62(2), p. 86.
AVMSD是將廣電內容與非廣電內容一併納入規範當中，範圍擴張到過去未規範 的新興視聽媒體服務。AVMSD第1條第(a)項規定視聽媒體服務是指被特定媒體服務 提供者在編輯責任下，提供社會大眾資訊、娛樂或教育等服務，包括電視廣播服務、 隨選視訊（VOD）服務及商業視聽通訊。22在此定義下，「視聽媒體服務提供者」 22 此泛指電視廣告、節目贊助（sponsorship）、電視購物（teleshopping）與置入性行銷 （product placement）等視聽內容，在AVMSD中有較寬廣的定義，但不包括免付費播出 的公共服務的通知和慈善團體的一些訴求（近似我國公益廣告）。
（audiovisual media service provider）則以線性與非線性作為區別標準，其中電視廣播 （television broadcasting）定義為「線性服務」，或稱為「線性視聽媒體服務」，是指 提供排定之節目供使用者同時收看之服務（AVMSD Article 1(e)）；隨選視訊服務則屬 於「非線性服務」，指由服務提供者提供其所選擇節目之目錄，以供使用者自行選擇 是否收看以及何時收看之服務（AVMSD Article 1(g)）。 原則上非線性服務與電視廣播皆一體適用最低之總則規範，23但不同的視聽媒體 服務類型將受到不同的管制密度，其中以電視廣播服務受到的密度最高，隨選視聽服 務次之，而商業視聽通訊亦有規範。隨選視聽節目的管制程度較電視廣播節目為輕， 主要原因在於從TWFD開始即已開始調整，期望朝向較為寬鬆的手段（lighter touch approach）進行，並規劃以過濾器方式，在未成年人節目取得上對父母加諸更多的責 任。 因應科技發展，AVMSD已就科技與管制進行調和，在技術限制逐漸克服後， 過去所強調的積極管制（positive regulation）因素已不復見，相對的在消極管制 （negative regulation）上亦受到科技發展（例如電子節目表EPGs）而逐漸縮小。因 此，鬆綁管制將會是因應科技改變所導致的結果，使得通訊傳播業者致力於建立自律 機制，例如訂立行為規範（codes of conduct）、簽署與公共政策議題相關之官民共治 文件（co-regulatory instruments）等方式。AVMSD前言（recital）第44段指出： 根據會員國各自不同的法律傳統所執行的官民共治與業者自律，可扮演高 度保護消費者之角色，另為達公共利益之目的，倘若對新興影音媒體服務產業所 採取之措施係透過服務業者的積極協助，將會有更好的效果……有效的業者自律 可扮演立法、司法或行政機制的補充性角色，以達成指令所設定之目標，但業者 自律並不適合作為國家立法者義務之替代性角色。而官民共治可建立業者自律與 23 徐輝彥（2009）指出，線性與非線性視聽媒體一體適用AVMSD規範潛藏許多問題。由於 非線性視聽服務引發許多問題，例如訊息過度負載、過度瑣碎化、適用落差擴大、消費者 對新數位解決方案的漠視、資訊私有化等，造成科技上處於近用弱勢之閱聽眾欠缺多重選 擇，而這些問題皆未透過AMVSD解決，在對非線性規範定義及規範不清的情況下，可能 會抑制VOD的發展，而對管制機關授權過大，也可能降低投資意願以及產業發展的多樣 性。
國家立法者之間的法律聯繫，讓政府機構可在其目標未達成時適度介入……本指 令鼓勵會員國利用官民共治與業者自律，但並非要求會員國必須建立共治及/或 自律機制不可，也並未因此破壞目前正在各會員國有效執行的共治或自律等行動 （粗體為本文所加註）。24 架構指令與AVMSD確立了平台與內容管制之分立，網路業者提供傳輸技術服務 （包括條件接取，condition access），而內容提供者負有編輯責任。不過，在這兩 者之間尚有另一種服務提供者—內容散布者（content distributor），指將第三人所編 輯之影視媒體內容（或頻道）散布給終端使用者，例如本文討論之OTT平台業者， 但AVMSD規範中似未將OTT納入，亦未規範該業者是否具備間接侵權責任（或給予 民事責任免除之安全港規範），使得這一套二元管制架構恐產生規範漏洞（Valcke, Stevens, Lievens, & Werkers, 2008）。不過，學者Scheuer（2006, p. 76）指出倘若網站 上出現少部分的影音內容，而這些內容跟線上其餘的內容相較顯得並不重要，且無須 負擔編輯責任，或其內容並非提供社會大眾資訊、娛樂或教育等服務，則可劃歸於資 訊社會服務之一環，僅受電子商務指令規範即可。
24 “……experience has shown that both co-regulation and self-regulation instruments, implemented in accordance with the different legal traditions of the Member States, can play an important role in delivering a high level of consumer protection. Measures aimed at achieving public interest objectives in the emerging audiovisual media services sector are more effective if they are taken with the active support of the service providers themselves……Member States should……recognise the role which effective self-regulation can play as a complement to the legislative and judicial and/or administrative mechanisms in place and its useful contribution to the achievement of the objectives of this Directive. However, while self-regulation might be a complementary method of implementing certain provisions of this Directive, it should not constitute a substitute for the obligations of the national legislator. Co-regulation gives, in its minimal form, a legal link between selfregulation and the national legislator in accordance with the legal traditions of the Member States. Co-regulation should allow for the possibility of State intervention in the event of its objectives not being met……this Directive encourages the use of co-regulation and self-regulation. This should neither oblige Member States to set up regulation and/or self-regulatory regimes nor disrupt or jeopardise current co-regulation or self-regulatory initiatives which are already in place within Member States
二、
2013年歐盟「完備全面匯流影音世界綠皮書」
由於民眾得透過各種終端設備（如智慧型手機）收看電視節目，或以客廳的電 視機觀看線上內容，或將自己所創作之內容（UGC）上傳至網路，這種影音內容觀 賞行為逐漸突破過去消費者、廣電媒體以及網際網路之間的界線。據統計，在歐洲有 四千多萬台的智慧連網電視，歐盟執委會副主席Neelie Kroes（April 24, 2013）指出， 智慧連網電視是數位世界中最為重要的產物，也因此執委會開始檢討這股技術與內容 匯流的趨勢，對於歐洲是否帶來經濟成長，以及有關創意、文化多樣化以及消費者 保護等議題。2013年4月執委會發布〈完備全面匯流影音世界綠皮書〉（Green Paper on Preparing for a Fully Converged Audiovisual World: Growth, Creation and Values，以下 簡稱「綠皮書」），25希望針對遊戲規則、維護歐洲價值與媒體自由、單一市場與標 準、影音產業的融資問題、開放性與媒體多元等議題徵求公眾意見，意見徵詢至2013 年9月30日截止。此次意見徵詢將影響未來AVMSD指令的修正，特別是傳統電視與隨 選視聽媒體間公平的競爭環境（level playing field），以及現有管制方式是否仍屬適 當。 綠皮書所提出之問題，已預見不久的未來OTT將形成一股扭轉傳統廣電管制的風 潮。線性與非線性影音內容服務已開始在相同的螢幕上相互競爭，甚至相同的觀眾可 能透過兩種不同收視管道（線性或非線性）收看相同的節目，如此一來以使用者觀點 作為線性與非線性的界分已逐漸模糊，因而分治的制度也將遭到破壞。不過，若使用 者對內容仍保有相當程度的管控能力，則目前的差別管制仍有其作用，但仍應由政策 制定者按使用者對於其所使用影音服務的認知，以及當前管制工具的有效性程度，根 據當中的變化予以因應。綠皮書亦認為，產業自律在具有全球性與複雜性本質的網際 網路空間來說，仍相當適合作為管制的補充方式。2012年執委會曾與企業和其他利害 關係人共同醞釀一套自律與共治的行為規範，26並且於2013年2月擬訂一套適用自律與25 European Commission, Green Paper on Preparing for a Fully Converged Audiovisual World: Growth, Creation and Values, 24.4.2013 COM(2013) 231 final.
26 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, A renewed EU strategy 2011-14 for Corporate Social Responsibility, COM(2011) 681 final.
共管的最佳操作原則，並建立自律與共管之利害關係人社群（European Commission , November 11, 2013）。 2014年9月歐盟執委會整理各界對於綠皮書所提出之議題，共收到236件意見回 覆，其中關於「線性」與「非線性」內容的層級化管制，一般認為視聽眾控制能力越 少，越可能出現對其有害之內容，則須採取較嚴格的防範措施，但回覆意見者也都提 到諸多考量，目前並無一致的看法；另有部分回覆者認為線性內容規範應鬆綁（例如 移除廣告總量管制）、有部分認為非線性內容應提升規範密度（例如提升兒少保護標 準）；部分回覆者認為可維持目前兩種內容規範分立情形，因線性與非線性內容並 不屬於同一競爭市場，倘若對隨選視訊採取較嚴格管制方式則可能造成競爭上之不利 益；另有認為目前商業廣告內容的質與量的規範應適度變更（European Commission , September 12, 2014）。
三、產業自律與官民共治──以英國為例
自公共廣電出現以來，英國的廣電媒體早已受到國家的管控（Goldberg, Sutter, & Walden, 2009; Harrison & Woods, 2007），目前由主管機關Ofcom以2003年通訊法 （Communications Act 2003）進行事業規管，其中傳統無線電視台與數位多頻道平 台皆須取得「可發執照電視內容服務」（television licensable content service, TLCS） 執照後始得經營，廣電平台仍屬一獨立管制類型；至於非線性內容部分，則配合歐 盟AVMSD指令於2009年12月完成國內立法，新修正之「視聽媒體服務規則」（The Audiovisual Media Service Regulations 2009）則增訂於2003年〈通訊法〉第368節第4A 章。在英國法制下，符合隨選節目服務提供者27負有通知Ofcom之義務，而隨選節目 以及廣告內容監管架構，則透過官民共治方式進行。根據新法第368B條規定，授權 Ofcom以「指定」（designate）方式將部分權限授予特定機構單獨或共同執行之。
27 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, A renewed EU strategy 2011-14 for Corporate Social Responsibility, COM(2011) 681 final.
Ofcom已於2010年3月指定「隨選電視協會」（Association of Television On-Demand, ATVOD）作為內容監管的共管機關，並於同年9月1日起生效；另Ofcom亦於2010年7 月29日指定「廣告標準局」（Advertising Standard Authority, ASA）作為視聽商業訊息 （指廣告、置入性行銷、贊助等）的共管機關。28 在官民共治架構下，所有關於VOD內容之監管與爭議，由ATVOD與ASA等共管 機關作為第一線之執法機關，接受用戶申請有關節目內容之申訴案件，並透過委員會 形式作成決定；但共管機關並無警告通知（enforcement notice）、罰款或節目下架等 強制處分權。英國對於執行VOD內容與廣告監管之執行，是由產業自律協會進行初 判，再交由Ofcom作最後決定，以減少爭議（李淳、顧振豪，2011，頁320）。 無論是有線電視或電信業者所提供之VOD，根據英國法制，均屬於視聽媒體服 務規則中VOD服務的規範對象，即便透過網際網路提供OTT電視服務，倘若其形式 與內容均與一般電視相同（即符合TV-like要件），且服務提供者具有決定節目類型及 節目編排的編輯權限時，也將受到相同規範。倘若法律所適用之對象發生爭執，英國 仍透過共治精神，由業者代表所組成「VOD編輯權限指導委員會」（VOD Editorial Steering Group, VESG）作為協助研判特定服務提供者是否符合規範對象之機構（李 淳、顧振豪，2011，頁317）。
但倘若僅為一般的網路內容，基本上不受事前規範限制，主要採取業者自律 的作法。透過ISP業者所組成之ISP協會（ISP Association, ISPA），提供檢舉熱線 （hotlines）查報網路上「違法」與「有害」內容（江耀國等，2011，頁88），並制 定〈英國ISP協會行為規範〉（ISPA UK Code of Practice）確保其所提供服務及廣告內 容的合法、端正與誠實，且支持「網際網路觀察基金會」（Internet Watch Foundation, IWF）之任務（江耀國等，2011，頁165）。
28 英國已有許多管理媒體的自律與共治團體，最常見的自律團體即PCC（Press Complaints Commission），其根據總編輯行為規範委員會（Editors’Code of Practice Committee） 所出版的行為規範（code of practice）與規範解釋（interpretative codebook）進行管 理；共治團體則有BBFC（British Board of Film Classification）處 理包括劇照展覽、 家庭影音內容、電腦遊戲等內容與包裝事務等。另外還有部分自 律與共治組織，包括 PPP（PhonepayPlus）、IMCB（Independent Mobile Classification Body）、IWF （Internet Watch Foundation）、Teenage Magazine Arbitration Panel、the Broadband Stakeholder Group以及Family Online Safety Institute。
IWF是由網路產業所成立的一個民間自律組織，主要是提供國際網路檢舉熱線聯 盟（International Association of Internet Hotlines, INHOPE）29在英國的運作平台，共同 合作處理網際網路上的非法使用行為和非法內容，以防制兒童色情及其他不法資訊； 另外，亦有網路內容分級協會（Internet Content Rating Association, ICRA），以網路分 級作為主要業務，鼓勵網路管理者利用網頁內容使用分級標籤及過濾軟體，讓使用者 自行選擇是否收視（江耀國等，2011，頁106）。
肆、台灣法制現況回顧與評析
一、執照制度
在台灣，提供影音內容服務者必須考量是否符合廣播電視型態、是否具備經營資 格（即執照或許可），以及是否有最低程度的內容控制制度（例如內容分級，rating） 等先決問題。目前可提供影音內容之平台計有電信、廣電（無線、有線與衛星）以及 網際網路等三大類，但僅前兩者屬於管制型產業，必須事前申請執照獲准後始能提供 服務。 在電信管制架構下，欲進入電信市場者必須事先取得特許（一類電信）或許 可（二類電信）執照，始具備提供電信服務之資格，其規範之主體必須是提供電信 服務供公眾使用之電信事業，事業在取得執照之後須面臨事業管制規範的「整體拘 束」，30換言之，電信事業悉以電信相關法規為主要規範內容，管制機關即以業者取 得何種類型之執照而進行管制；同樣地，經營廣電媒體業者受到廣電三法嚴格的參 進、結構與內容的管制，任何未取得執照而經營者，或播放違法不適當之內容，均將 受到主管機關嚴厲的處罰（葉志良，2013a）。 29 為整合歐盟各國之檢舉熱線及加強國際間合作，INHOPE在「歐盟執委會黛芙妮計畫」 （Daphne Programme）的資助下於1999年11月正式成立，目前已有48個會員，大多 為歐洲成員國。台灣展翅協會於2004年已獲准加入，可參見該組織網頁：http://www. inhope.org/gns/our-members.aspx. 30 按〈電信法〉第13、18條，欲申請經營電信事業者，必須檢具事業計畫書，其中須載明 營業項目，而各電信事業經營法規也明訂專章對於各項業務營運進行管理，各服務項目如然而，透過網際網路提供影音內容服務者，用平台來進行區分，會出現法規適用 上的盲點。例如過去曾對於以電信網路設置「傳輸平台」經營IPTV服務的電信業者， 即面臨到應受何種法規約束之問題。其他各類OTT更是包含軟硬體製造商、入口網站 或內容提供者等在內的服務提供者，其中線上影音內容可能集結自網路上合法、非 法、UGC等五花八門的訊息，管制上該如何分類，著實不易。 令人玩味的是，法律對於電信與傳播事業的定義過於廣泛，加上管制者基於行 政管理之便利，將市場予以細分化並透過行政規則對事業行為加以規範，使管制者 得以透過「執照制度」對事業所有之經營行為以「保護公共利益」為由進行介入、 監管；然而以執照作為管制依據，經常造成目的與手段的錯誤，形成所謂「管制錯 置」（mismatch）的謬誤現象（Breyer, 1982, p. 191），特別是當網際網路興起與技 術發展逐漸打破固有通訊傳播管制的藩籬時，這種現象更加明顯。例如：我國電信 事業係按是否設置電信機線傳輸設備而區分為第一類與第二類電信事業，但面臨IP （Internet Protocol）網路環境下，以傳統上是否使用到公眾電話網路（public switched telephone network, PSTN）作為區分事業類別的作法，即受到嚴峻的法規挑戰，像是以 封包（packet）進行傳輸的網路電話（voice over Internet Protocol, VoIP）即屬適例。31 面對新興服務的衝擊，管制機關不得不另行創設新的管制架構，亦即在〈第二類電信 事業管理規則〉中創設「第二類電信事業特殊業務」32之另類管制框架。相較於歐美 的立法模式係以「服務型態」作為規範主體，由於貼近市場發展動態，顯較我國以機 線設備之有無作為事業分類規範，更適於處理新服務出現之態樣（劉孔中，2001，頁 18）。 31 〈第二類電信事業管理規則〉所規範的網路電話（包括有E.164用戶號碼網路電話以及 非E.164用戶號碼網路電話），係以發話端或受話端或兩端屬於公眾通信網路而言，倘 若兩端皆屬於網際網路，則不予規範。因此，目前台灣行動電話用戶經常使用之LINE、 WhatsApp、WeChat等通信軟體，非屬於二類電信管理規則定義下的網路電話。 32 〈第二類電信事業管理規則〉第2條規定，第二類電信事業之業務區分為「一般業務」與 「特殊業務」。特殊業務係指經營語音單純轉售服務、E.164用戶號碼網路電話線上影音 內容管制服務、非E.164用戶號碼網路電話服務、租用國際電路提供不特定用戶國際間之 通信服務或其他經主管機關公告之營業項目者。第二類電信事業詳細業務項目，載於通傳 會定期公告之「第二類電信事業經營者名單暨其許可服務範圍一覽表」當中，包括網際網 路接取服務在內共計15項。
按目前廣電三法所釋出之電台、系統與頻道等平台執照，因其有各自不同的管制 內涵，對於以相同內容於不同平台上播放卻受到不同程度的管制，早已為人所詬病。 依據目前通傳會的修法規劃，廣電三法未來將拆解成〈有線電視平台法〉與〈無線與 頻道法〉，另針對跨媒體經營和IP平台業務，將新制定〈匯流法〉以解決現行電信法 與廣電三法所無法處理之議題（林淑惠，2014）。 未來〈匯流法〉是否針對OTT平台研擬執照或報備制度尚未可知，但可從近來美 國聯邦通訊傳播委員會（Federal Communications Commission, FCC）提案修改「多頻 道視聽節目提供者」（multichannel video programming distributor, MVPD）之定義對 於未來OTT平台管制的影響（FCC, 2015），略可窺知一二。由於MVPD為FCC對於 影音服務提供者進行管制範圍的界定，此次法規修正公眾諮詢文件對MVPD所提出的 定義為：「任何提供訂戶或消費者有償訂閱多頻道視聽節目之個人或事業體。」這項 定義包括但不限於有線電視系統業者、多頻道微波分配系統業者（MMDS）、直播衛 星服務業者或衛星頻道業者，只要能提供多頻道「線性」節目（multiple channels of “linear” programming），無論本身是否具備傳輸路途，皆屬於FCC所管轄的MVPD 範圍。換言之，OTT平台若係「免費」提供使用者收看內容，或本身並非提供如其他 電視頻道事先規劃好的節目，則不屬於MVPD。 上述FCC所草擬之新規範與我國2013年行政院函送立法院審議之〈電信法修正草 案〉有著異曲同工之妙。該草案第三章提到電信業者如欲利用電信網路經營視聽及其 他加值服務，其所設立之視聽媒體傳輸平台係播放「頻道節目」，則該頻道節目提供 者必須取得廣電三法執照。換言之，提供線性節目之業者是需要事先取得執照始得經 營，而傳輸平台也必須具備電信事業之身分（葉志良、王牧寰，2012）。不過，與 FCC不同的是，我國電信法草案提到若「所利用之傳輸平台，其收視品質因可使用頻 率資源及同時收視聽者同時收視數量而受影響，且尚未構成公眾普遍收視者」，則無 需取得廣電執照即可經營。如此，OTT業者如係播放線性頻道節目而具備上述MVPD 各項要件，抑或屬於我國所規範頻道節目或視聽媒體傳輸平台，未來皆可能需取得相 關執照。
由於OTT內容的快速發展使得網路流量大增，占據寬頻業者極大頻寬，2007年， 美國最大的有線電視系統業者Comcast曾經暗中阻擋點對點（peer to peer, P2P）封包 傳輸而遭控訴違反網路中立性原則（network neutrality），惟該原則落實於美國聯邦 法規後，後又遭法院宣告部分措施失效，近期已重新修正新的網路中立性法規（FCC, 2015；葉志良，2014）。為避免網路流量對寬頻網路造成負荷過重，部分國家（例 如韓國）已針對行動網路流量負荷所帶來的問題，可在必要時採取流量管制。我國 收視OTT內容的網路使用者，其內容有極大的比例是來自於中國，且該內容更直接 與我國頻道業者相互競爭，更造成國內網路連線業者與中國電信業者洽談互連頻寬 （peering）時經常陷入談判地位極為不均等的情形（葉志良，2013b）。 惟本文認為，由於OTT係透過公開網際網路提供線上影音服務，其類型繁多，是 否皆需以執照方式加以管制，尚未可一概而論。倘若OTT平台所提供之內容係與現行 廣電節目相同者，例如特定衛星電視頻道同時於網路上「即時」播放，此時OTT成為 另一種廣電平台的延伸，有必要採取一定形式的參進管制。若考量其初步發展尚無需 以廣電三法加以管制者，至少也需有「報備制」的形式，以求競爭上之公平；但倘若 OTT平台所提供之內容係屬「非線性」型態，甚或係以免費方式提供收視，除非其內 容提供本身係屬違法（例如法律禁止之內容、未經合法授權之內容等），否則對於該 平台應採取管制程度較為寬鬆的手段（light-touch regulation），甚或不予管制。
