行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
執政黨、大企業及銀行：分析政黨輪替之後南韓政經體制的
轉變（1993-2001）
計畫類別： 個別型計畫 計畫編號： NSC91-2414-H-004-055- 執行期間： 91 年 08 月 01 日至 92 年 07 月 31 日 執行單位： 國立政治大學國際關係研究中心 計畫主持人： 蔡增家 報告類型： 精簡報告 報告附件： 國外研究心得報告 處理方式： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 92 年 11 月 11 日
行政院國家科學委員會補助專題研究計畫
成果報告
執政黨、大企業及銀行：
分析政黨輪替之後南韓政經體制的轉變（1993-2001）
計畫類別：ˇ 個別型計畫 □ 整合型計畫
計畫編號：NSC 91－2414－H －004－055 －
執行期間： 91 年 8 月 1 日至 92 年 7 月 31 日
計畫主持人：蔡增家
共同主持人：
計畫參與人員：
成果報告類型(依經費核定清單規定繳交)：ˇ精簡報告 □完整
報告
本成果報告包括以下應繳交之附件：
ˇ赴國外出差或研習心得報告一份
□赴大陸地區出差或研習心得報告一份
□出席國際學術會議心得報告及發表之論文各一份
□國際合作研究計畫國外研究報告書一份
處理方式：除產學合作研究計畫、提升產業技術及人才培育研究
計畫、列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢
執行單位：國立政治大學國際關係研究中心
（一）中文摘要
執政黨、大企業及銀行：分析政黨輪替之後南韓政經體制的
轉變（1993-2001）
摘 要 本文的主要目的乃是要從政府、大企業與銀行互動關係的轉變來檢證一九九 三年之後南韓所實施的政經改革，本文認為金泳三改革之所以失敗，而金大中的 改革能夠成功的最主要關鍵在於他並不依循傳統的官僚-企業運作模式來進行改 革，而是另起爐灶重新建立新的監督體系，使得其政經改革不會受到過去官僚— 企業共生體系的影響，而改革措施實施之後將使得南韓從朴正熙時期所建立的政 經體制完全改觀。南韓自一九八八年實施政治民主化以來，歷經盧泰愚、金泳三 與金大中三任大統領，但真正的改革則是在金大中任內，自從一九九八年二月金 大中就任南韓大統領以來，他一方面利用國際貨幣基金的紓困方案積極對南韓進 行經濟結構的改革，在另一方面則越過傳統官僚體系成立獨立性組織對南韓政治 進行行政革新，從最近這三年經濟指標看來，南韓是受到一九九七年亞洲金融風 暴國家當中經濟復甦最快的國家，可見金大中的經改措施是具有相當的成效。本 文認為南韓經濟體質的主要缺失在於規模過度龐大而負債累累的財閥以及銀行 體系累積鉅額的不良債權，因此，南韓政經改革的主要措施應著重於對財閥進行 財務結構改革與減併縮編計畫，同時對銀行體系進行結構性的合併計畫，然而這 些改革措施勢必會影響到傳統的政府、企業與銀行之間運作的互動模式。關鍵字：金大中、財閥、亞洲金融風暴、國際貨幣基金、官僚多元主
義。
（二）英文摘要
Ruling Party, Chaebol and Banking：Changing in South Korea’s
Political Economic Institutions after Regime Shift（1993-2001）
Abstract
Since Kim Dajung became the president of South Korea in February
1998. He has proposed two policy agendas. First, he draws aid from the
International Monetary Fund in order to reform the South Korean
economic structure. Second, he has gone beyond the traditional
bureaucratic system and established an independent organization to carry
out political reform. Judging from recently released economic indicators,
South Korea is among the countries recovering most rapidly from the
Asian financial crisis. Kim’s reforms those seem to have made significant
achievements. The primary goal of this paper is to take bureau-plurarist
approach to observe the relationship between the state and business in
analyzing Kim Dajung’s reformation. The author concludes that the
primary reasons behind Kim’s success are as follows： First, he does not
go through traditional bureaucratic channels. Secondly, he is
reestablishing a new monitoring system. As a result, Kim’s reformation is
fundamentally reshaping South Korea’s political economic institutions
that has been established by Park Chung-hee.
Key words: Kim Dajung, Chaebol, Asian Financial Crisis, International
研究計劃報告內容
一、前言 南韓自從一九七二年在大統領朴正熙的主導下，全力發展重化工業，在重 化工業的發展模式下讓南韓大企業快速擴張成長，同時也讓南韓成為亞洲四小 龍之一創造出經濟高度成長的「漢江奇蹟」。但是在近三十年之後，曾經是南韓 第二大財閥的大宇集團，在一九九九年八月卻因爆發財務危機而與債權銀行團 簽署協議，轉讓大部分的旗下子公司，而大宇集團的創辦人金宇中則滯留海外， 同時遭到南韓政府的通緝。大宇集團從一九六七年創立以來，即與南韓威權體 制相互結合，靠著朴正熙對金宇中的賞識，大宇集團得以取得低率貸款及稅負 優惠(據悉朴正熙是金宇中父親的學生)，並在政府推行重化工業的號召下急速 成長，短短二十年間逐步從大宇重工擴大成為結合家電、建設、電信及證券投 資的財閥。金宇中與大宇集團的快速崛起一直是一九七○年以來南韓講究裙帶 政商關係(cronyism)及依侍主義(clientism)下經濟快速成長的典型代表，同時 大宇集團也成為推動南韓經濟發展的主要推手，但是在一九九七年亞洲金融風 暴的吹襲下，經濟快速成長背後的浮報資產所形成的財務危機，與隱匿債務所 產生的不良債權，使得大宇集團從原本的經濟推手一變成為摧殘經濟的幕後黑 手。 那麼我們不禁要問，為何在短短的幾年之間，南韓經濟表現會出現這麼大的 落差呢？原來主要原因是來自亞洲金融風暴的揭露、國際貨幣基金(International Monetary Fund, IMF)的干預與金大中的致力改革。亞洲金融風暴揭開南韓經濟發 展背後的綿密的政經結構，在國際貨幣基金的壓力下促使金大中對南韓政經體制 進行大幅度的改革。從金大中自一九九八年二月二十五日就職南韓大統領以來， 至今(二○○二年)已滿四年了，在這四年期間，金大中一方面利用國際貨幣基金 的紓困方案積極對南韓進行經濟結構的改革，另一方面則繞過傳統官僚體系，成 立獨立性組織，對南韓政治進行行政革新，其主要目標在對累積鉅額不良債權的 銀行進行結構性的合併政策，此外要求財閥(chaebol)進行財務結構改革與縮小規 模計畫。從南韓自一九九九年以來的的經濟數字顯示，南韓已經逐漸從金融風暴 的陰影中走出，可見金大中的金融改革政策已經具有相當的成效。然而，金大中 的改革政策是否已經改變南韓傳統的政經模式？南韓是從一九八七年開始進入 政治民主化的階段，為何同樣是民選總統的金泳三在一九九三年至一九九八年期 間卻無法達成經濟改革的目標，而金大中卻能夠做到？這是本文主要探討的議 題。 二、研究目的 南韓自從一九八八年盧泰愚上台之後便開始進行政治民主化措施，但是南 韓真正進行政治及經濟改革是在一九九三年金泳三上台之後，而真正有大刀闊斧的具體改革措施則是在一九九八年金大中上台之後，而從一九九三年至今將 近十年南韓的政經體制是否有明顯的改變，而這種改變對於南韓政府、大企業 與銀行之間的關係會產生何種影響呢？這是本文主要的研究目的。 而本研究計畫為何要從執政黨、大企業與銀行之間的互動關係來著手呢？理由便 在於過去探討南韓經濟發展的主要論點—發展國家論(Developmental State Theory)認為，在一九七○年代南韓經濟發展成功最主要的因素在於：威權政府 的強力主導及積極干預市場、全能官僚體系的執行能力以及銀行為主體的信用分 配模式。但是歷經一九九三年的政黨輪替、一九九七年亞洲金融風暴及一九九八 年金大中政經改革之後，政府干預市場模式、官僚的能力以及企業資金的主要來 源都產生了變化，換句話說，也就是政府與企業之間的關係出現一種截然不同的 互動模式。因此，本文便是要從政府與企業當中的執政黨—大企業—銀行之間的 互動關係，來分析一九九三年之後南韓政經體制的轉變。 三、研究方法 本文採取制度論的研究方法，從歷史結構的演變來去分析南韓政經體制的轉 變，而主要觀察的對象則是執政黨、大企業與銀行三個行為者之間的互動關係； 在資料的引用上主要是透過書籍、期刊等二手資料，但是也要透過訪談來補強二 手資料的不足。以下便要探討制度論的理論基礎及其如何運用到南韓的例證當 中。 政治經濟學是結合政治與經濟的一門學科，它主要是分析經濟發展現象背後 的政治因素。在政治領域當中最主要的決策者便是政府，而經濟行為最主要的交 易場所便在於市場，因此，從 Benjamin Cohen、Robert Gilpin 一直到 Susan Strange，便一直嘗試在結合政府與市場之間的關係，並分析政治對於經濟發展會 產生何種影響。在國家經濟發展的過程中，政府與市場的關係扮演相當重要的角 色，因此，想要了解一個國家的經濟為何會快速成長，政府與市場的互動關係將 是最好的切入點。 一九九七年亞洲金融風暴襲擊東亞國家，使得過去解釋東亞經濟發展的政府 主導模式頓時成為金融危機產生的最主要因素。過去三年來許多學者解釋亞洲金 融危機發生的原因，大多圍繞在政府與企業相互掩護所產生的道德風險，以及企 業與銀行的交叉持股的關係上，例如 Stephan Haggard 及 Jongryn Mo 便認為南韓 發生金融風暴的最主要原因，在於執政黨、大企業及銀行之間密切的互賴共生關 係，使得國內政經體制的管制措施變得相當脆弱而且容易受到外來危機的影響； 另一個原因則是政黨之間的分歧以及官僚體系反應過慢，延誤金融危機的處理時 機。因此，本文便要以執政黨、大企業與銀行的三角互動來解釋南韓的政經改革， 但本文認為東亞國家在市場自由化之後，企業與銀行之間相互持股的習性早已由 控股公司法所取代，但在政府與企業之間卻仍然沿襲過去相互共生的互動關係， 使得政府的許多改革政策無法透過傳統的官僚體系來達到管制革新的目的。因 此，我們有必要從政府與企業的角度著手，來分析官僚與企業之間的互動模式。
日本學者青木昌彥在市場の役割，國家の役割(市場的角色與國家的角色)這 本書中，將政府與市場的關係區分成「自由民主主義國家」(liberal democratic state)、「結盟國家及開發主義國家」(collusive state and developmental state)、「社 會民主統合國家」(social democratic corporatist state)以及「官僚多元主義國家」 (bureau-plurarist state)。所謂「自由民主主義國家」是指政府對市場採取自由放 任的態度，政府與人民之間的關係是直接面對的而不透過任何中介機構，政府保 護人民所有權而人民則誠實繳稅；而「結盟國家及開發主義國家」是指政府將部 分所有權移轉給利益團體，以獲得利益團體對政權的支持來維持國家政權的穩 定；「社會民主統合國家」則是政府將經濟利益團體有系統的組織起來，並與統 合組織的利益代表協商，以獲取決策的效率及政治的穩定；最後「官僚多元主義 國家」是指政府透過強而有力的官僚體系來與企業團體交涉結盟，以確保政府的 政策能夠被企業切實遵守，其透過方式不外乎特定利益的給予以及政府的行政指 導。在這四種類型當中，青木認為東亞的日本與南韓政府與企業關係皆是屬於官 僚多元主義國家，官僚體系在這兩個國家的經濟發展過程中扮演相當重要的角 色。
此外，青木昌彥、奧野與 Kevin Murdock 在”Beyond the East Asian Miracle” 這篇文章中，再進一步將政府與市場的關係劃分成「市場友好論」(market friendly)、「市場提升論」(market enchancing)與「發展國家論」(developmental state) 三種。「市場友好論」認為政府在經濟發展的過程中所扮演的角色是有限的，政 府與市場的關係是分離的，當市場機制出現失靈時是由私部門來解決；其次「市 場提升論」則認為政府在經濟發展中扮演促進者的角色，政府與市場之間是相互 合作的，當市場失靈時則由政府與企業互相協調解決；「發展國家論」認為政府 應該積極干預市場，在市場中扮演積極的角色，當市場出現失靈時應該由公部門 來解決。在這三種類型當中，筆者認為南韓與日本的發展過程都是比較傾向於「市 場提升論」，也就是政府與市場之間是相互合作與協調的。 由以上兩種不同的分類及綜合官僚多元主義國家及市場提升論的觀點，我 們可以發現南韓在經濟發展過程中，政府與市場之間的互動關係，在軍事強人的 主導下是依賴官僚體系的協調，因此，官僚體系在公私部門的互動關係中扮演相 當重要的角色。若仔細觀察官僚多元主義國家當中官僚與市場互動關係，我們可 以區分成四種不同的模式：在政府與企業之間的關係，我們可以分成合作與衝突 的關係兩種，所謂合作關係是指政府與企業之間具有「互惠性的同意」共同協調 來達到經濟成長的目的，而衝突關係則是指以政府為主導，企業處於配合政策， 兩者地位是不對等的；另外在政府與官僚體系之間的關係，也可以分成修正與重 建等兩種關係，所謂修正關係是指政府將官僚體系予以部分改革，政府、企業及 官僚仍然是遵循過去的網絡模式來互動，而重建關係則是政府打破原有政府、企 業與官僚之間的網絡關係，重新建立一套政府與官僚體系之間的互動模式。 從表一官僚與市場互動關係表，我們可以很清楚了解，從一九八七年以來， 南韓經濟改革政策歷經過四個階段，分屬四種類型：首先，政府與企業是合作關
係，而政府只是修正官僚體系，此為一九八八年至一九九三年盧泰愚的經濟改革 政策，因在當時盧泰愚改變從朴正熙以來政府主導的經濟發展模式，同時也降低 經濟企劃院對政策制訂的能力，使得財閥逐漸能影響政府的經濟政策；其次是政 府同樣只是修正官僚體系，但政府與企業卻是處於衝突關係，這是一九九三年至 一九九八年金泳三的經濟改革政策，金泳三上台之後正式廢除經濟企劃院，同時 為了降低財閥的影響力而大舉恢復政府對於經濟政策的主導能力；第三，政府與 企業是合作關係，但政府卻重建官僚體系，是一九九八至一九九九年金大中的經 濟改革政策，金大中剛就任之初，在國會居於少數黨的考量下對財閥實施懷柔政 策；最後政府與企業是處於衝突關係，但政府也重建官僚體系，這是一九九九年 至二○○一年金大中的經濟改革政策，二○○○年四月金大中在國會改選之後， 重新組成執政聯盟，開始大力要求財閥進行合併及財政透明計畫，同時在青瓦台 下建立金融監督委員會及企劃預算處來監督政府的經改政策。而一九九九年之 後，金大中改革成功最主要因素就是：他將政府與企業的關係予以脫鉤，同時他 並不依循以往的官僚體系來執行政策，而是重新再建立一套新的官僚體制，以監 督政府、企業和官僚之間的運作模式。 表一、官僚與市場互動關係表 政府--官僚體系 修正 重建 合作 盧泰愚 (1988-1993) 金大中 (1998-1999) 政 府 -- 企 業 衝突 金泳三 (1993-1996) 金大中 (1999-2002) 資料來源：(作者自行整理) 從以上理論分析，我們發現其實東亞國家在過去這幾年，當社會民主統合國 家中官僚與市場之間的互動關係已經出現變化，也就是政府的角色從所謂合作 者、監督者逐漸深化到市場當中，此種政府角色的改變使得東亞國家在同樣的政 經體系中卻無法達到以往相同經濟發展的效果。因此，國家若要經濟改革成功， 首先就要和過去的政經體系脫勾，重新建立一套新的運作制度，才能達到改革的 效果，這是本研究計畫在閱讀相關文獻資料之後所做的初步結論，同時也是本文 想要從執政黨、大企業與銀行的角度切入的最主要原因。 四、結果與討論 從以上分析我們可以發現從一九九三年之後歷經民主化過程南韓政經體制 已經產生相當大的改變，從政府主導變成企業主導，而在這波民主化與自由化的 浪潮下南韓仍然在金泳三與金大中任期間出現官員接受大企業賄款的政商勾結
醜聞，但是一九九七年金融風暴是一個相當明顯的轉類點，在一九九七年之前南 韓政府只有進行自由化而未進行管制改革，但是在一九九七年之後南韓在國際貨 幣基金的壓力下進行體制改革，改變過去經濟發展時期的政經體制，諸如政府與 企業之間的相互扶持，銀行與企業密切的借貸關係以及政府控制的銀行體系。因 此我們若以執政黨、大企業及銀行三邊關係來看，執政黨與企業之間的關係是從 主導變成管制的關係，而企業不再以銀行為主要資金的來源，政府控制銀行體系 的權力將越來越薄弱。因此綜觀南韓在一九九○年之後的轉變，我們將可以發現 南韓政經體制的調整將可以逐漸應付來自自由化市場的挑戰，同時正也呼應著 Steven Vogel 的說法「越自由開放的市場是越需要周全法令的保障」。
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