第七屆立法委員選舉對臺灣立法政治生態之影響

第七屆立法委員選舉

對臺灣立法政治生態之影響

陳滄海

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、林瑞隆

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摘 要

本文是以我國第七屆立法委員的選舉制度為主要研究範圍。2005 年 6 月 7 日國民大會複決通過第七次修憲增修文，規定我國立法委員的選舉自第七屆 起，改採「單一選區兩票制」。本文的研究重點主要分為兩個部分，第一部分 是關於選舉制度設計的探討，從議會規模、立法委員的產生方式及選區劃分的 爭議，來說明我國單一選區兩票制的內容及特性。第二部分則是針對「單一選 區兩票制」的實施結果，嘗試歸納出新選舉制度對我國可能產生的政治效應， 並依此驗證杜弗傑法則。此外，並結合德、日實施「單一選區兩票制」的經驗， 作為我國未來選舉制度修正時的參考。 「單一選區兩票制」在我國首次實施，對於政黨政治的影響並非定論，僅 能就選舉結果看出部分端倪，從研究結果，約可歸納出三點研究發現，也基本 印證了杜弗傑法則的理論： （一）國會中形成兩黨競爭的局面 （二）有助於黨紀的維持，促進兩黨向心競爭的趨勢 （三）兩大黨之外的「第三勢力」均呈現泡沫化 關鍵詞：單一選區兩票制、國會減半、政黨體系、選舉制度、杜弗傑法則 ∗ _{本文第一作者為臺北市立教育大學社會暨公共事務學系副教授兼主任} ∗∗ _{本文第二作者為臺北市立教育大學社會科教育研究所碩士}

第七屆立法委員選舉

對臺灣立法政治生態之影響

陳滄海、林瑞隆

壹、前言

2008 年 1 月 12 日是臺灣首次進行「單一選區兩票制」的立委選舉，也是席 次減半後的第一次政黨競爭。回顧我國在1935 年首次舉行的省市議會議員選舉 及1947 年第一屆中央民意代表選舉時，開始採行「單記非讓渡投票制」。此制 度沿用至1991 年，在國民大會通過第一次憲法增修條文後，確定自第二屆立法 委員的選舉開始採行「單記不可讓渡投票制」與「政黨比例代表制」兩者相結 合的制度，此後，雖歷經多次修憲過程，選制方向並無重大變更，僅對立法委 員應選總額及全國不分區名額有所更動。 多年來，在「單記不可讓渡投票制」的實施過程中，小黨與候選人只要獲 得足夠的票源就能當選，讓國會中的民意表達呈現多元化的發展，促進我國朝 向民主國家邁進。然而，此一選舉制度的實施結果也產生了許多弊端，主要有 同室操戈、少數當選、訴求極端、配票操弄、棄保干擾、賄選盛行、黨際排擠、 政治不穩定以及派系壟斷等為人詬病之處（林水波，2005：33）。以「少數當選」 為例，1998 年立法委員選舉，臺北縣區域立委只需要 4％的選票即可選，當選 門檻偏低導致操守不佳的候選人能以相當低比率的票數獲得當選，「少數當選」 的代表正當性與選舉公平性都有問題。此外，立委的問政專業表現與操守不是 勝選要素，候選人可靠賄選、走偏鋒、討好特定族群、地方性與利益取向的選 民服務等來取勝；同黨相爭，弱化政黨政治也是嚴重的後遺症。諸多弊端皆起 因於立委的素質低落，所以導致國會議事效率不彰、政治運作都受到金權的左 右（謝復生，1992:21）。

有鑒於一選舉制度的諸多弊端，國會改革的呼聲日益高張，終於在2005 年 6 月 7 日由首屆任務型國大代表通過第七次憲法增修條文，將立委選舉制度改為 「單一選區兩票制」，奠定國會改革的基礎。「單一選區兩票制」是我國選舉制 度的重大變革，與過去採用的選舉制度迥然不同，對我國政治的發展必定帶來 衝擊；尤其，選舉制度對一個國家政黨政治的發展，政黨與候選人的競選策略， 以及選民的投票行為等，都可能造成深遠的影響（王業立，1996:10）。新選舉 制度的實施，勢必影響人民表達意見的方式，進而改變民眾的投票行為，選舉 結果亦隨之產生變化，因而對此制度實施後的影響所及，實有深入探討之必要。

貳、研究目的與方法

一、研究目的

有鑑於此，希望透過本文以了解「單一選區兩票制」對我國政黨政治的影 響，並對制度內容提出修正的評估。本文秉持上述理念進行研究，主要目的有 三： （一）探討「單一選區兩票制」制度設計之合理性 從議會規模、立委席次分配與選舉門檻等三個面向進行探討，並與日本等 國的選舉制度進行比較分析，以瞭解我國「單一選區兩票制」制度設計之合理 與否。 （二）「杜弗傑法則」之再驗證 從英、美選舉經驗而言，根據法國學者杜弗傑（Duverger）對於政黨政治 與選舉制度之間的相應關係的研究發現，選民在單一選區相對多數決之下較不 會支持小黨，主要的原因在於選民會瞭解支持第三黨形同選票浪費，所以會自 然而然的將選票投給兩個有競爭實力的政黨中較不討厭的一方，以防止他最不 喜 歡 的 政 黨 或 候 選 人 當 選 ； 杜 弗 傑 稱 此 為 選 民 投 票 的 「 心 理 性 因 素 」 （psychological factor），也可稱之為策略性投票或深思熟慮性投票。再者，單一 選區中的應選席次只有一席，在勝者全拿的情況下，只有大黨推出的候選人才

有機會贏得席次，小黨候選人難以跟大黨候選人相競爭，杜弗傑稱此為選舉制 度的「機械性因素」。本文希望藉由第七屆立法委員選舉在「單一選區」的選舉 結果分析，作為「杜弗傑定律」之再驗證。 （三）從選舉結果剖析「單一選區兩票制」對政黨體系的影響 政黨（party）是具有組織的政治團體，從事候選人的提名及競選，以期獲 得對政府及政策的控制（彭懷恩，2004：241）。政黨的運作是現今民主政治活 動中重要的一環，在一個國家中由若干政黨組成的整體，而形成所謂的政黨體 系（party system），其特徵在於該國政黨的性質與數目，最早對政黨體系進行科 學化研究的是法國學者杜弗傑，主要是研究國會選舉制度對政黨體系的影響。 不同選舉制度的採用除了影響候選人的競選策略外，對於政黨更是具有舉足輕 重的影響，且政黨體系則對於一個國家憲政體制的運作順利與否，更是居於關 鍵性的地位。綜觀2000 年政黨輪替迄今，民進黨從未在國會中取得過半席次， 導致國會長期在國親聯盟的掌控之下，所以，行政院不管是在法案或是預算案 上經常遭到立法院的杯葛，而立法院的部份決議也得不到行政部門的執行與配 合，使得行政權與立法權之間的互動經常陷入僵局。本文希望藉由「單一選區 兩票制」實施結果的比較分析，評估新選舉制度對我國政黨體系產生的影響， 並瞭解我國政黨政治的發展趨勢。

二、研究途徑與方法

本文採用文獻分析法、比較研究法、票匭分析及訪談法，據以評估新選舉 制度實行後，對我國政黨政治發展的影響。說明如下： （一）文獻分析法 在研究過程，藉由蒐集書籍、期刊等探討選舉制度政治效果議題的相關文 獻，以瞭解選舉制度所造成的政治效應及對整黨體系的影響；另外，就我國「憲 法與憲法增修條文」、「公職人員選舉罷免法」及中選會訂定之「第七屆立法委 員直轄市、縣市選舉區劃分原則」等文獻進行分析，以探討我國選舉制度的延 革及「單一選區兩票制」的制度設計與實際運作的情形。

（二）比較研究法 比較研究法主要針對我國「單一選區兩票制」與德、日選舉制度的內容進 行比較研究，以瞭解我國「單一選區兩票制」制度設計之合理性。另外，與德、 日實施的經驗加以比較，藉以探討「單一選區兩票制」對我國政黨政治的影響。 （三）票匭分析 本文另以中選會所公布的投票結果，將各主要政黨與候選人得票數據加以 歸納整理，從實際選舉結果找出選制改革對政黨所造成的影響。首先，在第七 屆立法委員選舉的得票情形，分成單一選區與比例代表選區兩部份進行分析， 針對各政黨得票率與當選席次加以比較，並歸納新選舉制度設計對各政黨的影 響；其次，針對各政黨歷屆的得票率與席次率進行探討，以瞭解新選舉制度施 行後，我國政黨體系的發展趨勢；最後，將我國第七屆立委選舉結果與德、日 兩國的選舉結果進行比較分析，作為研究結論的論述基礎。

參、我國單計非讓渡投票制的演變及其影響

一、我國立法委員選舉制的演變

我國立法委員的選舉制度，第一屆及增額立法委員選舉是採取「單計非讓 渡投票制」，第二屆到第六屆則採取「單計非讓渡投票制」與「比例代表制」兩 者相結合的一票制方式，第七屆立法委員再變更為「單一選區兩票制」。本節乃 就1992 年到 2004 年單計非讓渡投票制的實施過程及政治影響進行探討。 我國在行憲後不久，國家隨即遭逢重大變故，為因應險惡情勢，政府遂於 1948 年 5 月 10 日制訂通過動員戡亂時期臨時條款，賦予總統緊急處分權，不受 憲法規定程序所節制，以救國家於危急之中；1949 年 5 月 20 日臺灣省警備總司 令部並宣佈實施戒嚴。政府遷臺後，由於戒嚴令與臨時條款的箝制，中央各項 選舉均遭凍結，總統握有極大權力，再加上國民黨以黨領政的政治運作，使我 國長久處於威權統治之下，憲法形同虛設。在中央各項選舉均遭凍結的情況下， 1947 年第一屆立法委員以「單計非讓渡投票制」的方式選出後，之後的立法委

員名額僅以增補選的方式，無法全面改選。 直到1987 年 7 月 15 日，蔣經國總統於宣佈解嚴，臺灣邁出政治民主化的 第一步，接著開放黨禁、報禁，使得臺灣政治自由化與民主化的情況蓬勃發展。 1991 年 5 月 1 日，李登輝總統宣布終止動員戡亂時期並廢除臨時條款，讓我國 回復憲政體制的發展，中央各項民意代表得以定期改選，這是臺灣政治民主化 改革的重要里程碑。從第二屆到第六屆的立法委員選舉，在「單計非讓渡投票 制」與「政黨比例代表制」相結合的制度下，採一票制的方式選出。 然而，「一票制」的方式歷經多年的實施，運作過程中產生了諸多缺失，招 致嚴厲的批判而引發國人對選舉制度改革的要求，終於在2005 年通過「單一選 區兩票制」的選舉制度，往後實施的結果將讓臺灣未來的政治發展產生新的趨 勢，造就一番新的氣象。

二、單計非讓渡投票制的政治效應

我國立法委員選舉原先採用的是「單計非讓渡投票制」，到了 1992 年第二 屆立法委員選舉開始，又加入以「單計非讓渡投票制」投票結果為分配基礎的 全國不分區名額，在某種程度上，我國的選舉制度也可以說是「單計非讓渡投 票制」與比例代表制的混合式選舉制度。 「單計非讓渡投票制」是世界上極少數國家採用的制度設計，此種制度源 自於日本，它的優點是在選票與席次的轉化有相當程度的比例性（游清鑫， 2004）。學者 Lijphart 就把「單記非讓渡投票制」介定於單一選區相對多數決制 與比例代表制之間的一種制度，當選區規模愈大，其結果就愈接近比例代表制； 選區規模愈小，其結果就愈接近單一選區相對多數決制（梁世武，2008；高德 源，2001）。由於上述比例性的影響，「單計非讓渡投票制」對弱小政黨的生存 空間具有一定的保障，讓少數民意在國會中得以展現。 此種選舉方式實施多年，它對我國民主政治的發展貢獻良多，其中，很重 要的一項是讓民進黨居於抗衡國民黨的主要地位。在此制度下，由於各黨在同 一個選區中可以提名數位候選人，提名人數因此成為「單記非讓渡投票制」對

政黨的一大的考驗，政黨必須能精確估計其票源，才能提出適當的名額，過度 提名或低度提名都將造成席位的損失；而且，既然在選區中提名一位以上的候 選人，配票的技巧也顯得非常重要，否則極易造成席位的損失。從立法委員的 選舉過程看來，民進黨在政黨成立前後，就是因為一制度才能逐漸成長茁壯， 除了其理念為人民所認同外，它常常藉由配票機制與適當提名名額，使得席次 能夠極大化，反觀國民黨就常因過度提名而造成席位損失。

肆、單一選區兩票制析論

一、單一選區兩票制形成的背景

從「單一選區兩票制」的制度設計來看，其中包含兩個概念，一是「單一 選區相對多數決制」，另一個是「比例代表制」。「單一選區相對多數決制」是指 每一個選區以相對多數決選出一名代表的選舉制度；「比例代表制」則是強調政 黨的「比例代表性」（proportionality），它要求每一個政黨的席次佔總席次的比 率與其所得選票佔總選票數的比率兩者一致，如此才能反應出選舉中各政黨的 真正實力。 「單一選區兩票制」的構想早已被提出，歷經了漫長的討論與推動，直到 2005 年才正式做出政策決定，以下就三方面來探討政策制定的過程。 （一）政府與政治菁英的推動 對於選舉制度改革的提議，早在1992 年底，內政部長吳伯雄在年終記者會 即公開宣示，在未來修改《公職人員選舉罷免法》時，投票方式將由現行的一 票制改為兩票制。1995 年第三屆立委選舉，國民黨得票率大幅下降，勉強維持 過半席次，行政院長連戰在十二月六日演說中指出：我國選舉文化不成熟、幼 稚、金錢、暴力、抹黑、謾罵等惡質選風，只有改變選舉制度才有消除機會， 並指示研究將現行「單記非讓渡投票制」改為「單一選區兩票制」的可行性（林 繼文，1999）。此一構想遭到民進黨與新黨反對，他們質疑國民黨提出選舉制 度改革的動機，是因為「單一選區兩票制」對國民黨較為有利。

1999 年 6 月，副總統連戰受邀參加政治大學的畢業典禮並發表演講，演講 中提到，為杜絕黑金介入選舉，可以考慮從選舉制度改革著手進行，立即引發 了各界對選制改革的辯論。 2001 年 6 月，內政部在行政院長張俊雄指示下開了一場「單一選區兩票制」 的研討會，以探討此項選制改革的可行性（自由時報，2001）。與會人士皆認 為立委選制有改革之必要，尤其是全國不分區及僑選立委已被視為政黨代表， 為讓選民有機會表達對政黨的認同，應改採兩票制，此一觀點舉有有高度共識。 但是對於區域立委改採單一選區部分則意見分歧。首先，包括婦女保障名額， 減少地區代表名額，提高政黨比例代表名額等均涉及修憲，過程較為繁雜；其 次，採行單一選區制將對政黨生態產生重大衝擊，扼殺小黨的生存空間，且採 單一選區制，全部選區都要重劃，現任立委服務選民、經營選區都需重新規劃， 影響現任立委連任的機會，因此現任立委對此項選制改革的抗拒是必然的。內 政部基於現實考量，提出「中選區兩票制」的構想，做為階段性選制改革的方 案，所謂「中選區」即維持複數選區現制，但一個區應選名額以不超過五名為 原則，超過五名的選區應再重新劃分選區。中選區制是比較折衷的制度，在某 種程度上可以消除大選區的弊端；維持現制符合候選人和選民的政治習慣，改 革的阻力較小；而且選制改革並不涉及修憲，比較具體可行；也給小黨保留一 點生存空間。但這樣的折衷方案，也被推動單一選區兩票制者所質疑，認為根 本問題並未能獲解決。 2002 年 5 月，民進黨中常會通過國會改造案，內容如下：一、選舉制度改 為「單一選區兩票制」，不分區名單採「封閉式名單」；二、立委任期從三年改 為四年；三、立委席次總額150 席，其中區域立委 84 席，不分區 60 席，原住 民 6 席；四、新選制與席次自第六屆立法院起實施；五、不分區部分，獲得全 國政黨選票五%以上之政黨，方可參與分配席位；六、各政黨於政黨比例代表 名單中每提名四人應至少有婦女一人；七、採公辦政黨初選制；八、得同時參 加區域及不分區選舉。其中有關選舉制度改為「單一選區兩票制」、立委任期改 為四年及新選制與席次均於第六屆立法院起實施等部分，在主要政黨中已形成 一定程度的認同（萬秀娟，2002）。

（二）國發會的共識 1996 年初，李登輝總統提及：「將儘速責成政府針對未來發展的重要課題， 廣邀各界意見領袖與代表共商大計，建立共識，開創新局。」（國家發展會議實 錄，1997：1）1996 年底，各黨派為了化解重大政治爭議而召開「國家發展會議」， 會議中對「政黨政治」、「兩岸關係」、及「經濟發展」等三大議題進行溝通研商， 以凝聚未來發展共識。 其中在「政黨政治」部分，針對我國的建舉制度進行全面性的檢討並 提出改革建議，對於採用單一選區相對多數決與政黨名單比例代表制並用的兩 票制受到各界廣泛討論。在新黨的抗議退席下，國民黨與民進黨獲得改革共識， 就「改進選舉制度、淨化選風」的議題上，達成「中央民意代表選舉制度採單 一選區制與比例代表制二者混合的兩票制，並成立跨黨派的小組研議」的共同 意見，寄望「單一選區兩票制」能減少「單計不可讓渡投票制」的負面影響， 並促成政黨政治的良性發展。 （三）社會輿論的壓力 2001 年立委選舉期間，各政黨候選人紛紛提出「立委席次減半」政見，民 進黨甚至喊出「立委減半，國會不亂」口號，獲得選民熱烈回響（周育仁，2002）。 至於民間要求選制改革的呼聲亦不斷高漲，包括澄社、全國教師會、醫師公會 及主婦聯盟等九十九個社團共同組成「改革國會行動聯盟」，均提出立委選制 改採單一選區兩票制之要求，在社運團體響應下，迫使各黨團簽字同意「立委 席次減半」的社運訴求。選舉結束後，有鑑於當時民意之流向，時任內政部次 長李逸洋表示，既然「單一選區兩票制」獲朝野立委認同及民意支持度大增， 內政部將直接推動單一選區兩票制的選舉制度改革。 然而，政府有關當局並未在民氣可用之際，積極推動選舉制度改革，況且 選舉制度的改革，需經過現任立法委員的同意，但是這些立法委員本身就是現 行選舉制度的受益者，改變選舉制度的意願並不高。 直到2004 年 2 月，時值總統大選前夕，前民進黨主席林義雄和中研院院長

李遠哲聯合發起「掌握歷史時刻，完成改革使命」連署活動，提出「誠信立國」 訴求，要求各政黨履行「席次減半」承諾。各政黨在社會輿論壓力下，終於在 2004 年 8 月立法院召開臨時會，以 198 票對 0 票，三讀通過「立委席次減半」、 「單一選區兩票制」修憲案，並送交國民大會複決。

二、立法委員席次的調整

（一）各國國會席次的概況 政治學者根據世界各國國會議員人數的實證調查所顯示，國會議員人數最 主要的考慮因素是人口數（Lane and Ersson, 2000：159），而越先進的民主國家 國會議員人數就相對越多。周育仁（2002）以「經濟合作發展組織」29 個國家 的下院人數進行統計，歸納出結果：人口在 1 千萬人以下的國家，平均 2 到 5 萬人選出一位國會議員。1 千萬到 8 千萬人口的國家，平均約十萬人選出一位國 會議員，比例最低的是波蘭，每8.39 萬人選出一人；比例最高的是韓國，每 15 萬人選出一人。8 千萬人以上的國家如墨西哥、日本、美國等，下院議員人數都 在400 到 500 人之間。 就國會議員的代表性而言，國會規模愈大，代表性應該愈高；反之，國會 規模愈小，代表性愈低。但就立法的效率性而言，若國會議員人數過多，立法 效率及議事品質反而降低；反之，國會議員人數過少，將造成法案無法在國會 中獲得充分辯論、思考，則立法難臻完善。一個國家國會議員的人數實與其歷 史傳統、國家體制、人口多寡、領土大小、憲政慣例以及國會型態（如一院制 或兩院制）等諸多因素關係密切；而且，要維持一個國家的國會運作，並使之 具備效率而可以正常有效運轉，往往不單是國會議員人數的多寡問題，還另外 涉及院制結構的安排、選舉制度的規劃、國會委員會的分工等各種問題。為兼 顧代表性與效率性，Rein Taagepera 與 Matthew Soberg Shugart（1989）對各國議 員人數加以探討，進一步提出理想的計算公式，就是「議會規模立方根法則」（the cube root law of assembly sizes），認為一個國家國會的理想規模應該是其人口總 數的立方根。

研究，根據各國人口所作的國會議員人數迴歸分析所做的結論是：各國實際上 的國會議員席位數，傾向於接近各國人口數的立方根，此即為「國會規模的立 方根法則」（“The CubeRoot Law of Assembly Sizes”），將各國眾議院或一院制國 會的席位數（S）與人口數（P）的關係表示如下： S=P 的立方根 以此公式推算，英國5,945 萬人，下議院議員 659 席屬偏高，美國 2 億 7 千萬人， 眾議員435 人屬偏低，而日本人口 1 億 2 千萬人，480 席較為適中。我國人口近 2,300 萬人，其立方根為 281 人，如與制度改革前 225 席相較，人數並未偏高， 反而略有不足（謝相慶，2001）。以此公式來看我國第七屆立委 113 席的議會規 模，則實際上人數嚴重偏低。 另一方面，從每一國會議員所代表的人口數而言，國家人口數在1500 萬到 9000 萬者，每一位國會議員所代表人口數約 8-12 萬人（韓國除外，約 15.68 萬 人）；國家人口數超過 9000 萬者，則每一位國會議員所代表人口數隨國家人口 數而增加，其中以美國2 億 7463 萬人口最多，每一位眾議院議員代表人口數約 為64.37 萬。 （二）我國立委席次的檢討 我國立法委員的人數依憲法第六十四條規定，在1947 年第一屆立委選舉共 選出760 人；1991 年立委增補選則選出 130 人，加上資深立委 120 人，立法委 員總共有250 人；第二屆及第三屆立委依據 1991 年 5 月公布的憲法增修條文規 定，分別選出161 人及 164 人。1997 年憲政改革時，在黨團協商過程中，國民 黨協商代表堅持訂在約略多於 200 人的總額，但民進黨堅持最少要有 230 人而 形成僵局，最後國民黨提出 225 人的席次而獲得民進黨同意；此後，將立委席 次總額固定為225 人，第五及第六屆立法委員均依此數據而選出。 王業立（2001）根據「議會規模立方根法則」並以內政部所公布 2000 年臺 灣地區人口數為標準的計算結果，我國立法院的立法委員總額應為280 名左右。 另一位學者林繼文根據 163 個國家國會議員人數以及人口資料進行統計分析，

把每位議員代表的人口數從最高排到最低，這些國家的中位數是58,037 人，平 均數是89,940 人，我國每位立委代表人口數大約 98,000 人，排名第 47，也證明 225 席的立委席次並不算多（林繼文，2001:67）。 各民主國家中，國會議員的席次總額並無相關理論加以規定，至於我國立 委 113 席的設置是否合理，則有待商榷。以下就議會規模與人口數的關係、席 次與委員會專業化運作及院會運作效率探討其合理性。 國會議員人數，在兩院制國家中指的是眾議院或下議院人數而言；我國自 2005 年修憲後，國民大會已成為非常設性組織，僅在有任務需求時才由人民選 出，因此我國只有立法院可稱為國會，屬於一院制國家。 我國第五及第六屆立法委員名額為225 席，以 2300 萬人口來計算，每一位 立法委員所代表人口數約為10.22 萬人，與多數國家相當；若以第七屆立委 113 席計算，則每一位立法委員所代表人口數將超過20 萬人，此種情況與多數國家 並不一致，有違常理。因此，113 席的國會規模雖能反應社會輿論要求，卻無法 符合民主國家的發展趨勢。

伍、單一選區兩票制實施結果的探討

2008 年 1 月 12 日首次實施「單一選區兩票制」的立委選舉結果揭曉（如表 5-1），國民黨獲得壓倒性的勝利，取得 81 席；民進黨則僅取得 27 席。其它無 黨團結聯盟 3 席，親民黨和無政黨推薦者各一席，而小黨者如新黨、臺聯黨、 紅黨等則全軍覆沒。面對此一選舉結果，對民進黨固然是一大打擊，對於小黨 參政也是極大考驗。 就選舉制度設計而言，「單一選區相對多數決」存在著有利於兩大黨的制度 誘因，這也是當初臺聯、親民兩黨極力反對「單一選區兩票制」的主要理由， 從第七屆立委選舉的結果更可印證，弱小政黨在「單一選區」的選舉當中，難 以抵抗兩大黨的夾殺。此外，得票率5%以上的政黨方得分配議席之門檻限制， 其它第三黨雖取得近 12%的選票，然而由於選票散分於各小黨，使得少數族群

的民意無法展現，此一制度使弱小政黨趨於泡沫化，嚴重不利於小黨的生存與 發展。 以選舉結果而論，國民黨已形呈一黨獨大的態勢，未來就法案的審理，甚 至修憲議題，均可獨力完成，可能進而一黨獨霸；至於民進黨成為少數在野黨， 能否重新扛起監督政府的重責大任，抑或成為泡沫化政黨，為其它興起政黨所 取代。這些情況實為選後的觀察重點，更可以作為修正選舉制度的一大參考。

一、兩黨競爭體系的形成

「杜弗傑定律」指出，單一選區相對多數決在「機械性因素」和「心理性 因素」的影響下，容易形成兩大黨，諸多政治學者確信此一觀點。在這次區域 候選人的選舉過程中，小黨或無黨的候選人，除非有遠超過兩大黨候選人的豐 厚地緣關係或財力，在全臺灣各選區僅能少許牽動兩大黨候選人的選票流動， 其他對選舉過程及結果影響則相當有限（丁仁方，2008）。 此次第7 屆 73 席區域立委選舉部分（不含原住民），國民黨當選 57 席，民 進黨當選13 席，只有澎湖縣和臺中縣第二選區由無黨團結聯盟當選，金門縣由 無黨籍人士當選。國民黨以53.47%的得票率，卻獲取 78.08%的席位率；而民進 黨以 38.65%的得票率，僅得到 17.80%的席位率，國、民兩大黨分食區域立委 73 席中的 70 個席次（表 5-3）。由這一次選舉結果來看，單一選區相對多數決 的選制的確有利於兩大黨的形成，並更加證實此一選制「有利大黨」及「選黨 不選人」情況的產生，甚至政黨提名更成為勝選的保障，造成代表社會多元價 值的其它小黨的參選機會形同被剝奪。 另外，在不分區立委的制度設計上，主要是希望政黨提出以政策與立法為 主要工作的專業立法委員，並補救單一選區「勝者全拿」的大黨優勢，使小黨 或弱勢團體也能在國會擁有發言管道。然而在藍、綠對決的選舉態勢下，選民 並沒有產生明顯的「分裂投票」行為，加上5%的門檻限制，使得小黨或弱勢團 體等「第三勢力」完全沒有發展的空間。以立法委員歷次選舉的實際結果來看， 跨過門檻而得以分配「全國不分區及僑選立委」的政黨，1992 年第二屆僅有 2 個（國民黨、民進黨）；1995 年第三屆、1998 年第四屆均為 3 個（國民黨、民

進黨、新黨），2001 年第五屆及 2004 年第六屆立法院中的相關性政黨數增加為 4 個（民進黨、國民黨、親民黨、臺灣團結聯盟），雖有政黨數有逐漸增加的趨 勢，但事實上都是出自政黨分裂的結果，而且從來沒有一個真正的「新興政黨」 能夠突破5%的「高」門檻（隋杜卿，2002）。 由於 5%高門檻的限制，無法跨越門檻的政黨即逐步走向泡沫化的狀況。 2001 年新黨在立委選舉已呈現泡沫化現象，而臺聯、親民在第七屆立委選舉中， 泡沫化情形已是顯而易見。第七屆不分區立委選舉結果，國民黨在政黨票取得 501 萬 801 票，不分區立委得票率 51.23%，民進黨在政黨票取得票 361 萬 106 票，不分區立委得票率 36.91%，新黨和臺灣團結聯盟得票率並未突破 5%，至 於紅黨、無黨團結聯盟、綠黨、臺灣農民黨、公民黨、第三社會黨、客家黨、 制憲聯盟等其他政黨得票率則不及1%。第三勢力在這次選舉中全軍覆沒，僅有 國、民兩黨得以參與分配34 個不分區立委席次。 2008 立委選舉後，就國會席次分布而言，國、民兩黨在立法院中囊括九成 五以上的席次，選舉制度形成兩黨競爭的情況相當明顯。但是因為國民黨在國 會重的席次佔有率超過七成，根據學者雷伊（Rae, 1971）的分類標準，由於國 民黨所掌握的國會席次超過70%，事實上已造成國民黨一黨優勢體系的情況（周 育仁，2006）。然而，這樣的選舉結果並不全然是選舉制度所造成，國民黨在花 東及離島等單一選區雖然具有優勢，但是民進黨在臺南縣也同樣具有優勢；甚 至在金門的選舉，無黨籍候選人陳福海仍然成功擊退國民黨候選人吳成典。筆 者認為造成國民黨席次超乎預期而形成一黨優勢體系的主因應是民進黨執政成 績不佳，執政包袱過重，因此失去了中間選民的支持，人民用選票表達了對執 政黨的不滿，這種對民進黨極為不利的情況並非選舉結果之常態，應以單一選 舉狀況視之。

二、選票與席次比例的偏差

日本自1996 年的眾議院選舉中，首次實施「小選區比例代表並立制」以來， 自民黨在日本眾議院選舉中呈現長期一黨獨大的局面，2005 年的選舉甚至獲得 過半席次，掌握國會中的絕對多數（表5-4）。從日本的選舉經驗而言，「並立制」

的選舉結果顯然對長久執政的大黨較為有利。我國「任務型國大」進行修憲， 國、民兩黨為壓制小黨進入立法院，在人數優勢下，不顧臺聯、親民等小黨反 對，強行通過新的選舉制度，將立法委員選舉原來行之有年的「單記非讓渡投 票制」改為「單一選區兩票並立制」，首次實施的結果也跟日本的情形極為相似。 選舉結果之所以對大黨有利，原因就在於選票與席次比例的偏差。根據各 國單一選區選舉之經驗，最大黨之席位率通常會大幅超過其得票率，以1996 年 日本眾議員選舉為例，自民黨在單一選區只獲得38.6%選票，卻贏得 56.3%區域 席次；1997 年英國下院選舉，工黨得票率為 43.2%，席位率卻高達 63%（周育 仁，2006）。我國第七屆立委選舉的結果也是如此，在區域立委選舉部分（不含 原住民），國民黨得票率為51.23%，取得 57 席，席次佔有率為 78.08%；民進黨 得票率為36.91%，取得 13 席，席次佔有率為 17.80%。事實上，單一選區相對 多數決的選舉制度原本就不考慮比例代表性的問題，它具有「勝者全拿」的特 點，因而造成嚴重的比例性偏差，形成大黨超額獲得席位而小黨卻超額損失席 位。在此一選制之下，各黨的得票率與席位率經常不一致，呈現對贏家的獎賞 （bigger prizes to the winners）和對輸家的懲罰（biggerpenalties to the loser）現 象（賀凌虛，1982：85）。 除了單一選區的選票與席次比例的偏差嚴重外，比例代表名額設置過少， 也讓單一選區的比例性偏差狀況，無法獲得進一步的改善。

三、憲法保障名額的缺失

依據憲法增修條文第4 條第 1 項第 1 款規定：「自由地區直轄市、縣市七十 三人，每縣市至少一人。」憲法賦予了每一縣市至少擁有一名代表的權利，但 因為部分縣市人口較少，如金門縣約七萬人、連江縣約一萬人、澎湖縣約九萬 人和臺東縣約十六萬人，這些縣市傳統的政治態度偏藍，是國民黨長期占有優 勢的地區，這四席立委一如往昔由泛藍當選（金門縣當選人陳福海脫離國民黨 以無黨籍身分參選成功；澎湖縣當選人林炳坤由國民黨禮讓當選）。此外，原住 民總人數約四十七萬人，理論上只能選出一席立委，卻因憲法之保障，而得以 選出六席，原住民選區在傳統上也傾向於泛藍陣營。憲法保障名額的方式使得

東部、原住民、外島等議席論者乃對此一現象頗有疑慮，認為這使得政黨的競 爭處於立足點的不平等，有違公平競爭原則，無法實現平等的狀況，實為目前 憲政制度的瑕疵。而日本1972 年日本眾議員選舉為例，就曾因選票價值差異過 大，選舉規定被裁定違憲，也激發持此一論者的觀點，立法委員乃因此聲請釋 憲。

四、對立法院運作的影響

由於國會議員人數眾多，不可能詳細討論、審查每一項法案，再加上現代 民主國家多元社會專業分工的需求，委員會成為國會立法過程中不可或缺的一 部分（王業立，2001）。而國會在專業分工日趨細密的趨勢下，為落實專業化原 則，增加常設委員會的數目已是大勢所趨。 依據立法院委員會組織法第六條對開會人數限制的規定：「各委員會會議須 有各該委員會委員三分之一出席，方得開會。」及第十條對議事之決定：「各委 員會之議事，以出席委員過半數之同意決之；可否同數時，取決於主席。但在 場出席委員不足三人者，不得議決。」我國立法院為因應立委席次減半的情況， 常設委員會已由12 個減少為 8 個，雖然委員會的人數有減少情況，例如經濟委 員會由第六屆的 18 人減為第七屆的 13 人，但委員會運作仍一如往常。然而， 就委員會專業化考量而言，減少委員會數目則有降低議事品質之慮，對行政部 門監督、制衡的功能也可能弱化。

陸、兩票制選舉結果的比較分析

一、我國與日本選舉結果的比較

（一）單一選區選舉結果的比較 我國「單一選區兩票制」的制度設計與日本「小選區比例代表並立制」的 精神相似，實施結果也有諸多相似之處。兩國在單一選舉區方面，如同「杜弗 傑定律」的研究發現，在單一選區相對多數決制的選舉下，由於「機械性因素」 與「心理性因素」之影響下，有利於大黨產生「過度代表」，而小黨產生「低

度代表」的現象，此一情況造成臺、日兩國在單一選區存在比例代表性偏差大 的選舉結果。 日本自民黨在小選區所獲得的席次，從 1996 年的 169 席、2000 年的 177 席、2003 年的 168 席，到 2005 年的 219 席，席次卻佔小選區席次的半數以上， 但小選區總得票率均低於 50%；2005 年眾議院選舉，自民黨在小選區以 47.77 ％的得票率，取得73%的席次，其比例性偏差甚至超越臺灣首次選舉結果。臺、 日兩國在單一選區的選舉（不含原住民）成為兩大政黨分食席次的局面，臺灣 的國、民兩黨甚至取得高達九成五以上的席次，單一選區的選舉明顯已走向兩 黨競爭的格局，小黨很難具有生存空間（如表1）。 表1 臺、日主要政黨在國會選舉單一選區結果之比較 國別 政黨 單一選區 得票率 單一選區 席次 單一選區席 次佔有率 選舉年 自由民主黨 47.77% 219 73% 日本 民主黨 36.44% 52 17.33% 2005 中國國民黨 53.47% 57 78.08 中華民國 民主進步黨 38.65% 13 17.80 2008 資料來源：筆者自行整理 （二）比例選舉區選舉結果的比較 臺、日兩國的國會選舉都有比例選舉區的設置，日本在比例代表的名額為 180 名，占總席次的 37.5%；我國在比例代表的名額為 34 名，約占總席次的 30%， 兩國之間制度設計的差異不大。比例代表名額的設置除了容許其他少數黨派可 以進入國會，反應不同的民意之外，主要目的在於實現政黨的政策理念及國會 議員的專業問政兩大理想。一方面，政黨可以經由提名具有理想性及專業性的 國會意願，以彰顯政黨的理念及目標；另一方面，這些國會議員進入國會殿堂 後，對於問政品質及水準將有顯著的提升效果。 從實際的選舉結果來看，臺、日兩國在比例代表的選舉結果差異極大。日

本在選舉結果明顯有分裂投票的情況，以2005 年的眾議院選舉為例，在野各黨 除了社會民主黨在小選區取得一席外，其餘各黨派的席次均從比例選舉區獲 得。另以，日本共產黨在1996 年改採小選區比例代表並立制之後，在單一選舉 區部份，以12.55%的得票率，得到 2 席，席次率為 0.67%；但在比例選舉區部 份，以 13.08%的得票率，取得 24 席，席次率為 12.0%；2000 年以來，日本共 產黨所獲得的席次全部來自於比例選舉區，若無比例選舉區的設置，共產黨或 許早已泡沫化而消失。 臺灣在2008 年首次實施「單一選區兩票制」的立法委員選舉，以全國為一 個比例選舉區，選出34 席的立法委員，然而選民分裂投票的情況卻不顯著。臺 聯黨、新黨、綠黨，以及新成立的第三社會黨、紅黨、臺灣農民黨等小黨在競 選過程中，強調清新的形象，想要凸顯與統獨之爭不同的路線，訴諸藍綠之外 的中間選民，企圖拉攏不滿兩大黨的民眾，搶攻政黨票票源（陳朝政，2007）。 選舉結果卻令各小黨大失所望，竟無小黨跨越選舉門檻而獲得席次。這當中， 主要的原因在於臺灣長久以來，政治發展處於統獨之爭，藍綠對立的局面，各 種政策的討論常流於政治化操作，缺乏理性辯論的空間與彼此互相妥協的合作 模式，此種情況也使得選民彼此處於對立的狀態，投票時自然以藍、綠為思考 的基礎，其他小黨的理念則容易被選民所忽視。加上新興小黨理想性雖高卻知 名度低，難以營造勝選氣勢；縱使像是資深小黨，如新黨與臺聯黨，也沒有提 出明確的理念訴求，吸引選民的政黨票；況且各小黨的訴求很容易被大黨吸納 為其中一項政見，遭受兩大黨的夾殺，再加上5％的高門檻限制，各小黨才會全 軍覆沒。 （三）選舉制度有利於大黨，不利於小黨 與我國選舉制度類似的日本，從四次眾議院選舉結果來看，自民黨一直都 是「小選區比例代表並立制」的最大受益者，它是日本眾議院的最大黨，經常 在單一選區的選舉中獲得「過度代表」，使得聯合政府皆由自民黨所主導，首 相之職也由該黨人士出任。甚至在2005 年的眾議院選舉，自民黨已單獨掌握過 半席次，可以一黨之姿進行組閣，不必屈就於聯合政府。「小選區比例代表並 立制」的制度設計使最大政黨有大者恆大的趨勢，在野黨難以撼動自民黨的執

政地位，促進政權輪替之政治改革目標至今未能達成。其他小黨在新選舉制度 當中僅能藉由比例代表選區取得少數席位，勉強維持存在，得以在國會中表達 少數團體的意見；而部分小黨在政黨票的得票率有逐漸降低的趨勢，未來若不 能取得席位，將逐步走向泡沫化而不復存在。 自「並立制」的選舉制度實施以來，自民黨獲得的席位數有節節攀升的現 象，到了2005 年的眾議院選舉時，自民黨已跨越六成的席次率。我國第一次實 施「單一選區兩票制」的結果，也顯現出和日本選舉結果相似的情況，小黨甚 至因選舉門檻過高而形成泡沫化，可見「並立制」的選舉制度有利大黨，不利 小黨的傾向十分顯著，益使長期執政的政黨有大者恆大的趨勢。

二、應以「聯立制」作為席次分配的方式

我國第七屆立委的選舉結果，在政黨票部分，國民黨獲得了 5010801 張選 票，而民進黨則獲得 3610106 張選票，其餘各小黨總計獲得 1159666 張選票； 但因各小黨得票率都沒有超過5%的門檻條件，所以不能參與議席的分配。在此 結果下，以德式「聯立制」計算立委席次分配，計算公式是政黨席次等於總席 次乘以政黨票的票數占有效政黨總票數的百分比，用尼邁耶最大餘數法計算 後，國民黨可獲得 113 席中的 65 席，而民進黨為 47 席。剩餘一席在比較餘數 之後，國民黨的餘數大於民進黨，因此國民黨可多一個席位，即有66 席。 由於國民黨在區域立委部分當選61 席（含原住民 4 席），可分配到 5 席的 比例代表名額，補足66 席；而民進黨在區域立委中僅取得 13 席，可分配到 34 席的比例代表名額，最後共有57 席。另外，無黨聯盟取得 3 席區域立委（含 1 席原住民立委）、無黨籍取得1 席區域立委及親民黨取得 1 席原住民立委，所以， 立法院最後的總席次應為 118 席。這樣的席次分配，各政黨得票率與席次率較 具等比例性，民進黨在國會中的到適當比例的席次，增加民進黨制衡國民黨的 力量，如此一來，更能有效促進兩黨政治的發展。

柒、結論

自1990 年以後，義大利、紐西蘭、日本等國紛紛進行選舉制度的改革。我 國在世界潮流及國內輿情驅使下，也在2005 年 6 月經由國民大會複決通過修憲 案，立法委員席次從225 席減半為 113 席。在 113 席立委席次中，區域立委 73 席、原住民立委6 席、不分區立委 34 席。區域立委的選舉方式由「單記非讓渡 投票制」改為「單一選區相對多數決制」；不分區立委雖維持「政黨名單比例代 表制」，但由原先的「一票制」改為「兩票制」，以選民所投的政黨票選出區域 立委，新選舉制度並於2008 年 1 月 12 日首次實施。從選舉結果而言，國民黨 的席位數遠高於選前的評估；而民進黨的席位數則遠遠低於選前估算，選舉遭 遇重大挫敗，其他小黨則呈現泡沫化，在國會中未獲得任何席次。我國政黨政 治的發展在新選舉制度實施後已出現截然不同以往的發展趨勢，可見，選舉制 度的改變，不僅影響個別政治人物的政治利益，對於政黨實力的消長也產生很 大的變化。 綜合本文研究，「單一選區兩票制」實際上已開啟了我國政治發展的新頁， 改變我國政黨政治的發展趨勢，它的影響歸納如下：

一、加速政黨之整合

在單一選區相對多數決制下，由於選舉制度具有「勝者全拿」的特性，各 政黨為了能夠獲得較多的選票而取得席次，選前已開始逐步整合；例如親民黨 和新黨的政治人物大多回復國民黨籍而獲得提名參選，臺聯黨許多候選人也以 「路線爭議」、「和黨中央理念不合」等理由退出臺聯，進一步尋求和民進黨結 盟或直接加入民進黨。政黨重組的結果讓2008 的立委選舉過程，呈現出兩大黨 相互競爭的態勢，由於選前的政黨整合，使得國民黨取得絕對優勢的席次。如 果選舉制度不改，預料未來政黨整合的情況將更明顯。

二、有助於黨紀的維持，及促進兩黨競爭趨勢

在「單一選區兩票制」下，政黨在地方上具有組織動員的優勢，區域立委 參選人有了政黨全力輔選，當選較為容易。若是參選人有違黨紀，損及政黨形

象，抑或是不認同該政黨的政治理念，將無法獲得政黨提名為參選人，甚至遭 開除黨籍。舊制的「單計非讓渡投票制」下，選舉時黨內競爭激烈的情況將不 復存在，「單一選區兩票制」已成功將候選人的競爭轉變為政黨之間的競爭。 就政黨而言，如要勝選就必須吸引多數選民的支持，政見自然不能強調意 識型態色彩或過於偏激的言論，最佳的競選策略就是採取中間立場的政策，以 吸引大多數選民的支持與認同，如此便可以建立「政策本位」的政黨競爭模式。 2008 年立委及總統選舉均造成民進黨慘敗，除了是民進黨失德敗政之外，最主 要的原因就是臺獨意識形態導致的鎖國政策與內耗，不利於臺灣的經濟發展， 難以獲得選民認同；反觀國民黨以經濟民生議題為優先，採取所謂「新三不政 策－不統、不獨、不武」，終究贏得選舉。 未來我國立法委員選舉，在「單一選區兩票制」的選舉制度下，可預見的 是兩大政黨在單一選區為求獲得席次的極大化，勢必更加重視中間選民的流動 傾向，而避免偏激的政策與言論，對於政黨之間的向心競爭必有所助益。

三、杜弗傑法則獲得驗證

第七屆立委選舉結束，沒有第三黨在國會中取得任何席次，這種情況的產 生可從下列兩項因素獲得解釋。 首先，在單一選區的選舉印證了杜弗傑法則的存在。根據杜弗傑法則，單 一選區相對多數決在選舉的「心理性因素」和「機械性因素」影響下，小黨的 生存空間被大幅壓縮。在立法院曾經擁有席位的新黨、親民黨和臺聯等三黨， 其中親民黨已和國民黨正式合併，臺聯黨則因路線爭議而爆發出走潮，新黨更 是早已泡沫化，早在第六屆立委選舉中並無取得任何席位。三個小黨早已出現 泡沫化現象，新選舉制度設計則加速了此一趨勢，使臺聯和新黨在單一選區毫 無所獲，選舉結果也可印證了此一法則的確存在。 其次是分裂投票行為並不明顯。小黨普遍寄望藉由「政黨票」獲得席次， 以便形成兩大黨之外的「第三勢力」。例如綠黨及新成立的第三社會黨、紅黨和 臺灣農民黨，這些小黨嘗試凸顯不同的路線和清新的形象，訴諸中間選民，尤

其是不滿兩大黨的民眾，以搶攻政黨票。新黨選前在平面媒體刊登廣告，呼籲 泛藍支持者採取分裂投票：總統票投馬英九、立委票投新黨。 分裂投票的情形在德、日兩國的選舉中是一個普遍的現象，日本自1996 年 選制改革之後，歷經四次國會議員選舉，選民在兩票選擇不同政黨的「分裂投 票」比例越來越高。以2005 眾議院大選為例，公明黨在小選區得票率為 1.44%， 只取得8 席；但在比例選區得票率為 13.25%，得以分配 23 席。而德國在 2005 年的聯邦眾議院選舉中，自由民主黨在單一選區得票率為1.1%，未取得任何席 位；但在比例選區得票率為 9.8％，得以分配 61 席。德、日兩國這種分裂投票 的情況存在情形顯而易見。 臺灣這次選舉結果顯示，民眾並未明顯出現如同德國與日本的分裂投票情 況，使得各小黨無法跨越5%的選舉門檻，小黨希望藉由選民的分裂投票行為， 以取得席次的期待落空。其實就制度設計而言，兩票制的設計原本就是要透過 第二張選票反映社會多元價值，且讓人民在「選人與選黨」兩者之間有自由抉 擇的權利；但卻因為百分之五政黨門檻過高的設計，以及臺灣政治藍綠兩極化 的結果，造成其他所有參選的十個小黨，在這次選舉中全軍覆沒。可見，目前 選制明顯不利於小黨生存，難以展現多元政治價值，也無法打破藍綠對立的政 治僵局。

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The Influence of the 7th Legistator’s

Election toward the Legislative Ecology in

Taiwan

Tsang-Hai Chen

*

, Jung-Lung Lin

**

Abstract

In 2005, Taiwan reduced the number of legislative seats to 113 and changed its legislative electoral system to mixed electoral systems combining single-member districts and proportional representation. It is also called “combined-independent system” being implemented in Japan, Russia, and Italy. In this system, the votes are counted separately in both types of seat so that the share of the vote for each party cast in the party lists is unrelated to the distribution of seats in the single-member districts. In this article the authors discussed the electoral systems, party systems, proportion of votes to seats, political landscape and legislative system. According to the consequences of the Legistative Yuan election in 2008, There were three points concluded in this thesis. First, the party system of Taiwan changed from Multiple Party System into Two-Party System. Second, the party discipline was enforced and contributed to the development of two-party competition. Third, Combined- independent system squeezed the chance for small party to survive in the local political arena.

Additionally, the authors made some suggestions for the improvemet of combined- independent system in the future by the approach of historical institutionalism.

First, the threshold should be set slightly lower. Second, the total number of parliamentary seats was suggested to be increased. Third, the seats of Proportional

* _{Associate Professor, Department of Social and Public Affairs, Taipei Municipal University of}

Education

Representation could be added. Fourth, the government could provide financial support for political parties to hold a primary election.

Key words: mixed-member electoral system, seats reduction in half, party system, electoral system, Duverger rulers