限制發展地區劃設之多目標模型

限制發展地區劃設之多目標模型

計畫類別： 個別型計畫 計畫編號： NSC90-2415-H-004-005- 執行期間： 90 年 08 月 01 日至 91 年 07 月 31 日 執行單位： 國立政治大學地政學系 計畫主持人： 劉小蘭 共同主持人： 王大立 報告類型： 精簡報告 處理方式： 本計畫可公開查詢

中 華 民 國 92 年 11 月 7 日

限制發展區劃設之多目標模型

A Multiobject Programming Model of Restricted Area

Allocation

計畫編號：NSC90-2415-H-004-005

執行期限：90 年 8 月 1 日至 92 年 7 月 31 日

主持人：劉小蘭 政治大學地政系教授

共同主持人：王大立 逢甲大學都市計畫學系副教授

計畫參與人員：粱灝懷 政大地政系碩士班學生

楊明儀 政大地政系碩士班學生

一、 中文摘要 台灣地區現行的國土資源管理係以使用管制方式為主，但依據新修訂之國土 綜合發展計畫未來將改以許可制為主體，並將配合全面進行限制發展地區之劃設 作業，而必須就台灣地區的國土資源進行全面性的規劃。其次，因為國土資源的 管理機關眾多，事權複雜且多重疊，加以限制發展地區的劃設對於人民權益的影 響鉅大，以往的規劃方式將無法充分達成要求。目前有關限制發展區劃設之研究 大多針對限制發展區是否需要補償或如何補償，對於限制發展區劃設之架構甚少 談及。由於「整合式規劃」(Collaborative planning)理念係以「溝通理性」為 基礎，強調將所有利害關係人納入計畫過程，透過公平和充分的意見交換，並以 所凝聚共識作為擬定計畫策略之依據，將能在充分反應公共利益的條件下，進行 合理限制發展地區範圍的劃設工作，而達成未來國土資源規劃管理的需求。因此 本研究將以整合式規劃理念為基礎建立限制發展區劃設之架構，並以多目標規劃 為手段來加以進行限制發展區劃設之解析，以其對未來國土資源規劃之參考。 關鍵詞：計劃許可、限制發展區、整合式規劃、多目標規劃 Abstract

Zoning is the main land use control in Taiwan Area. But according to the national comprehensive land use plan, planning permitted will be the new land use control policy. Therefore, how to define the developed area and restricted area is an

important task. It is not an easy work because it involved a lot of institutions, which have conflict objectives. There are few researches to discuss it. The collaborative planning and multi-objective programming can integrate all relative parties. It can be applied to build the planning structure to define the restricted area. The purpose of this study is to applied collaborative planning and multi-objective programming to build the planning structure to define the restricted area.

Key words: Planning permitted, Restricted area, Collaborative planning, Multi-objective programming

二、緣由與目的

人類為了科學研究、追求快樂、控制社區發展及其他重要目的，常須保護某 些地區的動植物、地形、自然環境，或維持該等地區的現況，這些地區稱為保護 區。所以在文明的社會裡，保護區成為土地使用的重要形式之一。一地區若具有 動、植物、地形或區位上之特殊或唯一的樣本或特性時，則應受到保護而成為保 護區。 依據 IUCN（世界保育聯盟保護區委員會）的定義，保護區是：為了致力及 維持生物多樣性、自然與相關文化資產等，而特別劃訂、並依法律或其他有效方 法管理的陸域或海域地區。因此其管理目的，主要是：1.科學研究、2.原野地保 護、3.保留物種與基因多樣性、4.維持環境功能、5.保留特殊自然及文化現象、 6.旅遊與遊憩、7.教育、8.從自然生態系中，永續利用資源、9.維持文化與傳統 資源。 具潛在危險性，或具自然生態保育價值知地區皆屬之。從其功能上，可劃分 為生態敏感地區、資源生產敏感地區及天然災害敏感地區。 環境敏感地指易在缺乏管制或不相容之開發使用下，破壞環境生態系統之平 衡，造成環境、生命財產、人類長期公共利益損失之地區。可以分類如下： 1.生態敏感地區。2.文化景觀敏感地區。3.資源生產敏感地區。4.天然災害敏感 地區。 國內自 1985 年開始，行政院經建會開始了環境敏感地相關研究，而營建署 亦於 1992 年起陸續辦理台灣地區各區域之環境敏感地劃設研究。在都市土地內 環境敏感地指的是保護區、風景區、農業區等非都市非展用地的一部分：以及非 都市土地內特地農業區、森林區、山坡地保育區、風景區、國家公園區以及河川 區等分區之一部分。劃設原則為依據區域計畫法施行細則第六條規定：「本法第 七條第九款所訂之土地分區使用計畫及土地分區管制，應以文字表明計畫目標及 有關水土保持、自然生態保育、景觀、環境及優良農田保護、洪水平原管制以及 天然災害防止等事項。」 而限制發展區係屬於環境敏感地區之觀念的延伸，包含了各類環境敏感地及 因國防安全所劃設的國防安全限制發展地區。所謂限制開發地區，係指為保護自 然資源、維護自然景觀與文化資產、防治天然災害、確保國防及居住安全，依據 各目的事業主管機關主管法律規定，並配合其經營管理之需要，訂定必要之管制 事項，指定限制一定開發利用或建築行為之地區。（國土綜合發展計劃法草案） （一）限制發展區劃設目的：

1. 保護國土自然景觀資源 2. 維護自然景觀 3. 防治天然災害 4. 確保國防、糧食及居住安全 （二）限制發展區劃設內容： 1. 境敏感地：基於尊重土地的自然屬性，這類土地的利用以保護及維護 為主，包括了：自然生態系統、文化景觀、資源生產用地及防治天然 災害 2. 生態維護敏感地區：包括國家公園、沿海保護區、野生動物保護區、 自然保留區及生態保育區。 3. 文化景觀敏感區：包括了古基保存區、人文景觀特定區。 4. 資源生產敏感區：包括了水源區、重要農業區、地下水管制區、保安 林。 5. 天然災害敏感區：天然災害敏感區劃設最大用意是在避免災害的發 生，使受災損失與受災範圍儘可能減低，或使人們遭受災害的可能性 降低。因此包括了地質災害區、洪氾區、特定水土保持區。 6. 國防安全用地：基於國防安全需求所劃設的土地範圍，國防安全理由 包括戰略區位、國防政策所需。 （三）限制發展區劃設理論基礎： 1. 促進國土永續發展：生態敏感、文化景觀敏感、資源生產敏感等限 制發展地區指定是為達成「世代間的公平」、「物種間的公平」的永 續發展目標。 2. 防止環境、生命財產、或長期公共利益之損失：天然災害限制發展 地區的指定係為了避免開發使用造成環境、生命財產、或長期公共 利益之損失。 3. 維護基本環境權：自然的權利、野生動物自然生存的權利、人類對 文化及古蹟有受到保護的權利、人類健康安全舒適之生存權力。 4. 健全生態系統：土地為國民生活與生產活動之共同基盤健，同時也 是生態系統的樞紐。確保此基盤之安全與盎然生機，以健全國土經 營管理功能。 5. 生態最低需求值：人口的增加與追求更高的經濟生活，使生活用地 和生產用地之需求增加，而且必然壓縮到生態用地。在維持國家持 續發展的前提下，在國土計劃中，只要將生態用地質量均維持在「成 熟社會」所需水準以上，追求社經發展自然無後顧之憂。 6. 確保國防安全：確保國家安全不受敵人侵犯與威脅，以配合國家經 濟、社會發展的需要。

（四）限制發展區的法律基礎： 1. 必要性：限制土地所有權的積極意義寶括維護社會公益與保護利害 關係人之私益。維護社會公益包括了，保安、防災、國防軍備與環 境衛生、產業發展上的需要，而對個人土地所有權加以限制。 2. 正當性：限制發展地區內地的開發使用為維護公共利益而對土地所 有權之中土地開發使用權加以規範，即憲法第二十二條基於公共利 益對人民自由權力之限制。 （五）限制發展區劃設的意義： 1. 從強調經濟發展到經濟發展與環境保護兼籌並顧。 2. 土地規劃由供給導向的環境規劃取代傳統需求導向的土地使用規 劃。 3. 結合資源、人類活動或使用者、規劃理念以及管利體制之間相互關 連性的整體規劃理念。

三、衝突管理理論及整合式規劃之應用

（一）衝突管理理論

限制發展區的劃設亦有相似之處，不同政府組織間明確的權力與模糊的 義務，造成限制發展區劃設過程即為一組織之間衝突管理的過程。而所謂的 「衝突管理」（Conflict Management）乃是為了消除、減少或避免衝突發生 所採取方法與經歷的過程，一般化解衝突常用的方法包括支配、層級決策、 申訴程序、制度重建和談判（R.A.Webber，1984）。一般而言，衝突的發生 的情境可分為四類：

個人內在的衝突（Within the Individual）

主要為面臨的事件同時具有兩種以上正負面影響時。其個人內在抉擇的 過程。 人與人之間的衝突（Interpersonal Conflict） 此類型是管理者最常遇的，實質性及情緒性之衝突均包含於其中。 團體間的衝突（Intergroup Conflict） 係指組織內的各團體間，此類型之衝突常造成組織內部協調及整合上的 困難。 組織間的衝突（Interorganizational Conflict）

此類的範圍最大，例如同一企業中，各公司間之衝突，政府部門間之衝 突，政府法規管理部門和私人企業間之衝突，均屬此類。 就現行限制發展區的劃設而言，其限制發展區項目認知之差異、限制發 展區執行的權責劃分重疊與虛有化現象，均屬於第四項組織間之衝突。衝突 如何管理，一般而言，有關衝突管理的處理方式，透過策略規劃的手法，可 歸納為下列七個步驟： 1. 問題的界定 找出衝突管理目前所面對的問題 2. 涉事團體的界定 找出衝突管理所涉及的衝突團體 3. 歷史背景回顧 找出過去任何團體或政府機關對類似問題的處理及回應 4. 衝突情境的分析 訂定欲達到之目標及結果 5. 策略規劃決策的形成 確認並掌控所有涉事團體的遊戲規則 6. 事前的背景分析 分析問題發生的背景，以作出適當之決策 7. 事後回饋

（二）整合式規劃理論

整合式規劃理論試圖透過有效的策略、程序與計畫，並建立一個有效的 制度（制度具有共識、策略與指導的功能），加以落實規劃的合理性與可行 性。整合式規劃理論強調制度的重要性，並認為制度應當有建立群體共識的 能力，制度建立在群體整合（Collaboration、censensus-building）的基 礎上，因為規劃策略的複雜性與規劃情境的異質性，因此，整合式規劃理論 建立制度須建立一個開放性、相互信任的規劃與溝通管道，透過相互組織與 工作的整合，尋找對於都市或區域發展願景相關的利害關係人與組織，進行 規劃爭辯（argumentation），並將規劃爭辯（argumentation）視為解決規 劃問題的過程，以產生有益的的規劃方案。 整合式規劃理論的產生乃對於理性規劃（rational planning）的省思， 美國二次大戰後，致力於經濟的復甦與擴張，對於規劃偏重科學與技術應 用，且受歐洲實證論的影響，強調理性科學與規劃。理性規劃即是政治及行 政學者關注決策的行為模式，並為系統作政策分析，因此理性全盤模式影響 計畫理念為當時規劃之盛況。然而，理性即是用一個最好的工具去達成你要 的既定目的。而此為一形式理性規劃，只是為規劃而規劃，其潛在的危機不

可不察覺。過去過去理性規劃行動所強調的五大組成要素：目標達成、分案 選擇、願景定位、預期結果、綜合性考量等程序，已受到漸進式規劃主義 （incrementslism）的批評。因而產生了互動式策略規劃（interactinve strategy-making）的興起，整合式規劃理論亦深深其影響。

整合式規劃理論強調透過規劃爭辯產生規劃決策（strategy-making through inclusionary argumentation），整合產生於多元文化的世界之中， 透過多元文化之間的社會學習過程中產生並建立共識，猶如哈柏馬司 （Habermas）和約翰福斯特（John Forester）所指出的溝通的重要性。建 立共識（censensus-building）即能建立彼此信任、瞭解、參與者的新權力 關係、累積社會與政治資本，進而產生長期性的特定整合成效（particular Collaborative effort）。 整合式規劃理論強調決策活動的制度設計（institutional design of strategy-making activity），並指出決策活動的制度設計包含： 1.決策的發起人、關係人與決策探討的議題範圍 2.討論的方式：包括討論的風格、語言與代表性 3.決策的論述 4.共識的維持 決策活動的制度設計有助於整合式規劃理論的運作，整合式共識的建立 （Collaborative censensus-building）能促進都市或區域發展的關係人的 合作，有助於空間發展政策的執行。

（三）整合式規劃的系統制度設計

Collaborative governance 包括了兩個面向： I. hard infrastructure：對限制及修改權力的支配中樞的挑戰之結 構（組織）

II. soft infrastructure：關係的建立透過有效的輿論建立互相的學 習 挑戰的關鍵在於結合 1. hard infrastructure 的設計及對權力關係轉 換的內在努力 2. soft infrastructure 的設計應當隨地區不同而特殊及協 調。 系統屬性： I. 應當認清地方政府有關於地方及區域之改變之範圍以及差異，對於 a 環境改變、b 社會網絡、c 對參考之文化觀點及方法的意義的差 異 d 存在於彼此間或內再複雜的權力關係，

II. 應當承認大部分的管理權發生在正式部門的管理權之外而且需試 圖去將政府的管理權擴散到國家機構組織之外，但是不是去創造一 個不平等權力的壁壘。 III.釋放出對於非正式部門之創造以及地區的主動權之機會。使能夠或 促進鼓勵對於組織的慣例及方式的差異，而不是在動態的社會以及 經濟生活上加一個單獨的命令式規則。並能培養一個建立的關係而 不是在政策規則及連貫的行動間之線性連結。 IV. 當承認文化的差異時應當促進將所有政治社群的成員納入，以及認 清這包含了複雜的權力關係議題、思考的方式以及組織的方式。 V. 必須是持續及公開的對(創造可用的有關政治社群的討論、資訊、 地方政府關心之利害關係、在決策外之想性及隱喻)負責任的。包 含對評論性的批評及質疑的需要。

四、損失補償

由於憲法有對人民有財產權保障之規定，故因限制發展區之劃設而使人民土 地使用權利受限，進而造成之損失實應給予補償。故本文即從我國目前限制發展 區損失補償之現況及困境著筆，並試圖在最後提出相關建議。 （一）限制發展區損失補償之現況及困境 限制發展區之土地所有權人若因政府劃設限制發展區，而造成其土地交易移 轉價格重大減損、或是與其他所有權人間落差過大、甚至是對其生存構成威脅， 則構成需要補償之情境。惟我國限制發展區之補償救濟機制，仍因限制發展區本 身性質受限，再加上其管理績效不彰、法令未臻成熟等問題而致運作困難，本文 試探討如下。 1. 民眾認知落差且我國尚未有一般性概念 限制發展區之規劃，僅為一粗略之管制手段，無法真正有效抑止環境品 質之惡化，根本之道應為國人對環境保護之共識。但我國目前利用土地之心 態仍擺脫不了功利主義作祟及眼光短淺之範疇，如濫用山坡地、不重視水土 保持…等等；正如國家公園對許多民眾來說，可能就只是個特大號的公園， 並未明白設立國家公園真正的意義與目的。此足見環境教育未根植我國民眾 心中，未有環境保護之一般性概念。 2. 多數請求權主體且界定不易 限制發展區因其本身性質異於其他土地，故使得損使補償之請求權主體 可能牽連甚廣，且除了土地所有權人外亦難以界定何者應給予補償。例如墾 丁國家公園原本依照交通部觀光局之風景特定區規劃，許多當地居民亦仰賴 觀光業為生，但自從內政部將其劃設為國家公園後，便被居民們視為「重大

損失」而要求補償，甚至不願聽從政府之規劃並仍在園區內經營違法行業。 準此以言，限制發展區損失補償之困境固然跟我國民眾對土地利用觀念錯誤 有關，但亦與其牽涉多數請求權主體且範圍、標準界定不易有干係。 3. 多元價值體系間之難題 自然保育之一般利益所指為何，常多所爭執，且因較多方案可選擇而易 生競合問題。例如開放國家公園內豐富的自然資源予一般民眾觀賞遊憩，為 政府當局為提升國民之生活品質；但同樣的，卻會對內部敏感的生態環境造 成傷害及使得國家公園的規範及管理困難的窘境。究竟提升國民之生活品質 較重要亦或是保護自然環境較重要？蓋兩者皆為一般利益，誠難界定何者為 重。 且在所有權社會化的前提下，限制發展區過去單純以公益為重點之要 件，如今因社會新型態之衝擊面臨了多重化選擇之難題，此間模糊、矛盾之 處所在多有，已非如傳統單純是與非之選擇問題。 4. 損失補償事權歸屬問題 環境保護與自然保育之實行，有賴各項土地資源管理計畫以及國土規劃 預為完善、合理之整體規劃，以及立法技術與法令執行之貫徹。而我國關於 限制發展區之事務繁雜、牽連甚廣，再加上相關法令對各機關之權責規定用 語含混不明，官僚本位主義及推卸責任心態作祟，使得相關機關溝通協調不 易、執行上經常延宕誤事，民眾對政府公信力更加失望。 （二）政策建議 5. 「空間、環境、人」三者整體規劃 人類對自然資源的利用程度，已從過去滿足生活根本需要到現今享受、 甚至是浪費的地步，人類在本世紀所用掉的地球資源，已比整個史前時代還 要多；但在人口呈爆炸性增加的情況下，未來平均每人所能夠使用的資源將 是空前的稀少。此一演進過程代表未來自然資源法制體系之建構，需兼顧自 然資源之不可回復性與土地利用之相互依賴性，以及因限制該空間或資源之 使用而生之補償問題。更重要的是，應為「空間、環境、人」三者一體之規 劃，以滿足綜合且多元化之社會需求。 6. 私權行使與公法限制之調和 限制發展區劃設各類型之保護區及地帶，一方面為保育之目的，設定對 該區之管制，另一方面並應對限制人民活動或資源使用之改變或限制作適當 補償，此為在實現對自然保育的同時亦需兼顧法律及正義上之平等，並達到 私有財產權行使及公眾行政管制間調和的關係。 7. 民眾參與程序之強化及立法實現 限制發展區之劃設為確保其理性及妥適性，應在早期加強民眾參與，可 使規劃上更周詳，提供關於限制發展區更詳盡之資訊與認識，且於未來之個 案更可累積經驗、減少不必要之爭執。

8. 益本比原則之引用 所謂益本比原則，是引用財務上資產負債表的觀念，為限制發展區劃設 之範圍及界定提供準則。當劃設限制發展區所造成經濟開發上的損失低於環 境保護所帶來公益之效益時，經濟開發行為應當為不利而應捨棄。而對於限 制發展區中個人權利之束縛、限制，亦可依照益本比原則審查之；是否過份 限制個人自由權利超過個人所能忍受，或是對於該區之限制較原本之型態不 利。惟此項原則之引用除了需賴主管機關對區內環境熟稔之外，更重要的是 對不同相關利益團體間仲介協調得宜。

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