危機突破内閣：安倍新政権とねじれ国会
呉
明 上
（義守大学マスメディア学科教授）【要約】
2012 年 12 月の衆議院議員選挙の結果、自民党が単独過半数の議席 を 獲得し、公 明党との連 立政権の下 、自公両党 の議席は総 議席数 の 三 分の二を越 える絶対多 数となり、 参議院で否 決された法 案を再 可 決 することが できるよう になったが 、安倍新政 権は恐らく まだ枕 を 高くして寝ることはできないだろう。本論では、主に「ねじれ国会」 の ジレンマと 総選挙にお ける世論の 動向から、 安倍新政権 が直面 す る「危機」について分析し、合わせて、7 月の参議院議員選挙を控え る安倍新政権が、危機突破のために講じる対応策を分析する。 キーワード：安倍新内閣、衆議院、参議院、ねじれ国会、自民党一 はじめに
2012 年 12 月 16 日に実施された衆議院選挙の結果、自民党が 294 議 席を獲得し て、単独で 過半数を超 え、政権奪 還を果たし た。民 主 党は再び野党となり、改選前の231 議席から 57 議席へと議席数を大 幅 に減らした 。自民党の 安倍晋三総 裁は、翌日 、自民党本 部で記 者 会 見を開き、 自民党は勝 利を収めた が、有権者 が再び自民 党を信 頼 し、支持しているわけではないと述べ、同時に、日本は現在、経済・ 教 育・外交・ 安全保障・ 震災復興等 の危機に直 面している と指摘 し て 、 新 内 閣 を 「 危 機 突 破 内 閣 」 と 命 名 し た1。 安 倍 総 裁 は 、 続 く 26 日に開かれた第182 回特別国会において、第 96 代内閣総理大臣に任 命 され、公明 党との連立 政権の下、 新政権が正 式に発足し た。安 倍 晋 三は、戦後 日本におい て吉田茂以 来、内閣総 理大臣に再 就任し た 二人目の人物で2、3 年 3 ヶ月の民主党政権は正式に幕を下ろした。 安倍新政権は衆議院では325 議席（これに加え、公明党が 31 議席 有 する）を有 し、三分の 二を越える 絶対多数に あったが、 参議院 で は僅か109 議席にとどまり（自民党 83 議席、公明党 19 議席）、過半 数 に満たなか ったため、 安倍新政権 は「ねじれ 国会」のジ レンマ に 直面した。 安 倍新政 権が 、直面 する 危機を 突破 しよう とす るなら 、安 定した 政 権を構築せ ねばならず 、安定した 政権を構築 しようとす るなら 、 2013 年 7 月の参議院選挙に勝利し、政権運営と政策の推進のため、 「 ねじれ国会 」を解消し なければな らないこと から、安倍 首相は 参1 「大型補正予算を表明 憲法改正に意欲」『読売新聞』2012 年 12 月 18 日、朝刊 1 面。 2 吉田茂は、1946 年 5 月 22 日－1947 年 5 月 24 日の期間、第 45 代内閣総理大臣を務 めた。その後、片山哲、芦田均らの短命内閣を経て、1948 年 10 月 15 日－1954 年 12 月10 日に再び首相の座に返り咲き、政権は 6 年 2 ヶ月の長きにわたった。
議院選における勝利を新政権の最優先目標とした。
二 「ねじれ国会」のジレンマ：強い参議院
な ぜ「ね じれ 国会」 が政 局を揺 り動 かす主 因と なり、 安倍 首相に 参議 院選挙を最 優先の政治 目標と設定 させるに至 ったのであ ろうか 。 同 問題につい て、政局と 政策決定の 二つの側面 に対する「 ねじれ 国 会」の影響から分析することとする。 １ 「ねじれ国会」と政局 近年の日本政局の変化からすると、「ねじれ国会」が生じる頻度は 増加しており、「ねじれ国会」となった政権は比較的短命に終わって いる。 「ねじれ国 会」とは、 与野党の政 党が衆参議 院でそれぞ れ優勢 に あ る状況を指 す。日本は 二院制を採 用しており 、与党（或 いは連 立 与 党）は衆議 院の多数勢 力からなる ため、政局 に対する参 議院の 影 響力は往々にして軽視される傾向にあり、特に自民党単独政権の「55 年 体制」期間 においては 、参議院は 「衆議院の カーボンコ ピー」 と みなされ、「参議院不要論」まで登場した3。しかし、1989 年 7 月 23 日の第15 回参議院選挙の結果、単独与党だった自民党が参議院で過 半 数の議席を 失うと、政 局に対する 参議院の影 響力の強さ が徐々 に 現れ、1989 年の第 15 回参議院選挙から 2010 年の第 22 回参議院選挙 ま での期間は 、どの政党 も参議院で 単独過半数 を獲得でき なかっ た こ とから、政 局に対する 参議院の影 響力はより 強まった。 例えば 、3 福元健太郎「参議院に存在意義はあるか」『中央公論』第 1121 巻第 12 号（2006 年 12 月）、230-239 ページ。成田憲彦「『反省の院』と『国民代表機関』は両立しえない」 『中央公論』第119 巻第 5 号（2004 年 5 月）、126~141 ページ。
衆 議院で多数 勢力にある 政権与党が 、参議院で 法案を順調 に成立 さ せ るには、参 議院で過半 数の議席を 確保する必 要があるこ とから 、 野党との協力が進められ、いわゆる「政策連合」（partial alliance、日 本 では部分連 合ともいう ）や連立政 権の形がと られた。前 者の例 と しては、1992 年の「PKO 協力法」が挙げられ、自民党は公明党、民 社 党との協力 を進め、両 党の修正意 見を受け入 れ、法案の 可決に こ ぎつけた4。また、民主党の野田佳彦政権は、2012 年、消費税増税法 案 を参議院で 成立させる ため、野党 の自民党、 公明党と取 引し、 早 期の衆議院の解散を法案可決の条件とした。同案は8 月 10 日に可決 され、衆議院は 11 月 16 日に解散を宣言したが、民主党は翌月実施 さ れた衆議院 選に敗れ、 政権を明け 渡すことに なった。後 者は、 例 えば、1999 年 10 月 5 日の「自自公連立政権」の発足、或いは 2000 年 4 月以降の自民党と公明党による政権協力が挙げられ、参議院の 議 席数が過半 数を越えら れるか否か がいずれも 重要なポイ ントと な っている。 「表 1」では、1989 年以降に生じた「ねじれ国会」の状況を整理 した。「ねじれ国会」の出現頻度についてみると、4 回の間隔は 9 年、 9 年、3 年で、第 21 回及び第 22 回の参議院議員選挙では連続して「ね じれ国会」となった。特に、民主党が2007 年の参議院選挙で自民党 に 代 わ っ て 第 一 党 と な り 、 日 本 の 政 局 が 二 大 政 党 体 制 に な る と 、6 年連続で6 つの政権が交代する流動的な状況となった（2007 年 7 月 から2013 年 1 月までの間、10 ヶ月間だけ、「ねじれ国会」でない時 期が ある）。「ね じれ国会」 期間におけ る政権の執 政期間につ いて み ると、1989 年から今日（2013 年 7 月 20 日）までの 24 年間に 17 の
4 矢嶋定則「PKO 協力法案の成立」『立法と調査』第 172 号（1992 年 10 月）、43~50 ペ ージ。
政権が誕生したが、その平均は 1.41 年、4 回の「ねじれ国会」の計 10 年 5 ヶ月において誕生した 10 の政権の平均は 1.05 年で、「ねじれ 国会」期間の政権は明らかにやや短命である。 表1 1989 年以降に生じた「ねじれ国会」の一覧 期間 出現・解消の状況 関わった政権 第一回： 1989.7.23~1993.8.9 出現の原因 第15 回参議院 選挙 宇野政権（単独政権） 海部政権（単独政権） 宮沢政権（単独政権） 解消の原因 細川内閣成立 第二回： 1998.7.12~1999.10.5 出現の原因 第18 回参議院 選挙 小渕政権 1998.7.30~1999.1.14 （単独政権） 1999.1.14~1999.10.5 （連立政権） 解消の原因 自自公連立政 権成立 第三回： 2007.7.29~2009.9.16 出現の原因 第21 回参議院 選挙 安倍政権（連立政権） 福田政権（連立政権） 麻生政権（連立政権） 解消の原因 民主党鳩山政 権成立 第四回： 2010.7.11~2013.7.20 出現の原因 第22 回参議院 選挙 菅政権（連立政権） 野田政権（連立政権） 安倍政権（連立政権） 解消の原因 現在まで継続 中 注：筆者が整理 ２ 「ねじれ国会」と政策決定 与党（或い は連立政権 ）が、参議 院で過半数 の議席を確 保でき な い場合、政権運営は以下二つのジレンマに直面する。 一つは、一 般の政策法 案の審議に 関わるもの である。民 主国家 は 法治国家であり、日本では、日本国憲法第59 条の規定に基づき、法 案は衆参両院で可決されて初めて法律となる。さらに、国会法第68 条 によると、 国会の法案 審議には「 会期不継続 の原則」が あり、 会 期 中に議決に 至らなかっ た法案は次 期国会で継 続審議され ず、廃 案
と なる。新会 期の開始に 当たっては 、あらゆる 議案を再提 出しな け れ ばならず、 議事日程も アレンジし なおしてよ うやく審議 される 。 加 えて、会期 延長は一回 に制限され ることから 、与党が参 議院に 送 っ た法案が、 野党の反対 に遭って、 徒労の末に 廃案になる 可能性 も あ る。衆議院 は、一般法 案について 、衆議院の 三分の二以 上の多 数 で 再可決した 場合、参議 院の否決を 覆して、法 案を成立さ せるこ と ができるが（日本国憲法第59 条第 2 項）、参議院には 60 日間の審議 期間があるため（日本国憲法第 59 条第 4 項）、野党の反対に遭い、 会期終了前の60 日以内に議事に盛り込むことができなければ、廃案 となる可能性がある。 日 本の政 局が 二大政 党体 制とな って 以降、 政権 交代の 可能 性が高 ま り、同時に 、中・小規 模の政党が 泡沫化した ため、与野 党の政 策 協 力の空間は 大幅に縮小 し、言い換 えれば、日 本の政治決 定は「 コ ン センサス型 民主主義」 から「対決 型民主主義 」に進み、 内閣提 出 法案の成立率は下がった。「表 2」から分かるように、1980 年以降の 4 回の「ねじれ国会」期間における内閣提出法案の成立率はそれぞれ、 91.0％、87.85％、83.33％、69.86％で徐々に減少している。さらに、 2007 年以後の「ねじれ国会」期間における法案の成立率もまた、戦 後の総平均を下回っており、憲法施行後の第1 回国会（1947 年 5 月 20 日）から 2012 年 11 月 16 日の民主党政権最後の国会（第 181 回臨 時国会）までの期間における内閣提出法案は合計 9,473 件で、うち 8,044 件が可決され、その成立率は 84.9％となっている5。
5 2009 年以前の統計資料：古賀豪、桐原康栄、奥村牧人「帝国議会および国会の立法 統計：法案提出件数・成立件数・新規制定の議員立法」『レファレンス』第60 巻第 11 号（2010 年 11 月）、117~155 ページを参照。2009 年以後の統計資料：「最近におけ る法律案の提出・成立件数」http://www.clb.go.jp/contents/all.html、內閣法治局。
表2 1989 年以降の「ねじれ国会」期間における内閣提出法案の提 出件数・成立件数・成立率 期 間 提出件数 成立件数 成立率 第一回：1989.7.23~1993.8.9 368 335 91.0% 第二回：1998.7.12~1999.10.5 140 123 87.85% 第三回：2007.7.29~2009.9.16 174 145 83.33% 第四回：2010.7.11~2012.11.16 219 216 69.86% 注：第四回の「ねじれ国会」期間における内閣提出法案の件数・成立件数・成立率は、 民主党政権終了までの期間を計算したもの。 松 浦淳介はそ の研究にお いて、「ねじ れ国会」の ジレンマの 下で 、 与 党が提出す る法案には 二種類あり 、一つは、 協力・修正 を通じ 、 与 野党の協力 が見込める 法案で、も う一つは、 野党が反対 を固持 す る が、与党に とって重要 な法案であ り、逆に野 党が反対を 堅持し 、 与党にとってさほど重要でない法案は提出しないと指摘した6。つま り、「ねじれ国会」の期間中、内閣提出法案の件数は減少するものの、 成 立率は低下 しない。松 浦淳介の見 方からする と、二大政 党体制 が 形成された2007 年以後、成立率が低下したのみならず、提出件数も 100 件未満となっており、二大政党体制下における政権運営に対する 「ねじれ国会」の影響が伺える。
6 松浦淳介「2007 年『衆参ねじれ』発生前後の国会比較」『Keio SFC journal』第 9 巻第 1 号（2009 年）、92 ページ。
表3 2007 年以降の「ねじれ国会」期間における内閣提出法案の提 出件数・成立件数・成立率 国会会期 期間 提出件数 成立件数 成立率 ね じ れ 国 会 期 間 167（臨時国会） 2007.8.7~2007.8.10 0 0 -- 168（臨時国会） 2007.9.10~2008.1.15 10 10 100% 169（通常国会） 2008.1.18~2008.6.21 80 63 78.8% 170（臨時国会） 2008.9.24~2008.12.25 15 10 66.7% 171（通常国会） 2009.1.5~2009.7.21 69 62 89.9% ね じ れ 国 会 期 間 175（臨時国会） 2010.7.30~2010.8.6 0 0 -- 176（臨時国会） 2010.10.1~2010.12.3 20 11 55.0% 177（通常国会） 2011.1.24~2011.8.31 90 72 80.0% 178（臨時国会） 2011.9.13~2011.9.30 0 0 -- 179（臨時国会） 2011.10.20~2011.112.9 16 10 62.5% 180（通常国会） 2012.1.24~2012.9.8 83 55 66.27% 181（臨時国会） 2012.10.29~2012.11.16 10 5 50.0% 注：筆者が整理 参議院の一 般法案の審 議について みると、特 に着目すべ きは「 特 例 公債法案」 の審議であ る。日本は バブル経済 崩壊以降、 国債の 発 行 を再開させ たのみなら ず、国債を 補正予算の 需要な財源 として き た。国債の発行には、「特例公債法案」の制定が必要であり、これを 国債発行の法的根拠とし、毎年、新年度に発行する国債にかかる「特 例公債法案」を制定している。「特例公債法案」は予算執行の裏付け となるものだが、「特例公債法案」は予算案ではなく、一般法案であ る た め 衆 議 院 の 優 越 は 適 用 さ れ な い7。 よ っ て 、「 特 例 公 債 法 案 」 が 参 議院の反対 に遭って可 決されない 場合、予算 を執行する ことが で
7 野中尚人『さらばガラパゴス政治：決められる日本に作り直す』（日本経済新聞出版 社、2013 年）、80 ページ。
きず、政府の運営は行き詰まる。参議院は、「特例公債法案」の審議 に 影響を与え る重要な要 素となるた め、例えば 、民主党の 菅直人 政 権は、参議院において野党の強い反対に遭ったことから、「特例公債 法案」の成立と首相の辞職を取り引きにせざるを得なかった8。 続いて、参 議院の問責 決議案につ いて検討す る。参議院 の「問 責 決議案」は憲法に明文化されていない規定であり、憲法第66 条 3 項 「内閣は、行政権の行使について、国会に対し連帯して責任を負う」 に 派生するも のである。 参議院の「 問責決議案 」と衆議院 の内閣 不 信 任案は異な り、衆議院 解散や内閣 総辞職とい った法的効 力を具 え ていないが（憲法第69 条）、参議院の「問責決議案」にも重大な政 治的効果がある9。 「問責決議 案」は政府 の政治責任 を追及する もので、参 議院が 総 理 大臣、或い は閣僚に対 する「問責 決議案」を 可決した場 合、当 該 総 理や閣僚の 地位を承認 しないこと を意味する ことから、 法案審 議 の 際に、総理 や閣僚の出 席を拒否し たり、各関 連法案の審 議を拒 否 す ることがで きる。内閣 からすれば 、法案・予 算案の審議 や説明 に 出 席できなけ れば、審議 は膠着状態 に陥り、法 案が可決で きなけ れ ば、政治は空転し、政権にとって深刻なダメージとなる。 「ねじれ国 会」の状況 及び二大政 党体制下に おいては、 参議院 の 「問責決議案」の政治的効果はより大きなものとなる。2007 年 7 月 の参議院選挙から今日まで、すでに 4 名の首相に対する「問責決議 案」が提出され、前 3 回では首相は辞職、或いは衆議院解散後の総 選 挙で敗れ政 権を失う結 果となり、 日本の政局 は揺れ動い た。一 つ
8 山口二郎『政権交代とは何だったのか』（岩波書店、2012 年）、166~167 ページ。 9 高見勝利『政治の混迷と憲法：政権交代を読む』（岩波書店、2012年）、73~77ページ。
目の例は、参議院が2008 年 6 月 11 日に福田康夫首相に対して戦後 初 となる「問 責決議案」 を可決した ケースで、 その後、国 会が空 転 して政治が停滞し、次期会期開催の一ヶ月前（同年9 月 24 日）に内 閣が総辞職し、麻生太郎が首相に就任した。二つ目は、参議院が2009 年7 月 14 日に麻生太郎首相に対する「問責決議案」を可決したケー スで、麻生首相は 7 日後に衆議院の解散を宣言し、自民党は政権を 失 った。三つ 目は、民主 党政権での 消費税増税 法案をめぐ る対立 局 面の中で、参議院が2012 年 8 月 29 日に野田佳彦首相に対する「問 責決議案」を可決したケースで、野田首相は同年11 月 16 日に衆議 院 の解散を宣 言し、総選 挙で敗れて 政権を失っ た。四つ目 は、参 議 院が第 183 回通常国会最終日にあたる 2013 年 6 月 26 日に、安倍首 相 に対する「 問責決議案 」を可決し たケースで 、安倍首相 は「ね じ れ 国会」のジ レンマを解 消するため 、参院選で の勝利を目 指すと 表 明した。 表4 戦後に参議院が可決した内閣総理大臣に対する「問責決議案」 一覧 可決日 総理大臣 注 2008.6.11 福田康夫（自民党） 戦後初の可決。 9 月 24 日に内閣総辞職。 2009.7.14 麻生太郎（自民党） 7 日後に衆議院解散を宣言し、選挙の結 果、自民党は政権を失った。 2012.8.29 野田佳彦（民主党） 11 月 16 日に衆議院解散を宣言し、選挙の 結果、政権を失った。 2013.6.26 安倍晋三（自民党） 国会会期最終日に可決。 7 月 21 日に参議院選挙を実施。 注：筆者が整理
三 総選挙の世論：自民党の秘めた懸念
安倍政権は参議院選挙という重要な局面を迎えていたが、2012 年 12 月の衆議院選挙のデータからすると、自民党は衆議院選で大勝し た ものの、必 ずしも世論 の支持を得 ていたわけ ではなかっ たため 、 安 倍総裁は選 挙後の勝利 記者会見で 懸念を示し た。なぜ自 民党の 勝 利 は有権者の 支持獲得を 意味しない のであろう か？これに は主に 三 つ の理由－①得票数の減少、②有権者の政治的有効性感覚の低下、 ③有権者の消極的な支持－が挙げられる。 まず、自民 党の得票数 の減少につ いて検討す ると、自民 党は改 選 前議席数118 議席から、294 議席へと議席数を伸ばし、その増加幅は 249％となったが、2009 年の衆議院選挙と比較すると、自民党の小選 挙区の得票数は27,301,982 票から 25,643,309 票へと 165 万票以上減 少した。比例区でも、自民党の得票数は18,782,218 票から 16,624,457 票へと 215 万票以上減少し、得票率は 26.7％から 27.6％の微増にと どまっており、ほぼ現状維持となっている。2009 年の衆議院選挙は、 自民党が大敗し、政権を失った選挙であり、2012 年の選挙における 自民党の得票数が 2009 年よりも更に減少していることからすれば、 自 民党は勝利 を収めたも のの、有権 者の信頼を 勝ち得てい ないこ と は明らかである。 つ いでに 述べ ておく と、 得票数 が減 少した にも かかわ らず 、自民 党が勝利できた理由にについて、日本の学界には二つの見方がある。 一 つは、 小選 挙区制 度の 効果で 、柿 崎明二 （2013）は、小選挙区制 には元々「多数派、少数派」を極大化する特徴があり、例えば、2012 年衆議院選挙の小選挙区における自民党得票率は43％にもかかわらず、議席獲得率は79％（237 議席）だったと指摘した10。また、林芳 正、福山哲朗（2013）は、新選挙制度の下で 6 回の選挙が実施され たが、前半三回（1996 年、2000 年、2003 年）では極大化の現象が見 られず、後半三回（2005 年、2009 年、2012 年）で極大化が見られた 主 な原因は、 前半三回で は中選挙区 制の影響が 残っており 、四回 目 以 降になって ようやく新 制度の制度 効果が出て きたからで あると 指 摘した11。即ち、旧「中選挙区制」における各選挙区の当選者数は3 ～5 名で、比例代表制の効果を具えていたため、小型政党の議席獲得 に 有利であっ たが、小型 政党に不利 な新選挙制 度が、実施 四回目 以 降から徐々にその制度効果を表してきたと言う。 逆 に、野 中尚 人は制 度効 果では ない と考え てお り、小 選挙 区の制 度 効果である 場合、新制 度施行後の 前半三回の 選挙で、な ぜ議席 が 極 大化し なか ったの か説 明でき ない と指摘 した 。野中 尚人 は、2012 年 衆議院選挙 の議席が自 民党に集中 した主な理 由は、自公 二政党 と 対 抗する政党 がなく、さ らに民主党 の分裂、維 新等の第三 勢力の 登 場 があったか らだと考え 、前者の主 張に対し、 制度効果を 主張す る 論 点はいずれ も小選挙区 制度から論 じるもので あるが、衆 議院の 選 挙 制度は小選 挙区制と比 例代表制の 並立制であ り、六回の 衆議院 選 挙 を経て、新 制度が予想 された制度 効果を十分 に発揮する ように な ったと強調している12。
10 柿崎明二「民主党『絶対的大敗北』に反射する自民党『相対的大勝利』」『世界』第 839 号（2013 年 3 月）、62 ページ。 11 林芳正、福山哲郎、伊藤俊行（対談）「時間のかかる『合意形成』を厭うな」『中央 公論』第128 巻第 2 号（2013 年 2 月）、91~92 ページ。 12 野中、前揭書、66~68 ページ。
表 5 2009 年及び 2012 年の衆議院選挙における自民党の得票数・ 得票率の比較 小選挙区 比例代表 得票数 得票率 得票数 得票率 2009 年衆議院 選挙 27,301,982 38.6% 18,782,218 26.7% 2012 年衆議院 選挙 25,643,309 43.0% 16,624,457 27.6% 注：筆者が作成 表6 自民党の得票率及び議席占有率 小選挙区（総議席数300 議席） 得票率 43.0% 議席占有率 79.0%（237 議席） 比例代表（総議席数180 議席） 得票率 27.6% 議席占有率 31.6%（57 議席） 注：筆者が作成 次に、有権者の政治的有効性感覚の低下についてみる。2012 年衆 議院議員選挙の投票の結果、小選挙区の投票率は59.32％、比例区の 投票率は59.31％で、いずれも新制度実施以降の過去最低、戦後最低 を記録した。なぜ日本の有権者は投票に行かないのであろうか。『朝 日 新聞』の調 査結果によ ると、51％が「投票しても政治は変わらな いから」、約3 割（29％）が「投票したい政党や候補者がいなかった から」と回答している13。 投 票 率 の 低 さ は 、 日 本 の 有 権 者 の 政 治 的 有 効 性 感 覚 （political efficacy）の低さを示すものである。いわゆる政治的有効性感覚とは、 個 人が、その 政治的行為 が政治プロ セスに対し 必ず影響を 与える 、
13 「世論調査—質問と回答（12 月 17、18 日実施）」『朝日新聞』2012 年 12 月 18 日、 http://www.asahi.com/politics/update/1218/TKY201212180562.html。
影 響を与えう ると感じる 感覚を指し 、一人の国 民として、 政治・ 社 会の変化を促すことが可能であると感じる認識である14。政治的有効 性 感覚の低さ は、代議政 府の制度や プロセスに 対する有権 者の信 頼 の 低さを示し ており、よ って、投票 者数が減少 し、政治家 や政治 制 度 に対する懐 疑心や不信 感が生じて くる。政治 的有効性感 覚の低 さ の ため、日本 の有権者は 政治に対し て興味を示 さず、選挙 結果に つ い ても関心を 示さず、マ スコミから 選挙情報、 政党・候補 者のデ ー タ 、動向を収 集したり、 理解しよう としないた め、状況が 理解で き なくなって選挙を棄権する。 表7 棄権の原因 投票率が低かった理由 パーセント 投票しても政治は変わらないから 51% 投票したい政党や候補者がいなかったから 29% 投票日の時期が悪かったから 8% 身近な争点がなかったから 6% 注：『朝日新聞』2012 年 12 月 18 日の調査資料に基づく 続 いて、 有権 者の消 極的 な支持 につ いてみ ると 、調査 資料 からす れ ば、自民党 は「敵不在 」のため支 持を獲得し たが、有権 者が積 極 的に自民党を支持したり、信任していないことは明らかである。 『 朝日新 聞』 の調査 によ ると、57％が政権交代は好ましいと回答 し たが、自民 党が圧勝し た理由につ いては、81％が「民主党に失望 したから」と回答し、僅か7％のみが「自民党の政策を支持したから」
14 Campbell, Angus, Gerald Gurin, and Warren E. Miller, The Voter Decides(Westport, Conn.:
と回答している。15 さらに、『読売新聞』が自民党に投票した有権者に対し実施した世 論調査によると、「民主党に失望したから」と回答した者が過半数を 超える55％で、「他の政党より自民党のほうが良いから」と回答した 29％を上回る結果となっている16。
四 経済対策の優先と安倍新政権
１ 世論の傾向：経済対策優先 衆議院選挙 の世論から 、参議院選 挙を控え、 如何に有権 者の積 極 的 な支持を得 るかが安倍 首相の政権 運営のポイ ントとなっ た。世 論 調 査の結果か らすると、 景気回復、 雇用増加が 国民が最も 重視し て い る課題であ り、安倍首 相が積極的 に推進して いる憲法改 正を通 じ た「戦後レジーム」からの脱却は有権者に冷遇されていた。 『朝日新聞』が安倍政権発足後に実施した世論調査結果によると、 安 倍政権に一 番力を入れ てほしい政 策を六つの 選択肢から 選択し て もらった結果、「景気・雇用」48％、「社会保障」20％、「外交・安全 保障」11％、「原発・エネルギー」10％、「教育」6％、「憲法改正」3％ の 順となり、 有権者が最 も重視して いるのは、 自身の生活 と密接 に 関係する経済問題で、「憲法改正」は最下位となった。また、安倍政 権の経済政策に「期待できる」は 49％と過半数以下で17、安倍政権 の 政権運営能 力に対して 、有権者が 態度を保留 しているこ とが分 か り、これが安倍新政権が警戒する所以である。15 注 13、前掲資料。 16 「自民政権復帰 6 割好感 「安倍氏に期待」54％ 本社世論調査」『読売新聞』2012 年12 月 19 日、朝刊 1 面。 17 「第 2 次安倍内閣 支持率 59％」『朝日新聞』2012 年 12 月 27 日、http://www.asahi. com/politics/update/1227/TKY201212270891.html
第 183 回通常国会の会期が終了し、各政党が参議院選挙に突入し 始める2013 年 6 月 25 日に、『朝日新聞』は再び世論調査を実施した。 『朝日新聞』が10 項目の選択肢を示し、回答者が参議院選挙で重視 する政策を答えたところ（複数回答可）、第一位は依然として「景気・ 雇用」で、その割合は76％に達した。第二位の「社会保障・福祉」 は60%、安倍首相が積極的に推進する「憲法改正」は 21％で、後ろ から二番目だった18。 安 倍 晋 三 は 、「 戦 後 レ ジ ー ム 」（regime）から脱却し、普通の国 に 邁 進すると積 極的に訴え ている。い わゆる「戦 後レジーム 」は、 米 軍 占領期間に 採用された 様々な法律 ・制度・理 念・主義等 を指し 、 日 本国憲法も また米軍占 領下に米軍 主導で制定 されたもの であり 、 日 本が独立し た意志の下 で制定した ものではな い。憲法は 国家の 根 本 となる大法 であり、国 家の法律・ 制度・理念 を統制する 根拠で あ る。よって、安倍首相は、自主性のある憲法を制定し、「戦後レジー ム 」から脱却 し、普通の 国に邁進す ると主張し ている。例 えば、 安 倍 首相は、憲 法改正によ って、自衛 隊を国防軍 に改編し、 日本の 防 衛力を正式に憲法に盛り込み、「名称を正しくする」と訴えているが、 そ の目的が単 に、自衛隊 を国防軍と 改名し、日 本の防衛力 をアジ ア 太 平洋の安全 保障問題に おける日本 の役割に見 合うように するだ け な ら、大々的 に憲法改正 によって目 的を達成す る必要はな い。自 衛 隊 は、成立当 時の警察予 備隊から保 安隊、自衛 隊へと発展 してき た が 、一般法律 の法律改正 によって、 その改編プ ロセスを完 成させ て き ており、ゆ えに自衛隊 を国防軍に 改編するだ けなら、一 般の法 的
18 トップは「景気・雇用」で 76％。次いで「社会保障・福祉」が 60％、「教育・育児」 39％、「震災復興」38％、「財政再建」34％、「外交・安全保障」33％、「原発・エネ ルギー」30％、「消費税増税」23％、「憲法改正」21％、「TPP 問題」18％だった。
手 続きによっ て行うこと ができ、憲 法改正手続 きを踏まな い方が 、 効率は高い。にもかかわらず、安倍首相は憲法改正を主張しており、 こうした姿勢からその拘りと熱意がうかがえる。 ２ 首相の指導力の確立 安倍政権は 民主党政権 後の新政権 であること から、民主 党政権 の 失 敗の原因は 自ずと安倍 新政権の反 面教師とな る。民主党 政権失 敗 の主因の一つは、「首相の指導力不足」であり、具体的には政策決定 メ カニズムの 混乱に現れ た。久保庭 総一郎は、 民主党政権 の三つ の 政 権の政策決 定メカニズ ムはそれぞ れ異なり、 新政権発足 後、い ず れ も党内の権 力構造に基 づいて、新 たな政策決 定メカニズ ムを構 築 したため、そろって 1 年ほどしか持たず、新政権は方向を見失うこ とになったと指摘している19。 経済政策の政策決定メカニズムからすれば、民主党は「政治主導」 を掲げ、「官僚主導」の性質があると見なした「経済財政諮問会議」 を 廃止し、こ れに代えて 新たに「国 家戦略室」 を設置した 。「経 済 財政諮問会議」は中央省庁改革後に設置された新たな機関で、従来、 大 蔵省が担当 していた財 政政策と経 済企画庁が 担当してい たマク ロ 経 済政策に責 任を負い、 首相が議長 を務め、内 閣官房長官 ・財務 大 臣 ・総務大臣 ・経済財政 大臣等の財 経に関連す る閣僚、日 本銀行 総 裁、民間の財界及び学者各2 名の計 10 名で構成される財経政策の司 令 塔である。 民主党政権 成立後、「 国家戦略室 」は経済財 政諮問 会 議 に代わる機 能を与えら れたが、求 められた効 果を発揮で きなか っ た 。菅直人・ 初代国家戦 略室大臣が 述べている ように、国 家戦略 室
19 久保庭総一郎「政治主導」藤本一美編著『民主党政権論』（学文社、2012 年）、118 ページ。
は 税財政の基 本的枠組み と経済運営 の基本方針 に責任を負 い、関 連 す る各省庁と の調整にあ たるが、首 相が直接の 責任を負う もので は な いため、積 極的にやり すぎると齟 齬が生じか ねず、よっ て国家 戦 略 室の実際の 位置づけと 機能が明確 にされない 状況下で、 政権運 営 の機能も損なわれた20。 安倍首相は 経済再生戦 略を着実な ものとする ため、「経 済財政 諮 問 会議」を復 活させ、同 時に日本経 済再生本部 を新設した 。経済 財 政 諮問会議は 経済と財政 運営の基本 方針の制定 、日本経済 再生本 部 は 具体的な政 策方針の制 定に責任を 負い、役割 を分担して 日本経 済 の 長期的低迷 の病巣を取 り除くべく 、全力でデ フレ脱却と 円高是 正 に取り組むものである21。加えて、企業の競争力を高め、経済成長戦 略を着実なものとするため、安倍首相は2013 年 1 月 23 日に開催し た第 1 回日本経済再生本部会議において、日本経済再生本部の管轄 下 に「産業競 争力会議」 を設置する ことを決定 した。これ ら三機 関 の 議長、或い は本部長を いずれも首 相が務める ことで、経 済政策 分 野における首相の指導力を明確に確立した。 政策決定メ カニズムの 他、安倍首 相は内閣の 組閣におい ても、 首 相 のリーダシ ップを示し 、まず、伝 統的な派閥 政治の排除 に取り 組 ん だ。自民党 が衆議院選 挙で大勝す ると、派閥 勢力も拡張 したが 、 安 倍首相の閣 僚人事をみ ると、過去 の派閥勢力 の影響は受 けてい な い。例えば、最大派閥の町村派は4 ポストと、第二派閥の額賀派の 3 ポストより 1 ポスト多いが、第三派閥の岸田派は 5 ポスト、人数が 最も多い無派閥は 4 ポストとなっており、安倍首相が派閥の影響力
20 山口、前揭書、80 ページ。 21 竹中平蔵「『リセットのチャンス』を今こそつかめ」『日経トップリーダー』2013 年 1 月号、38 ページ。
か ら脱し、無 派閥議員を 積極的に巻 き込もうと しているこ とが分 か る 。加えて、 党人事でも 、安倍首相 は石破茂を 幹事長、野 田聖子 を 総 務 会 長 、 高 市 早 苗 を 政 務 調 査 会 長 に 任 命 し た が 、 党 の ナ ン バ ー2 を幹事長にしただけでなく、無派閥議員を「党三役」としたことは、 自民党成立以来初めてである。 表8 自民党の派閥勢力数の変化と内閣ポスト数の一覧表 派閥名 改選前の勢力数 改選後の勢力数 閣僚ポスト数 町村派 44 74 4 額賀派 28 44 3 岸田派 20 36 5 麻生派 12 27 2 二階派 11 22 0 石原派 12 11 1 大島派 7 10 0 無派閥 68 151 4 公明党 40 50 1 注：1.勢力数は、衆議院議員と参議院議員の議員数の総和。 2.伊吹文明は衆議院議長に就任すると、派閥を離脱。伊吹派は二階派に改名。 3.公明党は自民党と連立政権を組む政党。 「党三役」 は総裁に次 ぐ重要な幹 部であり、 自民党の政 策決定 の 核 心である。 幹事長は、 主に選挙、 政治資金の 分配、党内 の重要 問 題 に関する決 定に責任を 負う。総裁 が党の最高 責任者であ るが、 総 裁は総理大臣を兼任し、政党の煩雑な問題まで処理する余裕はなく、 実際には幹事長が党務を行うため、幹事長が実質上のトップとなる。 総 務会は党の 最高意思決 定機関で、 政務調査会 は法案の立 案、事 前 審議を行う重要な位置にある。 次に、税経 に関する閣 僚人事を検 討する。岩 井奉信は、 有権者 が 重 視している のは安定し た政権と景 気の回復で あることか ら、安 倍
内閣の閣僚人事は実務型でなければならず22、見返り型や第一期政権 の ような「お 友達内閣」 であっては ならないと 指摘した。 安倍首 相 は 財経関連の 閣僚人事に おいて、そ の専門家を 関連する部 のトッ プ に 任命し、例 えば、副首 相兼財務大 臣の麻生太 郎は、これ までに 国 務 大臣経済企 画庁長官、 国務大臣経 済財政担当 、自民党政 調会長 、 総 務会長、幹 事長、総裁 を歴任し、 首相就任期 間において は、公 共 投 資の拡大を 主張して、 積極的に財 政を推進し たことから 、麻生 の 財 政・経済路 線はアベノ ミクスと一 致するもの とされた。 同時に 、 麻 生は金融分 野の内閣特 命大臣も担 当し、デフ レ脱却、円 高対策 に 責 任を負って いる。環境 大臣（防災 ・原発）に 任命された 石原伸 晃 は 、行政改革 担当大臣、 国土交通大 臣、自民党 政調会長、 幹事長 を 歴 任し、国土 利用計画や 政策協調に 明るいこと から、東北 の原発 被 災 地域の復興 をめぐる処 理への貢献 が期待され る。農林水 大臣と な っ た林芳正は 、大蔵省出 身で、防衛 大臣、内閣 府特命大臣 （経済 ・ 財政）を経験しており、主に日本のTPP 加盟問題を担当し、農業団 体がTPP 加盟に強く反対している状況下で如何にして伝統的な鉄板 票 を固めるか という重要 な課題に取 り組むこと となる。経 済再生 大 臣 に任命され た甘利明は 、労働大臣 、政務調査 会長代行、 経済産 業 大 臣、自民党 政治経済財 政調査会長 、自民党政 調会長を歴 任し、 経 済・財政問題に精通しており、安倍首相は 2013 年 3 月 14 日に開催 し た「日本経 済再生本部 会議」（議 長は安倍晋 三首相）で 、甘利 明 をTPP 大臣に任命し、農林水産省と協力して日本の TPP 参加をめぐ る各対応策を研究するよう指示した。
22 岩井奉信「当面は経済重視の安定運営 課題は政権内の指導力」『エコノミスト』 2013 年 1 月 1 日 8 日合併号、16 ページ。
３ 経済政策の推進と内閣支持率 安倍政権発足を足掛かりに、安倍首相は長引くデフレから脱却し、 経 済再生を促 進するため 、アベノミ クスの三本 の矢と呼ば れる「 大 胆な金融政策」、「機動的な 財政政策」、「民間投資を喚起する成 長戦略」を打ち出した。加えて、インフレ目標2％達成との選挙公約 を 着実なもの とするため 、安倍首相 は日銀総裁 の後任人選 を積極 的 に リードした 。竹中平蔵 は、デフレ が日本経済 長期低迷の 主因で あ り 、金融緩和 措置を推進 するには、 首相と日銀 総裁がキー パーソ ン に なると指摘 した。安倍 首相主導の 下、金融緩 和政策を支 持する 黒 田東彦が衆参両院の同意を得て、日銀総裁に就任した。 安倍内閣の財政・経済政策と積極的な姿勢は国民の支持を獲得し、 安 倍内閣の支 持率は高止 まっている 。例えば、 安倍首相は 、景気 を 刺激して雇用を増加させるため、2013 年度予算案の公共事業費を前 年度より15.6％増やしたほか（5 兆 2853 億円）23、2％のインフレ目 標を達成するために金融緩和政策を推進し、貨幣の流通を増加させ、 株 式市場を刺 激した。「 図一」から も、安倍晋 三が自民党 総裁に 就 任 して以降、 日本の株式 市場が右肩 上がりの成 長を呈して いるこ と は 明らかであ る。加えて 、日経平均 株価指数を みると、安 倍内閣 が 発足した2012 年 12 月 26 日は 10230 ポイント、2013 年 7 月 17 日は 14615 ポイントと 42.86％も成長している。
23 「13 年度案決定 経済再生へ大型予算 公共事業・防衛に重点」『読売新聞』2013 年1 月 30 日、朝刊 1 面。
図1 安倍晋三が自民党総裁就任して以降の日経平均株価指数の変化 注：筆者が作成 しかしなが ら、安倍首 相が推進す る金融緩和 政策によっ て円安 が 進 み、日本国 民の生活必 需品の内、 輸入商品の 価格は値上 がりし て い る。例えば 、小麦、乳 製品、食用 油の他、鶏 ・豚肉・牛 肉等の 肉 製 品に必要な 動物用飼料 やパッケー ジ用プラス チックは大 部分が 海 外 から輸入し ているため 、円安に敏 感に反応す る。生活必 需品が 値 上がりし、国民の経済負担は高まったが、安倍首相の政権運営の下、 社会の雰囲気は変化し、民主党時代の閉塞的で混沌としたものから、 明 るく活力に 満ちたもの となり、国 民は安倍政 権を高く支 持し、 ま た 、期待して いる。これ は『朝日新 聞』と『読 売新聞』の 調査か ら も明らかで、安倍内閣の支持率が高止まっている状況が伺える。 『朝日新聞』の調査では、安倍内閣の発足から今日までの 6 ヶ月 間、支持率は一度も50％を下回っておらず、『読売新聞』の調査で も、安倍内閣発足直後の支持率は65％で、第一次政権の 70％を下回 ったものの、同社が1979 年の大平正芳内閣以降実施している調査に おいては第5 位の高さを示している。また、定期的な追跡調査でも、
安倍内閣発足後、4 ヶ月連続で支持率が上昇する高い人気を示してお り、これまでの調査では、1989 年に発足した海部俊数内閣が 3 ヶ月 連続で支持率が上昇するケースがあったが、4 ヶ月連続は初めてであ る。 図2 朝日新聞による安倍内閣の支持率調査 注：筆者が作成
図3 読売新聞による安倍内閣の支持率調査 注：筆者が作成
五 おわりに
安 倍新政 権は 、民主 党政 権失敗 の教 訓や世 論の 動向、 「ね じれ国 会 」解消とい う必要性の 下、首相が 主導する政 策決定メカ ニズム を 構 築し、経済 政策を政権 運営の重点 とした。世 論調査の支 持率か ら す ると、安倍 新政権は良 好な効果を 上げ、有権 者からの高 い支持 と 期待を得ていると言える。自民党は参議院選挙を控え、2013 年 6 月 27 日に発表した参議院選挙「総合政策集」（J-file 2013）において、 ま ず「東日本 大震災から の復旧・復 興」と「経 済の回復」 にかか る 政策を最初の 2 ページで訴え、安倍首相が積極的に主張する憲法修 正については最終ページ（第9 ページ）に盛り込み、最小の紙幅（1ページ）で国民の理解の下、憲法改正を推進するとした24。 第 183 回通常国会の最終日、野党は参議院で安倍首相の「問責決 議 案」を可決 し、参議院 選挙におい て安倍政権 にダメージ を与え よ う とした。問 責決議案の 可決によっ て、電力シ ステム改革 の実施 に かかる電気事業法改正案等、国民の生活に関わる 4 本の政府提出法 案 、国外資本 の水資源購 入を禁止す る水資源保 全のための 水循環 基 本法案等2 本の議員立法、日中韓投資協定等の 6 本の条約、計 12 本 の法案審議は終了し、廃案となり25、安倍首相は、会期終了後の記者 会見で、「ねじれ国会」の混乱した状況が終息することを期待すると 述べた。『読売新聞』が会期終了後の6 月 28 日〜30 日に行った世論 調査によると、比例代表の自民党支持率は44％で、他の政党の支持 率を大きく引き離す結果となり（民主9％、公明 6％、維新 5％、み んなの党5％）、さらに、参院選の結果、自民・公明両党が参院で過 半数の議席を「獲得する方がよい」との回答は、5 月の 46％から 6％ 増加して 52％となった26。これは過半数を超える有権者が政治的安 定 のために、 不安定要素 である「ね じれ国会」 が解消され ること を 期待しており、野党にとって逆効果となったことを意味している。 第 23 回参議院議員選挙は 7 月 21 日に実施され、安倍新政権は高い 国民の支持の下、過半数の議席を獲得し、「ねじれ国会」のジレンマ が解消された。今後3 年間は大きな国政選挙がないことから、安倍
24 「J-ファイル 2013 総合政策集」http://jimin.ncss.nifty.com/pdf/sen_san23/j-file-2013-06- 27-1.pdf、自由民主党ホームページ。 25 「重要法案 政局の犠牲 民主 野党共闘を優先 首相問責可決 4 例目」『読売新 聞』2013 年 6 月 27 日、朝刊 2 面。 26 「参院選 投票先 自民 42％ 民主 9％ 『ねじれ解消を』52％」『読売新聞』2013 年7 月 1 日朝刊 1 面。
首相が長期的な安定政権を構築していくことが期待される。
（ 寄 稿 ：2013 年 7 月 31 日、採用：2013 年 9 月 5 日） 翻 訳 ： 池畑 裕介 （ 文 化大 学推 広 教 育部 日本 語 専 任講 師）
危機突破內閣：安倍新政權與分立國會
吳
明 上
（義守大學大眾傳播學系教授）【摘要】
2012 年 12 月的眾議院選舉結果，自民黨單獨獲得過半數的席次， 同 時在與公明 黨合組聯合 政權下，自 公兩黨的席 次甚至超過 三分之 二 的 絕對多數， 得以再度決 議通過被參 議院否決的 法案，然而 ，安倍 新 政 權卻未必高 枕無憂。本 文主要從「 分立國會」 的困境與總 選舉的 民 意面向，來探討安倍新政權面臨的「危機」，同時分析安倍新政權在面 臨7 月的參議院選舉時，為了突破危機所採取的因應對策。 關鍵字：安倍新內閣、眾議院、參議院、分立國會、自民黨Crisis-beating Cabinet: The new Abe Cabinet
and Divided Diet
Wu Ming-Shan
Professor, The Department of Mass Communication, I-SHOU University
【
Abstract】
The Liberal Democratic Party alone won more than half the seats in the lower house in the December 2012 election; moreover, with its partner the New Komeito Party, the coalition power achieved more than a two-thirds majority which makes it easier for the government to break policy deadlocks and to enact legislation even if it is rejected by the upper chamber. Nevertheless, despite the victory, there are challenges facing the new Abe Cabinet. This paper deals with the crisis the new Abe Cabinet is facing in terms of the Divided Diet predicament and the pubic opinions in the lower house election. It also analyzes the countermeasures adopted by the new Abe Cabinet which aim to win a majority in the upper house election in July 2013.
Keywords: The new Abe Cabinet, The House of Representatives, The
House of Councilors, Divided Diet, The Liberal Democratic Party
〈参考文献〉 「13 年度案決定 経済再生へ大型予算 公共事業・防衛に重点」『読売新聞』2013 年 1 月30 日、朝刊 1 面。 「大型補正予算を表明 憲法改正に意欲」『読売新聞』2012 年 12 月 18 日、朝刊 1 面。 「最近における法律案の提出・成立件数」http://www.clb.go.jp/contents/all.html、內閣法治 局。 「参院選 投票先 自民42％ 民主 9％『ねじれ解消を』52％」『読売新聞』2013 年 7 月1 日朝刊 1 面。 「J-ファイル 2013 総合政策集」『自由民主党ホームページ』、http://jimin.ncss.nifty. com/pdf/sen_san23/j-file-2013-06-27-1.pdf。 「自民政権復帰 6 割好感 「安倍氏に期待」54％ 本社世論調査」『読売新聞』2012 年12 月 19 日、朝刊 1 面。 「重要法案 政局の犠牲 民主 野党共闘を優先 首相問責可決 4 例目」『読売新聞』 2013 年 6 月 27 日、朝刊 2 面。 「第2 次安倍内閣 支持率 59％」『朝日新聞』2012 年 12 月 27 日、http://www.asahi.com/ politics/update/1227/TKY201212270891.html。 「世論調査—質問と回答（12 月 17、18 日実施）」『朝日新聞』2012 年 12 月 18 日、 http://www.asahi.com/politics/update/1218/TKY201212180562.html。 岩井奉信「当面は経済重視の安定運営 課題は政権内の指導力」『エコノミスト』2013 年1 月 1 日 8 日合併号、16 ページ。 柿崎明二「民主党『絶対的大敗北』に反射する自民党『相対的大勝利』」『世界』第839 号（2013 年 3 月）、62 ページ。 久保庭総一郎「政治主導」藤本一美編著『民主党政権論』（学文社、2012 年）、118 ペー ジ。 竹中平蔵「『リセットのチャンス』を今こそつかめ」『日経トップリーダー』2013 年 1 月 号、38 ページ。 古賀豪、桐原康栄、奥村牧人「帝国議会および国会の立法統計：法案提出件数・成立件 数・新規制定の議員立法」『レファレンス』第60 巻第 11 号（2010 年 11 月）、117~155 ページ。 高見勝利『政治の混迷と憲法：政権交代を読む』（岩波書店、2012 年）、73~77 ページ。 成田憲彦「『反省の院』と『国民代表機関』は両立しえない」『中央公論』第119 巻第 5 号（2004 年 5 月）、126~141 ページ。 野中尚人『さらばガラパゴス政治：決められる日本に作り直す』（日本経済新聞出版社、 2013 年）、80 ページ。 林芳正、福山哲郎、伊藤俊行（対談）「時間のかかる『合意形成』を厭うな」『中央公論』 第128 巻第 2 号（2013 年 2 月）、91~92 ページ。
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