以永續空間及挹注財務觀點建立捷運車站土地開發機制之研究：區段徵收制度為軸之詮釋

地理研究 第56期 民國101年5月

Journal of Geographical Research No.56, MAY 2012

以永續空間及挹注財務觀點建立捷運車站

土地開發機制之研究：區段徵收制度為軸之詮釋

A Study of Land Development Mechanism Incorporated with MRT

Station Based on the Perspective of Sustainable Spatial Structure

and Financial Cost: An Interpretation Based on the Zone

Expropriation

簡龍鳳

a

賴宗裕

b

Lung-Feng Chien 　 Tsung-Yu Lai

Abstract

The MRT station located at the edge of metropolitan area will have the effect to accelerate its adjacent land development. If the development of MRT station is not incorporated with the adjacent land into overall planning, it will induce the sprawling development and affect the efficiency of land use and the reasonable distribution of public resources. Moreover, the cost of MRT construction is huge and has the attribution of longer payback period. Most of the construction budgets are financed through the government expenditure. However, the recoverable funds were only come from the fare income and revenue of affiliated businesses. It will cause the financial deficit and affect the efficient distribution of government financial resource. Based on the principle of Transit-Oriented Development and internalization of external benefits of MRT construction, the issue between sustainable spatial structure and mass transportation was first developed. Second, the land development mechanism of zone expropriation was discussed from the viewpoint of sustainable spatial structure. Then, the financial mechanism was established from the financial point of view. Finally, the zone expropriation mechanism of land developing scale was integrated into the financial aspect. In the future, the integrated mechanism could be referable by government when developing the land around MRT station located at the edge of metropolitan area.

Keywords: Land Development, Transit-Oriented Development, Sustainable Spatial Structure, Zone Expropriation

a_{交通部高速鐵路工程局副工程司、桃園創新技術學院兼任助理教授}

摘 要

都會邊緣捷運場站具有加速其毗鄰土地開發時序的效果，倘若未將捷運場站及其毗鄰土地納 入整體規劃，恐誘發蔓延發展，影響土地利用效率及公共資源合理之配置。再者，捷運建設成本 龐大且回收期長，大部分建設經費係透過政府財政支出，但回收資金多僅以票箱收入及附屬事業 收入，具有相當大之財務缺口，影響政府財政資源有效配置。基於「以大眾運輸導向發展理念形 塑空間結構」與「將捷運建設外部效益內部化挹注建設財務」之原則，本文首先，建構永續空間 結構與大眾運輸間相互聯結之論點；其次，探究永續空間觀點下之區段徵收開發機制；再者，建 構挹注財務觀點下之區段徵收財務機制；最後，研擬區段徵收開發規模暨財務整合機制，期能作 為政府辦理都會邊緣捷運場站土地開發之參考。 關鍵詞：土地開發、大眾運輸導向發展、永續空間結構、區段徵收

前言

捷運建設具有加速都會區擴張效果，且捷運場站會與毗鄰地區的活動產生交互作用，倘若捷 運場站未能將大眾運輸與土地開發納入整體規劃，可能造成都會邊緣地區呈現蔓延發展型態，勢 將衝擊都會邊緣之城鄉空間發展的形貌與結構。回顧美國在 1990 年代中期興起之新成長管理策 略，即是以智慧型成長作為土地改革方案，採用「大眾運輸導向發展（Transit-Orient Development， TOD）」理念，沿著捷運廊帶進行「緊密式」集合住宅與購物中心之開發，強調以大眾運輸系統 與土地使用作統一規劃。因此，倘若「事前」已對都會邊緣捷運場站毗鄰土地開發有所規劃，結 合 TOD 理念以引導都市發展與土地使用，營造一個環境適意之核心地區，或可有效控制都會邊 緣地區之蔓延發展。 再者，由於捷運建設成本龐大且無法完全自償（圖1），大部分建設經費係透過政府財政支應， 但回收資金多僅以票箱收入及附屬事業收入，形成鉅大之財務缺口，影響政府財政資源有效配置。 為落實捷運建設之外部效益內部化及政府財源最有效配置之原則，交通部特訂定「大眾捷運系統 建設及周邊土地開發計畫申請與審查作業要點」，規定應將周邊土地開發淨效益，以及稅金增額收 入等外部效益金額，納入捷運建設之自償性財源，並作為排定優先次序及審議該計畫補助比例之 參考依據，期能整合捷運建設成本與土地開發效益。 鑒於捷運之路線和場站行經都會邊緣地區，將改變對土地資源及實質空間結構之使用方式， 倘若能對大眾運輸和土地使用規劃作有效的整合，並對都會空間上人口、產業、土地使用及地價 之重分佈效果有所規劃，除可型塑一個大眾運輸導向發展之都會空間結構外，亦可將開發效益挹 注捷運建設以減輕政府財政負擔，促進捷運建設與財政資源達成最有效率之配置。申言之，整合 捷運建設的運輸效益及場站周邊地區房地產價值，一則，可利用捷運帶來的區位可及性效益，吸 引捷運周邊居住人口與產業的進駐，提升土地開發效益；再則，亦可利用土地開發引進人流及物 流，增加捷運運輸的客源，提升票箱收入。 基於「以大眾運輸導向發展理念形塑空間結構」與「將捷運建設外部效益內部化挹注建設財 務」之原則，本文首先，建構永續空間結構與大眾運輸間相互聯結之論點，作為都會邊緣土地開

0.00% 5.00% 10.00% 15.00% 20.00% 25.00% 30.00% 35.00% 40.00% 信義線 松山線 南港線東延段 新莊蘆洲線 萬大線 臺中烏日文心北屯線 高雄捷運紅橘線 機場聯外捷運 桃園捷運綠線(未核定) 基隆市海線捷運 (未核定) 捷運社子線(未核定) 捷運三鶯線(未核定) 捷運安坑線(未核定) 已 核 定 未 核 定 平均32.80% 扣除機場聯外捷運 平均17.45% 平均18.04% 發方式之立論基礎；其次，以特定區計畫、計畫單元整體開發、開發協議、資本門改善計畫及聯 合開發等土地使用管制暨開發內涵，探究永續都會觀點下之區段徵收（Zone Expropriation）開發 機制；再者，以公共建設納入區段徵收開發總成本、民間機構得以籌措開發資金及區段徵收規模 勘選之原則，建構挹注財務觀點下之區段徵收財務機制；最後，研擬區段徵收開發規模暨財務整 合機制，期能作為政府辦理都會邊緣捷運場站土地開發之參考。 資料來源：交通部高速鐵路工程局（2011），捷運建設自償率門檻值、補助比例、補助項目及標準等分 析建議 圖1 國內捷運建設計畫之自償率統計圖

永續都會邊緣土地開發之理論與推論

（一）永續發展概念下的空間結構理論

面對都市快速成長所造成的外部性效果，透過規劃策略的運用，規劃緊密且連續之土地使用 型態，提升土地使用與公共設施配置（public resource allocation）之效率，降低無秩序的蔓延式發 展，是以成長管理（Growth management）的理念因應而生。在智慧型成長理念（Smart Growth） 下，新都市主義（New Urbanism）強調緊密都市（Compact City）發展型態，進行內都市改造， 以填補式開發、都市再發展、混合土地使用，提升都市服務機能，有效利用土地資源，目的在於 抑制都市蔓延發展。 再者，結合大眾運輸導向發展（TOD）之作法，透過大眾運輸場站地區調整其土地使用模式， 將都市發展型態與大眾運輸相互緊密結合，引導民眾之居住、商業與購物活動空間轉往捷運場站 毗鄰地區進行，俾利都市有效率的擴張，藉此達到公共設施、設備與功能的集中，期能提高日常 生活設施的可及性，減少對私人運具的依賴與使用，減少能源及資源的浪費（圖2）。並且基於區 域之興起、郊區之成熟及都市中心之復甦，本應將現存充滿矛盾和複雜之邊緣都市，轉變成完善 都市和郊區環境之整合區域都市（Regional City），在節約土地、降低對自用車使用需求、有效公 共建設投資、保護自然資源、減少環境汙染之原則下，創造更具包容性之居住環境（表1）。

TOD 區應坐落於由周邊區域進入其核心商業區最大 出入通道處，同時不須單獨依賴主要交通幹道。兩個 開發區之其主要零售中心應至少距離 1.61 公里（1 英哩），並服務不同鄰里。當該區域設置軌道式大眾 運輸系統時，其分布應有足夠空間設置車站。 資料來源：Calthorpe（1993:67） TOD 應從區域角度探究都市永續發展之目標，整合大眾運輸 系統與土地使用規劃，廣範研訂TOD 策略。 資料來源：Li and Lai（2008:6） 圖2 永續發展概念下的空間結構示意圖 表1 永續發展概念下的空間結構理論、內涵與目的 理 論 內 涵 目 的 成長管理 根據美國 40 年來成長管理制度發展的過程，從早期第一 波（1950s-1970s）的管制策略，以保護環境資源為目的， 到第二波（1970s 到今）以管理策略提昇生活品質為目標。 在整個制度的設計上，是以「均衡成長」之概念，協調解 決公平與效率之問題，進而達資源永續利用之目標。 在於避免都市蛙躍發展，解決 市場失靈，避免政府失靈，調 整公共設施負擔方式，改善都 市景觀，以達到提昇土地使用 效率與生活品質之目標。 智慧型成長 美國在1990s 中期興起新成長管理策略的探討，這項土地 改革名為智慧型成長方案，提供抑制蔓延發展的方向。其 所採行之成長策略與原則，包括強化市中心區的機能、規 劃大眾運輸系統導向之開發型態、農業與開放空間資源的 維護及郊區工作場域環境之規劃設計等。 在於提供抑制蔓延發展的方 向，以較少的空間，形塑一個 較緊密的居住及商業環境，並 提供生活、生產及文化休閒之 多元化機能的都市領域。 新都市主義 1999 年所成立了新都市主義協會，正式提出一項被稱為新 都市主義的規劃設計宣言。新都市主義關心的面向很廣， 強調規劃的重點包括，都市活動多樣性之提供、人性尺度 的街道空間設計、步行環境品質及步行便利性之提升、社 區公共空間的營造，以及社區和區域的生態保育和復育。 就交通面而言，其更特別強調大眾運輸系統規劃與社區規 劃的結合，並配合舒適、安全之人行徒步空間系統的整體 規劃來減少小汽車的旅次的產生。 在於對都市空間結構及土地 使用之整體考量，藉由鄰里單 元設計、相容的混合土地使 用、街道空間設計、多樣性住 宅規劃、大眾運輸系統規劃等 各規劃項目之整體考量與配 合，營造出一個緊湊且具活動 多樣性的都市發展型態。

緊密都市 緊密都市是近年來由美國提出的都市管理理論之一，希望 都市能朝向較密集的發展，達到最節省能源與公共支出的 成本最低。緊密都市理論主張都市可在一固定範圍內發 展，都市可以提供不同之混合使用，藉此達到公共設施、 設備與功能的集中。減少居民旅次的數量，如此將可減少 對私人運具的依賴與使用；減少對水、電、熱、以及空間 的需求量，使能源消耗達到最小，生活形態可以自給自足。 在於都市能朝向較緊密的發 展，提高日常生活設施的可及 性，減少能源的浪費，減少污 染，達到資源保育。 大眾運輸 導向發展 係為降低都市不當的向外擴張型態，提升內都市之土地使 用密度，以提高土地開發及公共設施配置之效益，並改善 交通運輸機能。在方法上，則配合利用調整土地使用管制 內容，運用建築設計、景觀規劃及都市設計之方式，美化 都市景觀，達到都市空間在居住、產業活動及生活機能之 適宜性。 在於建構大眾運輸系統，引導 居住、工作、購物、休閒等活 動空間於大眾運輸路線廊帶 上有秩序之分布，以形塑高可 居性、可及性及有效率的都市 發展型態與土地利用模式。 區域都市 係基於區域之興起、郊區之成熟及都市中心之復甦，本應 將現存充滿矛盾和複雜之邊緣都市，轉變成完善都市和郊 區環境之整合。區域都市為實現從邊緣都市向區域都市的 轉變，必須重新擬定區域模式，在適當尺度上把功能和使 用結合起來，以都市和區域之節點作為中心，並建立以一 種活動為主之特區，規劃保護區以作為各類之開放空間元 素，再以走廊作為交通之連結系統。 在節約土地、降低對自用車使 用需求、有效公共建設投資、 保護自然資源、減少環境污染 之原則下，創造更具包容性之 居住環境。 資料來源：本文整理

（二）永續空間結構與緊密都市、大眾運輸間相互聯結之論點

綜觀前揭永續發展概念下的空間結構理論，顯示都市空間結構、緊密都市與大眾運輸導向發 展的聯結，已成為形塑永續空間型態之要件。回顧相關文獻之論點，Register（1987）認為理想的 生態都市應具有之特點，包括其空間發展模式是緊密的、是三度空間的發展，而非平面式的擴張 模式，鼓勵高層建築及高密度的土地使用型態，以避免對都市外圍環境敏感地區產生開發壓力。 Newman（1992）認為在永續發展理念下，作為都市經濟體之空間型態，應該採取適宜步行、有 效的公共交通，以及鼓勵人們相互交往的緊密型態和規模，這是一種集中化思想（centralization） 的表現。 另有持緊密空間型態亦具分散化之論點，Rogers（1998）認為永續的緊密都市必須圍繞在大 眾運輸節點的社區中心成長，必須提供鄰里可以發展的地區，這些地區是鄰里的網路，使都市成 為社區為主的社會之理想棲息地。經由大眾運輸效率，緊密都市可視為一複合土地利用之空間型 態，在都會範圍內形成多中心分散型網絡結構，建構商業、生活、文化與居住功能的緊密，以及 與就業地點的相對可及性。Breheny（1992）認為都會應該採取公共交通系統，將都市中心與其周 邊可自給自足的社區聚落聯繫起來，這是一種分散化思想的表現。

再者，Calthorpe and Fulton（2001）在《區域都市：終結蔓延之規劃》（The Regional City: Planning for the End of Sprawl）一書中指出，為實現從邊緣都市朝向區域都市的轉變，必須重新擬定區域 模式，在適當尺度上把功能和使用結合起來。區域之建構需4 大元素包括，以都市和區域之節點 作為中心（centers），以一種特殊活動為主型塑為特區（districts），並以保護區（preserves）作為 開放空間之元素，以基礎設施及交通之連結系統作為走廊（corridors）設計（Calthorpe and Fulton, 2001:51）。Gillham（2002）曾歸納美國之區域規劃案例指出，只有為數不多之大都會區建立正式

之區域管理機構，Oregon 州 Portland 都會即是其中一例，其採用最為大膽之大都市區域發展管理 模式，當然在其他地區亦採取不同方式管理大都市區域，包括大都市區域和州之層級所推行之項 目。 以澳大利亞Victorian 州 Melbourne 都會 2030 年永續發展之整體計畫而言，其旨在抑制無秩 序之擴張，從內都市改造都市未來發展方向，並重新確定都市交通運輸之發展方向，強調大眾運 輸之重要性並增加其使用（此網絡以鐵路、輕軌和巴士組合而成，而巴士是主要的新系統），依 新目標引導未來都市發展方向，建立涵蓋廣泛之大眾運輸系統，加強分散於都市中主要活動中心 之串聯，網絡連結模式由26 個首要中心，80 個主要中心和 10 個特殊中心等構成網狀體系（圖 3a）。 即至 2020 年，大眾運輸里程將佔總運輸里程之比例從 9%提高至 20%，這交通網絡已超過 Melbourne 都市之範圍，將與其他重要地區性都市作一連結，有助於控制都市邊緣地區之擴張， 並增加工作和居住之方式及機會（Niven and Wilkinson, 2005:213-214）。

以美國Oregon 州 Portland 都會 2040 年規劃之藍圖而言，其包括不同等級之中心：都市中心、 6 個區域中心、城鎮中心及以大眾運輸導向之中心（圖 3b）。都市中心和區域中心為交通樞紐和發 展據點，規劃未來將吸引38%新的就業機會。沿輕軌捷運線、城鎮中心及以大眾運輸導向之中心， 採以功能混合式之土地使用模式，另大眾運輸路線及傳統商店街亦是區域內之交通走廊，大約將 吸引19%新的就業機會。同時，規劃在此緊密中心和走廊地區佔整個區域之新住宅用地的三分之 一，預計將大眾運輸搭乘率提升4 倍（Calthorpe and Fulton, 2001:141）。

(a)Melbourne 都會 2030 年永續發展之整體計畫， 旨在抑制無秩序之擴張，從內都市改造都市未 來發展方向，建立涵蓋廣泛之大眾運輸系統， 加強分散於都市中主要活動中心之串聯，網絡 連結模式由26 個首要中心，80 個主要中心和 10 個特殊中心等構成網狀體系。

資料來源：The Victorian Government Department of Sustainability and Environment Melbourne（2003:50） (b)Portland 都會 2040 年規劃之藍圖，都市中心和 區域中心為交通樞紐和發展據點，沿輕軌捷運 線、城鎮中心及以大眾運輸導向之中心，採以功 能混合式之土地使用模式，另大眾運輸路線及傳 統商店街亦是區域內之交通走廊，網絡連結模式 由都市中心、6 個區域中心、城鎮中心及以大眾 運輸導向之中心等構成網狀體系。

資料來源：Calthorpe and Fulton（2001:141）

申言之，空間規模形塑了當前都市生活，亦成為一個重要的關切討論之議題，必須重新思考 都市中心與邊緣、內與外、都市與郊區之觀點。永續空間發展於不同計畫的應用存在各別意涵， 包括「巨觀取向」係立基於都市或都會區層次的高平均密度、「微觀取向」為反映在鄰里或社區尺 度的高密度，以及「空間結構取向」是強調不同密度分工之多核心空間型式（polycentric spatial pattern）。亦即，在大眾運輸導向發展的實施策略下，面對抑制蔓延之政策目標，以位於內都市捷 運場站周邊提高土地使用密度之「中心化的集中」發展；或為引導成長之政策目標，以位於都會 邊緣之捷運場站為中心，建立自給自足為基礎之「分散化的集中」空間結構（圖4）。 圖4 永續發展概念下不同面向所闡釋都市空間結構之綜整圖

因此，都會區域的形成及治理，並非純然是集中或分散之簡單二分法概念，在都會區域擴張 之脈動下，相關活動亦將分散至都市邊緣，同屬於都會區域影響範圍內之節點上，都市不僅是一 種純在地社會經濟之獨立政體，更是屬於都會區域網絡中之一份子，都市（urban）與鄉村（rural） 間之二分界線越形模糊，誠如 Muller（1981）所言，都會區域應被視為不同地域（realms）所組 合，經由區域交通網絡往來頻繁之流動，對於多核心區域之創造及區域內人們之互動為一關鍵要 素。此空間之新形式特徵，在於一個包含許多獨立中心之大的區域延伸，每一中心都各自擁有吸 引就業、顧客及居住人口之能力。因此，所謂多中心大都會區域（multicentered metropolitan regions） （Gottdiener and Hutchison, 2006）、區域都市（regional city）（Calthorpe and Fulton, 2001）、巨型都 市（giant city）（Dogan, 2004）、都市邊緣（city edge）（Charlesworth, 2005）、無邊都市（limitless city） （Gillham, 2002）、無郊區之都市（cities without suburbs）（Rusk, 1995）、集合都市（conurbation）， 以及擴大型都會區（extended metropolitan regions）（Miller, 2002）等概念，已逐漸受到重視，並 成為空間治理策略上之重要議題。

永續都會觀點下之區段徵收開發機制

（一）機場捷運周邊土地開發

審視香港鐵路公司以交通建設結合不動產開發，其物業發展係將站區開發成為交通及生活機 能便利之新社區。此物業發展與交通建設經由都市計畫作一整體規劃建設，將車站、住宅、辦公 室、購物商場、旅館/酒店、休閒娛樂、大眾運輸轉乘、停車場及景觀等設施融為一體，再配合完 善之物業管理服務機制，使得港鐵站區及周邊地區，發展成為優質之生活環境。由於香港政府對 土地資源控制非常嚴格，但賦予港鐵公司經營策略極大發展權，並出售港鐵站附近土地予開發商 進行開發及提供獎勵誘因，成就 TOD 發展願景，型塑了港鐵建設結合不動產開發之物業發展模 式（簡龍鳳、游建華，2010）。再者，臺灣桃園國際機場聯外捷運係以機場為目的地，往東至臺北 車站附近，往南經高鐵桃園車站至中壢中豐路與環北路口，全長約51.5 公里，共設 22 座車站及 2 處機廠，路線行經台北都會近郊區、林口特定區、鄉村田野區、機場特區、鄉村田野區、高鐵 特定區及桃園都會近郊區。內政部、台北市政府、新北市政府及桃園縣政府，因應住宅政策及都 市發展需求，已在機場捷運車站周邊土地辦理大規模之區段徵收或市地重劃。 實施 TOD 之目的在於引導居住及產業活動集中於場站周邊地區，以解決住業失調及蔓延發 展之問題，並強化都市生活品質與經濟投資環境。其關鍵在於捷運場站周邊的發展腹地是否具有 規劃經濟與市場經濟之發展規模效益，以吸引土地開發及產業投資活動之進駐。由於交通部先就 機場捷運路權內之軌道、場站及相關設施完成用地取得作業，因此桃園縣政府於場站周邊土地運 用 TOD 規劃理念，形塑翡翠珠鍊之意象，建構桃源綠活、人本綠行及永續綠都之發展目標，並 以區段徵收制度辦理相關規劃（圖5）。

資料來源：本文研擬 在Virginia 州 Arlington 縣 Rosslyn-Ballston 間之 走廊式據點開發形成「標靶（Bull’s Eye）」之 視野圖。 資料來源：Cervero（2004:61） 資料來源：桃園縣政府 資料來源：桃園縣政府 圖5 以區段徵收辦理捷運場站周邊土地開發理念示意圖

（二）區段徵收制度進行永續空間理念之整體開發

就現行捷運建設用地取得及開發之相關規定而論，大眾捷運法第7 條明訂，「為有效利用土地 資源，促進地區發展」，得辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及毗鄰地區之土地開發；辦理開發 所需之土地，得依有償撥用、協議價購、市地重劃或區段徵收取得（表2）。另於大眾捷運系統土 地開發辦法，定義「開發用地」係指大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區之土地，經主 管機關核定為土地開發之土地（第 3 條），得以市地重劃及區段徵收方式取得（第 12 條及第 13 條），並依區域計畫法或都市計畫法申請劃定或變更為特定專用區（第9 條）。顯示國內捷運建設 不僅是一種交通運輸工具，而其場站毗鄰土地開發更被賦予對城鄉空間結構再發展之高度期待， 隱含智慧型成長方案之TOD 理念。就大眾捷運系統建設所需用地取得及開發方式而論，「市地重 劃」開發方式，因具「使用者付費」與「地盡其利」之性質，故適行於已發布細部計畫之已發展

地區，促其更新再現都市新風貌；另「區段徵收」係就一定區域內土地，重新分宗整理，再予出 售或出租之性質，故適行於新市鎮或新社區等新發展地區之開發。因此，以區段徵收辦理都會邊 緣捷運場站毗鄰土地開發是有其法制基礎。

再就參與捷運建設計畫公聽會之經驗中得知 （簡龍鳳，2003），位於都會邊緣地區之民意期 望藉由捷運系統投入來創造土地開發利用與社會經濟活動，以「均衡區域發展以尋求社會公平」 為理念訴求，符合成長極理論（Growth Pole Theory）所闡釋，區域間存在著不平等的「支配效應」 而產生不均衡現象，應由政府透過計畫經濟和重點投資來主動建立「成長極」，以據點式開發加速 地區的成長或創新。因此，對於都會邊緣土地開發應結合相關重大建設計畫，得以運用現行區段 徵收制度進行 TOD 理念之整體開發，強化大眾捷運之搭乘，以形塑可及性和有效率的都市發展 型態。 表2 大眾捷運系統建設所需用地取得方式及開發方式綜整表 用地取得及 開發方式 大眾捷運法 促進民間參與 公共建設法 適行地區 區段徵收 1.大眾捷運法第 7 條 2.大眾捷運系統土地開 發辦法第13 條 促參法第13 條、第 19 條 係就一定區域內土地，重新分宗整 理，再予出售或出租之性質，故適行 於新市鎮或新社區等新發展地區之大 規模土地取得開發。 市地重劃 1.大眾捷運法第 7 條 2.大眾捷運系統土地開 發辦法第12 條 因具「使用者付費」與「地盡其利」 之性質，故適行於已發布細部計畫之 已發展地區之大規模土地取得開發。 協議價購 或徵收 1.大眾捷運法第 6 條、第 7 條 2.大眾捷運系統土地開 發辦法第11 條 促參法第16 條 適 行 於 捷 運 路 權 內 之 小 規 模 私 有 土 地，其產權單純，且開發效益大。 撥用 1.大眾捷運法第 6 條、第 7 條 2.大眾捷運系統土地開 發辦法第10 條 促參法第15 條 讓售 促參法第17 條 適行公有土地取得，且開發效益大。 土地註記 大眾捷運法第19 條 設定地上權 促參法第18 條 適行捷運路線取得及路線穿越土地之 上空或地下之情形。 資料來源：本文整理 區段徵收旨在政府基於新都市開發建設、舊都市更新、農村社區更新或其他開發目的之需要， 政府將一定區域內之私有土地全部徵收，重新加以規劃、整理、開發。開發完成後，部分土地由 原土地所有權人按一定比例領回或優先買回，部分土地由政府供作公共設施用地或撥用給其他需 地機關使用，剩餘土地則公開標售、標租或設定地上權方式來償還開發成本，亦即區段徵收主要 目的在於節省政府龐大公共設施用地徵收及公共工程建設經費支出，並能促進都市整體建設發 展，其主要法令依據包括，平均地權條例第53 條至第 55 條之 2、平均地權條例施行細則第 67 條 至第80 條、土地徵收條例第 37 條至第 48 條、區段徵收實施辦法，以及內政部訂頒的「區段徵收 作業補充規定」辦理。 美國TRB（2002：57-61）研究發現，對於 TOD 之公共政策實施方面，地方政府對於場站鄰

近土地開發主要採用分區管制（zoning）、計畫單元整體開發（PUD）、特定區計畫（specific-plan）、 發展權移轉（TDR）等住宅規則和土地管制權力等。其中，分區管制通常被用以促成 TOD 成為 獎勵分區管制、績效分區管制、綜合分區管制、暫時分區管制、浮動分區和最小密度等級，以創 造公共利益並提供支付開發商改善公共設施之用；計畫單元整體開發用以設計新的社區計畫且控 制設計和土地使用；特定區計畫係提供政府控制大尺度之包裹式土地使用和設計，並鼓勵混合使 用開發和約定；發展權移轉用則以歷史古蹟的保存，將場站設計為接收區而低密度地區設計為移 出區，對於權利提供公平的補償。

依據賴宗裕和林楨家（2003：40-42）提出 TOD 之規劃原則，包括規劃區域（planned area）、 密度、強度與混合（density and diversity）、都市設計（design）及管制（regulation）等四大面向， 並期藉由特定區計畫、計畫單元整體開發、開發協議、資本門改善計畫與合作開發等方式辦理實 施。因此，該等實施方式所具備之土地使用管制及開發的內涵，以及在 TOD 理念之應用，對於 區段徵收開發制度之適用意涵綜整詳表3。 綜整分析顯示，採行區段徵收開發制度將可整合捷運系統、土地開發與經濟活動之作為，具 引導新市鎮或新社區等新發展地區開發之功能，足具智慧型成長策略之 TOD 初步理念，其開發 規模之內涵，得依據都市計畫法、大眾捷運法及促進民間參與公共建設法等相關規定，於新發展 地區擬定捷運車站特定區計畫，其中規劃車站專用區、產業專用區、商業區、住宅區及公共設施 等用地，經由捷運系統投入來創造土地開發利用與社會經濟活動，建構以高效率的大眾捷運系統 為主軸，整合多元混合土地使用之整體規劃。 表3 以區段徵收制度作為 TOD 理念之適用意涵綜整表 方式 土地使用管制暨開發內涵 TOD 理念 區段徵收制度之適用意涵 特定區 計畫 係 為 特 定 目 的 而 擬 定 之 都 市 計 畫，結合土地使用計畫、交通運 輸計畫、公共設施計畫及其他輔 助性策略以達整體發展目標。 在智慧型成長策略下，經由 捷 運 場 站 引 導 成 長 至 適 當 的地方，整合土地使用政策 及交通投資方案，作為規劃 都市擴張之方式。 依據都市計畫法相關規定，擬定捷 運場站特定區計畫，給予土地使用 特別規範，以整合捷運場站暨周圍 土地之發展，建構整體自足、健 康、適居的都市優質環境。 計畫單 元整體 開發 實務上包含了大規模面積之新市 鎮開發，包括建築型式和使用的 混合，將土地使用分區管制與土 地 細 分 規 則 應 用 於 整 區 的 土 地 上。 允 許 捷 運 場 站 周 圍 土 地 使 用 設 計 更 有 彈 性 亦 鼓 勵 聚 集發展，可配合特定區計畫 的需要，讓土地能夠混合使 用且和諧的發展。 捷 運 場 站 特 定 內 劃 設 場 站 專 用 區、產業專用區、商業區、住宅區 及公共設施等用地，形成多元混合 土地使用，納入特定區土地使用管 制要點及都市設計管制要點中予 以規範。 開發 協議 指在特定時間政府與業者雙方協 議 ， 可 作 為 條 件 式 分 區 管 制 效 果，提供土地開發審議過程較大 的確定性，亦不會影響政府公權 力之行使。 目 的 在 於 提 升 土 地 整 體 開 發效率，尊重市場機制，由 開發者提出開發計畫，經由 開 發 許 可 審 查 取 得 開 發 權 利，同時凍結協議後法規之 立法或變更。 可將民間參與機制納入，由民間機 構以由下而上之規劃方式，無償取 得捷運建設整體計畫所需用地，作 為從事附屬事業使用之需要，依個 案需求劃設之市場經濟開發規模。 資本門 改善 計畫 在於使政府在財政上有效經營與 支配稅收，確保公共設施之興建 有計畫有秩序地執行，亦能夠引 起經濟發展的誘因，特別是與整 體開發計畫的結合。 通 常 被 運 用 以 大 眾 運 輸 為 導向之建設計畫中，加強大 眾 運 輸 設 施 的 服 務 水 準 及 服務範圍，使新興地區亦能 享受大眾運輸設施的服務。 區段徵收係就一定區域內土地重 新分宗整理，適行於新發展地區之 開發，藉由捷運系統投入來創造土 地開發利用與社會經濟活動，即以 TOD 作為智慧型成長策略。

合作 開發 結 合 公 部 門 與 私 部 門 運 作 之 優 點，減少政府財政支出，推動公 共建設暨土地開發，發揮公共效 益，促使土地整體而有效利用， 增進地區經濟發展。 公 部 門 提 供 足 夠 的 誘 因 吸 引業者投資，促使業者與公 部 門 共 同 開 發 場 站 及 毗 鄰 地區之附屬事業開發，達成 公 部 門 償 付 成 本 與 私 部 門 經營獲利的目標。 捷運場站專用區得提供民間機構 從事開發，作為捷運建設附屬事業 之使用，使部分外部效益得以內部 化，增加捷運建設之財務營收。 資料來源：本文研擬

挹注財務觀點下之區段徵收開發機制

（一）公共設施費用得納入區段徵收開發總成本

依據平均地權條例第55-2 條規定：區段徵收範圍內之土地，經規劃整理後，其處理方式如次， （1）抵價地發交原土地所有權人領回。（2）道路、溝渠、公園、綠地、兒童遊樂場、廣場、停車 場、體育場所、國民學校等公共設施用地無償登記為直轄市、縣（市）或鄉（鎮、市）有。（3） 前款以外之公共設施用地，得由主管機關依財務計畫需要，於徵收計畫書載明有償或無償撥供需 地機關或讓售供公營事業機構使用。（4）國民住宅用地、安置原住戶或經行政院專案核准所需土 地讓售需地機關。（5）其餘可供建築土地，得予標售、標租或設定地上權。前項第二款以外之公 共設施用地，如該事業得許民營者，其用地應依前項第5 款之規定辦理。 再者，促進民間參與公共建設法施行細則第26 條規定，本法第 19 條第 2 項所稱開發總成本， 指徵收私有土地之現金補償地價或協議價購地價、有償撥用公有土地地價、公共設施費用、土地 整理費用及貸款利息等項之支出總額。前項所稱公共設施費用，包括道路、橋樑、溝渠、地下管 道、鄰里公園、廣場、綠地、停車場之規劃設計費、施工費、材料費、工程管理費及整地費。經 主辦機關報請公共建設中央目的事業主管機關核定之其他公共設施，亦同。

（二）民間機構得以籌措區段徵收開發資金

促進民間參與公共建設法第13 條第 1 項明訂「公共建設所需用地」，係指經主辦機關核定之 「公共建設整體計畫所需用地」，包含公共建設及其附屬設施所需之用地，且同法第19 條規定， 以區段徵收方式取得公共建設所需用地，得由主辦機關洽請區段徵收主管機關先行依法辦理區段 徵收，並於區段徵收公告期滿一年內，發布實施都市計畫進行開發，不受都市計畫法第52 條之限 制。且同法第27 條規定，民間機構依規定取得之土地辦理開發，並於該土地上經營規定之附屬事 業者，其所得為該公共建設之附屬事業收入，應計入該公共建設整體財務收入中。另於同法施行 細則第25 條規定，辦理區段徵收者，應事先擬定開發計畫，報請行政院核定，在區段徵收開發計 畫應於「財務分析及計畫」乙項中敘明，區段徵收開發總成本之額度上限，並應納入徵求民間參 與公告內容。 再者，促進民間參與公共建設法施行細則第27 條規定，委託民間機構辦理區段徵收業務者， 得於委託契約中約定區段徵收開發總成本中主辦機關應負擔之資金由民間機構籌措。前項約定， 除應明定資金總額、加計之利息、利率、償還年限及期次等項目外，並得訂定如主辦機關依本法 第19 條第 2 項第 3 款規定取得之可供建築用地經依法處理，而未能完成處分，致收入不足償付民

間機構所支付之開發總成本中主辦機關應負擔金額時，由民間機構按各筆土地依法估定之標售底 價，承受該未能處分之可供建築用地。但以補足應償付之數額為限。

（三）依個案需求劃設區段徵收規模

依據促進民間參與公共建設法施行細則第 25 條規定，辦理區段徵收者，應事先擬定開發計 畫，報請行政院核定。開發計畫報請行政院核定後，主辦機關會同區段徵收主管機關及都市計畫、 地政、環境保護、交通等有關機關，現場評估勘定區段徵收之範圍後，洽請區段徵收主管機關依 法辦理區段徵收。且依同法第27 條立法意旨，公共建設所需用地經調整或適度放寬土地管制之土 地，得提供民間機構從事開發，作為公共建設之附屬事業使用，使部分外部效益得以內部化，增 加公共建設之財務營收，故附屬事業之經營項目係為有效利用公共建設所需用地，至公共建設整 體計畫所需之用地範圍則應依個案需求劃設（公共工程委員會 91.02.27.工程技字第 91006089 號 函）。 審視前揭規定，區段徵收制度於民間參與公共建設法規範下，已賦予民間機構以市場經濟導 向取得公共建設整體計畫所需用地，並提供公共建設之附屬事業使用，實現部分外部效益內部化， 期望提高民間參與公共建設之財務自償能力。再者，區段徵收開發計畫報請行政院核定之「預定 開發地區範圍」將以最高財務效益為原則，偏重於財務計畫可行性評估，並經現場之形式評估勘 定範圍後得洽辦理區段徵收，此勘選區段徵收範圍之機制，是為期縮短區段徵收審核作業之時效 與阻力，提高民間機構參與之意願。

（四）依市場法則作為區段徵收開發之策略思維

近年來，盛行於美國之智慧型成長策略，不僅功能在於限制蔓延發展，更是結合TOD 理念， 引導成長至適當的地方，協助整合土地使用政策及交通投資方案，以建構一個健康、適居的城鎮 與優質的區域環境，TOD 理念儼然形成一種新的規劃方向。依據美國一份 TRB 研究報告（2002： 68-74）指出，目前執行 TOD 的障礙和限制包括三大層面，其一為財政的（fiscal）可行性受質疑， 此肇因於市場的不確定性和缺乏穩定財政支援；其二是政府機構的（organizational）制度性阻礙， 此歸咎於缺乏運輸機構或政府（聯邦、都會區）組織的長期支持；其三是政策的（political）僵化， 此由於缺乏支持的土地使用政策和鄰避效應（NIMBY），使得低密度高級住宅區住民反對鄰近地 區興建混合使用或中高密度住宅社區。 此等涉及財政、政策及開發意願等議題，正反映在另一份由 Cervero 所主持 TRB 研究報告 （2004：71-72）指出，14 項推動 TOD 之實施工具中，較具成效之前五項包括，資本門資金的挹 注（Capital Funding）、免稅公債（Tax-Exempt Bonds）、規劃資金的投入（Planning Funding）、協 助零散產權土地之整合（Land Assembly Help）及於開放市場中購得土地（Buy Land on Open Market）。

綜上二份TRB 研究報告顯示執行 TOD 的三大關鍵要素，其一在於政府財政的挹注，其二是 土地產權之整合及取得，其三為土地所有權人的意願。審視現行區段徵收開發制度，政府得為實 施國家經濟政策、開發新市區、社會公共利益或特定目的事業等之需要，依法將某一定區域內之 私有土地全部予以徵收，並重新加以整理規劃開發後，除公共建設所需用地由政府直接支配使用，

巴士運輸 (H igh : 7 ; L ow : 1) □ 巴士運輸系統 ■ 軌道運輸系統 ■ 效率等級 TOD 工具 及部分土地進行處分作為抵付區段徵收之公共工程費外，其餘可建築土地部分由原土地所有權人 領回或優先買回，以促進該地區土地利用，並達到地利共享之目標（圖6）。

資料來源: Cervero(2004:72) 資料來源：本文研擬 圖6 TOD 實施工具之成效與區段徵收制度土地分配示意圖 隨著促進民間參與公共建設法之制訂公布，區段徵收制度已擴大其適用範疇，傳統由政府主 導以由上而下（top-down）之規劃方式，為實施國家經濟政策、開發新市區、社會公共利益或特 定目的事業等之需要，視當地自然環境、使用現況、交通系統等，依實際需要所劃設之計畫經濟 （planned economy）規模，將擴大適用由民間機構與政府共同參與，以由下而上（bottom-up）之 規劃方式，為無償取得公共建設整體計畫所需用地，提供民間機構從事附屬事業使用之需要，提 高公共建設財務自償能力，而依個案需求劃設之市場經濟（market economy）規模。申言之，區 段徵收大抵可依公共建設需求、地主意願及市場法則等開發策略，建立規模劃設的原則（表4）。 表4 區段徵收開發策略之思維模式表 開 發 策 略 思 維 模 式 意 義 依建設需求 1.因應公共建設估算開發規模； 2.次徵詢地主之開發意願； 3.最後考量開發收益。 以公共建設需求為導向之土地 開發利用，在程序性規劃下，符 合 都 市 發 展 需 求 決 定 開 發 規 模、範圍、種類，並以財務自償 為原則。 依地主意願 1.先徵詢地主之開發意願； 2.次估算公共建設所需開發規模； 3.最後考量開發收益。 以居民參與意願為導向之土地 開發利用，視地主對於土地開發 之意願決定開發規模、範圍、種 類，用地取得障礙小，惟無法因 應開發收益之需求。 依市場法則 1.先考量預期開發收益； 2.次估算公共建設所需開發規模； 3.最後徵詢地主之開發意願。 以市場開發收益為導向之土地 開發利用，以開發利益決定開發 規模、範圍、種類，符合市場需 求，惟用地取得較具爭議。 資料來源：本文研擬 開發規模 用地取得 開發收益 用地取得 開發規模 開發收益 開發收益 開發規模 用地取得

Belzer 和 Autler（2002）認為成功的 TOD 方案基本上混合了公私發展方案，所有投資者都期 望對其開發獲得某種形式的財務回報，公部門可能不會要求全額或直接的財務回收，而沒有一個 私部門會進行開發除非產生合理報酬和投資的適當報酬，或是獲得公部門的補助。因此 TOD 方 案的規劃應先了解公私部門分別期待何種財務報酬，並確認財務報酬的門檻條件，意即 TOD 方 案必須遵循市場法則與財務可行性的考驗。 因此，以區段徵收制度作為 TOD 之實施工具，政府得將土地所有權先公有化，再私有化與 重分配，具有「土地儲備」（land banking）及「土地使用分區權空間重組合」之功能，將使得土 地利用與開發更具效率。亦即經由土地產權和區位的交換分合，以及開發財務自償之原則下，型 塑一個大眾運輸導向發展之都會空間結構外，並可將房地產價值效益內部化，經由處分收益挹注 捷運建設以減輕政府財政負擔，促進捷運建設與財政資源達成最有效率之配置。因此，區段徵收 制度除可以滿足執行TOD 的關鍵要素，並可降低 TOD 實施的障礙和限制（圖 7）。 圖7 在區段徵收制度擴大適用下之策略思維模式圖

區段徵收開發規模暨財務整合機制

審視TRB 所指 TOD 理念執行之關鍵要素與實施之障礙和限制，凸顯現行區段徵收制度作為 TOD 理念之適用，因此建構都會邊緣捷運場站毗鄰土地開發之規模、財務自償與政策目標間之理 論評估模型，成為推動 TOD 理念付諸實現之基礎條件。本理論模型係在區段徵收滿足其財務自 償為原則下，除無償取得捷運所需用地外，並期能開創財源挹注捷運建設成本，並引入產業及計 畫人口，創造運量，增加捷運系統使用效率及營運收入，期能維持合理之大眾運輸系統票價，藉 由足夠運量達成永續經營之目標。

（一）整合機制之理念

本文所擬區段徵收開發「捷運場站特定區計畫」，係依據都市計畫法、都市計畫定期通盤檢討 實施辦法、大眾捷運法、大眾捷運系統土地開發辦法及相關法令之規定，於新發展地區擬定捷運 場站特定區計畫，其中規劃場站專用區、產業專用區、商業區、住宅區及公共設施等用地，整合 多元混合土地使用之整體規劃開發，滿足土地使用均衡效用，形塑一個優質的居住及產業環境， 達到兼具生活、生產及休閒之多元化機能的都市地區（圖8），並在遵循市場法則並滿足財務可行

範圍內，建構一都會邊緣捷運場站毗鄰土地開發之理論評估分析模型。 資料來源：交通部高速鐵路工程局（2004） 圖8 在 TOD 理念下之區段徵收開發前/後比較示意圖 其基本假設如次，區位：捷運場站位於都會邊緣之廣大均質地區；土地使用：隨規模擴大， 土地使用分區比例維持一致；場站專用區：無償取得；人口：可供建築住宅用地以25 ㎡/人計之； 公共設施：依「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」之標準；財務參數：財務假設參數不隨規模擴 大而變動，如徵收成本單價、抵價地比例、現金補償比例、貸款利率；地價：以場站為開發核心， 隨距離增加而地價遞減；風險：暫不考慮土地市場任何風險；開發均衡：滿足一般均衡之多元化 機能的都市地區。

（二）模型之理論基礎

依據Fujita（1989：151-160）以開發商角度衡量最適都市規模（optimal city size），係以開發 獲取最大利潤為原則，提出開發者形塑都市有二方式，其一為開發計畫必須滿足生產活動和居住 環境配置之安排，其二為須引進競爭市場至都市開發報償內。亦即在滿足開發者獲取最大利潤條 件下，前者須以反映所引進之人口生產總所得扣除滿足總效用成本後，產生都市開發最大剩餘 （maximum surplus），而後者以反映開發總收益扣除開發總成本後，產生都市開發利潤最大化 （profit-maximizing）為原則。

自償（financial self-liquidating ratio）。依據生產理論，在任何市場結構下，生產者可視其成本函 數 及 收 益 函 數 ， 追 求 最 適 當 之 生 產 規 模 ， 而 合 理 最 適 規 模 存 在 於 收 益 大 於 成 本 之 最 大 差 距 （Mansfield, 1997）。理論上只要能夠明確界定開發行為之成本函數、收益函數及開發規模之限制 條件，透過適當的數學規劃求解，則可推論最適開發規模。因此，本文擬以劃設開發之市場經濟 規 模 ， 係 滿 足 土 地 使 用 均 衡 效 用 之 限 制 條 件 下 （

Z

_i

(

Q

)



Z

_o ）， 追 求 最 大 財 務 淨 收 益 （

max Q



(

)

），茲將前述概念以數學式表示如次式。

)

(

)

(

)

(

Q

TR

Q

TC

Q

Max







.

.t

s

Z

_i

(

Q

)



Z

_o 其中，



(Q

)

：淨收益；

TR

(Q

)

：開發總收益；

TC

(Q

)

：開發總成本；

Z

_i

(Q

)

：在規模

Q

下之公共設施用地、公共建設所需用地及抵價地等

i

用地面積；

Z

_o：各面積之臨界值，如滿足公 共設施服務水準、無償取得公共建設所需用地、足夠可建地以分配抵價地等。

（三）理論模型之建構

本文援引簡龍鳳、賴宗裕（2006:169-188）所建構區段徵收開發規模暨財務整合模型之操作 概念，可分三大部份，其一，擬依據都市計畫法、都市計畫定期通盤檢討實施辦法、大眾捷運法、 大眾捷運系統土地開發辦法及相關法令之規定，以區段徵收方式建構複合多元土地使用型態，為 一機能自主之都市環境；其二，整合模型中以「現金流量折現模型之淨現值法」，考量每年的現金 流量，即現金收入扣除成本，再加計資金貸款利息後，將每年的現金流量加總所得結果，計算在 不同開發規模與淨收益之關係；其三，檢視滿足挹注捷運建設成本（資本投入）之開發淨收益， 其所對應之開發規模，即是區段徵收之可行開發規模（圖9）。 圖9 區段徵收開發規模暨財務整合模型圖 圖9 中所列符號說明如次，

Q

_i：

i



1,2,3,4,5，分別代表住宅區、商業（產專）區（commercial/ manufacturing park）、場站專用區、公共設施用地及其他分區面積；N(Q1)： 引 進 人 口 數 ； )) ( ( ₁ 4 N Q Q ：滿足公共設施服務水準之公共設施用地面積； _{Q Q}1 i i 



：滿足公共設施服務水準之 開發規模；Q_a(Q₁,Q₂)：抵價地（offset land）面積；

_Q

2_{：滿足公共設施服務水準及分配抵價地} （land apportionment）之開發規模；

Q

_b

(

Q

₁

,

Q

₂

)

：可標售土地面積；_Cn(Q)：開發成本項之成本；

) ), ( , (Q Rr t TR _b ：總收益；

TC

(

C

n

(

Q

),

t

)

：總成本；R(r)：地價；(Q)k：淨收益必須滿足捷 運場站專用區開發之資本投入；_Q3_{：滿足區段徵收財務自償及場站資本投入之開發規模。}

（四）開發時序之地價

就地價增值時間序列而言，約略可分為四階段（圖 10），在

Ot

₁階段係因受到交通建設暨土 地開發之規劃或核定所產生「事前預期心理」的增值階段；在

t

₁

t

₂階段係因面臨所謂交通建設暨 土地開發之施作之影響，形成相對增值平緩階段；直至

t

₂

t

₃階段係因受到交通建設暨土地開發完 成所產生「事後實質效益」的增值階段；最後

t

₃

t

₄階段係已達至市場機制下之相對增值平緩階段。 因此，交通建設暨土地開發之土地增值外部效益

R

₀

R

₃，可視為「事前預期心理」的增值

R

₀

R

₁及 「事後實質效益」的增值

R

₁

R

₃兩部分總計而得。 鑑於區段徵收開發財務計畫奉行政院核定後，在相關建設基金項下辦理區段徵收土地開發計 畫，故在擬訂財務計畫階段之地價僅是預估值

OR

₁，而於辦理標售土地階段係採當期市價

OR

₃， 就實務辦理而言，常見修訂財務計畫及基金盈餘。因此，本文採納地價會隨時間的起伏變化，爰 將圖 9 之

R

(

r

)

修訂為

R

(

r

,

t

)

，可視為「財務計畫階段之預估地價」，或可於規劃階段先行預估 「標售土地階段所採之當期市價」。

O

0 1 3

R

R

R

4 3 2 1

t

t

t

t

地價

時間

圖10 交通建設暨土地開發於不同開發時序之地價示意圖

（五）開發總收益及總成本

本文擬以區段徵收辦理土地開發，規劃以捷運場站專用區為核心，毗鄰土地依次規劃商業區、 產業專用區、住宅區及其他分區，扣除抵價地後之處分可標售土地作為地價收益，土地區位距離 場站愈近，地價之收益愈高，並隨著與場站遞遠加上土地規模愈大，地價之收益隨之遞減。基此， 本文假定區段徵收具規模報酬遞減（diminishing return of scale）之特性，即地價總收益隨開發規 模呈遞增漸減型之凹函數。

由於區段徵收規定配置最小公共設施用地，當區段徵收劃設規模較小時，依法令規定仍須配 置最小面積之公共設施，以維持基本之公共設施服務水準，即公共設施比例偏高，可建地比例則 相對偏低，無法達到資源有效配置，此規模之區段徵收效益不具規模經濟。在滿足配置最小公共

24092790 32853777 42904814 53425890 64517018 76108207 8824 9461 10101 10785 11489 2193 28733463 4055 46545220 57736321 68657416 79678516 90759632 1019110757 11322 y = 7.5072x2 _{+ 433.22x + 1932.7} R2 _{= 1} y = -1.6143x2 _{+ 591.61x + 1685.9} R2 _{= 0.9998} 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 65 78 91 104 117 130 143 156 169 182 195 208 221 234 247 260 273 規模 金額（百萬元） 總成本 總收益 -216 83 179 278 364407 431 431 415 398357 310 251 172 91 -28 -167 y = -0.0574x4 _{+ 2.3962x}3 _{- 42.426x}2 _{+ 328.74x - 477.51} R2 _{= 0.9937} -300 -150 0 150 300 450 600 750 65 78 91 104 117 130 143 156 169 182 195 208 221 234 247 260 273 規模 淨收益 （ 百 萬元） 設施用地情況下，隨著劃設規模之增加，相對之可建地面積亦增加，並可經由出售部分可建地之 收益清償開發總成本，減輕貸款利息負擔，將使得區段徵收之平均成本遞減，此階段之區段徵收 效益具規模經濟（economies of scale）效果。 惟隨著劃設規模之增加，相對可建地超額供給（excess supply），土地市場價格下降，可能導 致土地開發時序（land development timing）的延滯，出售可建地之收益增加幅度降低，而開發總 成本貸款及利息負擔增加幅度上升，可建地持有成本增加，即收益相對於開發總成本貸款及利息 不敷支應，財務資金缺口擴大，財務利息負擔持續加重，造成平均成本遞增，此規模階段之區段 徵收效益具規模不經濟（diseconomies of scale）效果，即開發總成本隨開發規模呈遞增漸增型之 凸（convex）函數。

（六）開發規模、淨收益與引進人口之關係

在區段徵收規模暨財務整合模型下，本文爰引「中正國際機場至桃園都會區軌道系統建設計 畫」相關資訊（高鐵局，2004），假定在無償取得「捷運建設整體計畫所需用地」約 8.75 公頃需 求下，檢視開發規模介於60 公頃至 280 公頃間所得資訊繪製之圖形及函數，推論區段徵收地價總 收益與開發總成本間，存在最大淨收益及開發規模（圖11）。茲配合本文模式運用Excel 軟體的運 算，為便於作對話式及連鎖式運算，需將開發規模以

Q



13



(

x



4

)

轉代，即以下所列函數之 自變數範圍為

1

 x



17

，且代表

65

 Q



273

。經由統計回歸方式予以函數化，建立區段徵 收規模與淨收益之關係函數，以便作為決策時之數值分析基礎。由圖11 資料顯示，淨收益（百萬 元）隨開發規模先呈遞增後轉為遞減，最大淨收益位於開發規模約143 公頃處，即淨收益曲線呈 非對稱性拋物線型態，爰將原計算所得之資料化約成函數式，即得區段徵收淨收益函數表示如式 （1），其「契合度」約達 99%。

51

.

477

74

.

328

426

.

42

3962

.

2

0574

.

0

4

_

3

_

2

_

_





x

x

x

x



1

 x



17

（1） 圖11 區段徵收之總成本、總收益及淨收益曲線圖 就地價與成本變動對開發淨收益之敏感性分析，以開發規模 143 公頃其淨收益 4.31 億元而 言，若土地銷售價格下降5%或成本提高 5%，將使淨收益分別下降至 1.42 億元及 1.64 億元；倘 若土地銷售價格上升 10%或成本降低 10%，將使淨收益分別上升至 10.08 億元及 9.65 億元（圖

965 698 431 164 -103 -146 142 431 720 1008 -500 0 500 1000 1500 90% 95% 100% 105% 110% 變動率 淨收 益（百 萬元） 總成本變動 總收益變動 12）。因此，對於徵收成本之控制與掌握土地市場價格之變化顯得相當重要。 在可供建築住宅用地25 ㎡/人之設定下，依據計算所得之資料顯示，開發規模與引進人口（

N

） 之關係函數型態如式（2），其契合度約達 100%（圖 13）。綜上，即可建構開發規模（

Q

）、引進 人口（

N

）、淨收益（



）與捷運建設成本之資本投入（

k

）等四方關係（圖 14），此可模擬在 不同政策目標下開發策略之組合情境。

1405

.

6

9161

.

1





x

N

1

 x



17

（2） 圖 12 淨收益之敏感性分析圖 圖 13 區段徵收開發規模與引進人口之關係圖 圖14 開發規模、引進人口、淨收益與資本投入等四方關係

（七）政策目標之開發規模分析

若政策目標在於淨收益（



）必須滿足捷運場站開發之資本投入（

k

）之需，亦即在滿足捷 運場站開發資本投入的淨收益下（





k

）之區段徵收開發規模，今假定所須資本投入為3.6 億 元，區段徵收之可行開發規模約介於117 至 195 公頃之間，且開發規模愈趨近於 156 公頃，淨收

益約4.31 億元（圖 11），開發商面對土地市場不確定性所可調整財務資金運用之彈性空間愈大。 因此，決策開發規模宜以損益兩平（break-even）為基礎，而應以最大淨收益（maximum-profit） 為準據。 若政策目標在於引導成長至捷運場站毗鄰地區，避免無限制之蔓延發展，亦即因應都會擴張 之需求，在引進人口數（

N

）規模下之區段徵收開發規模，今假定政策設定引進人口約為 1.58 至1.96 萬人之間，即可推計區段徵收之可行開發規模約介於 130 至 156 公頃之間（詳圖 13），其 所對應開發淨收益約為4.07 至 4.31 億元之間。

結語

整合大眾捷運車站與周邊土地開發，即是國外行之有年之「大眾運輸導向發展」理念，透過 大眾運輸場站地區調整其土地使用模式，將都市發展型態與大眾運輸緊密結合，引導民眾之居住、 商業與購物活動空間轉往捷運場站緊鄰地區進行，將可促進都會地區有效率的發展。 回顧美國TRB 研究報告顯示執行 TOD 之關鍵要素，支持區段徵收制度可作為都會邊緣捷運 場站土地開發之最適實施方式，其可結合場站專用區投資開發動能，連結捷運場站之運輸與產業 活動核心，建構複合多元土地使用，塑造機能自主且空間合理歸屬之都會環境，在一般均衡狀態 下，可作為效用最適規模之衡量。 如何成為一個永續的都會環境，除了優質生活環境、多元而創新的產業活動，及有效率的都 市政府經營之外，健全的財政與資金調度亦相當重要。本理論模型 1係以區段徵收取得捷運車站 專用區之所需用地，及滿足其財務自償為原則，藉由開發都會邊緣土地以開創財源挹注捷運建設， 亦即將捷運建設成本納入區段徵收開發總成本，並引入產業及計畫人口，創造運量，增加捷運系 統使用效率及營運收入，期能維持合理之大眾運輸系統票價，藉由足夠運量達成永續經營之目標。

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投稿日期：100 年 12 月 28 日 修稿日期：101 年 4 月 25 日 接受日期：101 年 5 月 10 日