美國中小學學校選擇政策新趨勢:以聯邦法案與最高法院判決為例

教育政策論壇，2004 年 七卷二期，29-58

美國中小學學校選擇政策新趨勢：

以聯邦法案與最高法院判決為例

∗

賴志峰

國立政治大學教育學系博士班研究生

摘要

學校選擇是美國當前重要的教育改革措施之一，2001 年「帶好每位孩子法案」 （The No Child Left Behind Act）規定，若學校連續二年未有足夠進步，應提供家 長為子女選擇學區內之其他公立學校就讀，學區必須支付或提供選擇轉學學生的 交通，此為公立學校選擇的實施；2002 年，聯邦最高法院發布 Zelman v.

Simmons-Harris 判決，宣告「克里夫蘭獎助金計畫」並不違反憲法，支持政府經 費透過獎助金或教育券的方式補助給個人，經由個人的教育選擇結果，政府經費 間接到達教會學校，貧窮的都市學童可就讀私立學校或教會學校，有助於教育機 會均等之實踐，可說是自 1954 年聯邦最高法院 Brown v. Board of Education 判決， 廢止黑白學生分校政策以來，最具宣示性質的突破判決，此為私立學校選擇重大 的里程碑。首先，本文探討學校選擇的內涵、類型、爭議和現況等基本概念，其 次，係針對上述聯邦法案及最高法院判決，探討美國中小學學校選擇的新趨勢， 最後，提出對我國學校選擇政策的啟示。 關鍵詞：帶好每位孩子法案、學校選擇、聯邦最高法院判決 ∗_{感謝政治大學教育學系秦夢群教授的審閱推薦；匿名審查委員之寶貴意見，讓筆者得以改正文章} 缺失和疏漏之處，特申謝忱。

壹、前言

教育券（school voucher）概念最早在 1955 年由 Hoover 智庫（Hoover Institution） 經濟學者 M. Friedman 提出，並在其 1962 年出版的《自由與資本主義》（Freedom and Capitalism）一書加以詳細闡述，到了 1980 年代及 1990 年初期，許多事件促 進學校選擇運動的興起，尤其，J. Coleman 報告書提出天主教學校學生的表現優 於公立學校的同儕，隨後 T. Moe 和 J. Chubb 等二位學者主持之 Brookings 智庫 （Brookings Institution）的研究，亦支持這樣的論點，同時認為私立學校較具自 主性，比公立學校有效率，二人在 1990 年出版的《政治、市場和美國的學校》 （Politics，Market and America’s schools）一書中，提出教育券作為解決之道，同 年，Minnesota 州通過特許學校立法，Wisconsin 州實施小規模的「密爾瓦基教育 選擇計畫」（Milwaukee Parent Choice Program，MPCP）（引自 Peterson，2001， 2003a），從此以後，教育選擇方案蓬勃發展，各州和學區均有不同類型的學校選 擇方案，學校選擇成為美國當前重要的教育改革措施之一。

過去幾年以來，不同立場的改革者對於公立學校選擇（public school choice） 和私立學校選擇（private school choice）二者，何者是整頓表現不佳公立學校的最 佳方式產生爭論，前者以學區內和學區間公立學校轉學，後者則以教育券的方式。 美國 2001 年「帶好每位孩子法案」（The No Child Left Behind Act，NCLBA）規 定，若學校連續二年未有足夠進步，應提供家長為子女選擇其他公立學校就讀， 學區必須支付選擇其他學區就學學生的交通費（Brownstein，2003），該法在立法 階段，原本規劃以教育券補助低收入家庭兒童由成效不彰公立學校轉學至私立學 校，但最後並未獲得國會支持，僅保留公立學校選擇之措施，聯邦教育券立法未 能畢於一役。 在州和地方的私立學校選擇方案中，通常以教育券或獎助金補助低收入家庭 兒童就讀私立學校，比較受注目的方案計有 Wisconsin 州的「密爾瓦基教育選擇 計畫」、Ohio 州的「克里夫蘭獎助金計畫」（Cleveland Scholarship and Tutoring Program，CSTP）、Florida 州的「機會獎學金」（Opportunity Scholarship）等，事

實上，由於聯邦憲法禁止政府經費補助宗教機構或組織（包含學校），這些州和地

方均曾面臨法律層面的挑戰（Howell，Peterson，Wolf & Campbell，2002；Smole， 2003）。例如，當密爾瓦基教育選擇計畫於 1990 年開始實施時，立即受到教師工

會等團體的強大反對，向來美國採行政教分離（separation of church and state），規 定公眾納稅不得補助具有宗教活動或課程的私立學校，此項原則歷來為法院所堅 持，但卻成為徹底實施教育券的絆腳石（秦夢群，民 91）。然而經過多年聯邦最 高法院相關判例的產生，以及從州到聯邦法院的爭訟，2002 年 6 月 27 日聯邦最 高法院發布 Zelman v. Simmons-Harris（2002）判決，宣告克里夫蘭獎助金計畫並 不違反憲法，使得教育券在聯邦憲法上的爭議得以緩和，為爾後聯邦和各州的教 育券立法，開啟希望的一扇窗。 首先，本文探討學校選擇的內涵、類型、爭議和現況等基本概念，其次，針 對 2001 年「帶好每位孩子法案」的公立學校選擇，以及 2002 年聯邦最高法院 Zelman v. Simmons-Harris 判決所支持的私立學校選擇，探討美國中小學學校選擇 的新趨勢，最後，參酌美國學校選擇實施之經驗，提出對我國學校選擇政策的啟 示。

貳、學校選擇：內涵、類型、爭議和現況

一、內涵 學校選擇的成果所牽涉的因素很多，就政策和投資層面而言，包含標的學生、 經費、表現的測量、家長的資訊、學生的入學、管制、績效責任等因素，行為因 素層面有家長的偏好、學生的努力、學校的選擇、教師的回應，成果層面計有對 選擇者的益處、對非選擇者的益處和傷害、整合的範疇、公民社會的成果等，學 校選擇、政策和投資、行為因素、成果等四個層面是有連結關係的，也就是說學 校選擇影響政策和投資，政策和投資再影響行為因素，最後，行為因素影響成果 （如圖 1），在不同的學校選擇方案中，各種因素的連結和相互關聯程度不一，無 法完全控制或預測結果，因此，學校選擇不是如鼓吹者所主張的教育萬靈丹，更 沒有免費的午餐（The National Working Commission on Choice in K-12 Education， 2003）。學校選擇方案耗費經費甚鉅，其成效的不確定，或未能證明學習成效明顯 提昇，也是導致學校選擇權爭辯持續發生的主要原因之一。

學校選擇 政策和投資 行為因素 成果

圖 1 學校選擇和成果的連結圖

資料來源：”School choice: Doing it the right way makes a difference,” by The National Working Commission on Choice in K-12 Education, 2003, p. 24. Retrieved December 22, 2003, from The Brookings Institution Web site:

http://www.brook.edu/gs/brown/20031116schoolchoicereport.pdf

一般而言，學校選擇通常是基於兩種策略：公共選擇策略（public choice strategies）與市場選擇策略（market choice strategies），前者主要是「公立學校選 擇」之運用，指制度上容許學生就讀州的任何公立學區或學校，不管學生的居住 地點，目前美國有許多州容許學生轉學就讀居住地區的學校，但必須額外收費， 自 1980 年代以來，「開放入學」（open enrollment）興起，公立學校選擇系統包含 學區內、學區間，也包含多樣化的教育選擇，如特許學校、磁性學校等；後者除 了公立學校選擇以外，亦將「私立學校選擇」列為重要的措施，容許父母在公立、 私立學校間作選擇，教育券、私校學費減免或折抵賦稅（tuition tax deduction or credit）是常用的方式，置各校於競爭的地位，其被獎賞的標準視吸收學生就讀人 數與教學成果。也就是說，前者透過公立學校選擇的方式，辦學不佳學校招收不 到學生，迫使其進行改革，以提昇教育品質；後者屬於市場化模式（the market model）的運用，將教育選擇權予以擴大，由家長進行消費，導致學校間相互競爭， 競爭失利的學校則進行重組與改革，教育品質因而獲得改善（秦夢群，民 86； Bierlein，1993；Henig，1999）。如同哥倫比亞特區（DC）教育、圖書館和娛樂 委員會主席 K. P. Chavous 所言：「沒有學校科層組織會自行進行內部的改革，只 有透過壓力，最有效的壓力來源就是選擇」（引自 Kafer，2003）。因此，學校選 擇運動的興起，即是希望透過公共選擇策略和市場選擇策略的運用，以提昇公立 學校教育品質，讓學校負起教育成效的績效責任。 二、類型 美國中小學教育選擇的類型繁多，學者有很多分類的方式，一般而言，可分 標的學生 經費 表現的測量 家長的資訊 學生的入學 管制 績效責任 家長的偏好 學生的努力 學校的選擇 教師的回應 對選擇者的益處 對非選擇者的益 處、傷害 整合的範疇 公民社會的成果

為學區內公立學校選擇、學區間公立學校選擇、特許學校、私校學費折抵或減免 賦稅、教育券和輔助教育服務等，其中，學區內公立學校選擇包括磁性學校、另 類學校，學區間公立學校選擇亦包含提供職業或技能教育的中等教育學區，教育 券有時是獎學金或學費憑證（Smole，2003），綜合言之，學校選擇如果大致分為 公立學校選擇、私立學校選擇兩大類，在家自行教育則介於兩者之間。 相較於上述的分類方式，學者 Hill 和 Guin（2002）的分類方式，體系顯得比 較完整，其主要區分為憲法保障的選擇（constitutionally guaranteed choice）和政 策所訂定的選擇（policy-determined choice）兩大類，前者包含支付私立學校學費、 遷徙自由和在家自行教育，討論的重點則置於後者，政策所訂定的選擇由供給面 （supply-side）、需求面（demand-side）所構成，其中供給面計有學區的學校、特 許學校、獨立運作的學校、許多提供者供應的課程等四種類型；需求面則分為只 有特定的家庭可選擇、所有家庭自學區所指定的學校間作選擇、所有家庭自認可 的學校間作選擇、所有家庭可選擇任何供應者等四種，每一個欄列交錯的細格代 表特定的學校選擇政策，反黑的部分表示供給面和需求面矛盾，不存在這樣的政 策。表 1 所列舉的五種政策所訂定的選擇分別為：(一)有限的選擇（limited choice）：只有特定的家庭（如貧窮）可以自四種供給面作選擇；(二)控制的選擇 （controlled choice）：所有家庭自學區所經營的學校間作選擇；(三)重新建立的選 擇（reinventing choice）：所有家庭自學區所經營或特許的學校間作選擇；(四)管 制的教育券（regulated vouchers）：所有家庭自認可的學校間（包含學區的學校、 特許學校、獨立運作的學校）作選擇；(五)未管制的教育券（Unregulated vouchers）： 所有家庭可自四種供給面作選擇（Hill & Guin，2002）。以上的分類方式是從供需 兩種角度，並依需求者受惠範圍的大小，區分為五種選擇類型，以目前各種學校 選擇方案的受惠者不一的情況下，這樣的歸納方式，更容易清楚瞭解學校選擇的 內涵。 三、爭議 學校選擇是進化的過程，學校選擇在教育層面的爭議是漫長和複雜的，學校 選擇支持者的主張為：(一)選擇是貧窮和弱勢學生達成教育機會均等之方式；(二) 選擇可以將學生從不好的學校拯救出來；(三)學生和經費的競爭可使學校改進和 更有績效；(四)學生有不同的學習需要，因此需要不同的教學選擇；(五)藉由選擇

學校，父母可以更參與學生的教育；(六)選擇有助於自願性的種族混讀 （desegregation）；(七)選擇將使學校和學區改進科層體制的效率；(八)選擇將引導 教師更加專業化、專門化。同樣地，學校選擇的反對者也提出以下的主張：(一) 競爭可以改進學校或學生成就的主張，並沒有具說服力的證據；(二)最需要的學 生因為沒有父母的強力的支持，可能無法因學校選擇而獲益；(三)選擇不利於低 收入家庭，除非提供交通；(四)私立學校選擇可能從需要經費的公立學校，汲取 經費；(五)選擇將大眾的焦點從需要經費的學校，至經費充足的學校；(六)鼓勵學 生轉學將破壞增進學校和社區關係的努力（Bierlein，1993）。這樣的爭議，自學 校選擇實施以來，一直持續進行，學校選擇的主題也是教育學者熱門的研究題材 （張德銳，民 87；秦夢群，民 86，2002；Henig，1999；Kahlenberg，2003；Peterson， 2001，2003b）。 表 1 美國 K-12 教育階段之學校選擇類型 憲法保障的選擇 政策所訂定的選擇 控制的選擇 學區的學校 特許學校 _{重 新 建 立 的 選} 擇 獨 立 運 作 的 學 校 管制的教育券 許 多 提 供 者 供 應的課程 有限的選擇 未 管 制 的 教 育 券 1.支付私立學校學費 2.遷徙自由 3.在家自行教育 只 有 特 定 的 家 庭可選擇 所 有 家 庭 自 學 區 所 指 定 的 學 校間作選擇 所 有 家 庭 自 認 可 的 學 校 間 作 選擇 所 有 家 庭 可 選 擇任何供應者 資料來源：”Baselines for assessment of choice programs,” by P. T. Hill and K. Guin, 2002, Choice with

equity, pp. 15-49. Stanford, CA: The Hoover Institution.

除了教育層面的爭議，學校選擇在憲法方面的爭議，也是糾纏不清的，尤其 採用教育券或獎助金的私立學校選擇。美國憲法增修條文第一條規定「國會不得

制定關於下列事項之法律：設立國教或禁止信教自由……」，也就是所謂「禁止設

立國教條款」（The Establishment of Religion Clause）、「宗教自由條款」（The Free Exercise Clause），在南北戰爭後，憲法增修條文第十四條規定「任何州，如未經 法律正當程序，均不得剝奪任何人的生命、自由或財產」，即「正當法律程序」（due process of law），兩者相輔相成，築起這道牆既高且堅不可摧（high and impregnable） 的政教分離隔牆，州法和聯邦法不得以人民納稅補助某宗教或偏愛某教會，在教 育券的爭議中，正當法律程序的爭辯焦點在於州法律課徵某些人稅捐而將之用以

資助他人成就其私人目的（司法院，民 92；林玉体，民 92；張民杰，民 88；Gryphon， 2003）。依據聯邦最高法院的判例，「禁止設立國教條款」至少包含下列意義：無 論州或聯邦政府都不能建立教會；不得通過法律，以援助某一宗教或所有宗教， 或偏袒某一宗教而給予其他宗教所沒有的優惠；不得強迫或左右一個人違背其意 志去上教會或不上教會，或是強迫其表白一種信仰或不信仰任何宗教；不得以任 何數額的課稅，支持任何宗教活動或組織。「禁止設立國教條款」即試圖建立「政

教分離的隔牆」（a wall of separation between church and state）（司法院，民 92）。 因此，憲法增修條文第一條「禁止設立國教條款」和第十四條「正當法律程序」 的規定，對於聯邦國會、州議會教育券計畫的立法，產生很大的限制，是憲法爭 訟重點之所在，這也是多年以來，教育券計畫未能大規模實施的重要原因之一。

全美包含公私立學校（含教會學校）的低收入家庭教育選擇方案中，由政府 補助經費之州和地方教育選擇方案均曾面臨法律層面的挑戰，這些挑戰通常可分 為四類：聯邦憲法增修條文第一條、Blaine 法案（Blaine Amendment）、教育機會 均等的保護和一致性、私立學校是否符合州憲法的公共目的要求（Walberg & Bast，2003）。尤其，許多州尚存在「強迫支持規定」（compelled-support provisions）、 「Blaine 法案」兩項規定，阻礙學校選擇方案的實施。「強迫支持規定」原來訂定 之目的在防止州要求民眾信教，目前計有二十九個州有類似規定，教育券反對者 主張教育券和私校學費減免稅賦，違反強迫支持規定；而「Blaine 法案」主要在 於反對政府經費直接或間接補助私立的教會學校，該法案產生於 19 世紀，來自 Maine 州的參議員 J. Blaine，當時為共和黨總統候選人，為尋求贏得反移民投票， 反對政府經費補助天主教學校，目前計有三十七個州有類似規定（Gryphon， 2003；Peterson，2002），而「強迫支持規定」、「Blaine 法案」的文字用語，對許 多州政府實施教育券的立法，產生不小的阻礙，是州法院訴訟的爭論重點。 在過去二十幾年以來，美國聯邦最高法院許多重要的判決，認可和支持州和 聯邦的學校選擇方案，使用政府的經費直接補助個人，基於符合學生需要、社會 服務和教育改進等因素，從各種公立或私人方案作選擇。1983 年 Mueller v. Allen 判決，最高法院支持宗教教育的賦稅減免；1986 年 Witter v. Washington Department of Service for Blind 判決，最高法院同意盲生使用政府的獎學金就讀神學學校； 1993 年 Zobrest v. Catalina Foothills School District 判決，最高法院支持政府經費補 助天主教高中的聾生之口譯者；1995 年 Rosenberger v. Rector and Vistors of the

University of Viginia 判決，最高法院同意直接補助公立大學學生宗教論文，因非 教會學校方案亦收到補助；1997 年 Agostini v. Felton 判決，最高法院認為公立學 校教師可以前往私立、教會學校進行補救教學；1998 年聯邦法院拒絕審理 Wisconsin 最高法院 1998 年 Jackson v. Benson 判決，該判決支持 Milwaukee 教育 選擇計畫；2000 年 Mitchell v. Helms 判決，最高法院支持基於宗教中立之原則下， 給予宗教教育的教材和設備貸款（引自 U.S. Department of Education，2002）。2002 年 Zelman v. Simmons-Harris 判決，最高法院支持克里夫蘭獎助金計畫使用政府經 費，讓家長為子女選擇就讀公立、私立或教會學校，這個判決推翻下級法院對於 Cleveland 教育券方案違反美國憲法的判決（Zelman v. Simmons-Harris，2002）， 釐清教育券計畫在憲法層面上的爭議，減少實施的阻礙，但是 Blaine 法案、教育 機會均等、私立學校是否符合公共目的要求等對於各州的挑戰，並未完全排除。

四、現況

美國的學校選擇之實施是普遍的，學校選擇的類型是多樣化的，依據 K. Kafer （2003）所主持之傳統基金會（The Heritage Foundation）調查報告《學校選擇 2003：各州如何提供更多的教育機會》（School Choice 2003: How States are Providing Greater Opportunity in Education），截至 2003 年 5 月，全美學校選擇實 施的現況如表 2，學校選擇的方案包含州或學區補助之私立學校獎助金、學費抵 免賦稅政策或獎學金方案、特許學校、學區內或學區間的公立學校選擇、私人性 質的獎助金、在家自行教育和綜合性雙重入學方案（the comprehensive dual enrollment programs）等，這些多樣、豐富的學校選擇類型，正是美國地方分權教 育制度的產物，也代表學校選擇運動的蓬勃發展。

根據 2003 年第 35 屆蓋洛普（Gallup Poll）民眾對公立學校態度調查顯示， 美國民眾對於以政府經費選擇就讀私立學校的意見，同意之比例 38%，不同意為 60%，無意見為 2%；聯邦最高法院 Zelman v. Simmons-Harris 判決後，是否同意 州政府提供教育券，同意者為 42%，56%不同意，2%無意見（Rose & Gallup， 2003），由此可見，教育券政策的爭議仍然存在，不同意的民眾仍佔多數，但是支 持的力量也不可忽視，尤其類似政策對低收入家庭依然有很大吸引力，容易獲得 其支持。基本上，全面實施教育券牽涉層面甚廣，目前各州均採取特定的低收入 家庭為對象，小規模實施教育券計畫。

表 2 傳統基金會 2003 年學校選擇現況調查 學校選擇的方案 實施範圍 州或學區補助之獎助金選擇私立學校就讀 Colorda、Florida、Maine、Ohih、Vermont、Wisconsin 等六個州 學費抵免賦稅政策或獎學金方案 六個州 制定特許學校法 四十個州和哥倫比亞特區 學區內或學區間的公立學校選擇 十五個州實施，其他州針對特定人口或家長付費方 式，實施選擇方案。 私人性質的獎助金 三十九個州和哥倫比亞特區，補助 60,000 位學生。 在家自行教育 五十個州，計有 200 萬名學生實施在家自行教育。 綜合性雙重入學方案 二十一個州實施，高中生得以最低費用或免費方式， 修習大學課程，作為高中和大學學分。

資料來源：整理自”School choice 2003: How states are providing greater opportunity in education,” by K. Kafer, 2003. Washington, DC: The Heritage Foundation.

依美國教育部教育統計中心的統計，1993 年與 1999 年比較，全美學生進行 教育選擇的比例適度增加，但是大部分是公立學校選擇（如表 3）。較低收入家庭 進行公立學校選擇，高收入家庭較有可能進行私立學校選擇，儘管學校選擇的運 用增加，大約四分之三的中小學學生仍就讀學區所規定的學校（Bielick & Chapman，2003）。聯邦政府和許多州、地方已實施許多政策和方案，增加父母為 其子女選擇就讀學校的權力，導致過去幾十年以來，運用教育選擇權的人數增加 （Smole，2003），總括來說，美國大部份中小學學生以就讀指定的公立學校為主， 其次，公立學校選擇約占一成多，私立學校選擇不到一成，但如果以學生人數來 計算，參與學校選擇的人數仍然是十分可觀。 表 3 美國 1-12 年級學生就讀學校類型百分比 學校類型 1993 年 1996 年 1999 年 公立（指定） 80%（0.4） 76%（0.4） 76%（0.4） 公立（選擇） 11%（0.4） 14%（0.4） 14%（0.4） 私立（教會學校） 8%（0.3） 8%（0.3） 7%（0.3） 私立（非教會學校） 2%（0.1） 2%（0.1） 2%（0.1） 註：括號內為估計標準誤。

資料來源：修改自”Trends in the use of school choice 1993 to 1999: Statistical analysis report,” by S. Bielick and C. Chapman, 2003. Retrieved November 26, 2003, from National Center for Education Statistics Web site: http://nces.ed.gov/pubs2003/2003031.pdf

參、美國中小學學校選擇政策新趨勢之一：2001 年「帶好每位孩子法

案」之公立學校選擇政策

一、立法背景與內涵

1965 年中小學教育法（The Elementary and Secondary Education Act，ESEA）通過， 創造聯邦在教育上新的角色，也就是透過補助方式，聯邦得以介入地方教育事務， 協助弱勢背景的學生獲得更好的教育品質。就學校選擇的政策發展而言，雷根總 統曾於 1980 年代初期提出私立學校學費抵減稅賦政策，1991 年布希總統提出教 育券立法，但均未獲得通過。1990 年代以來，許多地方（如 Milwaukee、Wisconsin、 Cleveland、Ohio、Florida 等）的教育券計畫陸續進行試驗、實施，在聯邦層級， 這個議題引起兩黨的巨大爭辯，民主黨與學校教師、行政人員站在同一陣線，認 為教育券會損害公立學校教育，共和黨和保守人士則重視在家自行教育者的權益 等面向（賴志峰，民 91；Robelen，2002；Rudalevige，2003），這樣的爭議一直 持續，後來，雖然柯林頓總統提出增加家長教育選擇權的主張，但直到 2001 年小 布希總統提出「帶好每位孩子法案」獲得通過，教育選擇權在聯邦立法，才獲得 突破性的進展。 2001 年「帶好每位孩子法案」係將 ESEA 重新修訂，並納入小布希總統提出 之教改原則及策略，以扭轉長久以來美國學生學業成就不佳的窘境，該法於 2001 年 12 月獲得參眾兩院壓倒性的通過，小布希總統於 2002 年 1 月 8 日簽署法案， 可說是 1965 年 ESEA 制定以來，最全面性（sweeping）的改革，該法案之制定基 於以下四個原則：(一)強化學業表現的績效責任；(二)增加彈性及地方分權；(三) 增加家長教育選擇的機會；(四)強調經實證有效的教學方法。但是其中少部分方 案因仍有很大爭議，並未獲得通過，包含以教育券補助低收入兒童由成效不彰公 立學校轉學至私立學校、根據進步情形實施補助款增減獎懲、ESEA 經費轉移至 其他方案用途等（賴志峰，民 91，民 92；Hamilton & Koretz，2002；Linn，Baker & Betebenner，2002；Robelen，2002），因此，在原來法案的規劃中，以公立、私 立學校選擇的方式，增加家長教育選擇的機會，是法案的重要內涵，但是立法結 果，僅通過公立學校選擇，只能達到部分原來的部分理想。

「帶好每位孩子法案」的標題開宗明義指出，「以績效責任、彈性和選擇，縮

短學業成就差距，讓孩子不落人後」，該法的重要內涵歸納如下（Hamilton & Koretz，2002；Linn，Baker & Betebenner，2002；Robelen，2002）：

(一)州必須建立各年級學生的表現標準，發展數學和閱讀的內容標準，在 2005-06 學年以前，發展科學的內容標準。

含一致和嚴格的內容、鼓勵高層次技能的教學、挑戰性學業成就標準與州的學業 內容標準相連結、敘述二個等級的高成就（精熟、高級）以判斷精通州學業內容 標準之教材的程度、敘述第三等級的成就（基本）以充分提供較低成就學生的進 步資訊。 (三)州可以選擇、設計自己的測驗，但必須與州學業成就標準相連結（aligned）。 在 2002-03 學年，所有學校必須進行 3-5，6-9，10-12 年級，共計三個年段（grade spans）學生的施測。在 2005-06 學年以前，州必須開始每年實施全州三至八年級 的閱讀和數學測驗。在 2007-08 學年以前，州必須實施小學、國中及高中科學測 驗。測驗結果應包含學生個別成績，並以種族、經濟不利、身心障礙和英語不夠 流利（limited English proficiency）等範疇分類，包含整體趨勢、各群體的差距和 進步情形，各群體的學生應至少有 95%參加州的測驗。

(四)州、學區和學校被要求達到每年足夠之進步（adequate yearly progress， AYP），以符合州的標準。自 2002-03 學年開始，州必須提供全州學生成就報告 （report cards）（以群體分區）和各學區每年足夠之進步的資訊，學區亦必須提供 類似報告，包含全學區和各校的資料。州在決定是否達到每年足夠之進步時，應 依據三年的資料作判斷。 (五)州必須讓有所學生在十二年內達到學業精熟（academic proficiency），州必 須基於人口統計成就最低群體或州內成就最低學校，設定最低的門檻，各州應至 少每三年，逐漸等量提高門檻，引導達到百分之百精熟。 (六)除了數學和閱讀的測驗，州必須使用一種其他的學業指標，在高中則必須 為畢業率。若學校連續二年未有足夠進步，學校將接受學區的技術性協助，並提 供家長選擇學區內之其他公立學校就讀，學區必須支付或提供選擇轉學學生的交 通。連續三年未見改善，學校將被要求再提供其他輔助教育服務供家長選擇，包 含私人家教，經費亦由學區的聯邦補助款支應。如連續四年未見改善，學區必須 實施導正行動（corrective actions），如更換教職員或採用新的課程。到了連續五 年未有足夠之進步，學校將被進行重組，成立替代的管理結構，如重新開放為特 許學校或交由州來接管。 2001 年「帶好每位孩子法案」要求各州建立測驗的表現標準，但是各州所界 定的精熟和通過會有差異，目標的設定必須具有挑戰性，但並不是設定過高門檻 而達不到，反而使教師士氣低落（Linn，Baker & Betebenner，2002）。依新法規

定，州必須讓所有學生在 2014 年前達到學業精熟，並設定最低的學業成就門檻。 該法的第一章（TitleⅠ）之目的在於改進不利地區學生學業成就，目前全美計有 95%的地方學區接受該法 TitleⅠ的補助（Cooper，Fusarelli & Randall，2004），若 TitleⅠ經費補助的學校未有足夠進步，學校將接受學區的技術性協助，並提供家 長選擇其他公立學校就讀、輔助教育服務等，再未改善，學區將實施更換教職員、 採用新課程等導正行動，最後，學校將被重組，由州接管或開放為特許學校，上 述作法係包含 1994 年 ESEA 重新修訂後界定為改進、導正行動或重組學校，最快 2002-03 學年於實施公立學校選擇，學區必須使用至少 5%的 TitleⅠ經費提供交通 費用，提供學校選擇及輔助教育服務之經費至多 20%。這些措施，循序漸進，有 助於學校辦學績效之提升，但是，成效不彰學校的學生，特別是在鄉村學校，將 有較大機會實施公立學校選擇（賴志峰，民 91，民 92；Guthrie，2003；Learning First Alliance，2002）。 依「帶好每位孩子法案」的制度設計，各州制定績效責任系統的要素圖詳如 圖 2，每一方塊代表不同的成分，箭頭連接各方塊代表資訊、責任和後果的流向 （flow），水平的向度將教育系統分為聯邦、州、學區、教師、學生和家長等層面， 是負起責任或各成分的接收者，如果方塊跨越不同的列，則代表是不同層面的共 同責任。許多政策制定者將「帶好每位孩子法案」視為達到更大變革的方式，包 含終結公立學校系統的壟斷（monopoly），藉由私人辦學、給予父母更大的教育 選擇權，州將被迫突破目前公立學校系統的限制，選擇提昇學生學業成就的人和 組織（Stecher，Hamilton & Gonzalez，2003）。這樣的體系設計，將聯邦、州、學 區、教師、學生和家長等層面緊密連結，各有責任分工，建立完整的績效責任系 統，家長的公立學校選擇扮演著監督教學品質的重要角色。 二、法令實施 2001 年「帶好每位孩子法案」通過以後，美國民眾對於學校選擇的看法，可 從民意調查得知，根據 2003 年第 35 屆蓋洛普民眾對公立學校態度調查顯示，民 眾對於學生如就讀「帶好每位孩子法案」所界定之改進學校，25%的民眾會將子 女轉學至非改進學校，74%的民眾會讓子女繼續就讀原校，採用其他的努力措施， 無意見為 1%；另 47%的民眾認為，對於非改進學校，有足夠充分的資訊，49% 的民眾認為，沒有足夠充分的資訊，無意見為 4%（Rose & Gallup，2003）。基本

上，「帶好每位孩子法案」的公立學校選擇政策，受到的支持度並不是很高，與實 際執行情形接近，大部分民眾會讓子女繼續就讀原校，採用其他的努力措施，同 時有很多民眾對於轉學的非改進學校沒有足夠充分的資訊，仍有待學區和學校加 強對相關資訊的宣導。 教育部 州 地方學區 學校 教師 學生 家長 圖 2 「帶好每位孩子法案」績效責任模式的要素圖

資料來源：”Working smarter to leave no child behind,” by B. Stecher, L. Hamilton, and G. Gonzalez, 2003, p. 9. Santa Monica, CA: RAND.

雖然法令的立意良好，就讀改進學校的學生得轉學其他公立學校或選擇其他 輔助教育服務，但是實際實施結果，受到許多因素的影響，仍未完全發揮預期的 效果。全美各地的新聞報導指出，雖然法令明文規定，地方學區實施起來卻有不 同的情況，只有少部分學生享有新法所規定的轉學權力，原因有很多不外是學校 行政人員故意的阻撓、較好的學校缺乏空間、法令規定的父母權利和學區責任混 淆、家長的惰性、缺乏資訊或不願意改變例行路線、原本建立的友誼、或是開車 內容標準 教學 學區 和 學校政 策 學生學習 評量 家長選擇 學業成就 每年足 夠進步 _激勵 報告 技術的 協助

距離內沒有高品質的替代公立學校等（Brownstein，2003；Holland，2002）。在 2002 年，8,652 所學校連續兩年未能達到每年足夠的進步，約佔全美學校總數的 9%，在許多州和學區並未提供公立學校選擇或輔助服務給符合法令規定轉學的學 生，公立學校容量不足是最大的障礙，在紐約市等地方，有家長控告學區未能提 供法令規定之教育機會（Kafer，2003），形成另外一種教育選擇權爭議。 到目前為止，郊區學校尚未準備好接受來自都市學校的轉學生，公立學校教 育選擇是給予就讀低表現學校學生的最真實救命線（tangible lifelines），增加選擇 機會，將競爭壓力加於學校，學校未改進將面臨失去學生及州政府補助的危機， 並被迫將 TitleⅠ經費提供交通及家教經費。法案實施第一年，大型學區中，Chicago 的 179 所改進學校的 125,000 位符合轉學規定的學生，只有 800 人轉學；Los Angle 的 120 所改進學校的 200,000 位符合轉學規定的學生，轉學人數不超過 50 人；New York 的 220,000 位符合轉學規定的學生，轉學人數為 1,507 人；在小型學區中， Cleveland 的 21 所改進學校的 15,000 位符合轉學規定的學生，轉學人數為 36 人； Boston 的 65 所改進學校，以及 Ohio 的 10 所改進學校，沒有學生轉學（Brownstein， 2003）。另外，Chicago 只提供 90 所學校的 3,000 個轉學名額，且不得超過三英哩； Baltimor 只能提供 194 位名額，有 30,000 位學生合於轉學的規定（Holland，2002）， 這些實施情況與法令本身的規定產生很大的落差。 三、評析 (一)聯邦「帶好每位孩子法案」的公立學校選擇政策，與各州、學區的學校選 擇方案，構成多樣化的學校選擇。 全美學校選擇實施的種類繁多，包含州或學區補助之私立學校獎助金、學費 抵免賦稅政策或獎學金方案、特許學校、學區內或學區間的公立學校選擇、私人 性質的獎助金、在家自行教育和綜合性雙重入學方案等，這些多樣、豐富的學校 選擇類型（Kafer，2003）。2001 年「帶好每位孩子法案」的公立學校選擇概念， 連結教育券的主要成份，但又避免不利影響，將房價與學校品質緊密連結的指定 就讀學校方式予以移除，公立學校選擇可以邁向更均等的選擇。公立學校選擇要 能成功，選擇應該是強制的、公平的，並容許學區間的選擇，以促進公立學校的 競爭，學生人數少的學校予以關閉或重組，人數多的學校給予特許經營權 （franchised）（Kahlenberg，2003）。事實上，該法在立法階段，原本將以教育券

補助低收入家庭兒童由成效不彰公立學校轉學至私立學校之措施，納入法案內 容，但並未獲得國會支持，僅保留公立學校選擇之措施，不論其公立學校選擇或 原本規劃之教育券，適用對象均為該法 TitleⅠ聯邦經費補助之各州公立學校，加 上各州、學區及私人經費支持的方案，形成學校選擇方案的多樣性，「帶好每位孩 子法案」建立美國第一個聯邦的教育選擇方案，對於改進不利地區學生學業成就， 有其正面的宣示效果，建立全美公立學校教育選擇制度的全面建立，雖然限於 Title Ⅰ聯邦經費補助的公立學校，但其適用學校數高達 46,000 所，超過全美中小學總 數一半以上，影響層面不可忽視，將學校為學生學業負起績效責任的觀念深植人 心，賦予家長教育選擇權激發學校及教師之教學動力，可說是法令上的重大突破， 同時對於各州和學區自行規劃的學校選擇方案，也可發揮引導的功能，教育選擇 運動將可更為多元發展。 (二)聯邦的公立學校選擇政策有正面宣示效果，但實際執行的問題及聯邦過度 干預教育的疑慮，應加以檢討釐清。 「帶好每位孩子法案」的公立學校選擇規定，其貢獻在於提供另一種教育選 擇的機會，宣示聯邦政府對於賦予家長更大的教育選擇權、課予學校更大的績效 責任、提昇學生學業成就和縮短學業成就差距之決心與努力。但是，另一方面也 有人提出疑慮，認為聯邦政府膨脹權力，過度干預教育，有逾越憲法之虞。此外， 公立學校選擇立法通過以後，有些地方未能依法律規定，提供學校選擇的機會， 造成家長控告學區爭取權益，形成另外一種有別於以往教育券計畫的教育選擇權 爭議，當初立法前的政策可行性評估，是否確實考量可能的執行困難，值得加以 探究。 聯邦法令對於改進學校的輔導協助措施循序漸進，績效責任的架構具體明 確，但是，界定學校表現的方式有許多問題，以趨勢（trend）作為排序，而不是 在學業成就上的絕對標準，意味著學校可能因為過去幾年沒有足夠進步，被界定 為需要改進學校，但是測驗分數的表現仍可能較達到標準之其他學校高，因為比 較基準不同，所轉學學校的學業成就不一定比原來學校高，而各州界定 AYP 的方 式不同，列為改進學校的標準也不一（Brownstein，2003；Holland，2002），採取 相對的標準，造成許多混淆，這也是家長為子女轉學意願低落原因之一。

(三)只有採行公立學校選擇政策不足以稱為真正的教育選擇，強調市場機制的 私立學校選擇之加入，方能形成完整的學校選擇體系。 法令規定、意願表達、學校容量提供和實際轉學人數有很大的落差，是學校 選擇政策經常面臨的問題。即使學生成績多麼低落，家長不願意轉學，轉學成本 太高，且不必然改進學業成就，而且都市許多最好的學校，被州政府排除接受來 自低表現學校學生，法令的設計只有公立學校選擇仍有不足，如能加入私立學校 選擇及其他替代的選擇將更佳，俾將市場機制的精神導入方案中，形成完整的學 校選擇體系。 公立學校選擇可以是重大重組的動力，但是只容許選擇現有公立學校現狀， 仍然是不足的，選擇如果沒有高品質的多樣化，只從不同的假革新 （pseudo-innovation）選擇，只能產生少部分的改變，選擇必須容許學校更大的自 主權、均等的就學機會、額外經費的投入，讓多樣化更加可能（Brownstein，2003； Young & Clinchy，1992）。就「帶好每位孩子法案」的公立學校選擇實施情形來 看，驗證了學校選擇是學校改進的催化劑，其他條件及制度的配合，是提昇學校 教學品質不可欠缺的，正如圖 2 所揭櫫的制度設計原則。

肆、美國中小學學校選擇政策新趨勢之二：2002 年聯邦最高法院

Zelman v. Simmons-Harris 判決

一、背景

克里夫蘭學區（Cleveland City School District）位於 Ohio 州，1994 年時約有 75,500 位學生，大部分來自低收入和少數民族家庭，其中 70％為黑人，7％為西 裔學生，只有少數的家庭能將孩子送往市中心公立學校以外的學校就讀。雖然學 區對教育之投資甚高，每生成本為 6,195 美元，比 Ohio 其它學區之平均高 16％， 但學生之學業成就卻不理想，只有 9％的初三學生通過 Ohio 州所實施之成就測 驗，比起全州有 55％之通過率實在令人汗顏，三分之二高中生在畢業前，不是輟 學就是學業失敗，即使勉強讀到高年級，四分之一學生仍無法畢業，畢業學生與 其他都市學生相比，只有少數能夠閱讀、寫作或計算，長久以來，克里夫蘭學區 是全美表現最差的公立學區之一。1995 年聯邦法院將該學區給予州管理，州進行 表現評核，提出結論認為該學區面臨美國教育史上最空前的危機（秦夢群，民 91； Text of U.S. Supreme Court Decision，2002），教育改革的呼聲因而甚囂塵上，也

促使獎助金計畫的誕生。 1995 年 Ohio 州議會因應民情，通過「克里夫蘭獎助金計畫」，自 1996 年開 始，以獎助金之型式來補助貧窮學生，希望能因此提升教育水準。根據家庭之不 同收入，貧窮學生可獲同數額的獎助金，以抽籤方式決定，如果申請人數超過， 則以低收入家庭優先。數額最高者為 2,250 美金（約為學費的 90％），但條件為家 庭收入必須低於聯邦所定的貧窮水準 200％以下，繼續在公立學校就讀者，給予 360 美金的家庭教師補助（tutorial aid），其他家庭境況較佳者則獲得較少的補助， 學生可用所獲之獎助金選擇學區之公立與私立學校（包括教會學校），甚或越區至 其他學區就讀，私立學校必須同意不歧視種族、宗教和族群背景，鄰近克里夫蘭 的公立學校亦可收到每位學生最高者為 2,250 美金的獎助金。1999-2000 學年，參 與的 56 所私立學校中，有 46 所是教會學校，沒有公立學校參加，96﹪的學生就 讀教會學校，其主要原因不外是，教會學校學費低於一般私立學校

（Dowling-Sendor，2002；Gryphon，2003；Text of U.S. Supreme Court Decision， 2002）。 克里夫蘭獎助金計畫雖然受到家長熱烈的支持，但是學業成就方面的進步卻 是不一，根據 Indiana 大學於 1998 至 2002 年，針對克里夫蘭獎助金計畫進行的縱 貫研究指出，以教育券就讀私立學校學生之成就，是否大於或小於就讀公立學校 學生，並沒有一致性的證據，但是潛在的成就差異可能歸因於學生的種族、家庭 收入，接受獎助金學生之學業成就，類似於未收到或未申請獎助金的公立學校學 生（Metcalf，2003）。這樣的不確定成效，加劇該計畫在憲法、法律及教育等層 面上的疑慮，是典型且著名的教育券計畫爭議。 二、判決內容 美國的司法審判為聯邦和地方二級，各有三審，在地方的方面，地方（local）、 郡（county）或市（municipal）法院為第一審法院，州地方法院（state district）、 州最高法院（state supreme court）分別為第二審及第三審法院；在聯邦方面，聯 邦地方法院（district）、法庭巡迴區（circuit）、聯邦最高法院（U.S. Supreme Court） 則依序為第一、二、三審法院（Cooper，Fusarelli & Randall，2004）。克里夫蘭獎

助金計畫遭到以教師工會為主的團體挑戰，該計畫之反對者包含美國教師聯盟

（The American Federation of Teachers，AFT）、全國教育協會（The National Education Association，NEA）、美國人民自由聯盟（American Civil Liberties Union， ACLU）、教師工會（Teacher Unions）等，以 D. Simmons-Harris 為原告代表；該 計畫支持者則以 Ohio 州教育廳廳長（Superintendent of Public Instruction of Ohio） S. T. Zelman 為被告代表，包含 Hanna Perkins 學校和教育券受惠之家長 S. Taylor

等，經過多年纏訟，在聯邦最高法院計有三件訴案，分別是 Zelman et al. v. Simmons-Harris et al.（No. 00-1751）、Kanna Perkins School et al. v. Simmons-Harris et al.（No. 00-1777）、Taylor et al. v. Simmons-Harris et al.（No. 00-1779），後來， 三案合併審理，以 Zelman v. Simmons-Harris 為案名（Does the Establishment Clause，2002），為便於論述，本文將該案簡稱為 Zelman 案判決，克里夫蘭獎助 金計畫自 1995 年以來的演進歷史詳如表 4。 表 4 克里夫蘭獎助金計畫演進歷史 年份 日期 重要大事 1995 6 月 28 日 Ohio 州議會通過「克里夫蘭獎助金計畫」。 1996 1 月 美國教師聯盟認為該計畫違憲，向 Franklin 郡法院提起訴訟。 1 月 以抽籤方式決定 1,500 位獲得獎助金學生。 7 月 Franklin 郡法院判決該計畫不違反聯邦和州憲法，反對者（美國教師聯盟）向 Ohio 州地方法院提出上訴。 8 月 1996-1997 學年度，1,994 位學生以獎助金選擇就讀學校。 1997 5 月 Ohio 州地方法院判決，該計畫包含教會學校，違反聯邦和州憲法，支持者上 訴，該計畫容許繼續進行，直到 Ohio 州最高法院判決。 8 月 參加學生增加至 2,938 人。 1998 8 月 參加學生增加至 3,774 人。 1999 5 月 27 日 Ohio 州最高法院判決，由於計畫制定程序瑕疵，違反州憲法，但不違反聯邦 憲法第一修正條文。 6 月 29 日 Ohio 州議會以符合州憲法之方式，重新制定計畫。 7 月 20 日 全國教育協會、美國人民自由聯盟等團體向聯邦地方法院提起訴訟，主張違 反政教分離。 8 月 24 日 聯邦地方法院法官 S. Oliver Jr.裁定暫停禁令，中止該計畫直到完成聽證。 8 月 27 日 聯邦地方法院法官 S. Oliver Jr.改變禁令，同意先前以獎助金就讀之學生回到 學校，但使得 817 位新學生無法適用，被告上訴。 10 月 19 日 聯邦第二審法院（the 6th Circuit），沒有回應，被告上訴至聯邦最高法院。 11 月 5 日 聯邦最高法院以 5 比 4 通過發回更審，駁回聯邦地方法院法官 S. Oliver Jr.禁 令，恢復 817 位學生的獎助金。 12 月 20 日 聯邦地方法院法官 S. Oliver Jr.判決該計畫違憲，但容許已就讀學生繼續就學， 被告向聯邦第二審法院提出上訴。 2000 12 月 11 日 聯邦第二審法院以 2 比 1 判決，反對該計畫。 2001 5 月 Ohio 州向聯邦最高法院提出上訴，該計畫繼續進行。 2001 9 月 聯邦最高法院同意進行審理。 2002 2 月 20 日 聯邦最高法院口頭主張，「克里夫蘭獎助金計畫」並不違反憲法。 2002 6 月 27 日 聯邦最高法院判決，「克里夫蘭獎助金計畫」並不違反憲法，認為並未有經費 直接由州政府流向教會學校。

資料來源：”Will the U.S. Supreme Court’s decision in Zelman end the voucher debate,” by J. P. Viteritti, 2002, Education Next, 2(2), pp. 24-33. 聯邦法院回顧過去幾年關於教育選擇方案的判決，歸為兩類，第一類為直接 補助宗教組織、活動，是否在中立、歧視的基礎，第二類是直接提供個人協助， 再由個人進行私人的選擇（Gryphon，2003），克里夫蘭獎助金計畫屬於第二類， 政府直接提供家長學費補助，再由家長為其子女進行私人的學校選擇。克里夫蘭 獎助金計畫歷經多年爭訟，全國教育協會（NEA）、美國教師聯盟（AFT）和其他

反教育券團體在法院提起訴訟，其所持理由可歸納為：(一)該計畫以直接或稍微 不同於直接的方式，提供經費給宗教教育、資助宗教信仰是違反憲法的；(二)參 與之私立學校大部分是提供宗教教育的教會學校，違反憲法增修條文第一條； (三)Zobrest、Agostini 和 Mitchell 的判決在本案並不適用。以 Ohio 州教育廳廳長 S. T. Zelman 為代表的支持者，主要支持的論點是：(一)該計畫基於宗教中立，提 供私立學校選擇給家長；(二)並不因為大部分參加之私立學校為教會學校，因而 就不是真實的選擇機會，也不因獎助金的數額，而使得政府違反宗教中立原則 （Does the Establishment Clause，2002）。經過漫長的爭訟，2002 年 6 月 27 日聯 邦最高法院發布等候已久的判決，審判長 Rehnquist 代表大多數五位大法官意見， 並依據聯邦最高法院從 1983 年以來三個判決，1983 年 Mueller v. Allen、1986 年 Witter v. Washington Department of Service for Blind、1993 年 Zobrest v. Catalina Foothills School District，以 5 比 4 提出支持克里夫蘭獎助金計畫的判決（Belfield & Levin，2002；Bloom，2003；Dowling-Sendor，2002；Gryphon，2003），根據 判決書，其提出之最主要觀點是（Zelman v. Simmons-Harris，2002）： 政府的補助計畫對於宗教是中立的，直接提供協助給廣大的市民。政府的補助轉至教會學 校，完全是他們個人真正的和獨立的私人選擇結果，該計畫並不直接挑戰憲法增修條文第一 條。該計畫具有這些特性，只有藉由個人收受者任意的選擇，允許政府補助到達宗教機構。 宗教任務的偶然進展是由於個別的獎助金收受者，而不是政府，政府的角色隨著獎助金的支 付而結束。 我們相信這個計畫是真正的私人選擇，與 Mueller、Witter 和 Zobrest 等判決一致，因此是並 不違反憲法的。Ohio 州政府採取一般和多元的措施，提供教育機會給失敗學區的學生，教 育的協助直接給廣大的個人（低收入家庭），不依宗教界定，該計畫同意學區內所有教會學 校或非教會學校參與。 上述的判決明顯沿用過去判決的兩個重要指標，即「中立」（neutrality）與「選 擇」（choice），在同意的意見中，大法官 O’Connor 認為方案的中立性應以各種不 同機會的提供作判斷，而不是家庭實際選擇結果的統計資料，同時強調教育券方 案只是傳統公立學校的另類作法之一，尚包含家庭教師補助、磁性學校和特許學 校（Dowling-Sendor，2002）。由於本案判決以 5 比 4 通過，其中的爭辯可說是十 分激烈，Stevens、Souter、Ginsburg 和 Breyer 等四位大法官的不同意見書中，歸 納其反對原因為：(一)判決本身絕對是誤導，當我們搬開用來分隔宗教和政府之 隔牆的一塊磚，將增加宗教爭端和損害民主基礎的危險；(二)違反過去樹立的原 則，即任何公眾納稅不得用來支持宗教活動或機構；(三)公眾納稅經費支持教育 券方案是危險的，有如「宗教為基礎的社會衝突」（religiously based social conflict）

（Zelman v. Simmons-Harris，2002）。本案判決勝訴原因之所在，正如辯護律師認 為，聯邦法院選擇中立而不是分離，真正的私人選擇滿足憲法增修條文第一條規 定的二種概念，因為接受者的私人選擇，切斷州的經費和宗教機構的直接路線， 所以仍然是政教分離的（Gryphon，2003）。 三、評析 (一)Zelman 案的判決結果顯示，聯邦最高法院對於政教分離的態度，已漸傾向 於麥迪遜所主張的通融主義。 根據學者的分析，聯邦最高法院大法官對於審理「禁止設立國教條款」有兩 派不同的見解，一派是以 T. Jefferson 總統的「政教分離隔牆」為依歸，政府不得 支持建立國教，更不得對任何宗教組織或活動有所贊助，稱為「傑佛遜主義者」 （Jeffersonians）；另一派見解則認為只要政府「不偏袒」（non-preference）任一宗 教，政府的行為不至於推崇任一宗教、教派或宗教傳統，使之立於較佳的法律地 位即可，這見解同於麥迪遜（J. Madison）的主張，稱為「通融主義者」 （accommodationist）（引自張民杰，民 88）。在 Zelman 案判決中，聯邦最高法院 多數大法官認為，克里夫蘭獎助金計畫秉持宗教中立與真實的教育選擇，並未違 反聯邦憲法增修條文第一條之規定，明顯上屬於不偏袒的通融主義者，也是延續 過去聯邦最高法院從 1983 年以來 Mueller、Witter 和 Zobrest 等三個判決所持的立 場。 聯邦最高法院 Zelman 案判決不只是特定事實的判決，而且澄清何種學校選 擇方案並不違反憲法的規則。為避免違反憲法增修條文第一條規定，教育券方案 必須是非宗教目的，直接補助給家長，而不是直接給私立學校；接受的對象必須 是廣泛的（例如低收入家庭），而不是基於宗教而界定；方案在宗教和非宗教之間 的選擇必須是中立的；家庭必須有足夠的非宗教學校選擇，這些非宗教學校需要 不是私立學校，但可包括特許學校和公立磁性學校，未來教育券方案如果刻意排 除教會學校，反而可能違反聯邦憲法（Gryphon，2003；Walberg & Bast，2003）。 此外，許多反教育券團體堅持政教分離的原則，同時支持另一種所謂的政「教」 分離（separation of school and state），「教」指的是「教育」，希望教育能擺脫政府 的控制與干預，回歸 1620 至 1840 年代，學校獨立於政府的控制、補助和影響， 主張把教育的責任還給家庭（Alliance for the Separation of School and State，n.d.；

Walberg & Bast，2003），充滿回歸過去的理想色彩。當聯邦最高法院對於政教分 離傾向通融主義，且現代化國家均將教育視為國家重要的責任時，政治與教育分 離的呼聲，有別於主流的教育主張，但可視為獨特的另類主張，共存於現今的教 育環境。 (二)Zelman 案判決將教育券方案在聯邦憲法層面的爭議釐清，預期將帶動教育 券方案更為蓬勃發展。 在政教分離的美國，任何州制定包含教會學校的教育券方案，無可避免受到 法律的挑戰，長達數年的訴訟及數十萬美元的費用支出（Gryphon，2003），克里 夫蘭獎助金計畫亦不例外。聯邦最高法院以 5 比 4 的些微差距，判決克里夫蘭獎 助金計畫並不違反憲法，Zelman 案判決使得教育券爭議的層次產生改變，解決 法律上的爭議，剩下的政治爭議由立法機構處理，但是未來特定教育券方案是否 符合該判決，將會持續產生判例，各州法院將被要求決定是否該州憲法允許教育 券方案。這樣的判決不意味所有州必須或將採取教育券方案，但是已為教育券支 持運動移除許多法律的障礙，未來嚴峻的財政限制或許將減低教育券方案的熱 衷，但是財政改進時，政治上的爭議將重新展開（Dowling-Sendor，2002），聯邦 憲法上的爭議已釐清，州憲法及議會的論戰，仍有待進行，目前全美有十九個州 已有判例或憲法支持教育券方案，十六個州的判例或憲法對於教育券方案持有反 對觀點，其餘十幾個州的態度仍不確定（Gryphon，2003）。Zelman 案判決將使得 各州在教育券立法的阻礙減少，各州最高法院對於教育券的態度將更加明確，在 財政狀況許可之情況下，州或地方學區可提出教育券計畫，補助低收入家庭之學 生就讀私立學校，以挽救學生學業成就低落之問題。

聯邦最高法院的 Zelman 案判決，可說是自 1954 年 Brown v. Board of Education 判決廢止黑白學生分校政策以來，最具宣示性質的突破判決。1954 年聯邦最高法 院判決，不容許存在二種不同型態的學校存在，一類為黑人就讀的學校，另一類 為白人就讀的學校，終止黑白學生分校的政策，美國小布希總統認為克里夫蘭獎 助金計畫的判決，確立了類似的原則，即「美國不接受在教育系統中，有些人可 以為子女選擇就讀的學校，有一部份人卻不能」（引自 Peterson，2003b），克里夫 蘭獎助金計畫判決對於教育券的支持者而言，是一項重大的勝利，尤其該案判決 以後，克里夫蘭獎助金計畫的申請者由 2,100 位，增加至 2,700 位，成長 29%， 幼稚園至八年級學生參加總人數，由 2001 年的 4,523 人，增加至 2002 年的 5,523

人（Hendrie，2002），顯現學校選擇未來更擴大發展的可能性。 (三)Zelamn 判決意味著學校選擇已獲得相當程度之認同，教育券方案實施成效 證據預期將受到更大的關注。 事實上，以教育券為主的選擇本位改革（choice-based reform），雖然部分證 據建議其可提升學生學習和家長滿意，但是受限於無法全面試驗，反對者在每個 重要的時刻阻撓學校選擇方案，如提起訴訟、限制每生補助經費、特許學校校數 限制、消耗他們使與傳統學校一致，使得選擇本位改革未能獲得應有的試驗，不 成熟的版本實施，反對者據以認定改革已被試驗但結果失敗（Koret Task Force on K-12 Education，2003），這也顯現出教育券的困境（Catch-22），實施規模太小時， 無法使全部低收入家庭的學生獲益；計畫規模如果太大，可能失去效能而失敗 （Kahlenberg，2003）。 此外，Belfield 與 Levin（2002）認為教育法令的改革對於大部分學生學業成 就影響有限，教育券對教育系統不會有強力的影響，家庭的影響更大。即使 Zelman 案判決勝訴，該判決並不代表行動自由權（carte blanche），只陳述什麼是允許的， 未敘明什麼是期望的，另外，私立學校對於教育券並不熱衷，亦是值得注意的現 象。教育券允許選擇的自由，以提昇教育系統的效率，但可能造成不均等和社會 凝聚力（social cohesion）的損失。學校選擇如果要達成改進教育品質的目標，必 須擴及中收入家庭，過去十年，學校選擇的支持者強調在建立學校選擇方案不違 反憲法，以及影響大眾意見，較少關注方案的實際成效（Omand，2003），未來教 育券計畫的實施成效將受到更大的重視，並作為政策延續和修正的重要考量依據。

伍、啟示

近十幾年來，學校選擇運動在美國的發展，可說是風起雲湧，創造學校選擇 類型多樣化的空前盛況，各州均有不同型態的學校選擇方案，學校選擇已成為當 前美國教育改革的重要措施之一。完整、理想的學校選擇方案應包含公立學校選 擇和私立學校選擇等不同類型，即公共選擇策略和市場選擇策略的搭配運用，方 能形成完整的學校選擇體系。從 Zelman 案所揭示的突破判決結果可以瞭解，聯 邦最高法院對於政教分離的態度，已漸傾向於通融主義，學校選擇的理念已獲得 更多的認同，教育券方案更為蓬勃發展是可以預期的。由於「帶好每位孩子法案」 立法在先，聯邦最高法院判決在後，「帶好每位孩子法案」的教育券計畫在當時未

得到憲法上有力的支持，是導致教育券計畫未獲通過重要原因之一，該案判決以 後，聯邦如再進行教育券計畫立法，應該會有比較大的通過機會，但仍然必須通 過是否能達成社會公平、正義，是否會促成競爭導致進步、財政負擔等問題之檢 驗，至於政策執行產生的問題，則有必要透過更好的制度設計予以解決，此外， 教育券方案實施成效證據將勢必受到更大的關注，學者對於教育券研究的熱衷有 增無減，學校選擇政策的推動與延續，將逐漸擺脫理念性與理想性主張的色彩， 以提昇學生學業成就之實證證據為判斷依據。 基於學校選擇的內涵、類型、爭議和現況等基本概念，以及美國 2001 年「帶 好每位孩子法案」及聯邦最高法院 Zelman 案判決所展現的學校選擇新趨勢，提 出對於我國實施學校選擇政策的啟示： 一、學校選擇的精神和內涵，可作為促進教育機會均等及提昇學校品質之參考 美國實施學校選擇政策，通常基於公共選擇策略和市場選擇策略，藉由提供 家長多元教育選擇機會，讓學校負起教育成敗的績效責任，以提昇學校教育的品 質。近年來，我國政府對於促進教育機會均等不遺餘力，同時為提昇學校教育品 質，亦推動許多重要的政策，學校選擇的公共選擇策略、市場選擇策略和教育績 效責任等策略和內涵，可作為我國在改進辦學不力學校，以及提供低收入家庭學 生公平受教權益政策規劃之參考。 二、學校選擇政策實施應經小規模試驗，以建立可行、永續的學校選擇政策 學校選擇被視為促進教育機會均等的重要措施，我國如要實施這樣的改革方 案，應先進行小規模試驗，評估其優缺點，再考量後續實施可行性。比較幸運的 是，我國實施學校選擇方案沒有違憲及種族隔離的問題，但是法院判決對於教育 革新與突破的影響力卻不高，缺乏教育進步的激勵力量。學校選擇政策不可能是 完美無缺，各有其優缺點，學校選擇實施的成效雖然沒有一致的結論，仍然容易 受到家長的熱烈支持，因此，政策的實施要在各種利弊得失之間，取得某種程度 平衡，以及權衡輕重進行取捨，確保教育政策發揮其面效果。 三、憲法保障的學校選擇應優先實踐，公立學校選擇的實施宜審慎評估規劃 以我國當前教育環境，考量交通、學校容量、家長意願等，全面實施家長自 由選擇公立學校就讀，亦即公立學校選擇，可能有實際的困難，但是自行支付私

立學校學費的選擇、遷徙自由和在家自行教育等憲法保障的學校選擇，應列為優 先逐步實踐的目標，目前我國部分縣市進行一般生在家自行教育已有多年，已逐 步落實憲法及法律保障的教育選擇權。從美國經驗來看，公立學校選擇的立意良 好，但實施起來產生落差的原因，可能是學校行政人員故意的阻撓、較好的學校 缺乏空間、法令規定的父母權利和學區責任混淆、家長的惰性、缺乏資訊或不願 意改變例行路線、原本建立的友誼、或是開車距離內沒有高品質的替代公立學校 等，這些限制在政策規劃階段，宜審慎評估並研擬解決之道，減少公立學校選擇 實施的阻礙。 四、私立學校選擇須面臨財政負擔及公平正義等問題的檢驗，經立法程序是較適 當的方式 美國實施教育券的爭議由來已久，問題癥結不外乎教育券的實施必須考量政 府財政的負擔，是否符合社會公平正義等原則，並評估教育券是否有助於教育機 會均等，其實施應有特定的對象，我國如要規劃實施教育券方案，決策歷程最好 經由地方自主、草根式的改革歷程，權衡地方特性，並以立法程序訂定實施方案， 杜絕教育券方案可能產生的爭議。 五、學校選擇方案愈趨普遍和多元，對教師工作權之衝擊是必須面對的課題 從美國實施的現況可知，多樣化的學校選擇是聯邦、州和地方學區極力推動 的教育政策之一，即使各界對學校選擇仍有不同的聲音，在民主的社會，教育選 擇權的爭辯越能激盪出更週全的教育政策。當學校選擇方案愈趨普遍化和多樣 化，對教師工作權保障的衝擊是不可避免的，也是學校選擇政策必須面對的問題， 其中，教師團體的力量不容忽視，在政策推動的同時，如何凝聚各方共識，建立 教師專業發展、績效責任和工作權保障的相關配套措施，是值得關注的課題。

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93 年 1 月 30 日收件 93 年 3 月 29 日修正 93 年 4 月 9 日接受

The New Trends of School Choice of Elementary and

Secondary Education in the USA: Federal Legislation and

Supreme Court Decision

Chih-Feng Lai

Doctoral Student, Department of Education, National Cheng Chi University

Abstract

School choice is one of the most important education policies in the USA currently. According the No Child Left Behind Act of 2001, if a school that fail to make adequate yearly progress for two consecutive years must provide parents to choose other public school. School districts have to pay for or provide transportation to another public school in the district. This measure is called public school choice. In 2002, Supreme Court of the United States has issued Zelman v. Simmons-Harris decision that upholding the constitutionality of the Cleveland Scholarship and Tutoring Program and not violating the separation of church and state. It supports publicly funded scholarship or voucher for parents. According the result of individual choices, the money flow to religious schools indirectly. This decision which has made equal educational opportunities more readily attainable to poor inner-city children that may attend private or religious schools is a significant breakthrough since the court’s 1954 decision in Brown v. Board of Education that ended schools segregation. This ruling also is the tremendous milestone of private school choice. Firstly, this paper discusses the concepts of school choice including content, typology, controversies and situation. Then, it reviews the aforementioned federal legislation and Supreme Court decision and analysis the new trends of school choice of elementary and secondary education in American. At last, the implications for implementation of school choice in Taiwan are offered.

Keywords: No Child Left Behind Act, school choice, Zelman v. Simmons-Harris decision