歐盟治理與研究的新途徑？一個來自奧斯卡的聲音

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(1)‧公共行政學報‧ 第十七期〈議題評論〉民94年12月頁159-167 國立政治大學公共行政學系. ለ༖‫ڼ‬நᄃࡁտ۞າ౉शĉ ˘ֽ࣎ҋ๸೻ౙ۞ᓏࢰ. เၷ໚* 《摘要》歷經半個世紀的整合，歐盟已經發展成為一個重要且獨特的政治組織。但在其憲法條約於2004年中遭到法國及荷蘭公民投票否決後，歐盟現正面臨嚴峻的民主與合法性危機。歐洲整合的下一步該怎麼走？歐洲聯盟的前景如何？整合理論研究途徑，究竟能夠為當今歐盟的發展結果提供多少解釋？這是許多歐洲政治菁英及學術研究者所共同關切的問題。挪威學者 Johan P. Olsen 在此時提出他的觀點。他從制度主義的角度出發，認為歐洲政治體制的轉變，才是歐盟研究和發展應該關注的重點。Olsen 提出歐洲整合過程中的兩個難題，並檢視歐盟的「制度」是否已具備足夠能力以及如何解決其內部一致性和差異性之間的矛盾。總之，Olsen 並非全然否定「歐洲化」的努力，而是試圖讓已經失序的歐盟研究，重新尋得一些秩序。 [關鍵字]：歐洲聯盟、歐洲整合、歐盟治理、制度主義、制度轉化. 特約論文。 * 開南管理學院公共事務管理學系暨研究所助理教授。 ‧159‧.

(2) ‧公共行政學報‧. 第十七期. 民94年12月. 歐洲聯盟新憲法在二○○五年中分別被法國、荷蘭兩國公民投票否決後，英國和波蘭政府隨即延後原定舉行的公民投票日程。根據部份觀察家及媒體解讀：此舉將使歐盟會員國家之間的裂痕進一步擴大。這個發展，在實務界和學術界都引發極大的關注。許多歐盟會員國家的政治菁英不禁要問：歐洲整合的下一步該怎麼走？聯盟以外的國家也密切觀察歐洲整合未來的發展。在學術界，這個問題也正在發酵。過去以新功能主義為首的整合理論研究途徑，究竟能夠為歐洲整合的結果提供多少解釋？而 Ernst Haas 所提出的「外溢效應」，又能為歐洲聯盟的發展，提供多少知識上的引導？針對這些問題，來自北歐國家的觀點，也許是當前歐洲研究一個有趣的（或客觀的）觀察重點。二○○五年十一月二十五日，挪威奧斯陸大學「歐洲研究中心」（Centre for European Studies ）舉辦一場名為「現在該如何？歐盟正在一個十字路口上」（What now? The EU at a crossroads）研討會，會中邀集政界與學界許多重要人士發表演說並參與研討。1 與會人士有些對於最近歐盟憲法公投和預算屢遭挫敗表示憂心；但有人認為雖然遭逢一些困難，但歐盟廣化和深化的動能和後勢依然強勁。例如：與土耳其和克羅埃西亞的入會談判已接近完成；有更多的政策領域也已經納入歐盟治理的層次。雖然觀點互異，但與談人都同意一個看法：歐盟已經發展成為一個重要且獨特的政治組織，而目前它正面臨一個民主化和法制化的危機。到底歐盟需不需要一部憲法？是不是所有會員國家人民都會同意這些內容？在法、荷公民投票失敗後，上述問題的答案，恐怕要回到歐盟各國平行發展的社會面向去尋找了。在這個時候，奧斯陸大學「歐洲研究中心」研究主任 Johan P. Olsen（Research Director of ARENA）最近一年所發表的幾篇論文，就顯得格外令人矚目。Olsen 一直以來就以制度主義出發，強烈批判當代政治學走得太「個人化」（individualistic），主張必須重回對「價值」（value）這種具有結構限制功能因素的重視（March and Olsen, 1984）。他治學不以芝加哥學派的工具發聲，視行為主義、理性選擇理論為一種化約主義，對社會現象的解釋過於偏狹，對理性過於狹隘地定義，以致於忽略制度因素在歷史進程的重要性。Olsen 延續他對行為學派批判. 1. 該會議參加人士包括：Erik Oddvar Eriksen（ARENA 政治學教授）、Thorbjorn Jagland （挪威國會議長）、Steen Gade（丹麥國會議員）、Jo Leinen（歐洲議會議員）、Laura Finne-Elonen（國際婦女委員會歐洲中心主席），以及北歐及荷蘭等國研究歐洲聯盟的學者與教授。. ‧160‧.

(3) 歐盟治理與研究的新途徑？一個來自奧斯陸的聲音. 的火力，近年來對於和歐洲統合相依相生的新功能主義或整合理論亦提出許多批評。他從政治秩序的轉化（ transformation ）、制度的平衡性（ institutional equilibrium）和一致性∕差異性的均衡（unity/diversity balance）三個角度，分析當前歐盟整合和治理的困境。Olsen 認為歐盟的發展目前面臨兩個難題（puzzles），第一、是超國家的（supranational）政治整合和各會員國家之間的差異性問題；第二、是歐盟深化與廣化後所衍生的矛盾和衝突（2005d: 14-15, 2005c: 14）。首先，歐洲經過半世紀所做的大規模政治制度和治理實驗，現在正面臨嚴峻的考驗，其中最主要的問題在目標和手段之間所存在的根本矛盾（Olsen, 2005b）。從觀念上看，人們對於如何描述「歐盟」和整合的因果關係至今還沒有共識，即對國家、跨國家與超國家的相對重要性缺乏共識。有些人認為歐洲整合使個別國家地位得到強化；但相對地有人認為國家已經失去部分主權和其自主性，而所謂「民主赤字」（democratic deficit）也因此倍增。因此，有人希望透過政府間的條約談判，「挽救」（rescue）國家的頹勢；有人卻強調超國家角色和制度，來重新平衡歐洲的一致性和差異性、協調性和自主性之間的矛盾。從新功能主義者的角度來看，歐盟應積極強化其超國家特性，並減少國家間主義的特徵，透過經濟行為，輔之以社會互動，造成「歐洲」對規則、政策和制度的需求。然而，Olsen 認為歐洲議會功能逐漸強化，以及「條件多數決」（qualified majority voting）的擴大適用，歐盟已經實質趨向一個多層次（multi-level）和多中心（multi-centered）的政體，無論在政府的層級上或是公私部門之間的界線，已經變得越來越模糊。簡單地說，歐盟已經是「沒有政府的治理」之典範，其政治與法律秩序變得零散且多元，沒有一個中心權威或單獨團體可以強加自己的意志在他人身上，它們所能做的，只是努力成為促進共識形成的中介者角色而已。照 Olsen 的說法，這種「軟法律」（soft law）或「開放式的協調方式」（open method of coordination）將造成義務和法律約束的鬆弛，本來為了平衡國家自主和差異的彈性工具，或可稱做是衝突緩衝器的設計，結果卻變成了一種「執行的赤字」（implementation deficit）（2005b: 21）。功能性整合通常希望改變部門專家和主權民主間的平衡，Olsen 以歐盟法院系統為例，說明功能性整合已經凌駕領土的層次，直接挑戰了國家層次和歐盟層次的部門間制度聯繫。但觀察歐洲整合過程的轉變和持續後，可以發現它一直較強調政策一致性、標準化和和諧性，而不太重視制度和認同的轉變，這導致個別國家關鍵的制度並未因單一市場、共同政策，以及精英高度互動而弱化或產生分歧。在歐洲. ‧161‧.

(4) ‧公共行政學報‧. 第十七期. 民94年12月. 層次上，民眾、官僚和專家的認同反而因此更趨多元。也就是說，日益強化的歐盟制度，不必然造成更強的「歐洲後國家認同」（European post-national identity）。尤其在東擴之後，因為數量龐大的少數歐洲族群，帶來歐洲社會更多元的認同。另外，參加歐盟網絡運作的那些官僚和專家，原來被期待對各自國家制度的忠誠之外，也會因參與歐洲超國家組織的運作，而激發出一種對歐洲制度的認同意識。但依目前的觀察，那些認同形成的因素或途徑，如成就、教育、社會化、協商和說服，仍舊沒達到令人滿意的結果（2005b: 22）。在政治秩序的轉化上，將「西發利亞歐洲」轉化成「一體化歐洲」的努力，現正陷入進退維谷的窘境。Olsen 並不意外這個結果，因為他認為政治和國家的邊界在歐洲始終都不是和諧一致的，世界也一直被區分為很多不同的社會，而每個社會多少都擁有一個自主的政府、文化或團結意識。更重要的是，主權和整合的衝突通常也是主權與整合兩個原則之間相互擺盪（oscillation）的結果（2005b: 23）。有一點應先釐清，Olsen 雖非聯邦主義者，但他並未反對歐洲的更緊密結合； Olsen 也不是所謂歐洲懷疑論者（Euro-skeptics），他只是用一個制度的角度，來解釋歐洲政治社會的轉化，並以「旁觀者」的角色，2 點出歐洲整合實務和研究上的許多盲點。從制度的角度上看，透過整合而做的制度轉化可從兩個面向來衡量：一、超越國家層次的制度化程度；二、歐洲制度被組建的最主要原則。第一個面向可以從歐盟的共同政策制定原則和條件多數決擴大適用的意義去探討，它們增加歐盟機制的權限和能力去達成目標。第二個面向最明顯的特色就是在歐盟層次的制度上，已經超越國家和主權的組成原則，它們的合法性來源已經擴及各國內部一些自發性團體，而這些團體的忠誠對象時常不是國家或民族。透過制度轉化的功能，使歐洲國家、民族、民主和人民之間的連結鬆散化，歐洲認同意識和情感也逐漸會在官方和人民之間發酵出來（2005b: 23）。但 Olsen 認為要達到這個轉化的效果是困難的，因為歐盟在上述兩個面向的發展是緩慢漸進的，也非一蹴可幾的。至於二○○四年歐盟的擴大化，對其制度的轉化會發生多少影響？Olsen 認為. 2. Johan Olsen 從一個非歐洲聯盟公民，挪威人的身分，長期、客觀並近身觀察歐洲統合的發展，這對歐盟發展實務或學術研究上的具有正面意義。Olsen 的觀點，是否代表挪威社會，甚至北歐廣泛的觀點？筆者無法妄加揣測，但挪威早在一九七二年就已公投否決加入歐盟前身「歐洲共同體」，在歐洲統合熱潮中她一直堅持其自主特性，選擇做一個觀眾與盟友。如果不是社會整體的觀點，或許也可視之為一種社會氣氛（atmosphere）吧！. ‧162‧.

(5) 歐盟治理與研究的新途徑？一個來自奧斯陸的聲音. 歐盟將中、東歐十國納入歐盟的大家庭裡，注定會降低原來穩定的「歐洲秩序平衡」和「一致性/差異性的均衡」。因為，廣化（enlarging）和深化（deepening）之間本來就存在著固有的矛盾。為了東擴的進行順利，《阿姆斯特丹條約》（1997）提供了一套更具彈性的歐盟運作機制，但這些彈性化的要求，在邏輯上所代表的意義就是差異化和異質化的增加。擴大化後的歐盟，將形成更多的差異性和權力的不對稱，這是一種「非整合」（disintegration），將使歐洲的平衡更難達成（2005b: 24）。相對於早期的歐洲整合過程，由於會員國之間的差異性和分裂性較低，所以上述的負面影響就小了很多。這次擴大化的決定雖然不全然都是以利益為出發，傳統上的整合意義，如歐洲認同和歸屬，也是各國主要的考量，甚至很多國家的利益會因此受到威脅，還是決定支持歐盟東擴的決定。但是從長期來看，這個發展對前述「一致性/差異性」矛盾的消弭，並不樂觀。甚至，在短期也會對歐盟共同決策程序和協調機制產生一定的壓力。歐洲經過數十年的整合，所謂非政治性和寬容共識的原則已經面臨嚴厲考驗，聯盟的合法性基礎也受到挑戰。Olsen 認為歐盟應該回到原點，即歐洲整合應該回歸當初設計者所主張的政治意涵，而不是一個完全為了追求經濟效益和榮景的功能性要求。因此，他認為要了解歐洲整合，必須先了解其中不能避免的政治特徵，以及它如何組織歐洲人政治生活的努力。《馬斯垂克條約》（1992）的主要精神就是要重建歐盟成為一個政治性的組織，如何改善民主的合法性遂成為它的主要目標。雖然人民對之期待很高，但是他們不信任歐盟的制度能夠帶來這個結果。因此，歐盟治理的當務之急就是要建立一個更直接的民主和更有效的公民參與。但這也是功能主義在解釋歐洲整合上的一大弱點，雖然在經濟、貨幣，甚至外交和司法上的整合頗具成效，但聯盟仍缺乏一個全體歐洲人共享的精神和認同。很顯然 Haas 所指的「擴溢效應」（spill-over effect）在這個階段遇到了很大阻礙，歐洲人顯然需要更多時間來建立彼此的信任和對歐盟的忠誠。Olsen 因此提出他的對策：他認為透過制度來幫助歐洲公民更加接近，用公民機制和民意幫助達成歐洲進一步整合的目標。他認為二○○二年開始的「未來歐洲會議」（Convention on the Future of Europe）提供一個機會來檢視這個途徑，但他認為這個系列論壇還必須再予以擴大，因為參與的公民人數越多，歐盟所建立的機制或歐洲憲法的正當性就越高（2005b: 26-27）。制度主義者認為民主政治具有一個較大的轉化潛力（ transformative potential），因為它讓人們看到透過意志形成、商議、合理化和妥協等過程，得以. ‧163‧.

(6) ‧公共行政學報‧. 第十七期. 民94年12月. 影響自己和他人的選項和觀念（March and Olsen, 1986）。歐盟的變化提供一個很好的案例去檢證政治文化溝通和自我了解才是轉變（change）的獨立變數，而不是技術和經濟等外部的工具。Olsen 在歐盟新憲法相繼遭法國、荷蘭否決後，連續發表了兩篇論文，主要內容都是以一個制度的觀點企圖尋找解決歐洲一致性和差異性根源，以及歐洲未來統一或分離的困境。Olsen 認為調和一致性與差異性的的可行方法需要結合幾個原則：一、有效的問題解決和嚴守共同的規則；二、避免強制和極權；三、合法化個人和團體間的差異；四、自由的保障。在調和的過程中，政治制度扮演極重要的中介功能，它可以透過「規則的正式合法化」、「組織的緩衝」和「經驗的學習」來達成這個目的（Olsen, 2005d: 9）。因此他提出類似憲政主義者的看法：政治社會和權威要在異質和多元的社會中存續，只有透過憲政程序所建立的基本原則，來解決社會中的基本衝突。這個原則又涉及兩個層面：第一是「規則的建立者是誰？」如果是一個經過全體人民所建立的政府，由全體賦予這個政府任務、目標、原則和制度，人民才願意去分享它。在歐盟的治理上，Olsen 強調仍應強化民主的機制和公民認同的建立。第二個層面是一般性的治理，即法律的制定、執行、修正和強制。如果遇到憲政上的衝突，應由法院扮演解釋和保護憲法的角色。所以 Olsen 特別強調歐洲法院的是歐洲未來整合或治理成敗的重要關鍵（2005d）。事實上，歐盟是以「一套程序」建構出來的（Europe as a set of processes），即透過許多的條約、規則串聯成其治理的介面。這也是歐盟治理和民主參與之間的最深的鴻溝：歐洲整合到底是「國家的歐洲」或「公民的歐洲」（“Europe of states” or “Europe of citizens”）（2005d: 21）？因此，Olsen 主張建立一個制度化的歐洲層級治理體系來彌補當前「歐洲化」（Europeanization）進程的缺憾，即強化集體行動的組織能量，和共同信念的發展。他比較其它相關研究之後，歸納出四個不同面向的歐洲制度建立方針：第一、管制的制度（regulatory institutions）：建立一個統一的行政和軍事機制來控制人民、領土和外在邊界，包含汲取資源來達成任務的能力。第二、社會的制度（socializing institutions）：透過教育和社會化過程，發展出具有歸屬感、感情紐帶和共享意義的領土認同和文化共同體。第三、民主的制度：建立民主的公民制度、代議機制，強調真正公平的政治參與、合法反對與組織政黨權利，以及鼓勵公共辯論與大眾啟蒙。四、福利制度：建立社會與經濟公民概念和權利，透過公共服務、資源重分配和私人資源使用規範的手段，讓每個人共同負擔起保證公民都可獲得公平生活機會的集體責任（Olsen, 2002: 10-11）。由此. ‧164‧.

(7) 歐盟治理與研究的新途徑？一個來自奧斯陸的聲音. 觀之，Olsen 所稱的制度建立內涵，其實和許多學者所謂的「國家建立」（state or nation-building ）並無二致。在歐洲的層次上，Olsen 的主張在相當程度上呼應前英國首相邱吉爾在一九四九年提出建立「歐洲共和國」的說法，而這些「賢哲之夢」，在過去因政治現實無由體現，現在是否已出現新的動能讓它圓夢？歐洲統合當初從功能主義的架構出發，原因即在避開紛擾的政治限制，期待重建一個未來的「歐洲大家庭」。Olsen 等制度主義論者對歐洲進一步整合的建議，到底是因為功能主義的模式已經失敗，應重回傳統國家重建的政治舊路？還是同意功能論者所謂的「擴溢效應」已經發生，歐洲整合應朝向下一階段的整合邁進？我們似乎可以從他所寫的文章「也許是回歸官僚政治的時候？」（Maybe It Is Time to Rediscover Bureaucracy?）的標題就可略窺一二了（Olsen, 2005a）。 Olsen 的論點，帶給我們什麼啟發？首先，我們看到當國家官僚體制的權力轉移到國際與無國界的領域中，常導致國家辨別與政府控制力的衰微，這種官僚體系變遷與決策制定的重要轉變卻經常被人忽略。新秩序的規範、制度與價值，對一國公私部門的關係、政府在社會與經濟中的角色、政府改革的視野，以及全球官僚體制的需求均產生一定的影響。面對當代治理的挑戰，政府及學界必須意識到：當全球化趨勢已經不可避免，我們應及早培養辨識、選擇、適應、轉化與控制的能力，調整出一套更具包容性與前瞻性的行政治理模式，在調整的過程中，民主的行為者和制度扮演相當關鍵的角色。其次，在歐洲整合研究上，我們似乎不能期待一個單一且全面的理論架構，來解釋當前大規模和複雜的政治實驗。所有的學理，和政治制度一樣，都是補強、調和而不是完全取代舊有的結構。在歐洲整合上，功能主義因為解決問題而生，但是當歐盟整合被那些浮動、模糊的概念（如：多層次的治理、多速整合）所綑綁時，回歸「制度」的原則就顯得務實多了。. 參考書目 March, J. G. and J. P. Olsen (1984). The New Institutionalism: Organizational Factors in Political life. American Political Science Review. 77: 281-297. March, J. G. and J. P. Olsen (1986). Popular Sovereignty and the Search for Appropriate Institution. Journal of Public Policy. 6(4): 341-370. Olsen, Johan P. (2002). Europeanization – A Fashionable Term, But Is It Useful? ARENA Working Papers. Retrieved January 2, 2002, from. ‧165‧.

(8) ‧公共行政學報‧. 第十七期. 民94年12月. http://www.arena.uio.no /publications/. Olsen, Johan P. (2005a). Maybe It Is Time to Rediscover Bureaucracy? ARENA Working Papers. Retrieved March 10, 2005, from http://www.arena.uio.no/publications/. Olsen, Johan P. (2005b). Unity, Diversity and Domestic Institutions. ARENA Working Papers. Retrieved April 13, 2005, from http://www.arena.uio.no/ publications/. Olsen, Johan P. (2005c). The Political Organization of Europe: Differentiation and Unification. ARENA Working Papers. Retrieved September 23, 2005, from http://www. arena.uio.no/publications/. Olsen, Johan P. (2005d). Unity and Diversity – European Style. ARENA Working Papers. Retrieved September 24, 2005, from http://www.arena.uio.no/publications/.. ‧166‧.

(9) 歐盟治理與研究的新途徑？一個來自奧斯陸的聲音. New Approaches for the EU Governance and Studies? A Voice from Oslo Rong-Yang Huang∗ Abstract The EU has developed into an important and unique political organization, but with an ever more pressing problem of democracy and legitimacy since the Constitution has been rejected by the French and Dutch voters in 2004. What now for the EU? What are the prospects for an “even closer Europe”? Can the popular integrative models continually to be an adequate instruction for enlightening studies of EU governance? These questions are some of the issues being thinking among politicians and academics as well. Johan P. Olsen, Research Director of the Centre for European Studies, then provides his alternative point of view. He suggests that the evolving European polity is an exciting site for exploring the issue of political unity and diversity along European integration process. Olsen applied to two puzzles and it is asked whether there is a “European way” to manage unity and diversity and, more particularly, how institutions mediate between diversity and unity. Generally, Olsen makes an attempt to create a little more order in a disorderly field of EU research rather than rejecting the term “Europeanization” outright. Keywords: EU, European integration, European governance, institutionalism, institutional transformation. ∗. Assistant Professor, Department of Public Affairs and Management, Kainan University. ‧167‧.

(10) ‧公共行政學報‧. ‧168‧. 第十七期. 民94年12月.

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