國立高雄大學財經法律學系研究所
碩士論文
公共工程物價調整及情事變更原則之研究
研究生：何宗翰撰
指導教授：陳月端 博士
中華民國 108 年 6 月
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謝辭
感謝身邊貴人們的相助及支持，使本論文順利完成，對此心中充滿感恩，並於謝辭 表達由衷謝意。 首先，感謝我的父母及家人，賦予我一個完美的家庭，讓我得以無後顧之憂地完成 碩士學位，這份感恩實在無法透過言語表達，我愛你們。 感謝陳月端教授，於繁忙的公務中，仍不厭其煩地針對本論文給予嚴謹的指導，對 於學生未臻成熟的見解，展現莫大的包容及耐心。在撰寫論文過程，不僅提供學生許多 有關工程實務方面的寶貴意見，也不吝給予學生成長、學習的機會，謹此向恩師致上最 深的謝意。 感謝紀振清教授及黃忠發教授，對於本論文內容細心審查，並於百忙中撥空參與論 文口試，於口試期間不吝給予學生許多工程實務之觀點及指教，使本論文研究得以更周 全。 感謝研究所同學們，謝謝由梓、涵葳，在我準備論文初期提供論文相關資料，並提 供建言。謝謝啓源、佑任學長，在我律訓及實習期間，給予相當大的鼓勵。謝謝所有 105 級財法碩士班的同學，在研究所階段的扶持及鼓勵。感謝身邊所有人，有你們，才 能讓我成為更好的我。 最後，我要感謝翊涵，不間斷地給予關心及支持，讓我得以在困難及挑戰當中，仍 更加堅定、無畏地面對一切，謝謝妳。 何宗翰 謹誌 民國 108 年 7 月III
公共工程物價調整及情事變更原則之研究
指導教授：陳月端 博士 國立高雄大學財經法律學系研究所 學生：何宗翰 國立高雄大學財經法律學系研究所 摘要 我國多數資源皆高度仰賴進口，造成我國物價波動易受國際景氣及局勢所牽制。為 避免公共工程履約期間原物料價格持續波動，導致廠商因物價大幅波動之風險而不參與 公共建設之危險，勢必要尋求得以公平合理分散廠商風險之手段，故而發展出以營建工 程物價指數變動計算物價調整額度，並以該額度作為調整工程款之基礎。 有鑑於此，主管機關為因應物價劇烈變動，於民國 81 年起陸續頒布物價調整處理 原則，成為承包商作為請求物價調整之濫觴。為達到公平合理分散風險及降低物調紛爭 之目的，主管機關將物價調整條款納入工程採購契約範本，並於透過修正政府採購法第 63 條，賦予物價調整條款對機關之強制力。惟歷經多次修正調整之物價調整條款及處 理原則經適用後，關於公共工程物價調整之爭議仍未減少，原因實為我國物價調整制度 面之存在先天缺陷，導致處理原則難以適用，甚至適用物價調整條款仍導致不足支應承 包商購料成本之情。據此，承包商轉而依民法第 227 條之 2 情事變更原則請求調整工程 款，然，司法實務對於物價調整案件中得否適用情事變更原則之見解有相當歧異，導致 公共工程物調爭議案件無法有效解決。 是以，本文以有效降低物價調整爭議作為核心，整理並分析實務對於物價調整與情 事變更爭議之爭點及所持理由，試釐清爭議中情事變更之適用要件，具體化情事變更原 則要件中「逾越合理預見範圍」之判斷標準。最後，針對物價調整案件之爭議處理，本 文將參照國內文獻、FIDIC 及 FAR 物價調整機制，提供制度面之對策及建議修正方向。IV
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The Study on the Price Adjustment and the Principle of
Change of Circumstances in Public Construction
Advisor(s): Dr.(Professor)Chen, Yueh Tuan Institute of Department of Economic and Financial Law
National University of Kaohsiung Student: He, Zong Han
Institute of Department of Economic and Financial Law National University of Kaohsiung
ABSTRACT
In Taiwan, most resources were highly dependent on import, which made the price fluctuation of Taiwan vulnerable to international prosperity and situation. If public works fluctuations in raw material prices continued during the performance, would be one of the parties to contract imbalances and no interest to speak, greatly reduce enterprises to participate in public works intend to avoid manufacturers because of the risk of price fluctuations of danger, and not to engage in public construction was bound to seek the means of risk to fair and reasonable scattered manufacturers, were developed in terms of construction engineering price index change price adjustment, and to adjust the payment of the amount of base.
In view of this, in order to cope with the drastic price changes, the competent authority has issued the principle of price adjustment in succession since 1992, which has become the starting point for contractors to request price adjustment. In order to spread risks fairly and reasonably and reduce disputes over price adjustment, the competent authority incorporated the price adjustment clause into the model contract for engineering procurement construction, and gave the price adjustment clause compulsion over the agency by amending article 63 of the government procurement law.But, after amendment the price adjustment provision and principle of price adjustment, public construction disputes were still not a decrease in the price adjustment, the reason was price adjustment system in our country face the existence of birth defects, lead to apply difficultly, even for price adjustment provisions still lead to insufficient fund cost of material.Therefore, the contractor turned to request the adjustment of project payment in accordance with article 227 (2) of civil law. However, the judicial practice has quite different opinions on whether the principle of circumstance change should
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be applied in the case of price adjustment, which resulted in the dispute case of public works transfer being unable to be solved effectively
The purpose of this study was to reduce the price adjustment disputes. By sorting and analyzing the practice for price adjustment and the issues of the dispute of the changed circumstances and its reason, try to clarify the controversy of the applicable elements of changed circumstances, the specific requirements of the principle of the changed circumstances beyond reasonable foresee the judgment standard of the last, in view of the price adjustment case dispute processing, this article will refer to the domestic literature of FIDIC and FAR price adjustment mechanism, provide the system the countermeasure and suggestion of correct direction.
Keywords: Public Construction, Construction Contract, Price Adjustment, Principle of Change of Circumstances.
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目錄
第一章 緒論 ... 1 第一節 研究動機及目的 ... 1 第二節 研究範圍及方法 ... 3 第一項 研究範圍 ... 3 第二項 研究方法 ... 4 第三節 研究架構 ... 6 第二章 公共工程營建物價調整制度 ... 9 第一節 營建工程物價指數調整之意義 ... 9 第一項 概說 ... 9 第二項 我國營建工程物價指數之發展 ... 9 第三項 營建工程物價指數調整內涵 ... 11 第二節 物價調整機制之比較研究 ... 21 第一項 概說 ... 21 第二項 物價調整處理原則之研究 ... 22 第三項 物價調整條款之研究 ... 42 第四項 國內外物價調整機制之比較分析 ... 67 第三節 物價調整機制之實務爭議 ... 77VIII 第一項 機關拒絕廠商請求變更契約 ... 77 第二項 物調規範得否作為請求物調款之基礎 ... 79 第三項 公共工程契約之定性對物價調整請求權之影響 ... 85 第四項 請求物調款之時效起算點爭議 ... 89 第五項 分包商得否請求物調款 ... 91 第三章 公共工程契約與情事變更原則之研究 ... 95 第一節 情事變更原則理論之探討 ... 96 第一項 我國法觀點 ... 97 第二項 德國法觀點 ... 99 第二節 我國情事變更原則要件及效果之研究 ... 107 第一項 情事變更原則之要件 ... 107 第二項 情事變更原則之效果 ... 112 第三節 情事變更原則於公共工程案件之常見爭議 ... 115 第一項 可否於法律關係消滅後依情事變更請求調整契約？ 115 第二項 情事變更發生於契約成立前可否依情事變更請求調 整契約？ 116 第三項 「非當時所得預料」之具體判斷標準？ ... 119 第四項 可歸責事由之遲延期間發生情事變更？ ... 120
IX 第四章 物價調整與情事變更原則之實務爭議研究 ... 123 第一節 爭議案件類型化 ... 123 第二節 排除適用情事變更條款之物調爭議類型 ... 123 第一項 實務觀點 ... 124 第二項 學者觀點 ... 129 第三項 分析 ... 130 第三節 契約約定物調約款與情事變更之爭議研究 ... 133 第一項 實務觀點 ... 133 第二項 學者觀點 ... 139 第三項 分析 ... 139 第四節 契約約定不辦理物調約款與情事變更之爭議研究 ... 145 第一項 實務觀點 ... 145 第二項 學者觀點 ... 150 第三項 分析 ... 150 第五節 契約未約定物調約款與情事變更之爭議研究 ... 159 第一項 實務觀點 ... 159 第二項 學者觀點 ... 164 第三項 分析 ... 164
X 第六節 物調案件適用情事變更原則下之其他爭議類型 ... 166 第一項 依情事變更原則請求給付之消滅時效？ ... 167 第二項 增減給付之標準？ ... 180 第五章 結論與建議 ... 185 第一節 結論 ... 185 第二節 建議 ... 191 第一項 透過溯及條款賦予物調請求權 ... 191 第二項 修正物調門檻 ... 193 第三項 增訂情事變更原則之時效期間 ... 198 參考文獻 ... 201
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表目錄
表 1：計畫成本組成架構圖 ... 13 表 2：物價調整年增率參考表 ... 17 表 3：物調處理原則與物調條款之調整門檻 ... 71 表 4：物調處理原則與物調條款之逾期調整 ... 74 表 5：類型一實務見解整理 ... 130 表 6：類型二實務見解整理 ... 140 表 7：類型二中「逾越合理預見範圍」之判斷標準 ... 142 表 8：類型三實務見解整理 ... 151 表 9：類型三中「逾越合理預見範圍」之判斷標準 ... 153 表 10：類型四實務見解整理 ... 165 表 11：情事變更原則時效期間及起算點之調整 ... 180 表 122：行政院工程會工程採購契約範本修訂比較表 ... 196 表 133：民法第 127 條第 7 款及第 227 條之 2 增修條文比較表 ... 1991
第一章 緒論
第一節 研究動機及目的
公共建設之推動除為國家經濟發展外，公共工程建設推動的過程中， 將積極創造市場需求，增加人民就業機會，活絡相關產業，帶動國內產業 蓬勃發展，進而提升人民生活品質。行政院公共工程委員會（下稱工程會） 採購申訴審議委員會自 88 年 5 月成立迄 107 年 12 月 31 日止，共收申訴案 10,253 件，處理終結者 10,110 件，107 年收案數 466 件（工程 112 件、財 物 193 件及勞務 161 件）；結案數 492 件（部分案件為 107 年以前收案，處 理至 107 年終結）工程會採購申訴審議委員會成立以來，共收調解案 1 萬 2,525 件，處理終結者 1 萬 2,248 件，107 年收案數 442 件（工程 204 件、 財物 106 件及勞務 132 件），結案件數為 467 件（部分案件為 107 年以前收 案，處理至 107 年終結）1。工程採購案件爭議，乃實務最為常見，其歸咎 於參與者眾、履約期間長，易受自然因素、經濟因素、人為因素等因素影 響，而難以控制工程作業期間、風險管理及成本估計。 公共工程之履約期長，需投入大量專業人力、技術、物料，其中工程 所需原物料進口依賴度高，使用量大，極易受國際原物料價格、匯率、政 策等因素影響。且建築物料須按工程進度購置，而建築物料價格多於訂約 時固定，也多由廠商承擔物價波動之風險，若物料價格劇烈上漲時，廠商 購料成本高於契約預估成本，導致廠商所獲利潤無法填補建築原物料成本， 機關進而受領比預定價值高之建設，無須再為價金給付，相當於機關獲有 額外利益；反之，物料價格劇烈下跌時，廠商購料成本低於契約預估成本， 1 107 年度政府採購執行情形，行政院公共工程委員會：http://www.pcc.gov.tw/2 廠商則獲有龐大的額外利潤。於是，工程契約當事人常藉約定物價調整約 款，合理分配契約兩造之損失及利益，至於如何於工程契約約定物價調整 方式，使契約當事人合理分散物價波動之風險，以達雙方公平之目的，為 一大難題。工程會發布之工程採購契約範本明訂物價調整條款，供契約當 事人參考以約定各自承擔物價風險之比例，但在個案中，雙方仍可以在訂 約時針對個別條款磋商，約定是否隨物價波動調整工程款，抑或是約定針 對何種營造工程物價指數之項目進行調整。 近十五年來，營建工程歷經國際鋼價上漲、砂石風暴及工程原物料價 格全面上漲，導致物調爭議頻繁，主管機關除規範物價調整處理辦法及物 價調整計算方式因應外，亦多次修正工程採購契約範本物調條款之門檻， 無非欲藉規範之明確化，降低物調爭議，於物價波動劇烈時，主管機關皆 以函釋放寬或緊縮契約範本物調門檻處理。按工程會 97 年 4 月 15 日工程 企字第 09700157480 號函之意旨，機關辦理工程採購，得參採工程會所定 工程採購契約範本第五條第一款第六目物價指數調整方式，於招標文件定 明依營造工程物價總指數之跌幅或個別項目、中分類項目及總指數之漲跌 幅調整工程款。上開指數漲跌門檻以修正為 0%，遇物價波動即予調整，以 減少爭議。復按工程會 98 年 4 月 21 日工程企字第 09800171260 號函釋之 意旨，修正「工程採購契約範本」，將物價指數調整方式之總指數、中分類 項目指數及個別項目指數門檻分別修正為 2.5%、5%及 10%，供機關辦理 工程採購訂定招標文件參考。工程採購契約範本物調條款，於 100 年政府 採購法第 63 條修正後，對機關辦理工程採購已具強制力2，於物調爭議處 理中，廠商亦不得援引為請求之依據，規範內容先天不完善又經多次更迭 2 林家祺，政府採購法之開拓線，2014 年 2 月，一版，頁 91。
3 之結果，反而致生更多爭議，涉及物價調整之訴訟案件亦無降低之趨勢。 物調爭議案件，可由契約是否約定物調約款為最上位之區分，契約訂 有物調約款之情形，廠商得藉之請求物調款填補成本損失，其較無爭議， 惟在成本損失遠大於物調款時，可否主張情事變更原則作為追加工程款之 依據，實務上有相當大之爭議；契約未訂定物調約款之情形，廠商可否主 張情事變更原則調整工程款，亦有其爭議，是物調爭議案件與情事變更原 則得否適用，有相當緊密之關聯。情事變更原則之適用，無非在於實質公 平之追求及公平分散危險，而實務上對於情事變更原則能否適用於物調爭 議案件，見解相當分歧。本研究之目的，將從我國物調機制於公共工程契 約之交互關係出發，結合比較法觀點及我國學者觀點提出物調機制之建議。 再者，對於情事變更原則之規範及爭議問題，將自我國法及比較法之觀點 出發，分別整理分析之。另就履約爭議處理實務角度，分別針對未約定或 有約定物調約款之下，學說、實務觀點探討是否適用情事變更原則以公平、 合理分散契約當事人之風險，最後提出情事變更原則於物調爭議案件之具 體適用標準及觀點，希冀有效降低物調爭議，以達契約當事人雙贏之局面。
第二節 研究範圍及方法
第一項 研究範圍 本論文以公共工程物調爭議為核心，然於履約爭議階段，契約當事人 常依據情事變更原則調整價金之給付，情事變更原則之適用與否往往影響 物調爭議案件之走向，在此前提之下，勢必將情事變更原則之研究，納入 本論文之範圍，故本論文聚焦在物調與情事變更原則之法理研究及爭議探 討。 針對物調機制，將以政府採購法工程會發布之物調規範出發，於掌握4 該規範之內容、性質及效果後，探討規範妥適性及適用爭議，再以比較法 角度切入，提出公平、合理之修正方案。就情事變更之原則部分，要件存 在之不確定法律概念，甚難於個案中具體適用，例如：風險於締約前存在， 僅為一方當事人所預見，他方當事人未預見時，是否構成「非當事人所得 預料」之要件？締約前是否預見物價波動之具體判斷標準為何？本論文分 析情事變更原則之實質內涵，從法院判決歸納出爭議類型，融合國內外學 理見解，確立具體化標準，使要件適用上得以明確、可預見。最後，擷取 物調爭議案件之法院判決，探討物調與情事變更原則之交互關係，以契約 當事人有約定及未約定物調為上位概念，開展爭議類型，分別點出適用物 調規範及情事變更原則之下所面臨之困境，並提出一公平、合理之解決方 案。 第二項 研究方法 本論文藉整理學術期刊、博碩士論文、政府公開資料及研究計畫，以 分析我國物調機制及物調爭議案件，歸納出物調爭議案件類型及學說、法 院、機關之見解，並從比較法中物調規範內容及情事變更原則，重新檢視 我國民法、政府採購法、政府採購法授權之子法、工程採購契約範本等， 提供有效降低物調爭議之建議方案。本論文所採之研究方法如下： 一、文獻分析法 本論文第二章、第三章及第四章觀點部分使用文獻分析法，以整理分 析情事變更原則、物價調整機制及其爭議處理相關之文獻為基礎，主要文 獻包括國內外：法學著作、法學期刊、學術研討會論文、博碩士論文、政 府研究計畫等，藉文獻掌握抽象情事變更原則理論，以利於本論文具體運 用在物調爭議處理案件。
5 第二章工程物調之研究部分，本文除整理關於國內物調規範之分析文 獻外，亦會指出物調規範於工程實務之適用困境及司法實務之主要爭議問 題，參照國外物調規範或其他相關學術文獻，對國內物調規範進行分析， 以檢討國內規範不足之處，更提供符合國內工程實務之爭議處理對策。 第三章及第四章學者觀點部分，為情事變更原則於物調案件適用之研 究部分，本文將針對國內文獻有關情事變更理論於物調爭議案件之法律見 解，融合國外文獻觀點進行檢討分析，進而具體化、類型化情事變更原則 於物調爭議之適用情況，提供符合國內工程求償實務之爭議處理對策，希 冀解決物調爭議頻繁之問題。 二、功能分析法 工程履約爭議處理方式包括：調解、仲裁、訴訟等，其中法院面對物 調爭議案件之分析及法理操作，乃真正將各該抽象規範及法理導入物調爭 議之具體個案，因此，實務對於情事變更原則於物調爭議案件之要件詮釋， 以及適用效果，皆為法律界甚至是工程界所關切。 是以，第二章第三節、第三章第四節及第四章部分，本文採取功能分 析法，整理近年訴訟對於物調爭議、情事變更適用爭議及情事變更與物調 爭議處理案件之法律見解，將案件類型化同時，探討國內物調規範及情事 變更原則於物調爭議案件中扮演之功能角色，分析實務對於規範之詮釋是 否滿足工程求償實務之需要，並於文末提供物調爭議處理之最佳解決方 針。 三、比較分析法 本論文第二章第二節及第三章第二節採比較分析法，除討論我國物調
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規範及工程採購契約範本外，一併參照 FIDIC 營建施工契約條款(Conditions of Contract for Construction)、FAR 美國聯邦採購規則(Federal Acquisition Regulation)之物調規範，比較分析於國內外規範於物調爭議案件產生之法效 果，擷取相對公平、有效率之適用情況，並引為我國修正建議。情事變更 原則方面，則以我國理論出發，並以德國法之觀點，說明情事變更原則理 論及要件之差異，希達成具體化我國情事變更原則要件判斷基準之目的。
第三節 研究架構
本論文之研究架構，擬分為五章，茲概述各章內容如下： 第一章緒論，以物價調整機制建立之淵源出發，概述物價調整機制之 現況及爭議點，希冀就爭議點提出解決對策，為本研究之動機及目的。物 價調整案件爭議眾多，牽涉領域可包含法律、工程及風險管理，為避免論 文方向失焦，於研究範圍內加以特定以物調爭議案件解決為本論文核心。 研究方法部分，以國內學說文獻、實務判決及比較法規範中相關連部分為 基礎，並將之歸納分析。 第二章物價調整制度之比較研究，藉由探討營建工程物價指數之意義， 釐清我國物價指數調整之具體內涵。此外，分別就國內物價調整規範及相 關聯函釋之性質、要件、效果及適用問題進行探討，融合國外物價調整規 範為比較分析，對我國規範提出修正建議外，並從實務爭議角度出發，探 討我國物調原則之適用爭議，並分析實務肯否見解及判決理由之合理性。 第三章公共工程契約與情事變更原則之研究，首先確定公共工程契約 之性質，蓋公共工程契約定性影響契約當事人之請求權基礎、時效及相關 規範之適用。實務上，當事人常主張情事變更原則，請求公平合理調整價 金，故應先釐清情事變更原則之理論基礎，藉以探討情事變更原則之實質7 內涵，並作為具體化要件判斷標準之核心。於情事變更原則理論深入研究， 除分析國內外情事變更原則理論外，也一併帶出情事變更原則於實務上適 用之問題，並提供實務爭議之解決之道。 第四章物價調整與情事變更原則之實務爭議研究，本論文整理實務上 物調爭議案件，加以區分為五大類型：一、排除適用情事變更條款之爭議 類型，即契約條款明文排除情事變更原則之適用下，一方當事人得否再依 情事變更原則請求物調款；二、契約約定物調約款之爭議類型，即契約條 款明文物價調整方式，一方當事人得否再依情事變更原則請求物調款；三、 契約未約定物調約款之爭議類型，即契約條款未明文物價調整方式下，一 方當事人得否依情事變更原則請求物調款；四、契約約定不辦理物調約款 之爭議類型，即契約條款明文不隨物價變動辦理物價調整下，一方當事人 得否再依情事變更原則請求物調款；五、物調案件適用情事變更原則下之 其他爭議類型。並從五大類型底下開展爭議之細分類，探討個案類型適用 情事變更原則及物價調整規範之爭議問題，並提出本論文見解。 第五章結論與建議，結論部分，概述前四章之內容，整理各章節本論 文見解並總結，並重申公平合理原則對契約當事人之重要性，並以之為宗 旨，提出有效降低物調案件之修法建議；建議部分，系以降低物調爭議案 件為目的，針對物價調整案件之爭議處理，提供制度面之對策及建議修正 方向。主要從規範適用所生之爭議，釐清規範本身癥結，參照國內文獻、 FIDIC 及 FAR 物價調整機制，提出修正建議，最終達到有效降低物調爭議 之目的。
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第二章 公共工程營建物價調整制度
第一節 營建工程物價指數調整之意義
第一項 概說 我國天然資源匱乏、人口稠密，為平衡國內供需市場，多數資源皆高 度仰賴進口，造成我國物價波動易受國際景氣及局勢所牽制。營建工程物 料舉凡鋼鐵、燃油、混凝土、塑膠、金屬及木製品等，除混凝土之原料： 水泥及骨材，國內尚可自給自足外，其餘原料如：鐵礦砂、原油及木材皆 高度仰賴進口，倘若公共工程履約期間國際原物料價格持續上漲，廠商締 約預估成本遠低於購料成本，其承擔成本過鉅，致收支不平衡而無利潤可 言，往後，將大幅降低廠商參與公共工程之意願3。擴大公共建設往往是政 府面對國內經濟成長遲緩時，以維持國內供需市場發展為目的所祭出之手 段，若廠商因預期營建工程物價上漲不願承受過大成本風險而消極不參與 建設，政府推動內需發展之目的將無法達成。為解決廠商因物價大幅波動 之風險而不參與公共建設之困境，勢必要尋求得以公平合理分散廠商風險 之手段，公平合理之調整方式必須借助客觀完整之數據，故而發展出以營 建工程物價指數變動計算物價調整額度，並以該額度作為調整工程款之基 礎。 第二項 我國營建工程物價指數之發展 物價指數應用範疇不斷擴展，其中以個人、團體甚至政府為規避通貨 膨脹所帶來之不確定風險，而利用物價指數調整未來定額給付最為常見， 3 陳光輝、劉素娥，營建物價之分析與趨勢評估，高雄市政府工務局新建工程處，2012 年 6 月，頁 6。10
例如租金、營造工程價款等。目前常見做為調整基準之物價指數，包括消
費者物價指數（CPI）、躉售物價指數（WPI）、營造工程物價指數（CCI），
三者意義及目的雖有不同，其目的均在於反映純粹價格變動趨勢4。我國最 初將物價指數應用於公共工程之工程款補償，可溯及至民國 62 年，國際間 首次發生能源危機，國內外物價普遍上漲，為避免因營建材料及工資大幅 上漲，影響已發包工程進度，乃自 64 年度起在中央政府總預算執行條例中 明定以「臺灣地區躉售物價分類指數之營造業投入物價指數」作為補償救 濟手段，由於該指數只涵蓋工程物料部分，工資並未納入。於 78 年度起， 物料價款仍用「臺灣地區躉售物價分類指數之營造業投入物價指數」，而工 資價款則依據「臺灣地區營造業受雇員工平均經常性薪資指數」5。 於民國 77 年，營造工程勞務類指數漲幅與營造業受雇員工薪資指數漲 幅差距較大，造成因適用指數不同而補償金額差異現象。故為衡量整體營 造工程價格變動狀況，提供調整工程價款之適當指數，於 79 年 6 月組成專 案小組，研究「臺灣地區營造工程物價指數」查編方式，並自 80 年 1 月起 試編，同年 7 月正式編布。嗣後為配合指數基期改編及反映營造工程成本 結構變化，每逢民國尾數 0 或 5 年改換基期，並檢討分類、查價項目及權 數結構。85 年基期改編，指數改採點銜接法，以 86 年 12 月為銜接點，已 發布指數不再重新計算。105 年基期指數計算沿用點銜接方式，以 106 年 12 月為銜接點，於 107 年 2 月正式公布「臺灣地區營造工程物價指數」6。 4 參「訂定物價指數連動調整條款之一般原則」，行政院主計處，資料來源： https://www.stat.gov.tw/ct.asp?xItem=42469&ctNode=486&mp=4（最後瀏覽日期：2018/7/29） 5 翁志青，營造工程物價指數波動對鋼筋及水泥材料價格之影響，國立中興大學土木工程學系研究所碩 士論文，2017 年 7 月，頁 7-8。 6 參「營造工程物價指數背景資料」，行政院主計處，資料來源：
11 民國 80 年除編列營建工程總指數之外，一併編列中分類指數，民國 87 年 以後為符合工程實務需求，開始逐步編列個別項目指數，民國 107 年為止， 行政院主計處公布之營建工程物價指數包括總指數 1 項，總指數下分材料 及勞務 2 個大類，其 2 大類項下有中分類指數 12 項及個別項目指數 115 項， 材料類中，一般建材每月查價一次，重要資材每月查價三次；勞務類每月 查價一次，並於每月 5 日發布上月之物價指數。另依工程性質編算建築工 程及土木工程兩項複分類指數。建築工程項目下再分鋼骨構造(SS)、鋼骨 鋼筋混凝土造(SRC)及鋼筋混凝土造(RC)3 類，土木工程易受各基期年重點 工程類別不同而增刪頻繁，為免造成資料銜接及應用上之困擾，自 100 年 基期起，僅編布「公路」、「橋梁」、「自來水」、「下水道」及「治水(含水土 保持及河川整治工程)」等 5 類常見工程7。 第三項 營建工程物價指數調整內涵 第一款 公共工程預算金額之擬訂 重大公共工程計畫作業程序可依其程序目標及管考之需要，細分為先 期規劃（可行性研究）、綜合規劃、基本設計（初步設計）、細部設計 及發 包施工等五階段。關於各計畫階段之成本分析可分為規劃作業費用(含先期 規畫及綜合規劃)、建造成本(工程經費)、利息、營運及維修(維護)成本等四 項，其項下又包括各項費用，規劃作業費用包括：資料蒐集費、調查、預 測及分析費、測量費等；建造成本包括：設計階段作業費用、用地取得及 https://www.stat.gov.tw/ct.asp?xItem=394&ctNode=486（最後瀏覽日期：2018/7/29） 7 參「營造工程物價指數及其年增率」，行政院主計處，資料來源： https://www.stat.gov.tw/ct.asp?xItem=35375&CtNode=487&mp=4（最後瀏覽日期：2018/7/29）
12 拆遷補償費、工程建造費等8。重大之公共工程計畫自先期規劃至施工驗收 啟用，所需期程長久，甚或達十數年，期間或因天氣、政策及物價之變化， 或規劃作業考量不夠周延、調查及研究工作不足等因素，常成為日後執行 計畫辦理追加工程款之主因。 公共工程成本費用項目眾多且繁雜(其詳細項目參見表 1：計畫成本組 成架構圖9 )，可將各項目以重大公共工程計畫作業程序之五階段為歸納。於 發包施工階段（公開招標至完工驗收階段），廠商參與投標並施作，其中僅 營造成本中工程建造費之支出係於廠商決標訂約之後，其會直接實現於施 工階段10作為工程價金之給付，除此之外之成本費用皆屬為完成公共工程， 於前階段預備行為或後階段管理行為所需之必要成本費用，與工程採購案 件無涉。機關對於工程建造費之擬訂，亦即工程採購之預算金額，必須合 理估列工程成本，確實控制工程預算，以避免日後履約爭議頻繁，造成工 程進度延宕。 8 參「工程預算成本架構作業總則」，公共工程技術資料庫，資料來源： http://pcces.pcc.gov.tw/csinew/Default.aspx?FunID=Fun_11_8&SearchType=D (最後瀏覽日：2018/8/1) 9 工程預算成本架構作業總則，行政院公共工程委員會，公共建設工程經費估算編列手冊，107 年 2 月 修正版，頁總-3-2。 10 營造成本項下，設計階段作業費用、用地取得及拆遷補償費，係為公共工程施作前所為預備行為所支 出之費用，於廠商決標前就已支出。
13
(摘自民國 107 年行政院公共工程委員會公共建設工程經費估算編列手冊)
14 工程項目之預算金額依政府採購法施行細則第 26 條第 1 項規定，係指 該採購得用以支付得標廠商契約價金之金額11，機關辦理採購應招標前確認 之。嗣後，於工程採購招標訂約階段，機關依投標廠商資格與特殊或巨額 採購認定標準第 5 條第 3 項規定辦理者，或屬公告金額以上採購之公開招 標、選擇性招標及限制性招標之公開評選，除轉售或供製造加工後轉售之 採購、預算金額涉及商業機密或機關認為不宜公開外，機關應於招標文件 中公開預算金額，以供廠商合理估算採購案標價，避免漫天叫價或低價搶 標心理，有助於廠商合理投標，以確保採購品質及廠商獲取合理利潤12，形 成契約當事人雙贏之局面。因此，公共工程預算金額不僅影響廠商投標意 願及工程品質，更會影響公共建設背後所帶來之經濟效益，故機關對預算 金額之擬訂應慎重為之，並按法定程序為專業判斷。按政府採購法第 11 條 第 1 項規定：「主管機關應設立採購資訊中心，統一蒐集共通性商情及同等 品分類之資訊，並建立工程價格資料庫，以供各機關採購預算編列及底價 訂定之參考。除應秘密之部分外，應無償提供廠商。」及該條第二項規定： 「機關辦理工程採購之預算金額達一定金額以上者，應於決標後將得標廠 商之單價資料傳輸至前項工程價格資料庫。」復按工程價格資料庫作業辦 法第 2 條及第 3 條規定，工程採購預算金額達新台幣一千萬以上，機關應 於決標後將資料內容包括：得標廠商之契約單價、經機關核定之預算單價 及其他經主管機關指定者傳輸至資料庫，該資料內容必須包含詳細價目表、 單價分析表及資源統計表。工程採購案件於採購計畫階段，公共工程價格 資料庫能提供各工程主辦機關、監審與設計單位，正確且詳盡之概估工程 11 姚志明，公共營建工程契約之成立—以營建工程之招標、決標為中心，月旦法學雜誌，181 期，2016 年 6 月，頁 227。 12 謝哲勝、李金松，政府採購法實用，2017 年 1 月，初版，頁 338。
15 預算及編列發包預算等重要參考資料。機關實際擬定工程建造費時，得參 考公共工程價格資料庫中過去契約單價、核定預算單價、重要資材趨勢分 析及國內營造工程物價指數趨勢分析等，惟仍應視使用目的之不同，並考 量工程規模、性質、施工品質要求、施工地點差異、工期長短、物價變動 等情形，配合工程專業判斷，予以彈性調整13。 工程建造費中的直接工程成本及物價調整費，皆以當年度之營建工程 物價指數計算。直接工程成本之材料費用部分，因涉及當年度物價指數， 各採購機關擬定預算時，應註明估價當年度物價水準之基準以做為未來調 整之參考。而物價調整費用係直接工程成本及間接工程成本與工程預備費 之合計，重大建設計畫由於執時間長達 5 到 年，機關於綜合規劃階段 物價調整年增率採用 1.8%（行政院主計處編印中華民國臺灣地區「國民經 濟動向統計季報」之消費者物價指 最近十平均值為 1.75%），按昇冪計算。 第一年按現值估算工程經費，第二年後開始按物價指數年增率（參見表 2： 物價調整年增率參考表14）調整編列分年資金需求。經費核定以後，在不同 年代可按實際物價指數狀況調整並修正總額15。工程建造費包括：直接工程 成本16、間接工程成本17、工程預備費18及物價調整費。工程建造費係工程 13 行政院公共工程委員會 99 年 9 月 23 日工程企字第 09900384430 號函。 14 工程預算成本架構作業總則，行政院公共工程委員會，公共建設工程經費估算編列手冊，107 年 2 月 修正版，頁總-3-19。 15 工程預算成本架構作業總則，行政院公共工程委員會，公共建設工程經費估算編列手冊，107 年 2 月 修正版，頁總-3-18。 16 直接工程成本，係指興建工程過程中，所產生用於工程本體之一切人工、材料及機具設備費用，或是 可追溯導因工程本體而產生的費用。可包括直接材料費用、直接人工費用及直接設備費用。引自丁 建智，營建成本及財務管理，2004 年 10 月，初版，頁 64 以下。 17 間接工程成本，係指業主為建造管理工程目的物所需支出之成本，包括工程行政管理費、工程監造費、 階段性營建管理及顧問費、環境監測費、空氣防制費及初期運轉費。引自行政院公共工程委員會，
16 決標且確定訂約總價後，實現於施工階段之預算金額項目，而物價調整原 則具衡平契約當事人責任風險之機能，故僅有此項目在發生物價波動情形 下，始有物價調整機制之適用。而按工程會民國 97 年 3 月 17 日工程企字 第 09700100950 號函：「鑒於物調目的在漲價時係補貼工程廠商於營造工程 項目價格上漲之額外支出；該物調款發生時，技術服務廠商所提供之設計 工作大都已完成，且施工中之監造服務費用，亦以人力薪資為主，與營建 物價較無直接關係；營造工程項目價格下跌時，亦不宜因而減少監造服務 費用，爰該物調款不適合納入「建造費用」計算技術服務廠商之服務費用」， 物價調整著重在衡平廠商施工階段支出之物價成本，與物價無關者例如： 設計階段之作業費用、管理費與利潤，無法請求機關調整。故僅與營建物 價最具關連性之直接工程費用，有物價調整之適用19。 公共建設工程經費估算編列手冊—總則篇，107 年 2 月修正版，頁總-3-11。 18 工程預備費，係指為因應可行性評估、綜合規劃及設計等各階段，因所蒐集引 用資料之精度、品質 和數量等不夠完整、或無法預見之情事變更 等狀況，所預為準備的一筆費用；但不包括超出原可行 性評估或 規劃設計以外之工程範圍和內容變更所造成之費用增減。引自行政院公共工程委員會，公 共建設工程經費估算編列手冊—總則篇，107 年 2 月修正版，頁總-3-17。 19 古嘉諄，工程法：第三講﹣工程契約之病(上)，月旦法學教室，第 67 期，2008 年 5 月，頁 76；黃立， 工程契約物價指數條款、契約的反面解釋與加班費、誤餐費問題﹣最高法院八十九年度台上字第四 八四號判決評釋，台灣本土法學雜誌，第 14 期，2000 年 9 月，頁 28。
17 (摘自民國 107 年行政院公共工程委員會公共建設工程經費估算編列手冊) 第二款 營建工程物價指數調整之目的 公共工程有履約期長之特性，施工期間因營建物價巨幅波動造成廠商 成本虧損之風險，係屬責任風險20之一環。機關於採購計畫階段已參酌營建 物價、重要資材趨勢分析及營建物價指數年增率，分別擬訂直接工程成本 及物價調整費，以降低廠商責任風險，惟履約期間發生超過常態性波動範 圍之劇烈物價變動，採購計畫階段機關根本無法預見並為成本推估，而當 契約當事人締約階段亦無法預見時，仍會造成物價調整爭議21。 20 責任風險，係指工程契約訂定後，當事人及相互負有權利、義務和責任，承包商負有依據契約約定設 計、施工之義務，若有違約情事，即應負一定的法律責任，該責任之發生主要來自於職業責任、法 律責任、承擔他人的歸咎責任及人事責任等，而「經濟狀況重大變動」即屬施工階段可能存在之責 任風險。參考自，張簡明杰，論公共工程營建物價指數調整機制，國立高雄大學法律研究所碩士論 文，2012 年 6 月，頁 50 以下。 21 最高法院 106 台上 2032 號判決：「倘當事人間契約已明文約定不依物價指數調整價金，則就常態性之 表 2：物價調整年增率參考表
18 機關擬訂預算金額並於招標文件上公告，廠商本其專業依照預算金額 合理推估成本及收益後投標，於決標訂約後，確立訂約總價進行施作，惟 依工程慣例，履約期長之工程案件，受限於場地及資金運用，廠商會向物 料商訂定為期半年或一年買賣契約，並依照工程契約預定履約進度購料， 倘履約期間發生非常態性之物價波動，材料成本上漲，導致購料成本遠高 於訂約總價中推估之範圍，廠商並無利潤可言。非常態性物價波動，係不 可合理預見之風險，屬不可歸責於雙方之事由所生，不應該全由契約之一 方單獨負責，若皆由廠商負擔，廠商承擔過多成本風險之下，合理的利潤 被壓縮，可能會浮報實作數量或終止契約，導致施工品質不佳或工程停擺 之情形；若全由機關承擔，勢必增擬預算金額，廠商可能藉機以少報多圖 謀利益，導致工程經濟效益降低。 物價異常波動屬不可歸責於契約當事人之事由，就該事由產生之成本 風險應如何公平合理分配，我國法雖無具體規定，但有以下原則適用： 一、公平合理原則 如政府採購法第 6 條第 1 項22：「機關辦理採購，應以維護公共利益及 物價波動，未超過契約風險範圍而為當事人可得預見，自難認屬情事變更；僅就超過常態性波動範 圍之劇烈物價變動，始有情事變更原則之適用。」；最高法院 107 台上 12 號判決：「查上訴人於事實 審一再主張：本件泥漿處理費於兩造訂約（96 年 5 月 18 日）後之 97 年間鉅幅上漲，由契約單價為 每立方公尺 650 元漲至 1,144 元，實為伊所無法預見，應有民法第 227 條之 2 第 1 項規定之適用等 語，業據提出其先後與永湛公司、磊駿公司簽訂之承攬合約書為證，此攸關該泥漿處理費之上漲幅 度是否已逾兩造訂約時所能預料波動範圍？」 22 履約期長之工程採購案件，招標文件中通常會載明工程物價指數調整條款、調整門檻及方式。於公共 工程委員會公告之政府採購錯誤行為樣態第 10 點(105 年 4 月修正版本)，揭示機關準備招標文件階 段，應注意招標文件中之履約條款是否違反政府採購法第 6 條第 1 項之公平合理原則。由此可知， 物調條款可能於採購招標階段訂定並向廠商揭露，於雙階理論下，該階段訂定之物調條款有政府採
19 公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇」以及民法第 247 條之 1：「依照當事人一方預定用於同類契約之條款而訂定之契約，為左列 各款之約定，按其情形顯失公平者，該部分約定無效：一、免除或減輕預 定契約條款之當事人之責任者。二、加重他方當事人之責任者。三、使他 方當事人拋棄權利或限制其行使權利者。四、其他於他方當事人有重大不 利益者。」 二、情事變更原則 如民法第 227 條之 2：「契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而 依其原有效果顯失公平者，當事人得聲請法院增、減其給付或變更其他原 有之效果。」 三、誠實信用原則 誠實信用原則之相關法律規定，如民法第 148 條第 2 項：「行使權利， 履行義務，應依誠實及信用方法。」 相較於我國法，FIDIC 營建工程契約條款第 17.3 條23明確規定業主承 購法適用，應屬無疑。
23 FIDIC Conditions of Contract for Construction 1st Edition (1999), 17.3 Employer’s risks “The risks referred to in Sub-Clause 17.4 below are:(a) war, hostilities (whether war be declared or not), invasion, act of foreign enemies,(b) rebellion, terrorism, revolution, insurrection, military or usurped power, or civil war, within the Country,(c) riot, commotion or disorder within the Country by persons other than the
Contractor’s Personnel and other employees of the Contractor and Subcontractors,(d) munitions of war, explosive materials, ionizing radiation or contamination by radio-activity, within the Country, except as may be attributable to the Contractor’s use of such munitions, explosives, radiation or radio-activity, (e) pressure waves caused by aircraft or other aerial devices travelling at sonic or supersonic speeds, (f) use or occupation by the Employer of any part of the Permanent Works, except as may be specified in the Contract, (g) design of any part of the Works by the Employer’s Personnel or by others for whom the
20 擔之風險，該條(h)項規定：「對一有經驗之承包商而言，非其可合理預期或 可預見但無法適當防範之自然力作用。」依 FIDIC 營建工程契約條款風險 分配之精神，業主承擔之風險為承包商不能控制的風險。倘若該風險是雙 方皆不能控制且不能預料之風險，則因業主將獲取工程完成後之預期利益 超過承包商之工程利益，而由業主承擔此類風險。有些風險是無法轉由保 險分擔的，若完全轉由承包商負責，其結果將迫使承包商提高報價，反而 增加業主負擔24。國內政策轉變、國際局勢及金融市場驟變常造成非常態性 物價波動，該因素非專業營造商得預先掌握，係屬不可合理預見之風險， 若由廠商概括承受該風險，有違公平合理之原則。有學者認為，工程風險 分擔主要目的為25： (一)由參與工程各方分擔工程中無法避免之風險 (二)消除參與者沒有必要承擔之風險 (三)降低已成為固定成本支出之風險。 工程風險分擔可透過契約條款實現，亦即契約當事人常以契約條款移 轉部分風險。契約雙方約定物價波動超過一定門檻，則依營造工程物價指 數調整工程款，旨在降低或消弭廠商於訂約前不可合理預見或履約時無法 避免之成本風險，然風險分配關係到合約雙方之責任與義務，無論於招標
Employer is responsible, and (h) any operation of the forces of nature which is Unforeseeable or against which an experienced contractor could not reasonably have been expected to have taken adequate preventative precautions.”
24 顧美春，工程契約風險分配與常見爭議問題之研究，國立交通大學科技法律研究所碩士論文，2003 年，頁 38。
25 T. R. Kuesel, Allocation of Risk, Construction Risks and Liability Sharing, ASCE, 1979, p51-60 轉引自王 秋鳳，營建工程風險管理概論，捷運技術，卷期 5，1991 年，頁 15-19。
21 文件或公共工程契約所訂定之物調條款皆須合乎契約之公平性及合理性要 求，始能將工程經濟效益最大化。
第二節 物價調整機制之比較研究
第一項 概說 本節分為兩部分，其一為物價調整處理原則之研究，係分析我國頒布 物價調整處理原則包括：「交通部暨所屬機關因應國內砂石價格上漲之物價 補償或調整方案」（以下稱砂石物調方案）、「因應國內鋼筋價格變動之物價 調整處理原則」（以下稱鋼筋物調原則）、「中央機關已訂約工程因應國內營 建物價變動之物價調整處理原則」（以下稱總指數物調原則）、「機關已訂約 施工中工程因應營建物價變動之物價調整補貼原則」(以下稱物調補貼原則) 及「機關已訂約工程因應營建物價下跌之物價指數門檻調整處理原則」（以 下稱下跌處理原則）之內容及效果，最後對上開處理原則為比較分析；其 二為物價調整條款之研究，先就國內機關頒布之工程契約範本包括：行政 院工程會工程採購契約範本26、內政部營建署暨所屬各機關工程採購契約範 本27之物調相關條款為討論核心，再以國外 FIDIC 營建工程契約條款28、FAR 美國聯邦採購規則29之物調機制為比較分析。 26 行政院公共工程委員會工程採購契約範本，107 年 7 月 24 日修正版，資料來源： https://www.pcc.gov.tw/cp.aspx?n=99E24DAAC84279E4 （最後瀏覽日：2018/8/18） 27 內政部營建署暨所屬各機關工程採購契約範本，107 年 8 月 8 日修正版，資料來源： https://www.cpami.gov.tw/最新消息/業務新訊/48-工務組/9892-內政部營建署暨所屬各機關招標契約 文件表單.html （最後瀏覽日：2018/8/18）28 FIDIC, Construction Contract: Conditions of Contract for Construction(1999).
29 Federal Acquisition Regulation (FAR), ACQUISITION.GOV ,at https://www.acquisition.gov/browsefar （8/18/2018）
22 第二項 物價調整處理原則之研究 第一款 砂石物調方案 一、適用機關 砂石物調方案係交通部 87 年 12 月 7 日交通部交路字第 052565 號令訂 定發布。該物調方案適用機關是否限於交通部及其所屬機關所辦理工程採 購案件？實務見解有不同見解： (一)肯定見解 民國 87 年所頒布砂石物調方案，僅有拘束交通部暨所屬各機關之效力， 既非交通部暨所屬各機關，前揭砂石補償調整方案即無強制須遵行適用， 而行政院公共工程委員會於 88 年 7 月 1 日以(88)工程管字第 8808690 號函 知台北市政府及各機關：「基於推動公共建設，對於短期砂石供需失衡問題， 得參考物價補調整方案，視工程特性自行訂定通案處理原則報院核定」僅 說明各機關得參照砂石調整方案，訂定補償原則予行政院核定後，進而適 用該核定原則，再者，各工程特性並非完全相同，砂石調整方案並不能直 接適用於非交通部所屬機關30。縱使本非屬交通部所屬之機關，於工程完工 30 台灣高等法院 97 年建上更(二)18 號判決：「上訴人提出砂石補償調整方案，僅有拘束交通部暨所屬各 機關之效力，被上訴人既非交通部暨所屬各機關，前揭砂石補償調整方案即無強制被上訴人須遵行 適用，且依行政院公共工程委員會於 88 年 7 月 1 日以(88)工程管字第 8808690 號函知台北市政府： 基於推動公共建設，對於短期砂石供需失衡問題，得參考物價補調整方案，視工程特性自行訂定通 案處理原則報院核定，有該函在卷可稽。而上訴人雖主張同屬臺北市政府捷運工程局中區工程處參 照砂石補償調整方案辦理，固據提出臺北市政府捷運工程局中區工程處 90 年 7 月 6 日函為證，惟其 既屬臺北市政府捷運工程局中區工程處所訂之調整方案，與被上訴人發包之系爭工程無涉，被上訴 人自無比附援引適用，而上訴人復未能提出被上訴人自行訂定而報請核定之砂石補償通案處理原則， 是以砂石補償調整方案並無當然拘束被上訴人之效力。上訴人主張砂石補償調整方案有拘束被上訴
23 後之 88 年 7 月 1 日起始改隸交通部，亦不適用砂石物調方案31。 （二）否定見解32 為解決砂石短缺，行政院 87 年 6 月 4 日次第 2581 會議核定砂石短缺 因應對策，即已有「公共工程主辦機關考慮在公平合理原則下，依照個案 廠商所提出之證明文件，就工期及成本，評估實際執行所受影響程度，予 以適當之補償與調整」之處理共識，交通部遂研擬「交通部暨所屬各機關 因應國內砂石價格上漲之物價補償或調整方案」報陳行政院核復同意，綜 合上開院會及行政院公共工程委員會曾於 88 年 7 月 1 日工程管字第 8808690 號函之意旨33，砂石風暴造成非常態性物價波動為依事實，為達公 平合理分擔契約當事人風險之目的，不得以工程採購機關非交通部所屬機 關，而認定廠商主張有砂石物調原則之適用為無理由。 二、適用期間 人，被上訴人應依該砂石補償調整方案補償上訴人云云，要有誤會，不足為採。」 31 最高法院 95 年台上 1161 號判決：「另被上訴人係在系爭工程完工後之八十八年七月一日起始改隸交 通部，交通部於八十七年九月間所訂交通部暨所屬各機關因應國內砂石價格上漲之物價補償或調整 方案，並不適用於系爭工程。」 32 最最高法院 95 年台上 2143 號判決：「且依行政院公共工程委員會研議交通部所提之上開調整方案所 載，顯認砂石價格上漲得為物價之補償，則能否因被上訴人遲至八十八年七月一日始改隸交通部， 遽認其不適用於上訴人？均非無疑。」 33 台灣高等法院 94 年重上 18 號判決：「被上訴人又辯稱：「交通部暨所屬機關因應國內砂石價格上漲之 物價補償或調整方案」適用之對象，限於交通部暨所屬各機關之工程，而不及於地方政府即台北市 政府發包之工程云云。查，被上訴人係隸屬台北市政府，非交通部所屬機關，被上訴人所發包之系 爭工程並不適用上開砂石調整方案，惟參諸行政院公共工程委員會曾於 88 年 7 月 1 日以工程管字第 8808690 號函行文台北市政府等各政府機關稱：基於推動公共建設，對於短期砂石供需失衡問題， 得參考交通部之砂石補償方案視工程特性自行訂定通案處理要則，報院核定等語，有該函在卷可按 （原審卷(一)338- 339 頁），故被上訴人上開所辯，亦不足採。」
24 交通部頒訂之砂石補償方案處理原則係適用於 86 年 6 月（含）以後仍 繼續施工者，或於 86 年 6 月（含）以後才完工之工程者，堪認簽約在砂石 風暴前後之工程，於砂石價格上漲時，尚未完工仍進行之工程，均會受砂 石價格上漲之影響。進一步說明者，因「砂石補償方案」明定溯及自 86 年 6 月高屏溪禁採砂石開始適用，所以屬強制溯及適用34。該要點為配合民國 93 年 3 月 25 日行政院院授工企字第 09300118560 號函及同年 5 月 3 日院授 工企字第 09300172930 號函頒「中央機關已訂約工程因應國內營建物價變 動之物價調整處理原則」，自 93 年 7 月 7 日起，已停止適用。 三、調整方式 含砂石類材料之工作項目內，砂石材料部份調整之指數採用行政院主 計處公布之物價統計月報中表五：臺灣地區營造工程物價指數材料類內之 「砂石及級配類指數」辦理物價補償或調整，其增減率在 5%以內當月不予 調整；增減率超過 5%時，就超過或低於部份予以計算調整，並依當月完成 估驗數量及金額調整。 四、逾越履約期限之調整 按砂石物調方案第三點規定，凡於契約規定完工期限以外完成之工程 估驗款不予調整，但奉准延期完工者可調整。工程施工未能按照合約進度 完成者，其計價調整部分以該工程達到進度後之次月起，按原定進度物價 指數調整之。 五、對機關之效力 34 張菀萱，公共工程物價上漲處理原則之十年變遷，仲裁季刊，第 88 期，98 年 6 月，頁 115。
25 砂石補償方案規定：「擬訂因應國內砂石價格上漲之物價補償或調整方 案作為施工中合約之合理補償或調整依據，並適用於爾後新訂之合約。」 「本方案適用於原合約有物價指數調整或無物價指數調整規定之工程，以 求公平並分攤風險。」按前揭規定內容並無給予機關裁量適用之餘地，解 釋上對於機關而言，應具有強制適用之效力35。 第二款 鋼筋物調原則 一、適用機關 關於鋼筋物調原則之適用機關，僅有「機關」二字，未明定係中央或 地方機關，惟依本處理原則第壹處理措施第五點中規定：「各直轄市政府得 依該府主計處調查公布之物價指數辦理物價調整。」故解釋上，本原則適 用機關應已包含中央及地方機關。 二、適用要件 按鋼筋物調原則第壹處理措施第一、三、四點規定，尚在興建中之工 程，因國內鋼筋及其以外之金屬製品價格劇烈變動，由廠商就鋼筋及金屬 製品價格協議調整工程款者，有本處理原則適用。惟契約當事人應先契約 變更，加列物價指數調整相關規定，始能辦理物價調整。實務上，廠商依 本原則請求變更契約並調整物價，機關會以拒絕變更契約的方式箝制廠商， 進而無法辦理物調，此爭議問題於「第三節、物價調整機制之實務爭議」 討論之。 復按鋼筋物調原則第壹處理措施第一、二點規定，機關辦理契約變更， 35 前揭註 34 文，頁 119。
26 應參考採購契約要項第 39 點規定，載明未完成契約變更前已辦理估驗之工 程款有適用契約變更後加列之物價調整之規定，應載明其得追溯之期間， 並得規定溯及於 91 年 6 月 1 日。故本原則對於適用期間之限制並未明文， 凡有國內鋼筋及金屬製品價格劇烈變動之情事，經雙方變更契約後即有本 原則之適用，且雙方可約定溯及適用至 91 年 6 月 1 日前已辦理估驗之工程 款。 三、調整方式 鋼筋物調原則調整門檻之計算，係以當期估驗日與前一期估驗日之中 間日當月金屬指數比較開標當月金屬指數，兩者指數增減率36之絕對值超過 5%者，就漲跌幅超過 5%部分，於估驗完成後就估驗款中之鋼筋材料金額 調整工程款，該調整包括增加及扣減，倘指數增減率之絕對值在 5%以內者， 不予調整。調整工程款時，每期估驗計價金額中含有鋼筋料之各工作項目 計算調整金額。 四、逾越履約期限之調整 按鋼筋物調原則第壹處理措施第二、（二）點規定，逾履約期限之部分， 如估驗當期金屬指數較契約規定履約期限當月金屬指數為低者，應以估驗 當期為調整依據。但逾期履約係可歸責於機關者，不在此限。逾越履約之 期間，廠商仍得請求機關辦理物調，並以估驗當期指數與履約期限當月指 36 鋼筋物調原則貳調整方式第一點規定， 指數增減率＝（Ｂ／Ｃ－１）× 100％。其中，Ｂ＝當期估驗 日與前一期估驗日之中間日當月金屬指數。（1.估驗日係指估驗內容之最後施工日；2.中間日有兩日 者，以日期較晚者為中間日；3.第一期估驗，以當期估驗日與開工日之中間日認定之）；Ｃ＝開標當 月金屬指數。但就契約新增單價項目之工程款，為該項目議價完成日當月金屬指數。指數增減率以 計算至小數點以下第三位（第四位四捨五入）為原則。
27 數相較，以低者為計算調整門檻之基準，若逾期係可歸責於機關之事由導 致者，則以兩者相較之高者為基準37。惟逾期係因不可歸責於契約雙方之事 由導致時，該原則並未規定處理方式。 五、對機關之效力 按鋼筋物調原則第壹處理措施第一點規定，機關辦理查核金額以上之 在建工程，因近期國內鋼筋價格劇烈變動，廠商要求就鋼筋材料協議調整 工程款者，機關得參考本處理原則辦理物價調整。該規定給予機關適用與 否之裁量權限，對機關並不生強制適用之效力。 六、合併指數使用 按鋼筋物調原則第壹處理措施第二、（三）點規定，鋼筋材料價款不得 再以其他物價指數重複進行調整。該規定並未排除其他物調原則及物調條 款之適用，而係要求於中分類項目(金屬製品類)計算價款時，不得重複將鋼 筋物價及權重計入，契約其餘項目之價款仍得併用其他指數進行調整38。 第三款 總指數物調原則 一、適用機關 總指數物調原則對於適用機關僅明文機關，未明文是否包括地方機關， 然依行政院 93 年 5 月 3 日院授工企字第 09300172931 號函釋：「各直轄市 政府依旨揭處理原則辦理者，得依該府主計處調查公布之營造工程物價總 37 杜欣鴻，公共工程物價調整規定與情事變更原則之比較研究，國立臺灣大學法律學研究所碩士論文， 2016 年，頁 49。 38 前揭註 34 文，頁 116。
28 指數辦理物價調整」地方機關亦有該物調原則之適用39。 二、適用要件 總指數物調原則乃針對中央機關辦理工程採購，實際完工日期在 92 年 10 月 1 日以後，因近期國內營建物價劇烈變動，廠商要求依該處理原則協 議調整工程款，機關原預算相關經費足敷支應者，無論原契約是否訂有物 價調整規定，機關應同意辦理工程款調整，惟應先辦理契約變更，並加列 本原則壹處理措施第三點之物價指數調整相關規定40，始依本原則調整之。 若機關以拒絕變更契約的方式箝制廠商，進而無法辦理物調，此爭議問題 於「第三節、物價調整機制之實務爭議」討論之。而接受機關補助辦理工 程採購法人或團體，並不適用本物調原則。 39 黃泰峰、陳麗嘉，營建物價調整常見爭議問題探討，仲裁月刊，85 期，2008 年 5 月，頁 90。 40 中央機關已訂約工程因應國內營建物價變動之物價調整處理原則第壹處理措施第一點後段規定：「無 論原契約是否訂有物價調整規定，機關應同意以行政院主計處公佈之台灣地區營造工程物價指數表 內之總指數（以下簡稱總指數），就漲跌幅超過 2.5％部分，辦理工程款調整（含增加或扣減應給付 之契約價金），惟應先辦理契約變更，加列物價指數調整相關規定」；本原則壹處理措施第三點規定： 「機關依第一點辦理契約變更，應一併載明下列事項：（一）適用期限至九十五年十二月三十一日以 前施作部分之工程款。（二）未完成契約變更前已辦理估驗之工程款是否適用契約變更後加列之物價 指數調整規定。屬適用者，應載明其得追溯之期間。惟不得溯及於九十二年九月三十日以前施作部 分。（三）契約原有依其他指數（例如金屬製品類指數等）調整之營建物價調整規定，應自前款追溯 期間之起始日起停止適用。前述起始日之後施作部分，已辦理營建物價調整者，應重新核算營建物 價調整款。（四）逾履約期限之部分，應以估驗當期總指數與契約規定履約期限當月總指數二者較低 者為調整依據。但逾期履約係非可歸責於廠商者，應以估驗當期總指數為調整依據。（五）物價指數 基期更換時，換基當月起實際施作之數量，自動適用新基期指數核算工程調整款，原依舊基期指數 調整之工程款不予追溯核算。（六）原契約所訂估驗計價保留款規定，適用於物價調整款之支付。（七） 各期物價調整款應於各該期總指數公佈後方予核算。（八）物價調整款如因相關節餘款無法支應而需 以次一年度編列預算支付者，須俟預算完成法定程式後，無息支付。（九）物價調整款之計算方式。 （十）其他必要事項。」
29 總指數物調原則原定適用期限為 93 年 12 月 31 日以前決標之工程採購， 惟因營建物價仍持續上漲，最終在未修正本原則下，行政院頒布 96 年 4 月 10 日院授工企字第 09600138930 號及院授工企字第 09600138931 號函，將 該原則適用期限調整至工程完工為止41。 惟該函明文中央及地方機關於 93 年 12 月 31 日以前決標之工程採購有 該物調原則之適用42。至於上開期間外決標之工程採購案件，是否有其適用？ 實務見解認為，於 93 年 12 月 31 日之後決標之工程採購，皆認無該原則之 適用43。 三、調整方式 總指數物調原則調整門檻之計算，係以估驗日當月總指數比較開標當 月總指數，其指數增減率44之絕對值超過 2.5%者，就漲跌幅超過 2.5%部分， 41 蕭偉松，公共工程物價調整爭議之實務見解，仲裁月刊，82 期，2007 年 7 月，頁 74。 42 行政院頒布 96 年 4 月 10 日院授工企字第 09600138930 號函：「中央機關於 93 年 12 月 31 日以前決標 之工程採購，繼續適用「中央機關已訂約工程因應國內營建物價變動之物價調整處理原則」（以下簡 稱本原則），本原則之「壹、處理措施」三之（一）所載適用期限配合調整至該工程完工為止，請 查 照並轉知所屬（轄）機關。」及院授工企字第 09600138931 號函：「地方機關於 93 年 12 月 31 日以 前決標之工程採購，得繼續準用「中央機關已訂約工程因應國內營建物價變動之物價調整處理原則」 （以下簡稱本原則），本原則之「壹、處理措施」三之（一）所載適用期限配合調整至該工程完工為 止，請 查照並轉知所屬（轄）機關。」 43 如最高法院 104 年台上 607 判決：「依公工會一○三年一月二十四日工程企字第 00000000000 號函說 明意旨，足徵系爭工程因非九十三年十二月三十一日以前決標之工程採購案，不適用物調處理原則， 至得否適用上開公工會函釋內容，則由被上訴人依個案事實認定後，決定是否辦理契約變更，倘未 辦理系爭契約變更，上訴人不得以物調處理原則為請求系爭物調款之依據，故上訴人依系爭合意請 求系爭物調款，並非可採。」；臺灣高等法院 102 年重上 590 判決，亦採相同見解。 44 總指數物調原則第貳計算方式第一（一）點規定，指數增減率＝[（Ｂ／Ｃ）－１] ×100%，其中Ｂ ＝估驗日當月總指數。﹝1.估驗日係指估驗內容之最後施工日；2.估驗內容跨越依本處理原則辦理契 約變更所約定之適用期限末日（暫定為 93 年 12 月 31 日）者，當期之 B 值為該適用期限末日所對
30 於估驗完成後就估驗款中之直接工程費調整工程款，該調整包括增加及扣 減工程款，然指數增減率之絕對值在 2.5%以內者，不予調整。 四、逾越履約期限之調整 總指數物調原則第壹處理措施第三、（四）點規定，施工期間逾履約期 限之部分，應以估驗當期總指數與契約規定履約期限當月總指數二者較低 者為調整門檻計算之基準，但逾期履約係非可歸責於廠商者，應以估驗當 期總指數為調整依據。至於，因不可歸責於雙方當事人之事由導致逾期者， 該原則並未規定調整方式。 五、對機關之效力 總指數物調原則第壹處理措施第一點規定，廠商要求依本處理原則協 議調整工程款且機關原預算相關經費足敷支應者，無論原契約是否訂有物 價調整規定，機關應同意以行政院主計處公布之台灣地區營造工程物價指 數表內之總指數，就漲跌幅超過 2.5%部分，辦理工程款調整。惟行政院 93 年 5 月 3 日院授工企字第 09300172931 號函釋揭示，地方機關得依該府主 計處調查公布之營造工程物價總指數辦理物價調整。故就文義而言，該物 調原則中央機關應強制適用，然對地方機關則無強制力，至於該原則於司 法實務所生之爭議，於「第三節、物價調整機制之實務爭議」討論之。 六、合併指數使用 總指數物調原則第壹處理措施第三、（三）點規定，契約原有依其他指 數（例如金屬製品類指數等）調整之營建物價調整規定，應自前款追溯期 應之當月總指數﹞Ｃ＝開標當月總指數。但就契約新增單價項目之工程款，為該項目議價完成日當 月總指數。指數增減率由百分比換算為數值後，計算至小數點以下第四位(第五位四捨五入)。
31 間之起始日起停止適用。前述起始日之後施作部分，已辦理營建物價調整 者，應重新核算營建物價調整款。亦即，選擇適用總指數為物價調整，及 不得再併用其他指數為調整。惟工程會 96 年 3 月 9 日工程企字第 09600095000 號函揭示，機關得於招標前視採購案件完成執行之實際需要， 於招標文件及契約明定物價調整之方式，而依特定個別項目或整體物價調 整之需求各有不同，為提供機關訂定物價調整之辦理原則，工程會擬訂三 種參考調整方式分別為：依總指數漲跌幅超過 2.5%部分、特定中分類項目 指數漲跌幅超過 5%部分及特定個別項目指數漲跌幅超過 10%部分計算物 價調整款，前揭三種物價調整方式並無適用優先順序，由機關依個別採購 特性擇一或搭配納入契約。有學者認為45，不同工程中，各種物料於合約中 所佔權重不同，一律以總指數為調整依據，無法反映單一物料價格於特定 工程受到波動之影響，為此，工程會函釋，藉修正工程採購契約範本，允 許併用指數計算物調款。 第四款 物調補貼原則 一、適用機關 物調補貼原則對於適用機關僅明文機關，未明文是否包括地方機關。 然臺北市政府 97 年 12 月 1 日府工採字第 09708660600 號函釋46揭示，所屬 45 蕭偉松，公共工程物價調整爭議之實務見解，工程與法律的對話，2010 年 1 月，初版，頁 131-132； 蕭偉松，公共工程物價調整爭議之實務見解，仲裁，82 期，2007 年 7 月，頁 73-74。 46 臺北市政府 97 年 12 月 1 日府工採字第 09708660600 號函釋：「機關依行政院訂頒「機關已訂約施工 中工程因應營建物價變動之物價調整補貼原則」（下稱補貼原則）與廠商協議補貼計算方式時，請依 廠商選擇之方式辦理。依補貼原則第 1 點已載明「…訂約廠商『要求』辦理工程款物價調整，機關 得就營建物價上漲情形及個案特性，與廠商依下列方式辦理補貼…」；工程會 97 年 7 月 1 日工程企 字第 09700270170 號函（本府於 97 年 7 月 8 日以府工採字第 09704840300 號函轉）附「機關已訂約
