機制與變遷：中國信訪制度的存廢爭議--江振昌Update:2018/05/03

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機制與變遷：中國信訪制度的存廢爭議

江振昌

（政治大學國際關係研究中心第四研究所副研究員）

摘

要

「信訪」是「人民來信」和「人民來訪」的簡稱。信訪制度作為一項具有中國特色的政治參與和權利救濟制度，雖然在計畫經濟時代發揮作用，但由於信訪制度存在諸多缺陷，無法適應轉型期中國的市場經濟環境，客觀上造成國家政治認同性的流失。面對信訪制度的困境，有人主張賦予信訪部門職權並強化信訪制度；但反對者認為長痛不如短痛，建議大幅削弱，乃至於撤銷信訪制度。本文試圖以衝突功能主義者科塞的社會安全閥理論，檢視當前中國大陸信訪制度的存廢論爭及解決信訪悖論之道。關鍵詞：信訪制度、社會安全閥、政治參與、行政救濟、反腐敗

壹、前言

當前中國大陸社會正處於經濟迅速發展和社會體制轉軌的過程中，難免衍生各類社會矛盾和衝突，並且體現為日趨增多的抗議與信訪活動。在中國大陸各城市，尤其是首都北京，眾多的上訪人群經常引爆警民衝突，對社會治安構成很大壓力。被稱為「信訪洪峰」的重災區－－北京市，近幾年早已成為內地信訪民眾的「朝聖地」，中國國家反貪局、全國人大信訪局等國家機關門前，經常聚集著來自中國大

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陸各地的上訪民眾，成為四季不變的景觀。1_{「信訪洪峰」業已引起胡} 錦濤、溫家寶等中共領導人的高度關注。「信訪」是「人民來信」和「人民來訪」的簡稱。在中國，信訪是指在一定的民主政治制度體系內，廣大人民群眾透過寫信或走訪，向各級黨政機關及其領導人反映情況、申訴問題、陳述要求、諮詢政策、提出批評建議等一種社會政治活動。2_{據 2005 年初中國國務院新} 修訂的《信訪條例》第二條規定，信訪是指公民、法人或者其他組織採用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。3 五十多年來，中國大陸在既沒有《行政訴訟法》，也沒有《行政復議法》的情況下，信訪機構曾經發揮過消解民怨、伸張正義的作用；但如今面對愈演愈烈的個人上訪、集體上訪、越級上訪，乃至於引發幹群關係緊張與衝突，中國大陸官方、學界都不斷自問：現行信訪制度是否已經走到盡頭？中國官方通訊社《中國新聞社》下屬的《中國新聞》周刊，曾刊登一篇題為〈信訪制度是否應該取消？〉的文章，討論中國現存上訪制度的利弊，文章認為，由於中國當前「強行政、弱司法和弱人大」的現狀，使得民眾抱持「越往上面官越好」〈提高執政能力，中央強化社會整合〉，《鳳凰網》，2005 年 3 月 18 日，<http://www. phoenixtv.com/phoenixtv/76570024118059008/20050318/ 521513.shtml>。中共中央黨校出版社編，《當代中國政府工作概要》（北京：中共中央黨校出版社，1991 年），頁 15；鄂楊，〈聽民聲解民憂聚民心〉，《瞭望新聞周刊》，2005 年第 18 期，2005 年 5 月 2 日，頁 1。劉武俊，〈解讀新「信訪條例」亮點〉，《團結》，2005 年第 1 期，頁 15-16；〈國務院頒布新的信訪條例，全面保護信訪人權利〉，《國際在線網》，2005 年 1 月 18 日，<http://big5.chinabroadcast.cn/gate/big5/gb.chin-abroadcast.cn/3821/2005/ 01/18 /92225866.htm>。

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的心態，「進京告狀」成為上訪者討回公道的最後希望。4 2004 年 11 月，中國社會科學院農村發展研究所針對中國信訪制度成效，進行大規模調查後公布的報告《信訪的制度性缺失及其政治後果》，引起學界和政府的高度關注，在報章和互聯網上熱烈討論，並影響到中國國務院對《信訪條例》的修訂工作。目前中共雖已決定通過新修訂的《信訪條例》來結束有關信訪改革的爭論，但因信訪制度的弊端仍存，未來發展尚有很大考驗空間，這不僅由於新《信訪條例》對化解當前中國大陸的社會衝突仍有難度，更因實質的制度爭論是攸關中國政治體制改革方向的選擇。本文試圖以美國當代衝突功能派學者科塞(Lewis A. Coser)的社會安全閥理論(Social Safety Valve Theory)，檢視轉型期中國信訪制度存廢爭議的論點及解決之道。

貳、社會衝突與安全閥機制

傳統的西方社會學觀點都把衝突視為負面的破壞現象，例如美國社會學家帕森斯(Talcott Parsons)強調社會系統靜態的均衡，認為衝突是一種社會「病態」(Disease)，他曾說：「階級衝突是我們現代工業型社會的特有病態。」5_{此外，倫德堡(George A. Lundberg)在《社會}

學基本原理》(The Foundations of Sociology)一書中也強調，溝通是

社會過程的基礎，而「斷絕溝通就是衝突的實質。」6_{因而，功能學派}

認為衝突是功能失調的現象，均衡才是社會的「正常」狀態。但現代

黃鐘，〈信訪制度是否應該取消？〉，《中國新聞周刊》，2004 年 12 月 13 日，頁 65。

Talcott Parsons, “Social Classes and Class Conflict,” American Economic Review, Vol. 39, No. 3, May 1949, p. 18.

Lewis A. Coser, The Functions of Social Conflict (New York: The Free Press, 1956), p. 23.

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衝突論者以為，不和諧雖是社會的固有特徵，但可以透過社會秩序的調整來緩解衝突，並在衝突與緩解的互動中尋求發展，保持一種動態的平衡與和諧。現代衝突理論者認為，衝突雖然導致社會不和諧，卻具有社會整合的作用，問題重點在於衝突透過怎樣的機制推動變革，以阻止社會系統的僵化。「穩定」本身是個中性詞，可能意味著良性的秩序，也可能意味著保守、滯後、不公平、醞釀著危機的秩序。表面的穩定可能在為激烈的社會動盪醞釀爆發力，良性、持續的政治發展才能為社會與政治穩定提供長治久安的活力。 德國社會學家齊美爾(Georg Simmel)在《衝突論》(Conflict)和 《衝突與團體成員間的關係網》(Conflict & the Web of Group

Affiliations)兩本書中，反復論證他的兩項觀點：第一，社會衝突是人 們社會交往的一種不可避免的主要形式；第二，社會衝突的作用並非完全是消極地，它同時也具有一些積極的作用。齊美爾認為，在壓力存在的條件下，衝突中敵意的表達可以維持雙方的關係，因此，敵意的表達就具有一種積極的功能。7 美國著名社會學家科塞的「安全閥理論」(Safety Valve)明顯承襲並發揮齊美爾提出的「宣洩」理論。齊美爾注意到衝突對苦惱的個人或群體具有紓解功能，使互動關係得以維持；不過，齊美爾並未對衝突行為和敵意情緒進行區分。8_{科塞進而指出，安全閥和排氣孔是不同} 地，排氣孔是為進行衝突但未導致中斷群體內的關係而設立的社會認可框架；而安全閥則是將敵意轉向替代目標，或是發洩釋放的通道作用。

在《社會衝突的功能》(The Function of Social Conflict)一書

Doyle P. Johnson 著，南開大學社會學系譯，《社會學理論》(Sociological Theory)（北京：國際文化出版公司，1988 年），頁 336-366。

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中，科塞首次提出：社會衝突可以發揮一種安全閥的作用。在科塞眼裡，社會像一口高壓鍋，當鍋爐裡的水溫過高產生猛烈的蒸汽時，安全閥成為整個裝置賴以安全的保證。社會安全閥的原理與高壓鍋一樣，只不過它排出去的不是多餘的蒸汽，而是猛烈的敵對情緒，因而有助於社會結構的維持。9_{科塞不僅承認非暴力衝突的正面功能，甚至} 還肯定不危及整個社會系統的局部性暴力衝突。他說，非法的暴力有如一個人發燒生病，能當作一個危險信號來提醒社會成員，特別是警示那些當權者，要注意下層民眾的苦難與憤怒，否則暴力就會成為後者唯一的選擇。10_{社會結構愈僵化，安全閥就愈重要，因為僵化的社會} 不允許有衝突，如果再取消敵對情緒的發洩，其對社會結構的威脅就更大。11 科塞進而指出，敵對情緒的表達有三種方式：第一，將敵對情緒發洩(Release)到該發洩的對象(Original Object)，發洩到真正的對立面上；第二，替代，即把敵對行為指向替代目標(Scapegoat)，替代又可分為手段的替代與目標的替代；第三，沒有對象的直接表現，如酗酒或亂吼。12 _{安全閥機制提供敵對情緒的替代目標及發洩的手段，透} 過這些安全閥，敵意不至於指向原初的目標；但是，這項替代將由社會系統和個人付出代價。此外，科塞以為，社會安全閥雖可發洩敵對情緒、轉移目標，但它不能從根本上解決社會衝突問題，頂多只能緩和矛盾，不能解決矛盾。13_{換言之，科塞一方面肯定它的作用，另方面} 又對它持保留態度。

Lewis A. Coser, The Functions of Social Conflict, pp. 45-46.

宋林飛，《西方社會學理論》（南京：南京大學出版社，2000 年），頁 334。

Lewis A. Coser, The Functions of Social Conflict, pp. 47-48. Lewis A. Coser, The Functions of Social Conflict, p. 41.

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總之，社會安全閥概念帶有明顯的社會心理學特徵，它強調消除心理緊張在解決社會衝突、排除敵對和不滿情緒中的作用，並根據心理學關於對立、緊張情緒可通過向替代性物件發洩而予以消除的觀點，提出安全閥制度發揮作用的機制，即「替罪羊機制」，主張將人們的敵對、不滿情緒引離原來仇恨的目標，用其他替代性目標和手段，使它們得以排放和發洩。在中國大陸，順口溜就具有社會安全閥的功能，它把民眾對官府的怨恨化作幽默的對句，14_{具有紓解民憤、避免衝突的社會安全閥功} 能；而信訪制度則是當前中國大陸社會最主要的安全閥設計，信訪工作若作得好，就能夠即時消解衝突雙方的敵對情緒，平息衝突；反之，信訪工作若違背民意，就無法達到安全閥的機制，社會衝突將無法避免。

參、信訪制度的發展變遷

信訪作為一項制度，最早可追溯到中國共產黨草創初期，但逐步制度化則在建立政權以後。1950 年代，信訪制度曾經發揮紓解民怨的社會安全閥功用，但改革開放後，信訪制度卻成為累積民怨的根源，其發展變遷如何造成「信訪悖論」現象值得探討。

一、信訪制度的發展沿革

中共早在建黨初期就鼓勵人民用來信、來訪等方式向黨表達各種意見，但信訪真正形成一項規範性的制度還是在建立政權之後。15₁₉₄₉ 年 8 月中共正式成立中央書記處政治秘書室，負責處理群眾來信來訪，鄭也夫，〈民謠－－社會的安全閥〉，《社會》，1994 年第 7 期，頁 21。陳柏峰，〈纏訟、信訪與新中國法律傳統〉，《中外法學》，第 16 卷第 2 期，2004 年 4 月，頁 230；James R. Townsend, Political Participation in Communist China (Berkeley: University of California Press, 1968), p. 178。

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這是共黨歷史上最早的專職信訪機構。16_{1951 年 6 月 7 日，中國政務} 院頒布〈關於處理人民來信和接見人民工作的決定〉，被視為信訪制度正式確立的起點。1954-1957 年，由於民眾來信來訪猛增，中央政府各部委和直屬機構大多建立信訪機構或配備專、兼職信訪幹部，地方上許多省和縣也依照中央的要求建立相應機構。這一時期逐漸形成「分級負責，歸口辦理」的信訪原則，亦即根據來信、來訪反映的問題性質，按各級各部門的職責和業務範圍負責處理。 1957 年 5 月 28 日，中國國務院舉辦第一次「全國信訪工作會議」，起草〈中國共產黨各級黨委機關處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法（草案）〉。這一階段的信訪受到「反右鳴放運動」的影響，每逢政治鬥爭，來信來訪就猛增，內容主要是揭發他人思想錯誤的問題。爾後因文革動亂，信訪機關受到衝擊，工作陷入停頓，直到 1978 年才召開第二次「全國信訪工作會議」。17_{1982 年 5 月中共召} 開第三次「全國信訪工作會議」時，頒布《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》。根據此條例，中央各部會分別在辦公廳設「信訪處」，省市區政府及黨部則設「信訪辦公室」。18 1994 年起，中國大陸群眾來信來訪活動（尤其是集體上訪）件數逐年增加，並且連續十年持續遞增，形成「信訪洪峰」，中共當局認為有必要加以規範化。19_{1995 年 10 月 28 日，中國國務院頒布《信訪} 條例》，對信訪工作應遵循的原則、信訪人的權利和義務、信訪事項刁傑成，《人民信訪史略》（北京：北京經濟學院出版社，1996 年），頁 25。葉明德，〈中共的信訪制度（1978-1991 年）〉，《中國大陸研究》，第 36 卷第 10 期，1993 年 10 月，頁 20-21。中共中央辦公廳信訪局，《信訪學概論》（北京：華夏出版社，1991 年），頁 263。蕭唐標，〈二十年來大陸農村的政治穩定狀況〉，《二十一世紀雙月刊》，總第 76 期，2003 年 4 月，頁 51-60。

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的受理和辦理等作出明確規定。然而《信訪條例》實施迄今十年來雖發揮部分作用，但因經濟社會轉型和社會利益格局的重組，使信訪活動出現許多矛盾。據中國國務院「法制辦」公室主任曹康泰指出，問題主要表現在以下三個方面：信訪總量持續上升，越級上訪數量增多；來訪來信總量呈現「中央多、基層少」的倒金字塔型分布，20_{僅 2004 年 1-8 月，} 國家信訪局受理群眾來信 29.88 萬件，比 2003 年同期相比上升 14.9%；接待群眾 99,505 人次，比 2003 年同期增加 100.8%。信訪反映問題集中，多涉及群體性利益，上訪活動出現反覆性、組織化等新特點，跨地區、跨部門的串聯上訪則越來越多。信訪方式趨於激烈，或圍堵黨政機關，或攔截公務車輛，而堵塞鐵路公路等情事也屢有發生。21 造成上述脫序情況，既有政策上的原因，也有工作上的問題。中國國務院「法制辦」從制度層面分析，認為原因有以下幾項：一是信訪管道不夠暢通，有些地方或部門對信訪人反映問題或推諉塞責，或截訪（攔截上訪者）堵訪；二是處理信訪事項層層轉辦、效率低下，造成矛盾堆積；三是對侵犯群眾利益造成信訪的違法行政行為，缺乏明確的責任追究機制；四是對近年出現無序上訪及激烈行動，原《信訪條例》缺乏必要的防範和制止措施。22 曹康泰，〈「信訪條例」的指導思想、主要原則和制度〉，汪永清、呂錫偉編，《信訪條例釋義》（北京：中國法制出版社，2005 年），頁 2。曹康泰，〈認真貫徹實施「信訪條例」，努力構建社會主義和諧社會〉，《中國黨政幹部論壇》，第 5 期，2005 年 5 月，頁 9-10。曹康泰，〈認真貫徹實施「信訪條例」，努力構建社會主義和諧社會〉，頁 10；張中偉，〈熱情和負責是搞好信訪的法寶〉，《人民日報》，2004 年 12 月 10 日，版 9。

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二、信訪制度的功能變革

作為一項法律制度，信訪制度的出現並不是偶然地，如同哲學家黑格爾所言「存在即合理」，一種新事物的出現必然有其存在的合理性與意義，信訪制度的出現亦然。追本溯源，中國古代的「直訴制度」就有信訪的影子。23_{中國古代皇帝為保證司法公正，在最大限度內} 防止冤、假、錯案的發生，發明直訴制度，即在某些特殊的情況下，可以打破審級的限制，直接向皇帝或欽差大人上訴，例如漢代的「詣闕上書」，晉武帝時百姓可擊鼓鳴，唐朝則有攔車、上表等申訴方式，可見現行信訪制度與中國古代的直訴制度存在著某種傳承關係。24 有鑑於古代中國的直訴制度，中共在建立政權後，為求統合社會，尤其是廣大鄉村社會，發明一套全新的組織和動員技術，將革命前零星的群眾來信、來訪表達意見，發展成為信訪制度的雛形。1953 年 1 月 5 日，毛澤東在黨內指示〈反對官僚主義、命令主義和違法亂紀〉中對官僚主義進行強力批判，並要求結合整黨建黨及其他工作，從處理人民來信工作入手，整頓官僚主義作風。25_{同時間，《人民日} 不過，信訪制度和直訴制度仍有區別。首先，古代「直訴」內容僅局限於司法領域，現今信訪範圍則包括行政、司法，以及提供建議等。其次，古代直訴制度有嚴格的限制，當事人要「告御狀」，必須付出如「滾鐵釘」的嚴厲代價，作為現代法律價值補充的信訪制度，則不存在這種情形。三者，古代的直訴制度，主要功能為一種權利救濟的手段，而現今信訪制度進而同時賦予監督、制約國家權力的政治參與手段。請見高武平，〈信訪制度存廢辨－－兼談中國信訪制度的變革之道〉，《法律圖書館網》，2005 年 2 月 1 日， <http://www.law-lib.com/lw/lw _view. asp? no=4628>。高武平，〈信訪制度存廢－－兼談中國信訪制度的變革之道〉；王卉，〈中國古代的類「安全閥」思想〉，《探索與爭鳴》，1999 年第 12 期，1999 年 12 月，頁 30、40。毛澤東，《毛澤東選集（第 5 卷）》（北京：人民出版社，1977 年），頁 72；劉絮、聶玉春主編，《信訪工作手冊》（北京：高等教育出版社，1988 年），頁 26。

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報》也發表一系列社論批判官僚主義，鼓勵人民信訪。26_{由此可以看} 出，制度化的信訪一開始就被納入到共產黨「權力的組織網路」之中，被當成中央政府聯繫基層民眾，共同整頓地方官僚主義作風的重要方法。信訪制度從「群眾路線」的理念出發，作為中央政府蒐集民意、鞭策基層的工具，原初制度設計上具有四項功能，包括強化政權合法性、對官僚體制的監控、化解社會矛盾及實現社會動員。27_{而在實際運} 作下，中國現行信訪制度作為一種正式制度所具有的安全閥職能，主要有如下兩個類別，其中權利救濟成為主流，民意傳達反成為末枝：28 政治參與，也就是公民透過給國家有關機關寫信或走訪反映民情社意，對國家機關和工作人員的工作提出批評或建議，即所謂的「民意上達」。這類信訪的出現與改革開放後中國大陸民眾獲得經濟自由，開始關注社會生活和城市建設發展，以及更多的權利意識與言論民主有關。權利救濟，指信訪作為一種正常司法救濟的補充程式，透過行政方式（如領導下條子）來解決糾紛和實現公民的權利救濟，在實踐中民眾往往把信訪看成優於其他行政救濟，甚至是國家司法救濟的一種特殊權利。29_{權利救濟功能目前成為中國大陸信訪機制的主流，它又} 〈社論：認真處理人民群眾來信，大膽揭發官僚主義罪惡〉，《人民日報》，1953 年 1 月 19 日，版 1；〈社論：壓制批評的人是黨的死敵〉，《人民日報》，1953 年 1 月 23 日，版 1；〈社論：把處理人民來信工作向前推進一步〉，《人民日報》，1953 年 11 月 2 日，版 1。陳柏峰，〈纏訟、信訪與新中國法律傳統〉，頁 231-232。關於信訪機制的實際運作，請見應星，《大河移民上訪的故事：從〈討個說法〉到〈擺平理順〉》（北京：三聯書店，2001 年）。于建嶸，〈中國信訪制度批判〉，《中國改革》，2005 年第 2 期，2005 年 2 月，頁 27；劉為勇，〈理性求解中國信訪制度的困境及其改革出路〉，《溫州職業技術學院學報》，第 5 卷第 1 期，2005 年 3 月，頁 66；Kevin

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可粗分為二種：是「求助類信訪」：在目前各級政府機關受理的信訪事項中所占比例較大，主要控訴針對行政機關。舉凡大到房屋拆遷、徵地補償、失業保障，小到社區水電煤的維修、鄰里糾紛，甚至家庭矛盾，都會找上政府信訪部門。30_{除外，國有企業轉制過程中，大量的社會保} 障、下崗及失業方面的信訪，也有如安全閥機制，不斷提醒政府應關心社會成員對於改革所能承受的限度。是「訴訟類信訪」：這是目前中國大陸最有異於外國申訴機制的信訪類型，主要抗議對象竟然是司法機關，大量申訴案件有的甚至是質疑、控訴已經過法院終結審判的決議。這種獨具中國社會主義特色的「依法信訪」，31_{常常是一些案件才剛起訴到法院，一方或雙方訴} 訟當事人就開始信訪，要求「人大」或黨政機關監督法院公正司法，此外還有的則是對法院判決不公提出公開抗議、進行上訪。至於信訪是否為人民應有的權利？1982 年中國國務院起草的《關於黨政機關信訪工作的暫行條例》，草案中第二條規定了，信訪是憲法的民主權利，但是到 1995 年正式的《信訪條例》出臺後，並沒有再從憲法的意義上詮釋這項權利。雖然中國憲法第 41 條規定，公民對於任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對於任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申

O’Brien, “Rightful Resistance,” World Politics, Vol. 49, No. 1, October 1996, pp. 31-56。例如，浙江省近年因舊城改造、拆遷安置、城市規畫等引發的矛盾，引發的「民告官」案已占全省行政訴訟案的四分之一。請見姜繼為，〈「拆遷上訪」警示城市化過熱〉，《現代城市研究》，2004 年第 3 期，2004 年 3 月，頁 23-24。胡道才，〈我國涉訴信訪終結機制的建構〉，《國家檢察官學院學報》，第 12 卷第 6 期，2004 年 12 月，頁 93-97。

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訴、控告，或者檢舉的權利。但是除憲法外，中國大陸並無經全國人大的立法程式對信訪制度進行專門規定的法律，目前有關信訪活動的規定，仍僅只有效力層級較低的行政法規或部門規章。

三、信訪制度的功能錯位

千百年來，中國老百姓習慣於「進京告狀」，申訴冤情。中國共產黨 1949 年執政以來，在全國範圍內建立起一套信訪體系，從制度上保證人民這一申訴權利。但來自中國國家信訪局的消息表明，近幾年來，直接到北京向中央政府部門上訪的群眾數量不斷增長，他們當中的許多人原本應該首先向地方政府申訴他們的冤情，但地方當局未能提供應有的幫助，造成赴京上訪人數急速增加。據中國國家信訪局統計，2003 年國家信訪局受理群眾信訪量上升 14%，省級只上升 0.1%，地級上升 0.3%，而縣級卻下降了 2.4%；中央和國家機關受理群眾信訪量上升 46%，省、地、縣直屬部門增幅較少，有的還是負增長。32_{中央有關部門受理信訪量直線上升，說明信訪} 者對中央政府能解決他們反映的問題還抱持部分希望，而省、地、縣一級政府則已失去或正在失去上訪者的認同。有關中國信訪制度衍生的功能錯位，最具代表性的論著是中國社科院農發所研究員于建嶸，33_{在 2004 年 11 月所發表一份題為〈信訪的} 制度性缺失及其政治後果〉的調查報告，文章受到朝野關注，並引發〈國內首份信訪報告獲高層重視〉，《南方周末》，2004 年 11 月 4 日，版 A2；趙曉力，〈信訪的制度邏輯〉，《二十一世紀雙月刊》，總第 89 期， 2005 年 6 月，頁 86。 2004 年 11 月中旬，于建嶸教授到臺北參加「中國農業發展與農村治理研討會」，作者有幸擔任其論文〈大陸農村社會衝突：問題與前景〉的評論人。同時會議結束後，並陪同他到苗栗、臺南、高雄等地實地考察臺灣農業及農會數天，曾向他請教有關信訪制度與農民維權的相關問題，獲益良多，成為寫作本篇論文的動機與動力，特別在此誌謝。

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一場有關信訪制度何去何從的爭論。2004 年 5-10 月，他在中國國家軟科學的支援下，率領一個六人課題組對「中國的信訪制度狀況及改革方向」進行專項研究。此項調查包括四種形式：對進京走訪者（主要是農民）進行問卷和深度訪談；分析來自中國大陸各地的二萬多封控告信；與部分信訪官員進行座談；進駐「上訪村」體驗生活等。34 透過實地調查，他發現民眾的信訪成本很高，但效益極低，「實際上透過上訪解決問題的不到千分之二」。35_{目前信訪的成本包括信訪} 材料及通訊費用，信訪者交通住宿費用，以及因上訪而損失的誤工（農）費等，經長年累月下來，對貧窮上訪農民是很大開銷，很多人幾乎傾家蕩產只為「討個說法」、昭雪冤屈。但能否達到上訪目的，「98%的上訪人認為『繼續上訪下去沒有希望』，但他們仍要繼續等下去。」36_{可以說，在當前制度環境下，一個人只要開始上訪，幾乎都是} 一條不歸路，出現所謂「纏訪」情況。信訪制度的負面效應，據于建嶸、姜明安等人調研後表示，主要體現在以下三個方面：信訪體制不順，機構龐雜，缺乏整體系統性，導致各種問題和矛盾焦點向中央聚集，在客觀上造成中央政治權威的流失。37_現行的信訪機構龐雜繁多，從中央到地方，各級黨委、人大、政府、法院和檢于建嶸，〈中國信訪制度批判〉，頁 26。趙凌，〈中國信訪制度實行 50 多年走到制度變遷關口〉，《南方周末》， 2004 年 11 月 4 日，版 A2。對此中國前民政部「信訪辦」主任曹國英也說：「每年『連信帶訪』約一萬件，經民政部插手解決的才僅 40 多起，這種情況在全國信訪部門都很普遍。」請見江一河，〈曹國英：關鍵要有感情〉，《新聞周刊》，2002 年第 12 期，2002 年 4 月 1 日，頁 32-33。江一河，〈信訪悖論〉，《新聞周刊》，2002 年第 12 期，2002 年 4 月 1 日，頁 30。湯嘯天，〈信訪制度的改革與社會穩定〉，《探索與爭鳴》，2005 年第 4 期，2005 年 7 月，頁 18-19。

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察院都設有信訪機構。但中央信訪機構對地方信訪機構及中央各部門信訪機構之間的管制協調能力有限，各地信訪機構的職能和權力及運作方式都有很大差異，因而導致資訊不共用，缺乏強制力。結果必然造成兩種情況：其一，由於各級信訪機構在沒有任何監督下對信訪案件只會層層轉辦（有民眾譏笑「信訪辦」變成「信轉辦」），導致信訪不斷升級，各種問題和矛盾都向中央聚集。38_{其二，由於信訪機構林} 立，又缺乏統領機關，各機構推來推去，信訪人到首都後投訴無門，但問題長期得不到解決，原先熱情盡失，有些人對中央權威產生懷疑。信訪功能錯位，責重權輕，人治色彩濃厚，從體制上動搖現代國家治理的基礎。按理說，信訪只是行政救濟手段之一，而國家的司法救濟才是公民權利救濟最為主要的形式。但在實踐中，因司法腐敗導致公民不能得到正常的司法救濟，民眾多把信訪當作是最後的希望所在，據調查，多數農民進京上訪前已被法院起訴過。39_{其次，則與依} 靠「清官」為民作主的「包青天情結」有很大關聯，很多上訪者都以為「中央政府的政策是好的，就是下面執行走了樣。」40_{相信「領導批} 條子」比法院判決更有效的結果，造成司法威信遭到踐踏。信訪立案不規範，維權機制不完善，政治迫害不斷誘發嚴重的衝突事件。現行信訪制度在程式上存在重大缺失，由於立案和答覆都布小林，〈談信訪制度的改革與發展〉，《理論前沿》，2005 年第 9 期， 2005 年 5 月 1 日，頁 38-39。〈信訪寒流〉，《新華網》，2003 年 12 月 10 日，<http://news3.xinhuanet. com /forum/2003-12/10/content_1221526.htm>。

Kevin O’brien & Lianjiang Li, “Campaign Nostalgia in the Chinese Countryside,” Asia Survey, Vol. 39, No. 3, May-June 1999, pp. 375-393; Thomas Bernstein & Xiaobo Lu, “Taxation without Representation: Peasants, the Central and the Local States in Reform China,” The China Quarterly, No. 163, September 2000, pp. 742-763.

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出現很大的隨意性，「以致把秦香蓮的申訴批轉給陳世美閱處」。41_加上對各級各部門的職責沒有一個嚴格的標準，各部門均可相互推諉，而實際處理信訪問題又要看上級領導臉色。地方政府為抑制上訪的增加和升溫，當收買和欺騙等方法難以奏效時，就會採取各種激烈手段（例如「截訪」），進而對信訪群眾打擊、迫害。但其後果是民眾集體行動增加，依靠社會動員去維權抗爭；同時，政治激進主義在信訪者中不斷醞釀，有些上訪農民激動地表示「要跟貪官拼個你死我活」（請見表 1）。例如 2004 年 10 月底發生在四川漢源的十萬農民圍困省委書記、衝擊政府機關，起因於強制拆遷與官員黑箱作業，在多次集體上訪不果後爆發，成為中共建政來最大的民眾抗爭事件。42 表 1 對信訪結果不滿意後，農民的後續動作單位：% 是不是沒回答不上訪了，認命了不上訪了，認命了 5.8 89.6 4.6 繼續上訪，不達目的絕不罷休 91.2 6.2 2.6 跟貪官污吏拼個魚死網破 87.3 11.1 1.6 宣傳政策和法律，發動群眾依法維護自己的合法權益 85.5 11.2 3.3 組織群眾，直接找政府談話、談判 70.2 25.3 4.5 成立組織，依法維護農民的合法權益 68.2 27.5 4.3 做點讓幹部們害怕的事 53.6 40.5 5.9 資料來源：于建嶸對 632 上訪農民的調查。請見〈中國信訪制度批判－－于建嶸在北京大學的演講〉，《燕南網》，2004 年 12 月 2 日，<http://www.yannan. cn/data/detail.php? id=4842>。趙凌，〈新信訪條例會否帶來新一輪信訪洪峰〉，《南方周末》，2005 年 1 月 20 日，版 A2。〈胡溫親下四指令，漢源暴動暫平息〉，《聯合報》，2004 年 11 月 10 日，版 A13；劉曉波，〈人民權力意識已覺醒：漢源事件的啟示〉，《開放雜誌》，第 12 期，2004 年 12 月，頁 47-49。

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綜合看來，作為社會安全閥的信訪制度，萌芽於 1950 年代成立的中央辦公廳秘書室，該室的主要職能是專門負責處理人民群眾寫給中央領導人的信件，並接待上訪群眾；爾後各級國家權力機關、黨政機關、司法機關等都仿其例，成立信訪部門。從最初的信訪機構名為「秘書室」便可以看出，信訪的誕生乃是定位於為領導人蒐集和傳達民意地，相當於一個秘書角色。然而時至今日，民主監督、批判官僚的參與功能退居其次，有訴的公民權利救濟反而變成它的主要任務，故而信訪制度的設計與其功能之間的矛盾就逐漸凸顯出來。信訪制度的存廢之爭頓時成為一個熱門話題，可說是走到制度變遷的關口。

肆、信訪制度的存廢爭議

信訪制度的功能是什麼？是救濟，是監督，是解決爭議，是聽取民聲、反映民意，是維持社會穩定？抑或是所有這些功能兼有？從目前中國各地、各部門仍在不斷增長的信訪，和一些地區群體性事件頻發的現實看，信訪制度功效的發揮並不理想。43_{面對當前中國信訪的制} 度困境，有人認為信訪救濟是一種無可替代的解決糾紛手段，應當予以保留；但反對者認為長痛不如短痛，建議大幅削弱，乃至於撤銷信訪制度。44_{作為國家治理制度的一種補充，信訪制度面臨去留兩難的困} 境。

一、主張續存的論據

基本上，主張信訪制度續存的理由，主要是從信訪的民主權利屬姜明安，〈信訪制度及解決爭議的機制急待創新〉，《中國改革（農村版）》，2004 年第 11 期，2004 年 11 月，頁 21。張子成，〈新憲政主義視野下的信訪制度設計〉，《法治論叢－－上海政法學院學報》，第 20 卷第 2 期，2005 年 3 月，頁 106。

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性，認為只要能讓一部分信訪者達成願望，其社會意義就十分巨大，因它至少為社會衝突的化解提供一個通道。45_{他們主張的論點大致如} 下：信訪是公民表達自由的一種途徑，而表達自由是現代民主制度的基石，也是現代憲政制度的起點。在大多數現代化國家，上訪請願都在相當程度上被當作一種行政程式常規化了。46_{中國憲法第 41 條規} 定：「公民對於任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對於任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。」既然信訪是公民的一項民主權利，那麼這種權利就是不應被取消。信訪是個體權利對公共權力的控制，是公民監督行政權力、司法權力的有效途徑。從信訪活動的實踐來看，當前社會上一些引爆爭端的集體上訪，都係因行政不當、違法行政而引起；再加上行政干預司法，乃至於司法不公，都使得現時信訪事件的焦點集中在行政與司法機關。在中國這樣一個有濃厚行政傳統、國家權力支配社會進程的國家中，惟有透過信訪才能制約行政違法，保障公民的合法權利。47 信訪是「民主反腐」的資訊來源，也是公民監督的重要內容。信訪制度的存在，自中共建立政權以來已成為反映黨員幹部違法違紀情況的主要管道。在中共中央國家機關各部委紀檢監察機關查處的大量違紀案件中，有 90%以上的案件線索是透過信訪舉發管道獲得地。48 左衛民、何永軍，〈政法傳統與司法理性〉，《四川大學學報（哲學社會科學版）》，2005 年第 1 期，2005 年 1 月，頁 115。

Cecilia Nubola, “Supplications between Politics and Justice: The Northern and Central Italian States in the Early Modern Age,” International Review of Social History, supplement 9, Vol. 46, 2001, pp. 35-56. 姜明安，〈改革信訪制度創新我國解紛和救濟機制〉，《中國黨政幹部論壇》，總第 198 期，2005 年 5 月，頁 15；熊易寒，〈信訪向何處去？〉，《二十一世紀雙月刊》，總第 89 期，2005 年 6 月，頁 91-93。

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主張維持信訪制度的，首先來自國家信訪系統的官員，其次是專家學者及上訪民眾。他們認為，信訪制度雖有缺失，但仍可藉由其他努力來補強功能。對於信訪制度的改革方向，他們建議：重新構建信訪體系框架，整合信訪資訊資源，探索「大信訪」格局，並透過立法統一規範信訪工作，從而建立高效率的信訪監督監察機制，49_其核心觀點是擴大信訪機構的權力，使之具有調查、督辦，甚至彈劾、提議罷免等權力。誠如中國國家信訪局研究室主任張彭發所言，信訪制度的困境在於信訪接待部門缺乏權力，所以突破口在於賦予信訪職權並強化信訪作用。50_{而中國大陸行政法學者杜鋼建也指出，當前之所以出現「信訪} 洪峰」，根本原因是信訪機構沒有權威性，現行信訪部門和其他部門一樣，只是政府之下的一個普通機構，很多人並未意識到信訪機構實際上並不是代表本部門，而是在代表一級政府行使權力。因此，必須要強化信訪在政府序列中的地位，信訪部門的領導應該是政府的主要領導才行。51 據 2002 年《中國新聞》周刊在北京著名的「上訪村」－－東莊，對上訪民眾的調查發現，就上訪人的職業分布看，依次為農民 62%、工人 22%、無業 9%，三者合計占 91%。再就上訪人年齡分布看，主要以 40-59 歲為主，合計占 63%，其次是 30-39 歲及 60-69 歲，合計高武平，〈信訪制度存廢－－兼談中國信訪制度的變革之道〉；陳小瓊，〈反腐敗鬥爭中的權力監督機制〉，《南京政治學院學報》，第 18 卷第 2 期，2002 年 4 月，頁 64-65。趙東輝，〈信訪的體制瓶頸亟待突破：讓民意順暢上達〉，《瞭望新聞周刊》，2003 年第 40 期，2003 年 10 月 6 日，頁 24。劉輝，〈于建嶸：信訪辦撤消是否有利信訪制度改革引爭議〉，《新世紀網》，2004 年 11 月 17 日，<http://news.sina.com.cn/c/2004-11-17/ 15374946096.shtml>。趙凌，〈信訪改革引發爭議〉，《南方周末》，2004 年 11 月 18 日，版 A2。

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占 33%，換言之，30-69 歲總共占 96%（請見圖 1、圖 2）。三就上訪人教育程度看，29%為文盲，23%有小學文化，初高中文化者共有 44%，大專以上文化的僅有 4%。52_{另據中共有關部門調查，聚集在北} 京的上訪者主要來自河南、河北、內蒙、山西、山東、安徽和黑龍江等地，「條條大路通北京」，可以說，北京周圍的幾個省分無一例外成為上訪大省，形成以北京為圓心的上訪高發地域。圖 1 上訪人職業分布圖資料來源：祝翠霞，〈北京東莊：即將消逝的上訪村〉，《中國新聞周刊》，2002 年第 12 期，2002 年 4 月 1 日，頁 22。祝翠霞，〈北京東莊：即將消逝的上訪村〉，《中國新聞周刊》，2002 年第 12 期，2002 年 4 月 1 日，頁 22-25。

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圖 2 上訪人年齡分布圖資料來源：同圖 1 註，頁 25。若從心理和文化面來探討上訪群眾的特徵，基本典型就是「中老年、教育程度偏低的農民」，他們幾乎在潛意識裡都有一種揮之不去的清官情結，即令是面對法院已經判決生效的裁判文書，信訪人仍意欲通過信訪管道來改變其敗訴的現狀。另外，從源遠流長的中國歷史來看，這種信訪的制度結構及運作方式，有著與之相適應的國家體制、文化和民眾心理的背景，從封建社會中的擊鼓鳴冤、攔轎告狀等場景中，都能找到信訪活動的許多痕跡。由於信訪制度是在中國司法制度不健全的背景下產生，也是目前中國體制性問題的一項補充，進而造成民眾對信訪制度的依賴。

二、主張廢除的論據

有關中國信訪制度的批判中，社科院農發所的于建嶸力主弱化信訪功能，進行徹底改革，他建議應從國家憲政建設的面向來探討信訪制度問題，首先要把公民權利救濟方面功能從信訪制度中分離出去，以確定司法救濟的權威性；其次要改革目前的信訪體制，未來可以考

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慮撤銷各部門的信訪機構，把信訪全部集中到各級人民代表大會，透過人民代表來監督一府兩院的工作，以加強系統性和協調性。53 另外，長期從事信訪工作的周梅燕（上海市人大常委會培訓工委辦公室）、曠燭（浙江省上虞市法律援助中心）等人，也反對強化信訪制度來執行權利救濟。曠燭說，「相當一部份同志提出強化信訪救濟功能的觀點，筆者對此表示異議，當前無序信訪高發的原因，在很大程度上是源於長期以來中國社會治理方式的系統性和結構性矛盾的積累。」54_{周梅燕則表示，「誇大和強調信訪的種種優點、作用，只會} 導致社會成員對信訪制度的更多誤解，認為只有信訪的方式能夠以最小的投入獲得最大的收益。…不斷強化信訪制度功能的後果，就是不斷撕裂正在建設中的國家法治，讓法治這座大廈另開一扇信訪之門，成為法庭之外另一個裁判機構。」55 面對中國目前的信訪制度的困境所引起的存廢之辯，中國大陸學界還出現一種被稱為「休克療法」的激進觀點，56_{他們認為應大刀闊斧} 削弱，甚至乾脆取消信訪系統，而依靠法律途徑來解決問題。例如學者黃鐘指出，當一些人把信訪制度當成中國特色的人權救濟方式時，卻忽視如果從國家制度的大處著眼，現行信訪制度的許多規定，其實是直接跟憲法或法律相牴觸，出現行政權超越立法權及司法權的現于建嶸，〈對信訪制度改革爭議的反思〉，《中國黨政幹部論壇》，總第 198 期，2005 年 5 月，頁 16；于建嶸，〈信訪制度改革三策〉，《南風窗》，第 12 期，2004 年 12 月，頁 54。曠燭，〈從社會公共治理的瑕疵談信訪制度的改革〉，《燕南網》，2005 年 2 月 14 日，<http://www.yannan.cn/data/detail.php? id=5727>。周梅燕，〈取消？強化？變革？中國信訪制度陷入困境〉，《半月談》，第 12 期，2004 年 6 月 30 日，頁 18。郭宇寬，〈悲憤的朝聖之路－－上訪者群體調查及對造成上訪的制度文化土壤的思考〉，《新世紀網》，2005 年 1 月 22 日，<http://ncn.org/asp/ zwginfo/ da.asp? ID=62000&ad=1/22/2005>。

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象，它既體現在行政法規和地方性法規或者政策中，也體現在具體的實踐裡，凡此都有違建設法治國家的大方向。57 現為中國藝術研究院研究員張耀傑曾進一步指出，在現行憲法和法律框架之外所設計的疊床架屋且等級森嚴的信訪機構，是一種制度陷阱，「關門立法的信訪制度和暗箱操作的《信訪條例》，以及由此而來的置本國公民於極權之下的層層上訪，本身就是對於中國公民自由平等的合法人權的公開褻瀆和肆意踐踏。」58_{在此意義下，他們認為} 《信訪條例》應予廢除。總的來說，已經被提出的許多有關信訪改革的方案中彼此差異甚大，最大膽的建議莫過於主張將其一舉廢除、關門了事，而較為謹慎的辦法則僅僅滿足於程式上的彌縫補隙。平實而言，目前中國大陸官學兩界都把信訪制度當成社會控制的安全閥，這是少有異議地，問題是面對信訪制度的弊端，應該如何改革，則眾說紛云。主張維持現狀者，提出各項改革方案；相反地，主張撤銷的，則圖謀以創新人大機制等方式來取代信訪。然而，正當「強化信訪」派與「弱化信訪」兩派正在報章媒體熱烈交鋒時，中共官方突然快刀斬亂麻地推出「不強不弱」的新《信訪條例》。

伍、胡溫體制的信訪政策

為了解決信訪難題，探索新的處理機制，胡錦濤下令檢討現行信訪政策。2004 年 8 月，在胡錦濤親自過問下，中共成立「中央集中處黃鐘，〈信訪制度是否應該取消？〉；黃鐘，〈信訪制度應該廢除〉，《燕南網》，2004 年 12 月 2 日，<http://www.yannan.cn/data/detail.php? id= 4802>。張耀傑，〈信訪條例可以休矣〉，《中國選舉與治理網》，2004 年 11 月 21 日，<http://www.chinaelections.com/readnews.asp? newsid=%7BD3A09054-9919-4324-9B06-41F2F64B5933%7D>。

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理信訪突出問題及群體性事件聯席會議制度」，該聯席會議包括中央辦公廳、國家信訪局、北京市政府等 28 個部門和單位，主要職責是：了解、掌握信訪突出問題及群體性事件的情況和動態；針對信訪突出問題及群體性事件提出對策建議；組織協調有關方面處理跨部門、跨行業、跨地區的突出問題及群體性事件。聯席會議成立五個專項工作小組，每個小組設有具體負責人，並每月定期舉行會議。59 同期間，地方也爭相報導親民的「領導下訪風」。對應著「群眾上訪」，有些地方領導走向基層去解決問題。例如《新華社》報導，浙江省一位主要領導下訪基層，一天之內就當場解決、交辦群眾上訪問題 206 批、378 人次。60_{一時間，傳媒輿論都鼓吹「變上訪為下訪} 好」，或「要建立領導下訪的長效機制」等解決信訪的新思路。61 隨著 2004 年 9 月中共 16 屆 4 中全會提出創建「和諧社會」的新理念，中共強化社會整合的新跡象已經顯現。2005 年 1 月 5 日，中國國務院常務會議在尚有爭議的情況下，突然迅速通過新的《信訪條例（修訂草案）》，1 月 10 日正式公布，5 月 1 日正式實施。新修訂的《信訪條例》共 7 章 51 條，除總則、附則外，主要條目包括信訪管道、信訪事項的提出、信訪事項的受理、信訪事項的辦理和督辦，以及法律責任，同時廢止 1995 年頒布的《信訪條例》。綜合看來，新《信訪條例》與舊《信訪條例》的重大差別在如下幾項：第一，新條例第 4 條確立信訪工作原則，從原來的「分級負責，歸《新華社》，〈建立信訪處理新機制減少上訪人數〉，《清風擔網》，2004 年 12 月 2 日，<http://www.lawbreeze.net/2004/12-2/22314171870.html>。蔡方華，〈領導下訪是幹部作風的良性回歸〉，《北京青年報》，2004 年 10 月 13 日，版 1。姜瑞峰，〈變「上訪」為「下訪」直接解決群眾的難題〉，《中國黨政幹部論壇》，第 4 期，2003 年 4 月，頁 24-25；李儉，〈「下訪」多了「上訪」少〉，《瞭望新聞周刊》，2004 年第 3-4 期，2004 年 1 月 19 日，頁 83。

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口辦理」修改為「屬地管理、分級負責」。第二，新條例第 6 條首次明確縣級以上政府信訪工作機構的性質和職責範圍，強化各級政府、有關部門和信訪工作機構的責任。第三，新條例第 7 條首次將信訪工作績效考核納入公務員考核體系，使各級行政機關及其工作人員在辦理信訪事項時，切實保護信訪人的合法權益。第四，新條例第 14 條將處理、化解民間糾紛等功能從行政機關信訪受理範圍與信訪功能中分離出來，目的在重新定位信訪機關的功能。第五，新條例第 18 條規定，集體上訪人數不得超過五人，同時對圍堵、衝擊國家機關等六類行為作出禁止規定，凸顯中共高層對集體上訪的「關切與戒懼」。第六，新條例第 46 條將「不得壓制、打擊報復、迫害信訪人」從現行的普通條款提升至總則位置作為重點強調，這是從制度上保護信訪人不受非法迫害。62 總之，與 1995 年條例相比，此次條例賦予信訪部門交辦權、督辦權，使信訪部門從單純的收發室走出，便於信訪案件的監督和相關部門的及時辦理。這一被解讀為折衷的新《信訪條例》，雖選擇改革震動較小的第三種方案，即「擱置爭議，先規範再說」。不過，整體言仍可明顯看出偏向於強化（而非弱化）信訪機制。基本上，新修改的《信訪條例》體現如下的思路：限制集體上訪和越級上訪；整頓基層信訪機構，力求就地解決問題，希望改變過去信訪「頭重腳輕」的畸形發展，使信訪實現屬地管理、逐級化解。新《信訪條例》不鼓勵「走訪」，而鼓勵書信、傳真、電子郵件等信訪信息，但現實中人們總是千里迢迢地「走訪」，尤其是集體走訪才會〈信訪條例〉，《人民日報》，2005 年 1 月 18 日，版 8；包蹇，〈新的信訪條例解析：信訪走向法治化〉，《人民日報》，2005 年 2 月 17 日，版 3。

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給有關機構壓力，否則非「走訪」的信訪頂多只傳達信息，而不能施加壓力。平實而言，在中國現行體制下，信訪機構要有所作為就必須打破行政內部監督的舊框框，應努力從外部監督上著手，可以動員的有效資源包括：公眾媒體的輿論壓力和人大常委會的權力，二者都以民意為基礎，符合建立信訪制度的本意，也可以避免重蹈其他行政監督部門處理的缺失。

陸、結論

在現代社會中，社會衝突成為一種常規性的現象，其基本原因在於由勞動分工細化和資源的市場配置所導致的社會分化程度的加深。在中國也經歷同樣的過程，特別是近些年來，中國已經開始進入一個社會結構和利益明顯分化的社會，由於不同社會群體的利益往往是不一致地，甚至有時會存在不同程度的利益矛盾和利益衝突，它對社會的新挑戰是，社會的制度和結構能否容納這種利益表達，以及如何為這種利益表達設立相應的制度安排。制度安排的作用之一，就是使利益表達的行為正常化、常規化，並防止極端的和可能會對社會產生嚴重消極後果的衝突形式的發生。信訪制度作為一種政治手段，確實解決文革時期不少的錯假案，然而在市場經濟發達的今日，若仍沿用計畫經濟的政治手段處理社會矛盾，將帶來很大流弊。在中國歷史上，從來不乏秉公執法的包青天形象，但卻一直缺少司法獨立的傳統。當前信訪制度的困局，其實反映一方面政府權力壟斷社會生活的各個領域，另方面又無法消化全部社會矛盾的現實。而這種壟斷的權力網絡有時自身就造成對民眾的傷害，所以才產生大量「民告官」的案件。如果要讓人民對法律的公正持有信心，首先要確保法官判案不受行政權力干擾的獨立，但這又牽扯到司法獨立的問題。在中國，人民法院實際上受地方黨委領導，由地方政府財政供養，人、財、物均由地方管理，地方黨委、人大機關和政府常把法院視為同級地方政府的

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一個職能部門，「政法委」可以隨意地給法院批條子。這種司法不獨立和法院官僚化，反過來又加深民眾對於司法體系的不信任，只能採用訴諸政治權威的方式討回公道。於是在社會矛盾的解決過程中，出現如下奇怪而獨具中國社會特有的現象：一方面現有正常設置的司法行政資源大量閒置浪費，而另一方面大量的社會矛盾湧向信訪管道，形成了一次又一次的「信訪洪峰」。目前胡溫體制新的信訪政策仍舊不脫離上述格局，因而作者相信，信訪制度的悖論猶存。科塞的社會安全閥理論是社會衝突領域的一個創新，它指明衝突存在的必然性，以及緩解衝突的方式。安全閥理論給予中國信訪制度的啟示，作者以為包括如下三項：第一，信訪悖論的制度兩難。信訪制度作為中國大陸社會安全閥的「出氣口」，經常處於兩難的尷尬境地。中共官方一方面鼓勵群眾進行信訪，以此來加強黨和政府同人民群眾的聯繫，另方面又強調「將矛盾化解在當地，把問題解決在基層」，儘量減少上訪數量。廢棄信訪制度，固然會導致更大的社會危機；但強化信訪制度，則又與中國建設法治國家的目標背道而馳。第二，安全閥機制化解社會衝突。社會安全閥能釋放被封閉的敵對情緒，衝突可以促進社會團結的作用，這一觀點已為中國社會生活所確證；因為有社會安全閥，所以衝突沒有更加顯性化與擴大化。胡溫體制能不諱言地面對信訪制度缺失進行改革，對社會穩定自會發揮其一定作用。第三，健全司法才能治本。科塞指出，安全閥只能緩和矛盾，而無法解決矛盾，不能從根本上解決社會衝突，引用到中國信訪制度的實例，信訪制度在中國是整個解決紛爭和行政救濟的一個環節，它能發掘社會問題的所在，能轉移人們憤怒的目標，但要治本，最終解決仍得靠司法來解決，但司法獨立在中國仍是未知數。對於信訪制度的發展前景，作者以為，信訪制度的問題癥結在於「信訪與司法對立」或是「人法與法治孰重」。經驗證明，任何以損

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害司法獨立為代價的改革是行不通地，即使《信訪條例》發揮過一些作用，但它絕不是最好的制度選擇，其留下的後患將是，社會矛盾始終處於不確定狀態，由此引發纏訪、濫訪不斷，反會加劇未來信訪的上升勢頭。其實，作為人民內部矛盾的信訪問題本身是一把雙刃劍，固然它衝擊現有社會的管理秩序，但同時也是民主法制建設的原動力，如果能夠善巧處理，將能化危機為轉機。以中國的現狀而言，如果輕易取消信訪制度，或許將加劇中國社會矛盾的激化；但因信訪制度的功能錯位，作者認為解決悖論，必須透過建立健全中國基層司法體制，加強人大監督功能來實現。信訪制度短期內應徹底改革，長期而言則應逐步撤銷，隨著法制化腳步，司法的應歸司法，制度化比賢人政治更佳。對信訪悖論的解決之道，應是逐步擴大直接選舉範圍，實行差額競選，利用民選的人大代表來取代信訪部門的職權，這樣才能從根本上建立暢順的民意表達機制，促進中國社會全面協調可持續發展。（收件：2005 年 7 月 11 日，修正：2006 年 9 月 15 日，採用：2006 年 10 月 3 日）

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參考文獻

中文部分

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Mechanism and Transition: The Argument

of the Existence of the Complaint Letters

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Cheng-chang Chiang

(Associate Research Fellow at the Fourth Division, Institute of International Relations, National Chengchi University)

Abstract

Complaint Letters and Calls System in China has been served as a kind of political participation and an administrative remedy. Although this system functioned well in the planned-economic era, it contains certain shortcomings, and it cannot fit in today’s market economy system. It makes people loosen their political identity with the country. Faced by the difficulties caused by this system, some suggest to strengthen it’s functions, while others suggest to limit them, even to cease their existence. This article tries to apply Lewis A. Coser’s Social Safety Valve Theory to the analysis of Complaint Letters and Calls System － should the system continue to exist?

Keywords: Complaint Letters and Calls System, Social Safety Valve,

Political Participation, Administrative Remedy, Anti-cor-ruption

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