不正當政權？還是不適當概念？－「外來政權」論述的再思考」

不正當政權？還是不適當概念？

－「外來政權」論述的再思考

*

Illegitimate Regime, or Inappropriate

Concept? - Reconsideration of “Alien Rule”

國立台灣大學國家發展研究所博士 楊穎超 Yang, Ying-Chao

(Ph. D. of the Graduate Institute of National Development, National Taiwan University)

* 本系列作品自2003年起遊歷眾多期刊。至今「上游」作品終能刊登，要特別感謝 吳玉山教授對本文中國認同民調倒推的建議、黃默教授及耿曙教授的鼓勵，以及 本刊匿名評審們的指正，當然一切文責由作者自負。

Illegitimate Regime,

or Inappropriate Concept?

- Reconsideration of “Alien Rule”

Yang, Ying- Chao

Ph. D. of the Graduate Institute of National Development, National Taiwan University

Abstract

This article challenges the justness of the concept “alien rule” in main Taiwanese democratization studies which have often been taken for granted rather than examined in depth. The article compiles various arguments to confirm the meaning of alien rule. The first contends that alien rule lacks legitimacy, and Taiwanese people regarded Nationalist government as alien rule after 228 Incident. The second proceeds from the regime’s origin and observes 3 aspects: 1. the spirit of state building and the highest goal of the state are extraneous, 2. the political regulation and structure are extraneous, and 3. the rulers controlling the state are extraneous instead of being consented by the ruled.

Nonetheless, this article finds that most past quotation trying to prove the alien rule true stresses interviews and reports of certain local elites, which are questionable in sampling, logic and methodology. Besides, explanation utilizing faction and authoritarian oppression neglects that at the outset of Taiwan retrocession, factions were not established, interests were not accumulated, education and communication were not completed, and people were welcoming the regime.

This article demonstrates that the first argument is constructed; the “settler state” interpretation in the second argument doesn’t give consideration to the fact that Mainlanders lead different lives, and the government didn’t protect them by proclamation; lastly, the article draws on Western voting behavior and identification theories, indicating that Taiwanese representatives were involved in the ROC’s constitution formulation, and Taiwanese people’s voting and Chinese identification tendency prove the legitimacy of the Nationalist government.

Therefore, this article reasons that the government of the Republic of China migrating to Taiwan in 1949 is not an alien ruler. Instead, it is a political regime with legitimacy.

不正當政權？還是不適當概念？

—「外來政權」論述的再思考

楊 穎 超 國 立 台 灣 大 學 國 家 發 展 研 究 所 博 士

摘 要

本文挑戰台灣民主化主流論述中，外來政權概念的適妥性。外 來政權乃是台灣社會科學界或是本土史論述的關鍵概念之一，但多 數引用者未深入探討其意義。本文歸納各家說法以確認其內涵：第 一類起因於二二八事件，然後台灣人民發現國府是外來政權；第二 類則是從客觀的政體起源出發，從三個層面加以觀察：1.政權的立 國精神及國家最高目標是外生的；2.執行國家目標的政治規範與結 構是外生的；3.操持國家機器的統治者是外來的，非基於當地的被 統治者所同意產生的。以此認為國府在台灣屬外來政權。 本文指出，過去證明國府為外來政權之關鍵引述，多數偏重部 份本土菁英的口述訪談與報導，此等研究在抽樣、方法論，甚至在 邏輯上都是有疑問的。而派系支持與威權壓迫的解釋途徑則忽略了 台灣光復之初，派系尚待建立、利益尚未聚集、教育與傳播機構未 完備、與人民歡迎政府等諸現象同時發生的情形。本文並論證，第 一類說法顯示其被建構的特質；而在中華民國憲法制訂時，台灣省 事實上有代表參與；最後台灣人民外顯的選舉支持行為與中國認同 傾向，也證明了其主觀上承認國府的正當統治地位。 因此，本文認為，1949年遷入的中華民國中央政府，對當時多 數台灣人民來說，並非外來政權，而是一擁有正當性的政治體制。 關鍵詞：外來政權、民主化、正當性、威權體制

壹、前言

在台灣民主化的多種論述中，大約有一套關鍵字彙：外來政 權—黨國威權體制—地方派系與中選區制。「外來政權」說在此扮 演不可或缺的角色。1其說法大約是這樣「連貫」的：1945年日本投 降，國民政府派遣軍隊接收台灣，當時在台人民懷著歡欣鼓舞的心 情迎接，誰知治理台灣的行政長官公署政策失當、官僚腐敗，以致 民不聊生。在二二八事件後，許多台灣本土菁英被殺，社會大眾則 對這個政權深懷敵意。21949年「外來」的國府中央遷台，以黨國威 權體制（party-state system）控制社會人民；3_{由於外來政權具有正} 當性（legitimacy）需求，4_{面臨敵對的社會環境，國民黨與地方派} 1. 在一個威權政體裡，人們對政體與當權者的政治態度通常是混在一起的。毛壽 龍，政治社會學（北京：中國社會科學出版社，2001），頁78~79。而在台灣內部 討論中，將外來政權與國民政府、國民黨政府、與國民黨執政時期的中華民國政 府明示或暗示劃上等號，已是司空見慣的情形，例見：田弘茂，「台灣民主鞏固 的展望」，田弘茂等編，新興民主的機遇與挑戰（台北：業強，1997），頁244~291； Alan M. Wachman, Taiwan: National Identity and Democratization (N.Y.: M. E. Sharpe, 1994); Edwin Winckler, “Taiwan Transition?” in Tun-jen Cheng and Stepan Haggard eds., Democratization in Taiwan (Boulder, CO: Lynne Reinner, 1992)；吳介 民，「台海上空的粉紅色幽靈」，台灣社會研究季刊，第57期（2005年3月），頁 219~234；林佳龍，「威權侍從政體下的台灣反對運動」，台灣社會研究季刊，第2 卷第1期（1989年春季號），頁128。因此除非特別指明，本文將混用之。 2. 參見Murray A. Rubinstein, “The Taiwan Miracle,” in Murray A. Rubinstein ed., The

Other Taiwan: 1945 to the Present (N. Y.: M.E. Sharpe, 1994), pp. 3~14; Shelley Rigger, Politics in Taiwan: Voting for Democracy (London: Routlished, 1999), pp. 58~59。其實許多文獻並不提到前面這段，而是借用外來政權語詞，便直接進入 威權政體的分析，以至未能豐富「外來政權」的定義與內涵。

3. 其手段包括運用軍隊、教育、宣傳機構與大眾傳播媒介以控制反對活動和思想。 可參考Shelley Rigger, Politics in Taiwan: Voting for democracy, p. 70; Joseph Bosco, “Faction Versus Ideology: Mobilization Strategies in Taiwan’s Elections,” The China Quarterly, No.137 (March 1994), pp. 28~62；林佳龍，「地方選舉與國民黨政權的 市場化」，陳明通、鄭永年編，兩岸基層選舉與政治社會變遷（台北：月旦，1998）， 頁193~194；陳明通，派系政治與台灣政治變遷（台北：月旦，1995）。 4. 外來政權等於缺乏正當性是同類文中被明示或暗示的同等語詞。例可散見於：陳 明通與鄭永年編，前引書，頁3~286；江宜樺亦曾指出「…國民黨政權為『外來 政權』，自始即缺乏統治台灣人民的正當性。」參見：江宜樺，「新國家運動下的 台灣認同」，林佳龍、鄭永年編，民族主義與兩岸關係（台北：新自然主義，2001），

系合作，並藉世界少有的中選區選制（或稱為single non-transferable vote under multi-member district, SNTV-MMD）來贏得選舉勝利。為 了獲取派系支持，國府將區域性的寡佔經濟利益（特許行業、特權 貸款、優惠措施等）分配給地方民選菁英，換取地方菁英在選舉時 為外來的國民黨政權動員群眾匯集選票，因此，外來政權與本土社 會的關係是靠著中央菁英與地方民選菁英間的侍從關係來間接聯 繫的，此也造成地方黑金勢力猖獗及尾大不掉情形。5為了遏止此問 題，外來的國民黨開始培養非地方派系者以取代之，地方派系心有 不甘，轉而支持逐步興起的反對勢力，6台灣的民主化過程，就在三 者互動下逐步開花結果。7 台灣民主化研究的作品，多數便繞著以上主軸進行。有人研究 國民黨是如何建立其黨國威權體制的、如何藉由恩寵依侍關係來控 制派系的、有人則研究反對運動者是如何藉由地方選舉逐步包圍中 央的，或者，為何在民主化後，國民黨能夠持續執政等問題。可知 此等論述的普及性與重要性。 因此可知，外來政權是台灣民主化論述的關鍵概念之一。8由於 _________________________________________________________ 頁192。而部分法律學者以二次大戰日本投降後，台澎金馬交接於國民政府的法 律問題，論證國民黨政府統治缺乏合法性（legality），此並非正當性（legitimacy） 問題，故不在此討論，但如對國府接收時的適法性討論有興趣，參見：丘宏達， 「一個中國的原則與台灣的法律地位」，台灣主權論述小組編，台灣主權論述論 文集（上）（台北：國立編譯館，1999），頁76~88；陳隆志，「戰後台灣國際法律 地位的演變」，台灣主權論述小組編，台灣主權論述論文集（上）（台北：國立編 譯館，1999），頁89~109。

5. 關於此聯繫之詳細情形，請參考Nai-teh Wu, “Politics of a Regime Patronage: Mobilization and Control Within an Authoritarian Regime,” (Ph. D. dissertation, Department of Political Science, University of Chicago, 1987)；林佳龍，「地方選舉 與國民黨政權的市場化」，頁193~194。 6. 參見：陳明通、林繼文，「台灣地方選舉的起源與國家社會關係轉變」，陳明通、 鄭永年編，兩岸基層選舉與政治社會變遷（台北：月旦，1998），頁54~62。 7. 此種過程論的分析，參見：田弘茂，前引文，頁244~291；林佳龍，「台灣地方選 舉與國民黨政權的市場化」，頁169~260。 8. 在許多議題上都有「外來政權說」的發揮空間。例如經濟發展方面，有學者認為， 台灣過去經濟成功發展經驗乃是因為國民黨作為一個外來政權，對大企業充滿戒

是外來政權，論者「認定」國民政府從一開始就不受台灣人民的歡 迎，9即便執政的國民黨持續贏得多數選舉的勝利，其政權仍可被認 為根基於國外政府的支持，以至國府一旦不受眷顧，即面臨正當性 危機。10反對運動者與學術界即在此展開論述空間。 例如在2000年之前，學界討論國民黨為何能擋住第三波民主化 浪潮，持續執政？論者解釋，因為國民黨政權與地方派系的「依侍」 關係、獨佔的意識型態與壟斷的教育論述、本土化政策與經濟發展 政策的持續施行等等，11使台灣人民錯認國民黨政權具有統治正當 性，故得以擺脫第三世界威權統治者宿命，在過去四十年中，無論 中央或地方選舉仍可以壓倒性優勢贏得勝利，成功在台生存。但為 何會有「國民黨為何能持續執政」的問題意識呢？就是因為「外來 政權」作為台灣民主化論述中最基礎的部份，故認定這個政權不受 人民歡迎，才會衍生為何支持的疑惑。 這類型的說法有沒有問題？如果我們細究這些作品，尤其是在 _________________________________________________________ 心，在嚴格限制分工的情形下導致中小企業的崛起，直到70年代中期之後，因為 國府需要新的正當性基礎，才開始對中小企業進行補助。例見Yongping Wu, “Rethinking the Taiwan Developmental State,” The China Quarterly, No.177 (2004), pp. 91~114.

9. 據Wachman的說法，“The relationship between the residents of Taiwan…and …KMT was sour from the start.” from Alan M. Wachman, “Competing Identities in Taiwan,” in Murray A. Rubinstein ed., The Other Taiwan: 1945 to the Present , p. 20, 26.不受 歡迎，換句話說也就是不具正當性，是「外來政權說」一個重要的隱含假設，人 民的作為可能是積極的抵抗，或是消極的不配合。 10. 此有兩個不同狀況，如果政府被認為沒有正當性而僅靠外國支持，一旦支持消 失，政權即面臨危機，此說可被歸因為國際因素，而國內人民則被認為是不支持 政府的，前東歐國家在1980年代末所面臨的情況即是如此；但在台灣的案例裡， 除了上述說法外，也有學者認為是中國法統論述在國際上遭到挑戰，國府被島內 人民懷疑沒有能力保障現狀，才面臨正當性危機。兩者皆從國際因素切入，卻對 內部人民支持與否有不同觀點，前者可參見王振寰，「台灣的政治轉型與反對運 動」，台灣社會研究季刊，第2卷第1期（1989年），頁71~116；後者可參見：胡佛、 朱雲漢、文正仁，「台灣與南韓民主化過程中的國際面向分析」，田弘茂等編，新 興民主的機遇與挑戰（台北：業強，1997），頁458~514。 11. 其實被用來解釋的原因甚多，參見游盈隆，民意與台灣政治變遷（台北：月旦， 1996）。

量化研究法大行其道的今天，多數在論證過程中，首先提及國民黨 政權是外來的、再加上二二八事件或白色恐怖，「不正當」的簡介 就完成了，接下來則多以民調或者投票數據來發展這些作者真正要 解釋的其他論證。而不正當在當時社會的表現為何？12這些行為主 義家們不是沒有論及，就是「具有敵意的台灣社會」、「私底下有相 當程度的不滿」，至於作者們怎麼知道社會具有敵意？有多不滿？ 為何不滿還支持國府？作品中除了以國民黨培養派系、發展經濟等 面向來間接證明其想強化正當性外，並未以同樣的研究取向來回答 如何得知社會不滿的問題。在方法論上，這類型論文的闕漏是很值 得檢討的。但遺憾的是，卻鮮有人去討論這個問題。 此外，上述作品假定國家機關意識型態、宣傳與教育的嚴密及 有效性姑且不論，在國府完整的建構此等政治社會化政策之前呢？ 其既被界定為外來政權，光復與遷台初期時，民主化論述中的教 育、宣傳體制的思想灌輸、地方派系的建立與聯繫皆非一蹴可幾， 那麼當時的國府就沒有受到台灣人民的支持嗎？ 實際上，外來政權說的建構與引證過於簡化與片面，更重要 的，與絕大多數在政治學領域中，應用其概念的行為科學作品有方 法及邏輯上的矛盾。由於正當性以人民支持與否來決定，多數作品 在描述過程中，提及國民黨政權是由外移來的、再加上二二八事件 或白色恐怖，「不正當」的論證就完成了，並未進一步指出台灣整 體社會在面對不正當政權時，消極或積極的表現形式：是抗繳稅 嗎？是不投票嗎？是拒服兵役嗎？是舉兵造反嗎？還是其他可見 的社會行動呢？而「具有敵意的台灣社會」、「私底下有相當程度的 不滿」如何測定？作者們並沒有提出令人信服的數據與現象足以證 12. 類似作品在提及社會時，通常從威權政體與外來政權角度切入，將國家與社會對 立起來，而由於光復初期國府滲透社會機制尚未建立（否則就不會有人懷疑二二 八事件中半山的角色為何）、多數外省人也並未遷台，所以在描述光復與遷台初 期的社會時，我們可以合理相信，作者們心中的社會應該是整體的。

明整個社會的「不滿」與「敵意」。因此在方法上，該類論說的因 果關連性是很值得深究的。 而若我們再往前追溯所本，將會發現無論在台灣史或是本土社 會科學理論建構，具有起源意義之關鍵引述裡，原來對於「本省 人」、「本土社會底層」意見的主觀「認定」（也就是質疑國府正當 性者），是來自於許多（相對於當時台灣人民卻是少數的）作家、 學者、政治人物的口述訪談與報導。13這類被選取者有多少屬於社 會底層？報導者訓練如何？而在方法論上，這種訪談或報導如何以 獨立、客觀且一般化的方式來辨識研究對象的「心靈過程」？在取 樣上有沒有失之偏頗的缺點？14有沒有可能這些「現身說法」的菁 英或報導是「被選擇」出來的？15他們的觀點是否即代表當時社會 多數想法？這些人不僅在國府遷台初期的台灣社會屬於少數，其人 生發展也深受政府遷台後諸項政策與各省籍人士的競爭影響。16但 是目前絕大部份的本土歷史與社會科學作品，卻不假懷疑的採用其 觀點進行論說。難道沒有更好的方式來測定當時人民的想法？如果 13. 其中或有一般民眾的訪談，然卻與台灣社會的實際構成不成比例。我們將在文後 詳談此問題。 14. 關於這類方法論上的問題，請參考王輝煌，「社會科學研究在理論與方法上的一 些問題及其思考」，黃秀端編，政治學的發展（台北：韋伯，2003），頁55~90。 此外，本文雖不擬加入不同方法論間的論戰，但必須指出本文在研究台灣政治發 展文獻中，方法論上的意義：過去引用外來政權到台灣的文章，極大多數為採用 「硬性」資料（hard data）之量化方法論者，但卻引用「早期」的「軟性」資料 （soft data）為前提，整篇文章的本體論（ontology）與知識論（epistemology） 邏輯恐不一貫。本文就是以較偏向實證的方法論，來和這些「早期」的「軟性」 資料進行對話。而除方法論的問題外，本文亦對過去資料的嚴謹度持保留看法， 其間的缺失參見黃彰健，二二八事件真相考證稿（台北：聯經，2007）。 15. 在方法上，依照依變項某一個值挑選被觀察的個案（selecting one value on the

dependent variable），其可能造成選擇偏差（selection bias）之討論，可見於Barbara Geddes, Paradigms and Sand Castles: Theory Building and Research Design in Comparative Politics (Ann Arbor, MI: University of Michigan Press, 2003), pp. 89~129; David Collier, “Insights and Pitfalls: Selection Bias in Qualitative Research,” World Politics, Vol. 49, No. 1, pp. 56~91.

16. 參見：陳璦莉，「台灣地主對戰後土地改革之回應與社會地位變動—個案與類型 的分析」，台灣大學三民主義研究所大陸組碩士論文（1999年）。

我們相信現代社會科學理論對於人民行為探究有更好的信度與效 度，將可看到與過去不太一樣的線索。 其次，關於邏輯上的問題是，認為國府不正當者，採信訪談記 錄的證據，卻忽略了選舉民調等資料，原因甚夥，但多是認為國民 黨政府的恐怖統治、情治機關監控、不公平競爭、缺乏自由、選舉 操控等制度性障礙使得類似數據不該被採信，這類論點將使得當前 所有以行為主義途徑討論近代台灣政治史的文章都同受質疑，但行 為主義在台灣用來詮釋近代台灣政治發展的文獻甚多，卻似乎從未 以此被挑戰過。更嚴重的問題是這不僅是學派間的歧異，我們甚至 可以從同篇文章中看出其對於選舉民調等資料立場的矛盾性。例如 有學者指出國府在1970年前能順利的統治台灣，「主要是因為美國 在軍、經與國際地位的強烈支持，在此支持下，國民黨政府才能面 對一個具有敵意的台灣社會。」既然特別強調整體社會的敵意，顯 見其認為國府沒有得到民意的支持，也就是不採信選舉的投票及得 票率具有證明國府正當性的效果，但問題是文中又另外指出土地改 革為國府贏得農民支持，證據是農村得票率大漲，17對得票率是否 能反映民意的見解如此衝突，在邏輯上似乎說不太通，而其他許多 描述台灣政治發展的文章，也很容易發現此種矛盾現象。 如果藉由史實與行為主義的研究法，能呈現出另一種台灣民眾 不同於過去論述的表現，學者似乎就可以重新思考，外來政權概念 是否正確反應了過去台灣政治發展的根基。因此本文不揣冒昧，將 從此論述本源著手，探索其有效性。先從過去論述之引證方式與研 究法的缺憾著手，再以歷史及行為主義式的資料嘗試否證過去論者 所建構出的「外來政權」標準，以藉此反證本文認為國府為正當政 17. 參見：王振寰，前引文，頁71~116。當然王教授也有可能認為1950年後「國民黨 政權在台灣亦開始尋求改善與社會的關係。」故之後的選舉數據較可信，但同樣 是選舉的政治參與行為，如何決定何種選舉數據是可被接受的，何種不行呢？

權觀點的成立。18 在章節安排上，為了達成釐清概念的目的，本文除前言外，首 先耙梳並歸類相關國內外學者對國民黨政權屬於「外來政權」性質 的界定；其次要從正當性角度來回答政權外來說的適妥性。在此部 份，我們分為兩個子題，第一是回應外來政權主張者對於國府制度 設計中的疑問，第二則是從地方精英論著、人民外顯的政治行動與 意見反應（大眾行動與政治參與）來評量國府的正當性，最後為結 論，總結本文的發現。

貳、正當性與「外來政權到台灣」

在社會科學領域中，「外來政權」其實是不甚精確的概念，少 有學者為此名詞下定義，在台灣卻常被直接拿來應用。之所以會成 為探討主題，即因它在本土民主化論述中的主流地位。本文將從部 份應用此概念的作品中歸納出兩種「外來政權」的特質界定。19在 進入外來政權討論前，為了釐清問題，首先將討論正當性概念，畢 竟外來政權說主要就是認定政權缺乏正當性。 關於正當性，當前學說對此大體有三種不同界定，第一種來自 Weber與Lipset，他們從人民角度出發，認為正當性乃是人民對政權 的認同與支持。如韋伯所說「每一種真正的支配形式，都隱含了最 低程度的志願性認同。」但對於統治者而言，社會越支持其政權， 也就越代表他受到社會某些人的歡迎。因此，為了政權的穩固，「每 一個支配系統都會嘗試去教化人民對正當性的信仰，以合理化其統 治。」簡言之，正當性「包含此一政治系統形塑和維持信仰的能力， 該信仰相信現存的政治制度是最符合現存社會的。」這一個志願性 的正當性概念，同時隱涵了兩個意義。第一，其指涉了人民的支持 18. 因此，本文的假設實際與「外來政權」主張者「共享」。 19. 相較學術論著，政治人物的發言較不完整與精細，故本文擬探討的外來政權論述 將限縮於學術著作。

是政權是否正當的基本條件。換言之，只要大部分人民不支持某一 政權，那麼該政權必然不穩定。但這一想法在經驗上是站不住腳 的。因為歷史上很多不受歡迎的政權十分穩定（例如種族隔離時代 的南非白人政權、一些前東歐共產政權）。第二，統治者會嘗試去 教化與培育人民對其政權的支持。但這種支持須要多大程度，志願 性觀點並未回答。 第二種來自O’Connor與Habermas等，從功能的角度出發，認為 社會大眾（尤其是工人階級）對於資本主義國家的忠誠，是維繫資 本主義順暢運作的基本條件；此條件與前一條件都強調大眾的忠誠 是政權穩定的必要條件。但以上兩種都未能回答一些不得人緣的政 府為何得以續存的情形。因此第三種說法就把正當性視為有權者之 間的相互認可：一個權力或政權，假如獲有其他權力或政權的支 持，則是有效與正當的。20從描述國民黨政權為外來政權作品的前 後論證來看，多數界定應是第一種，正當性是人民對政權的認同與 支持，而國府就是沒有獲得人民的認同與支持，只靠著意識型態與 白色恐怖壓制人民，因此被視為外來政權。本文將從此種人民支持 與否的角度，來論證國府是否具有正當性。 細究該類討論國府為外來政權的作品，有以下兩種不同解釋方 式。21第一種認為當初國府政權建立時，受日本統治的台灣人民並 20. 此三種正當性界定詳見：王振寰，前引文，頁75~78。 21. 在此兩類之外，其實尚有一種「移入政府」（或者是Settler State）概念。論者主 張二次戰後，亞非殖民地在去殖民化建立新興國家的過程中，本土社會力量興起 成為自我統治的基礎，但台灣的情形卻是以移入的國家機關（或稱Migrant Group） 取代本土力量，成為一種外來統治現象。此種說法以Weitzer最早主張，其著作中 是以北愛爾蘭（Northern Ireland）的新教徒、辛巴威（Zimbabwe舊稱Rhodesia） 的白人政府為例，但在文中亦稱國府為Settler State。然可惜的是，該作品雖將國 府列入，卻沒有完整陳述為何及如何，國府是個移入政府，只是在部份討論中突 然出現了台灣政治的部份特徵，即稱國府是個移入政府，未嚴謹檢驗國府是否適 合此項概念，而在國內相關討論裡，「外來政權」與本土社會書中雖在破題時提 問「國民黨政權是一個『外來政權』嗎？」然隨即轉入「背負著『外來政權』負 面形象的國民黨政權，如何…建立支持政權的社會基礎。」也就是先假定國府是

未參與，故預設人民因此不願接受國府的統治。但該如何解釋光復 初期台民歡迎國府的行為與言論呢？論者轉而藉由二二八事件與 族群問題，論證國府統治後，因為屠殺與歧視台民，故人民主觀判 定這個政權是外來的。第二種則強調政治體制面向，以政權從台灣 境外產生切入，認定其客觀上、先天的不具正當性，但在細項中， 仍參雜著人民主觀的認定。較詳細的說法如下： 一、外來政權在台民主觀認定裡不具正當性：起因是二二八 事件與族群歧視。 這類型說法裡，如何證明國府沒有正當性呢？他們其實是這樣 建立聯繫的：國府＝外來政權＝沒有正當性。如前所述，許多關於 台灣民主化的文章，多數「假定」國民黨政權先天不受台灣人民支 持，其理由即在於「國府是外來的」。這種論說混合了客觀與主觀 的假定：國府不是由台灣人民選舉、領導官員不由台灣人民擔任， 而是「客觀上」從中國大陸搬來台灣的，因此國民黨政權「先天」 _________________________________________________________ 移入政府，而無相關論證。因不知其所本為何，故無法深入討論此類說法，在此 僅僅指出幾點：(1)在Weitzer的界定中，一個移入政府所建立的國家裡，社會會 分成壓迫與被壓迫的階級（caste），政府則是壓迫階級所組成，必定是幫助壓迫 階級的。拿來應用於台灣，就是外省與本省的省籍分歧（頁32）。但多數外省的 退伍軍人們是否分享此種優勢地位呢？(2)該論稱移入政府的社會結構是沿著種 族階級線（caste line）而展開：不同族間的通婚不被鼓勵、社會距離是相當高的、 社會不平等藉由政治、經濟和價值體系的不平等而強化，台灣外省與本省有如此 界線否？其將台灣的外省族群與北愛新教徒與辛巴威白人統治者並列，如果瞭解 後者的統治歷史，就會明白此種類比的合理性如何。關於此概念的引用，請參考 Ronald J. Weitzer, Transforming Settler States: Communal Conflict and Internal Security in Northern Ireland and Zimbabwe (Berkeley: University of California Press, 1990)；李筱峰，與馬英九論台灣史（台北：玉山社，2006），頁138~141；龔宜 君，「外來政權」與本土社會（台北：稻鄉，1998）。另須指出的是，雖在「外來 政權」與本土社會書中，未見引用Weitzer的註釋，但本文認為其觀點近似於 Weitzer，例如其認為「台灣的國家機關由外來的統治菁英所把持」（頁25），關切 的焦點在於國民黨政權與「外省族群」的關係，其認為國民黨政權與一般殖民主 義外來政權不盡相同的原因是「有自立發展的可能性」（頁24），正好與Weitzer 對Settler State「移居群體相對於本土居民有優越地位」且「獨立於母國」的解釋 （頁24）類似，尤其是對於移入優勢群體的關注，故在此歸於同類。

就缺乏正當性，在滿懷敵意的台灣人民中生存，只好依賴利益來動 員派系，並建立一整套中華民國戰時體制馴化人民以持續執政。例 如下述引文： 「…作為外來政權的國民黨，在二次大戰結束後的台灣是欠 缺正當性的。為了向下吸取存活的養分，國民黨必須依賴既有的 地方菁英（以選舉勝利獲得正當性）。」22 「國民黨開放地方選舉的主要原因在強化其外來政權的正 當性。」23 但實際上，這類說法無法解釋為何在光復初期，台灣人民會歡 迎國府軍隊進駐的行為。24所以只好強調光復後，台民「主觀認為」 的說法： 「二二八事件發生後，台灣社會的底層開始重新思考這個社 會與中國大陸國家機關的定位，認為如果是同一個國家同一個民 族，就不應有如此殘忍的屠殺鎮壓行為。當1949年國民政府內戰 失敗播遷來台，強調以三民主義及中山遺教為立國精神，以完成 反攻復國的歷史神聖使命，並以此而建構動員戡亂體制，實施黨 國威權主義統治時，台灣社會對國民黨外來政權屬性的定性，於 焉完成。」25 這類說法告訴我們，外來政權不是在光復後即「發現」的，而 是在二二八事件後才被「重新思考」的，但如果說外來政權為一種 客觀現象，又怎會在後來才突然被「重新思考」呢？假如沒有政策 22. 陳明通、林繼文，前引文，頁25。括弧為筆者所加。 23. 國府於1946年起，即在台灣辦理村里長及省參議員選舉。據此等說法，國府於光 復初期即有正當性需求。引文參見：林佳龍，「台灣地方選舉與國民黨政權的市 場化」，頁171。 24. 這裡有個問題是，人民歡迎一個政府的統治，是否即代表其非外來政權？答案當 然是不一定。但從光復初期的台籍菁英及人民的表現來看，顯然其不視國府為外 來政權。至於遷都動作是否可視為客觀的外來現象？答案亦顯然為非。 25. 陳明通，「基層選舉、地方派系與外來政權的生存發展模式」，引自陳明通、鄭永 年編，兩岸基層選舉與政治社會變遷（台北：月旦，1998），頁6~7。

失當與二二八事件，外來政權就不外來了嗎？可知此種外來政權的 概念深具被建構性。既然是被建構的，那麼是誰建構？這種建構符 合歷史事實嗎？我們可以繼續探討：「台灣社會的底層」由誰來代 表？如何得知他們的「認為」？與「對國民黨外來政權屬性的定性」 呢？更細膩的說法可參見對台灣族群問題起源的描述，26來看出論 者是如何理解國府失去正當性的觀點： 「…當時台灣人民對於能夠回到祖國懷抱，仍然充滿期 待…，台灣人當時的『中國人意識』是溢於言表的。…然而，在 最初的接觸中，由大陸來的新統治者對於台灣人在政治安排上的 措施，卻使台灣人逐漸產生受到歧視待遇的感覺。…這些期望在 光復後的日常政治現實中一再受挫。經過媒體對於諸多民怨的報 導，特別是關於行政長官公署官員的貪污腐敗、在政府職位的用 人上排擠本省人、任用外省人作法的披露，更逐漸導致台灣民眾 產生『本省人』受到『外省人』差別待遇的強烈感受。（關於這 些事件的討論與報導，可參見賴澤涵、李筱峰等人，戰後初期台 灣的民意代表（台北：自立晚報，1986），頁203~206，及其許多 相關著作中的引述與描繪。）這些累積的社會緊張，在台灣光復 的十八個月後…演變為『二二八事件』…不過，我們同時也應注 意到：在『二二八事件處理委員會』提出這些改革要求時，本省 人之間對於外省人的態度仍有很大的差異，也尚未發展成類屬性 或普遍性的敵意。…然而，在3月9日由大陸調來的增援軍隊抵達 台灣以後，對於各地進行鎮壓，導致上萬名本省人被殺害的後續 發展，卻徹底的改變了此一狀況。…這場鎮壓性的屠殺，使得原 本仍對中央政府抱持一絲希望的本省人，也覺得受到背叛而失 望…『本省人』相對於『外省人』的（弱勢）族群意識，可以說 是在三月的鎮壓之後，才逐漸確立，成為本省人之間的主流說 法。」27 26. 此間的關連性例見：陳明通、林繼文，前引書，頁46；徐火炎，「台灣的選舉與 社會分歧結構」，引自陳明通、鄭永年編，兩岸基層選舉與政治社會變遷（台北： 月旦，1998），頁136。 27. 王甫昌，當代台灣社會的族群想像（台北：群學，2003），頁65~82。第一個括弧

在這種省籍差異的描述裡，我們可以瞭解，代表當時「台灣人」 「說話」的人是誰，即便如此，我們仍舊不知道二二八事件後，作 者是從何得知本省人（全稱式的）「失望」與「主流」說法的。而 二二八事件是否足以稱為（全稱式的）本省人「失望」、「敵意」的 轉捩點呢？我們也將在後面予以討論。 二、外來政權客觀上、先天的不具正當性：從政治體制起源 切入。 第二類主張者認為，「外來政權」約略等於因政治理由出走者， 這些人在外地所建立的政權，對當地人來講是一種「外來政權」。 如果仔細分析這種政權屬性，可以從三個層面觀察：1.這個政權的 立國精神以及國家最高目標是外生的；2.執行國家目標的政治規範 與結構是外生的；3.操持國家機器的統治者是外來的，不是基於當 地的被統治者所同意產生的。以此三層面觀察1949年到台灣的國民 黨政權，可以發現： (1) 這個政權的立國精神是基於三民主義與孫中山遺教，而反攻復 國則是蔣介石領導下當時國家的最高目標，這些都不是國民黨 政權移入前，在台灣六百多萬住民的立國精神和國家目標。因 為中華民國成立時台灣人民正值日本殖民統治，未參與立國精 神的討論，後來也未經一定的程序（例如公民投票）形成台灣 人民的集體共識。 (2) 施行有效統治以體現立國精神及達成國家目標的政治規範與 結構是外生的。長久以來國民黨政權在台灣實施的是一種威權 主義的黨國體制，這種統治規範與結構的建立，始於1940年代 末期從中國大陸撤退前夕，凍結剛剛頒佈的憲法，另立違憲的 動員戡亂體制；完成於1950年代初期的黨改造，達到黨國一體 _________________________________________________________ 為原文註釋，第二個括弧為作者原文。

的統治權力結構設計。同樣的，這種體制不是台灣老百姓集體 意志的創作結果，而是國民黨統治集團硬生生地強加在這個社 會上的。 (3) 操持國家機器的統治者是外來的，國民黨人1949年因中國大陸 內戰失利而流亡至台灣，在此延續大陸時期的中央政府，以待 反攻復國之日。但對台灣人民來說，這個佔領國家機器的統治 集團不是他們選舉產生的，更不是由他們所組成的，可以說是 「天上掉下來的」、「來管他們的」。所實施的威權統治跟剛送 走的日本殖民政府不僅沒有太大的差異，反而變本加厲，幾乎 是另外一個「殖民政府」。28 這個說法從政權產生與人民同意與否切入，認為中華民國政府 體制確立時，既未納入台灣人民的代表參與，其統治也未經台灣人 民同意，因此結論國民黨政府是外來政權。但此說同樣也面臨一個 關鍵的質疑：作者怎麼知道當時所有或多數台灣人民在想什麼？ 無論如何，多數研究台灣政治與歷史的學者們，就從此開始鋪 陳國府到台灣的統治政策與缺乏正當性問題。而由於行為科學近年 來在台灣政治學界的大行其道，有相當多的文章都是在開始提及國 府為外來政權後，便進入選舉席次與民調數據的量化分析，去論證 作者們真正欲解答的問題。雖然可以因此看出「外來政權」說的重 要與不可置疑性，卻似乎忽略了該論的引證，在方法上是否與行為 科學家的本體或是知識論邏輯維持一貫。同時這是否正確描述了政 治實況？此將是接下來要討論的問題。

參、光復初期的政治「安排」及台民認同

從關於外來政權三個特徵來看，我們對照台灣政治史，可發現 其所描述者與實際情形不同。 28. 陳明通，「基層選舉、地方派系與外來政權的生存發展模式」，頁4~6。

就第一點來說，「這個政權的立國精神是基於三民主義與孫中 山遺教，而反攻復國則是蔣介石領導下當時國家的最高目標，這些 都不是國民黨政權移入前，在台灣六百多萬住民的立國精神和國家 目標。」中華民國的立國精神寫明在1946年制訂的中華民國憲法前 言裡。那麼，台灣住民參與該憲法的討論與制訂沒有？答案是肯定 的。根據1947年由中華民國國大秘書處編印，描述1946年南京制憲 情況之國民大會實錄指出，當時台灣省的確由「省臨時參議會」選 舉及遴選產生十一位區域代表、六名職業代表參與了國大制憲工 作，29也留有當時會議代表簽到的記錄，怎麼會說台灣沒有代表參 與呢？ 有論者認為，雖然有參與，但中華民國憲法的制訂，經過二十 年左右的醞釀期，台灣代表僅僅參與了最後階段的國大制憲部份， 更進一步的說法是，「這17位代表到南京只是純粹儀式性的訪問， 根本未參與制憲工作。」30但實際上，在上千位制憲國代的行列裡， 略加瀏覽國民大會實錄的會議記錄，便發現台灣省代表黃國書是制 憲國大主席團主席之一、國大第八次憲法審查會議出現制憲國代李 萬居的發言記錄，而在眾多連署提案中，名列第四號之增加僑居國 外之監委名額案即有李萬居、高恭、顏欽賢、謝娥、連震東、鄭品 聰、紀秋水、洪火煉…等人的參與連署，其後之第六十四號提案也 同樣有上述代表的連署，31因此到底有無實質參與？其理甚明。後 29. 國民大會實錄稱之為「省臨時參議會」，而台灣行政長官公署在台灣省參議會第 一屆第二次大會的施政報告，則稱是「省參議會」。關於台灣省代表的產生、姓 名、及參與會議之相關內容，請參考國大秘書處編，國民大會實錄（南京：國大 秘書處，1947），尤其是頁17~18、104。以及台灣行政長官公署，施政報告（台 北：台灣行政長官公署，1946年12月），頁16~18。 30. 引號內文字來自李憲榮，「制定台灣新憲法的必要性」，台灣民主季刊，第3卷第1 期（2006年3月），頁1~26。李筱峰則提到「…但是這些代表因為是『撿戲尾』的 份，簡直插不上嘴，就好像是在喜宴中，最後一道菜都上完才到場的客人，沒吃 到什麼，也只好認了。」參見李筱峰，前引書，頁169~170。 31. 以上諸人為台省代表。參見：國大秘書處編，國民大會實錄（南京：國大秘書處， 1947），頁606~608、732~733、838。

來台灣住民以高投票率參與憲法修訂代表的選舉，也證明其默示此 憲法的正當地位。32 至於第二點與第三點認為，威權主義的黨國體制與操持國家機 器的統治者是外來的，對台灣人民來說，這個佔領國家機器的統治 集團不是他們選舉產生的，是「天上掉下來的」。單就客觀的體制 產生而言，台灣選出的國大代表都實際參與了制憲或是動員戡亂的 相關討論與制訂，以上說法恐有斟酌空間。而作者指出人民認為「天 上掉下來的」說法，到底人民是藉由客觀現象辨認出國府是外來政 權呢？還是藉由主觀認定，國府是天上掉下來的呢？作者沒有解 惑。如果說是客觀發現，光復後台民的主動歡迎已經證明了其客觀 性不存在，而有哪些證據證明人民的主觀認知呢？作者也沒有提 出。相對於此，如果要檢驗當時的台灣人民是否認為，當時執行國 家目標的政治規範與結構是外生的、統治者是外來的，「中國意識」 是相當有力的證據。 何謂「中國意識」？在1949年前，台灣被認為是中國的一部份 而接受統治，國共內戰後期，國府遷台準備反攻。在沒有實質統治 大陸又要宣稱代表中國政權的情形下，當時國民政府維持內部合法 性的重要元素是中華民國憲法、根據憲法產生的中央政府以及代表 各省的中央民意代表。由於反攻大陸目標沒有在原先幾年內達成， 國府為了持續宣稱代表中國政權的正統性，乃經1953年行政院呈 報、總統核可，1954年透過司法院大法官會議釋憲，讓代表全中國 各省份中央民代得以在原任期結束後，繼續行使職權，至下屆選出 為止。33如此，國府在台灣完成了一個以「中國法統」為意識型態 32. 參見國大秘書處編，第一屆國民大會實錄（台北：國大秘書處，1961）。 33. 立法委員與監察委員延任部份，係源自於1954年1月29日之大法官會議釋字第三 十一號解釋案，謂「…國家發生重大變故…，故在第二屆委員未能依法選出集會 與召集前，自應仍由第一屆立法委員、監察委員繼續行使其職權。」；至於國民 大會代表的延任解釋則係1953年行政院就憲法第二十八條第二項「每屆國民大會 代表之任期至次屆國民大會開會之日為止。」條文之表面文意解釋，並經總統核

中心、具有過渡性質的政府體制。34 從史料來看，對於此種過渡型政府體制的正當性認可，國府並 非是憑空建立起來的，而是在舊有基礎上增添新的、對當時局勢的 理解。何謂「舊有基礎」？也就是在1949年國民政府開始著手建立 「中國法統」論述之前，在台灣的住民們就已經接受了「台灣是中 國一部份」的政治論述。 從以下幾點可知：（一）菁英的論著：日據時代台灣名人林獻 堂、蔣渭水等人的言論，對中國是有孺慕之情的；35（二）社會大 眾的行動：相對於馬關條約後島內抗日情緒的高漲，二次大戰結束 後台灣人民歡迎光復。以台北為例，約有三十萬居民自動組織，張 燈結綵，歡迎抵達台灣的國府軍隊；36（三）政治參與的熱烈：在 國府統治台灣初期，首先在1946年1月15日辦理公民宣誓登記，一 個月後參與登記的公民即達兩百三十九萬三千一百四十二名，佔當 時全台二十歲以上成人之九十一點八；而接下來辦理的地方性以及 制憲國大代表選舉，參與者眾而競爭激烈。以1946年開始之第一屆 省參議員選舉為例，應選名額三十名，參與競爭者共達一千一百八 十人，當選率平均為2.54%，而在選舉進行期間，一般民眾和地方 人士亦是處於興奮和期待的情緒裡，可知當時台灣民眾的政治參與 情形。37 _________________________________________________________ 可之結果。關於詳細內容請參考司法院大法官會議網站 <www.judicial.gov.tw/constitutionalcourt/p03_01.asp?expno=31>以及 <www.judicial.gov.tw/constitutionalcourt/P03_01_detail.asp?expno=31&showtype=> 相關附件、三民編輯部，大法官會議解釋彙編（台北：三民，2005 )，頁8~9；總 統府公報，1953、1954，以及國大秘書處編，第一屆國民大會實錄第二編，頁1~2。 34. 可參考Shelley Rigger, ibid, pp. 16~17; Thomas B Gold, “Civil Society and Taiwan Quest for Identity,” (Ph. D. dissertation, department of Sociology, University of California, Berkeley, 1991).

35. 例見李筱峰，前引書，頁169~170。 36. Shelley Rigger, ibid, p. 55.

37. 關於光復初期政治參與的熱烈及省參議員選舉的詳細情況，可參考鄭梓，本土精 英與議會政治（台北：華世，1987），頁1~22。

據多數研究指出，在1970年代前，中國法統的國家想像仍然普 遍被接受，其主導性並未受到臺灣社會內部的挑戰。島內初期以自 由中國雜誌社為首的政治反對者，絕大多數也同樣在中國的國家概 念下，要求民主改革。即使當時本省籍反對人士對於政府用人有省 籍考量之質疑，在中華民國政府以中國想像將之定位為地域觀念的 回應策略下，也成為見仁見智的問題，難以激發臺灣一般民眾強烈 而一致的省籍被歧視感。38由此觀之，中國法統的國家想像，在政 府遷台初期之台灣社會內部仍然具有優勢主導地位，此種優勢要直 到1970年代退出聯合國開始，政府在國際外交戰場上一連串的失利 後才逐步鬆動。39 38. 「難以激發臺灣一般民眾強烈而一致的省籍被歧視感」為王甫昌原文。其論證可 參見王甫昌，「由『中國省籍』到『臺灣族群』：戶口普查籍別類屬轉變之分析」， 臺灣社會學，第9期（2005年6月），頁59~117。 39. 另根據陸委會長期對台灣民眾自我認同的民意調查，第一次於民國八十一年九月 的數據指出，自認中國人的比率佔44%，認為自己是台灣人也是中國人者佔 36.5%，此後台灣民眾對中國的認同度則是逐年下降，但也可以倒過來推論，在 1992年之前，國府正當性論述與國際地位尚未被挑戰時，當時社會對於中國認同 的數據必然遠比48.5要高。這些具中國認同者多數支持中華民國政府應該是很自 然的事，怎麼會說政府是沒有正當性的呢？而另有學者認為（1）國民黨政權 （regime）的統治核心（包括最高領袖、中常委、政府高級官員、軍事將領、甚 至教育機關和文化媒體機構的負責人）、政府受雇人員、軍隊、警察、安全系統 （也就是政治學所說的state apparatus）中的人員，都來自台灣外部，也就是俗稱 的「外省政治菁英」和「外省人」。（2）將近四十年的威權統治，一方面鞏固、 維繫了上述的現象。另一方面，也加深了「外來政權」的印象和其政治合法性的 喪失。這兩個因素／現象的「同時存在」，使得「外來政權」說法有很大的說服力。 本文把此說放在這裡，原因是筆者認為以上兩點其實並不同時存在，關鍵在第一點： 論者怎麼知道當時台灣人民是如何想的呢？從邏輯上來說，如果多數台灣人民當 時自認為中國人，一個中國政府由大陸各省籍人士組成似乎是相當自然的事，也 就沒有台灣外部內部的問題。如果此說成立，第一點將不存在，也就沒有同時的 問題了。民眾認同的起伏可見於：陸委會網站。<http://www.mac.gov.tw/big5/ mlpolicy/pos/871107/8711c3.gif>

肆、光復初期的台民政治參與及投票行為

論者或者認為，1970年代前多數台灣民眾的中國認同僅是國府 政治社會化教育之結果，有可能民調留白的年代即是「中國認同」 從無到有的階段。然根據西方投票行為研究指出，人民對選舉的參 與正可顯示他們對政治體系的基本支持，亦可藉著他們的不參與選 舉來反映政體的缺乏支持，或相當高程度的幻滅，甚或疏離。經由 他們的支持或不支持，可表達他們對此政權之合作性意見。40國民 政府未有以壓力逼人民投票的政策，41那麼可以自由選擇投票與否 的台灣人民，對於國府政治體制的支持率又是如何？從一開始行政 長官公署辦理的省參議員選舉來說，要從當時1180位候選人中選出 30位省參議員，參與競爭之激烈，不言可喻。而國府遷台後的各項 選舉成果，我們可以引直選產生之九屆省議員選舉結果為例：42 表一：九屆省議員選舉投票率及國民黨得票率（%） 選舉年 1954 1957 1960 1963 1968 1972 1977 1981 1985 投票率 74.40 78.20 72.52 69.26 74.28 70.33 80.40 71.94 72.08 國民黨得 票率 72 69 66 72 77 71 65 72 71 說明：筆者整理自行政院研考會，中華民國行政概要（台北：行政院研究發展考核委員會，1992）， 頁25；台灣省選委會與內政部中央選委會的選舉實錄。 40. 關於此種概念，可參考陳義彥、黃麗秋，選舉行為與政治發展（台北：黎明，1992）， 頁61~100、191~216、217~235。 41. 在歷數國民黨如何藉制度獲得優勢後，Rigger仍認為國民黨獲得多數選民支持， 不意味著選舉是沒有競爭性的，國民黨藉此鼓舞台民的政治參與及選舉熱情，不 用強制性的投票仍獲得台灣人民的支持。參見Shelley Rigger, ibid, p.83.

42. 此類數據甚多，例如從1951到1985年間，國民黨提名的縣市長平均有88%的高當 選率。見Shelley Rigger, ibid, p.82。本文之所以採用省議員選舉數據，乃是因為 它是最早辦理、直選、全面性且未中斷的選舉，如果我們就前後期各項其他中央 層級選舉結果而言，也似乎不逆反推論結果。例如過去通說從1970年代退出聯合 國開始，政府在國際外交戰場上一連串的失利後，一個中國的認同才逐步鬆動， 然1972到1989年的立委選舉，國民黨最高得票率79%、最低61%，1972年是74%， 1974年為79%，1980年是76%，用此數據似也同樣可行，只是在時間上沒有省議 員選舉如此長期，故筆者斟酌後決定採用地方選舉結果以證明之。

從以上選舉投票率與國民黨得票率雙高的現象，43再配合剛剛 所提西方對於投票行為研究的成果，似乎可以反映出當時人民對於 整個中華民國政府體制的認同與接受。44而認此盡為派系動員成果 的觀點，派系理論認為，「派系通常僅網羅部份社會力，佔有部份 社會資源」，在光復初期，除日治時期部份的協力菁英外，台灣多 數的地方派系領導人才剛開始往地方發展，45其動員能力不可能如 後期得心應手。而在1947年發生二二八事件後，本土政治菁英有多 人遭到處決或監禁。例如當時台灣省參議會的三十個參議員中，因 反抗事件而被殺、被捕、及通緝者，有十一名之多。台北市參議會 的二十六位參議員中，有四位被殺，七位被監禁。事件發生後從日 據時代延續的基層政治菁英不再參與體制內的選舉，似乎成為全省 的普遍現象。以高雄縣為例，1945年選出的五十九位縣參議員中， 在二二八之後的1950年到1951年的縣議員選舉時，繼續參與選舉的 只有二十一位，「撤出率」大約是64%。其他縣市參議員撤出率較高 43. 據長期研究台灣選舉的胡佛教授指出「自政府在台舉辦選舉以來，大致上說，國 民黨長期而穩定地在選民中擁有70%強的得票率，此一穩定的趨勢，實有利於執 政黨推展民主憲政的建設，並藉此強化政權的合法性。」見胡佛，政治學的科學 探究（三）：政治參與與選舉行為（台北：三民，1998），頁96。 44. 作票或受賄的變數是存在的，已有多本著作描述此類情況，甚至在中常會裡，國 民黨總裁蔣中正也曾向省議會議長謝東閔詢問此事，以謝氏的親身體驗看來，買 作票應該是從地方自治開始即有出現情形。但由於沒有明確數據，無法在此進行 有意義的討論，殊為可惜；而從雙高比率的持續穩定性來看，此類變數對於國民 黨支持率的影響論證恐有深究的空間。同時本文也要指出，在二二八事件與國府 遷台前後的選舉參與率與國民黨得票率具有相當的一致性，但現在文獻多僅指出 二二八事件的影響及國府遷台後不正當選舉手段的運用，是否國民黨的手段能在 短期內弭平二二八事件影響的缺口？導致雙高比率數字的一致性？將待進一步 的深入研究。關於買票的情形，可例見Shelley Rigger, ibid, pp. 94~99。關於作票， 有人指出1960年代後，投開票所多會出現幾張生面孔，無法形成自己人的黑箱作 業，因此國民黨自動揚棄作票的老套，此說是否可信？有待進一步探討。關於台 灣早期地方選舉買、作票情況的相關描述，可見邱家洪，政治豪情淡泊心—謝東 閔傳（台北：木棉，1999），頁32~49。 45. 參見陳明通教授對光復初期台灣三大地方派系：阿海派、半山派、台中派起源的 解釋；尤其是半山派多數在中國大陸停留已久，要經營其在台灣社會的網絡更需 要一些時間。詳細情形請參考：陳明通，派系政治與台灣政治變遷，頁43~51。

的地區是嘉義市（80%）、澎湖縣（81.8%）、花蓮縣（81.8%）等， 據估計，在縣市參議員這個層級上，二二八事件後全省有將近七成 的議員退出政壇，46據學者研究，此等現象表現出這些菁英對政權 產生了疏離或抗議，47符合西方研究中，參與選舉即默示承認體制 正當性的說法。48 但當時生存在台灣的社會大眾感受如何？第一屆縣市議員選 舉的另一個面向我們也需注意：1950年開始的第一屆縣市議員選 舉，應選總數為814人，申請登記為候選人者共1,831人，每一席次 平均有兩位以上的競爭，在各縣市投票率中，最高的南投縣有 88.94%，最低的台北市投票率為54.76%，平均投票率為80.73%。而 1952年底及1953年初的第二屆縣市議員選舉，參與競選的人數比第 一屆還多出十七人，而人民的平均投票率為79.72%，較上屆降低 1.01%。在各縣市投票率中，最低的台北市投票率為68.63%，較上 屆高出13.87%。49_{填補二二八事件後八成空缺之地方權力新貴，大} 部份是另外一群全新的、過去毫無政治經驗和政治地位的地方人 46. 若加上落選的部分，則約有八成的地方精英從政治領域消失。見吳乃德、陳明通， 「政權轉移和菁英流動」，賴澤涵編，台灣光復初期歷史（台北：中研院中山人 文社會科學研究所，1993），頁325。 47. 吳乃德、陳明通，前引文，頁303~334。 48. 在民主化過程中，反對勢力常會面臨是否參與選舉的兩難（dilemma），因為如果 參與選舉，將間接表示他們「承認」統治政權的合法性，使其造成「反對運動的 去激進化」（de-radicalization of the opposition），在台灣的民主化過程中，反對勢 力即曾遭遇過此等問題。例見Samuel P. Huntington著，劉軍寧譯，第三波：二十 世紀末的民主浪潮（台北：五南，1994），頁204~205；林佳龍，「台灣地方選舉 與國民黨政權的市場化」，頁189~190。 49. 其實奇怪的事情還不止於此，1951年第一屆臨時省議會的選舉，登記參選者有一 六四人，由縣市議員間接選出五十五位臨時省議員中，無黨籍佔十一位，青年黨 一位，國民黨籍四十三位；等1954年第二屆，由人民直選的五十七位臨時省議員 產生，非國民黨籍者僅佔九人。在經歷二二八事及縣市國民黨籍議員佔多數情形 下，無黨籍議員反而比較多人當選。要說在第二屆原無黨籍議員已被收編，為何 不在第一屆就控制由國民黨籍議員當選呢？選舉數據參見鄒文海，台灣省地方選 舉的研究（台北：環宇，1973），頁3~4、18~21。

士。50這些人物建立派系是否需要時間？而反映在第一次直選產生 的省議員選舉，51如表一所見，無論是投票率或是執政的中國國民 黨得票率，都超過七成。 另外，派系最重要的組成原因：利益的交換，52在地方自治初 起時，其所能掌握的經濟資源和利益還相當有限，要隨著台灣經濟 的起飛，特別是在1970年代中期以後，地方派系所能汲取並用來交 換的經濟利益才跟著快速增加。53但我們看國民黨的高得票率在 1950年代就出現了，難道有錢時可以多買票，沒錢時也可以多買票 嗎？可知派系理論對於國民黨政權來台初期持續獲得支持的論證 實有未逮之處。 在派系利益動員的解釋之外，為何在過去台灣初期的選舉中， 許多國民黨的候選人仍可以囊括選區多數選票？54若說是光復初期 政治參與的熱烈與隨後雙高得票率的數字盡為國府植入之獨佔意 識型態、高壓政策與壟斷的教育論述成果，未免太誇大國府當時的 政府能力，更何況，這些政策需要長期培養方有所成，而國府如是 外來政權，又怎能在遷台前後即擁有這麼強與有效的國家能力呢？ 如果答案為否，我們如何能說1949年遷入台灣的政權是個「外來政 50. 吳乃德、陳明通，前引文，頁326。 51. 在二二八事件後至1954年之間，其實還有1951年省議會的選舉，只不過因其屬於 間接選舉，本文則希望藉菁英與地方民眾的參與率以證明觀點，故存而未論。 52. 關於派系理論中「佔有部份社會力」與「唯利是圖」的假定，請參考Andrew J.

Nathan, “A Factionalism Model for CCP Politics,” in Steffen W. Schmidt, James C. Scott, Carl Lande and Laura Guasti eds., Friends, Followers, and Factions: A Reader in Political Clientelism (California: University of California Press, 1977), pp. 382~400；陳明通，派系政治與台灣政治變遷，頁22~23。 53. 「1970年代中期以後」乃林佳龍原文，詳參見：林佳龍，「台灣地方選舉與國民 黨政權的市場化」，頁207~208。 54. 尤其是前已指出，據多位作者描述，1947年撼動全島的「二二八事件」是國民黨 政權與本土社會關係緊張的分水嶺，全島死傷人數估計從2000到超過20000人都 有，而在事件中深受影響，於之前選出的縣市參議員有三分之二不能或不願意競 選連任，也符合西方理論「參與體制內競爭將導致間接承認體制正當性」假設， 然而這種株連全島、死傷慘重的慘案卻沒有改變1951年的縣市議員與1954年省議 員直選的選舉雙高趨向。

權」？因此本文認為，由於「中國認同」及歷次選舉投票的雙高現 象，1949年遷入台灣的中華民國政府對台灣來說，非為一外來政 權，而是一擁有正當性的政治體制。其受到人民承認與支持，而非 如過去所言，「外來政權到台灣」。

伍、結論

外來政權乃是台灣社會科學界或是本土史論述中的關鍵概念 之一，但遺憾的是該定義並不精確，多數引用者卻視為理所當然， 未深入探討其意義。本文首先質疑多數引用者在方法論上出現的矛 盾。接著便引述相關說法以確認其內涵。就其內涵來說，本文發現 過去文章多從西方正當性角度裡，人民對政權的認同與支持脈絡出 發，或再兼論其他關於政治制度等不同說法，故將之分為兩類：第 一類認為外來政權客觀上、先天的不具正當性，然在細究作者們主 張後，釐清起源因素是二二八事件，然後台灣人民才發現國府是外 來政權；第二類則是從政體起源出發，從三個層面加以觀察：1.這 個政權的立國精神以及國家最高目標是外生的；2.執行國家目標的 政治規範與結構是外生的；3.操持國家機器的統治者是外來的，不 是基於當地的被統治者所同意產生的。以此認為外來政權沒有正當 性，受當地社會敵視，因此藉地方派系、意識型態與獨佔的教育體 制來正當化其政權。然此種說法應用於台灣的中華民國政權是否有 效？ 本文與舊有說法不同之處，就在於所有或多數「台灣人民」民 意的判定問題。首先指出在過去多數作品在論證過程中，提及國民 黨政權是外來的、再加上二二八事件或白色恐怖，論證就算完成 了，並未進一步指出台灣整體社會在面對不正當政權的表現形式， 簡單一句話：既然人民的支持對政權正當與否那麼重要，作者們怎 麼知道台灣人民的意向呢？「具有敵意的台灣社會」、「私底下有相

當程度的不滿」如何測定？作者們並沒有提出令人信服的數據與觀 察足以證明社會整體的「不滿」與「敵意」，唯一提及者只引少數 訪談報導當作全社會認為的「證據」，偏偏多數引用外來政權概念 的文章又以行為研究者為主。在行為研究者所採行的方法上，訪 談、報導的證據力度如何？與整體文章立基之方法論、知識論有沒 有矛盾呢？而過去無論在台灣史或是本土社會科學理論建構中，證 明外來政權說為真之關鍵引述，也就是對「本省人」、「本土社會底 層」意見的「認定」（質疑國府正當性者），是來自於對作家、學者、 政治人物（也就是本土菁英）的口述訪談與報導，或間有一般民眾， 但與當時台民社會結構比例顯有差距，此等抽樣研究在方法上是有 待商榷的。畢竟光復初期，國府許多政策對於本土菁英具有相當針 對性，從二二八事件後約有三分之二的本土菁英退出選舉競爭可以 得知此等不滿趨勢，而肯定國府為外來政權的相關訪談對象似乎多 數也是出自此類階層。 該類論點另一個邏輯上的矛盾是，不採信選舉數據乃是認為此 等成果乃因國民黨政府的選舉操控等制度性問題所致，這類論點將 使得當前所有以行為主義途徑討論近代台灣政治史的文章都同受 質疑，但行為主義在台灣用來詮釋近代台灣政治發展的文獻甚多， 卻從未以此被挑戰過。更嚴重的問題是這不僅是學派間的歧異，我 們甚至可以從同篇文章中看出其對於選舉民調等資料立場的矛盾 性。 接下來本文論證，第一類說法顯示其被建構的特質，二二八事 件是否為催化台民觀念轉化的關鍵點？從後來「中國認同」江河日 下趨勢的反推，與台民參與選舉的熱烈積極，我們很難判斷此說的 真假；第二類本文則指出中華民國憲法制訂時，台灣當時的最高民 意機構省參議會事實上有派出代表參與制訂，而後來的高投票率參 與修訂也證明其確認此憲法的正當地位；另外引入西方投票行為理

論與認同學說，發現過去執行國家目標的政治規範、結構與統治 者，皆藉由台灣人民外顯的選舉行為與中國認同傾向而證明了其承 認國府的正當統治地位。相對於此，過去派系與威權政體的解釋途 徑則忽略了台灣光復之初，派系尚待建立、利益尚未聚集、教育與 傳播機構未完備、與人民歡迎政府等諸現象同時發生的情形。 因此，本文認為，1949年遷入台灣的中華民國政府對台灣來 說，非為一外來政權，而是一擁有正當性的政治體制。至於日後局 勢的演變，就不在本文處理的範圍之內了。

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