氣候變遷下的永續環境治理：法律與政策的因應模式-氣候變遷之財務機制(II)

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行政院國家科學委員會專題研究計畫期末報告

氣候變遷下的永續環境治理：法律與政策的因應模式--氣

候變遷之財務機制(II)

計畫類別：整合型計畫編號： NSC 100-2621-M-004-001- 執行期間： 100 年 08 月 01 日至 102 年 07 月 31 日執行單位：國立政治大學國際經營與貿易學系計畫主持人：施文真計畫參與人員：碩士班研究生-兼任助理人員：葉慈薇碩士班研究生-兼任助理人員：李亞璇公開資訊：本計畫可公開查詢

中華民國 102 年 09 月 02 日

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中文摘要：除了於氣候變化綱要公約體系下、以及其他相關國際組織之國際氣候變遷財務機制外，已有越來越多之氣候變遷財務機制係透過雙邊的方式提供，再者，考慮到氣候變遷與發展間的關係日益顯著，因此，針對氣候變遷之減緩與調適政策的援助，已成為許多經濟合作發展組織會員國提供官方發展外援的援助項目之一，包括透過設立雙邊之氣候變遷財務機制。此一國際間的趨勢對我國之外援/發展援助策略可否帶來一些新的思考方向？此為本文主要之研究目的。據此，本文首先將針對七個雙邊氣候變遷財務機制進行介紹，接著以氣候變遷財務機制之三大制度要素以及相關之設計指導原則分析該些雙邊財務機制，最後則據此對我國之外援政策提供一些建議與思考方向。中文關鍵詞：氣候變遷、財務機制、官方發展外援、外援政策英文摘要： In addition to the international/multinational

climate change financial mechanisms provided under the UNFCCC and relevant international organisations, there is an increasing trend of providing climate change financial mechanism via bilateral channel. Furthermore, increasing linkages between climate change and development have been noted by researchers and policy-makers. As a result, providing financial resources to support climate change mitigation and adaptation has become one important element in the official development aid provided by many OECD countries, including setting up bilateral financial mechanisms. Can this new development in the ODA practices of several OECD countries provide insight to revisit Taiwan＇s foreign aid policies? This is the main research question this paper seeks to answer. The article proceeds as follows. Seven bilateral climate change mechanisms will be

introduced first, and key guiding principle in the three main design features of climate change

mechanisms, i.e. resources generation, resources allocation, and governance structure, will be used to analyse these bilateral financial mechanisms. How these experiences can provide some input and insight to Taiwan＇s foreign aid policies will then be

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行政院國家科學委員會補助專題研究計畫

期末報告

氣候變遷下的永續環境治理：法律與政策的因應模式-氣候變遷之財

務機制(II)

-計畫類別：□個別型計畫 ■整合型計畫

計畫編號：NSC100－2621－M －004 －001－

執行期間：2011 年 8 月 1 日至 2013 年 7 月 31 日

執行機構及系所：國立政治大學國際貿易與經營學系

計畫主持人：施文真

共同主持人：

計畫參與人員：葉慈薇、李亞璇

本計畫除繳交成果報告外，另含下列出國報告，共 ___ 份：

□移地研究心得報告

□出席國際學術會議心得報告

□國際合作研究計畫國外研究報告

處理方式：除列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢

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目錄

壹、報告內容貳、參考文獻參、計畫成果自評附件一

壹、報告內容

前言：於2009 年 12 月在哥本哈根落幕之氣候變化綱要公約第 15 次締約國大會所發表的「哥本哈根協議」，雖然沒有得到所有締約國的共識而獲得締約國大會的通過，但還是有一份相當具有指標性的文件，於僅有12 段內容之「哥本哈根協議」中，就有高達 7 段是提及有關財務資源的重要性；而於 2010 年11 月在墨西哥坎昆結束之第 16 次締約國大會所通過之「坎昆協定」，則係由締約國大會所正式通過之大會決議，該協定中亦針對公約之財務機制訂定相當具體且重要之規範，包括「綠色氣候基金」（Green Climate Fund）之設置。此顯示財務機制於氣候變遷之減緩與調適措施的設計以及執行上的重要性。因此，全球氣候變遷之國際管制架構下設置包括全球環境設施、調適基金、以及新成立之綠色氣候基金等各相關財務機制，此外，其他相關國際組織，包括世界銀行等亦設立各式之財務機制，試圖取得或動員足夠的財務資源，協助其會員國進行氣候變遷之減緩與調適。由此可知財務機制於氣候變遷治理下的重要性，本計畫第一個研究目的即為就重要之國際氣候變遷財務機制加以分析，並歸納出相關制度設計的關鍵要素。就我國氣候變遷相關財務機制的設計，本計畫將分對外與對內兩層次討論。對外之財務機制係指我國的外援政策是否可以或如何將氣候變遷此一國際重要環境議題主流化，據此實際達成協助我邦交國的目的。對內之財務機制則涉及公部門應如何針對我國之氣候變遷減緩與調適政策，設計出適當之財務機制。以氣候變遷減緩而言，我國預計運用之經濟誘因政策工具（排放權交易、能源稅）得如何參考國際間及其他國家的運作經驗，設計適合我國的相關機制。以氣候變遷調適而言，本研究將分析是否可整合目前國內各類與環境議題相關之基金，於我國成立「氣候變遷調適基金」的可行性，再者，本研究亦將分析應透過何種方式提供私部門協助履行相關政策的誘因。本研究於針對國內相關財務機制的設計建議，將參考前述就國際相關財務機制所得出的分析成果。

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研究目的：本研究主要的研究目的有二：第一、針對國際間重要之氣候變遷相關的財務機制進行研究與分析 ──包括於氣候變遷管制體制（氣候變化綱要公約以及京都議定書）下以及其他重要國際組織（例如聯合國以及世界銀行）中之各類型的財務機制進行研究，就該些國際相關之財務機制（成功或失敗）的運作經驗加以分析，希望藉此歸納出成功之財務機制運作所需之制度設計要素、亦或是失敗之財務機制係因為哪些制度設計要素的關係。於完成第一個研究目的之後，以相關研究成果作為第二項研究目的──針對我國對外與對內之相關財務機制提供具體的政策建議──的基礎：所謂對外之財務機制，主要係指我國的外援政策是否可以或如何將氣候變遷此一國際重要環境議題主流化，特別是考慮到我許多邦交國均深受氣候變遷此一環境問題之苦、亟需相當龐大之財務資源以進行氣候變遷之調適；至於對內之財務機制，則主要涉及針對公部門應如何針對我國之氣候變遷減緩與調適政策，設計出適當之財務機制，包括是否可整合目前國內各類與環境議題相關之基金、成立「氣候變遷基金」、以及是否可透過經濟誘因類之管制工具，提供私部門參與並協助公部門進行氣候變遷之減緩與調適之誘因。本年度之研究計畫重心為第二項研究目的中有關我國對外之財務機制，亦即是，我國的外援政策是否可以或如何將氣候變遷此一國際重要環境議題主流化。文獻探討：有關本計畫主要之研究議題（氣候變遷的財務機制），目前最為相關者即為本子計畫主持人，於計畫第一年執行期間，針對計畫初步研究成果，由總計畫所召開的「氣候變遷下的永續環境治理：法律與政策的因應模式」學術研討會下所發表之「氣候變遷減緩與調適措施的財務機制」，於該篇文章中，研究者初步以國際間有關氣候變遷之減緩與調適措施的財務機制，就其定義、分類、以及三個運作較成熟、又具有高度之國際關注的財務機制（GEF、CDM、EU ETS）進行簡介，並歸納財務機制的三大要素—資源的取得、資源的分配、機制的管理，於制度設計上所需注意之指導原則財務機制之定義。除了以上之論文外，於國內目前並無完整的相關研究文獻：例如於「中華民國期刊論文索引系統」以關鍵字查詢，輸入「財務機制」之關鍵字，出現23 篇文獻，但均無針對氣候變遷議題之討論；輸入「氣候變遷之財務機制」、「氣候變遷減緩」、「國際財務機制」之關鍵字則未出現任何文獻；輸入

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筆、後者則有295 筆，上述之文獻有些係重複，並可以下列四大主題簡略歸類之：第一、公約/議定書之介紹以及參與締約國大會之報告，第二、各部門、各產業（住商部門、營建部門、鋼鐵業、石化業、產業整體等）、或企業之因應對策或公約/議定書將對之所造成之衝擊，第三、科技面（例如再生能源類）以及減量策略，以及第四、各國（例如日本、美國、歐盟）對於公約以及議定書之因應對策介紹；若另個別輸入「清潔發展機制」（32 篇）、「排放權交易」（36 篇）、「排放交易」（53 篇）、「彈性機制」（20 篇）、或「京都機制」（8 篇）等關鍵字，亦可以下列三大主題簡略歸納之：第一、經濟面與產業面之文獻，第二、技術面，第三、制度介紹性質，包括各國之比較。以上之國內文獻中與法學研究較為相關者為：針對氣候變化綱要公約進行介紹（葉俊榮，2004.2），探討京都議定書下之三種彈性履約機制（排放權交易、JI、CDM）以及／或其與世界貿易組織下之國際貿易規則間的法律關係（施文真， 2005.7＆2008.10、范建得＆蘇義淵，2006.9、范建得，2008.3、許耀明，2007.6）等。至於有關我國援外政策，輸入「外交援助」（5 篇）、「外援政策」（7 篇）、「援外政策」（40 篇）等關鍵字，顯示之文獻有些為分析數個已開發國家之外援政策，與我摑之外援政策較為相關的文獻則包括介紹我國之援外政策（李登科，1999.12）以及討論民間團體與外援政策的關係（官有垣，邱瑜瑾，2003.3、官有垣，2002.12、林德昌，2004.1），惟相關文獻均討論與本研究計畫相關的議題。與本計畫相關之外文文獻為數不少，除了學術專書以及期刊論文之外，許多民間團體、研究機構或國際組織亦針對相關議題於網站上發表法律面、經濟面、政策面、實務面等研究報告或立場文件。本計畫預計國際組織的出版品、學術性之專書與法學期刊論文為主要之參考文獻，若干研究機構以及國際組織之研究報告亦會選擇較具有專業性、法律性以及實務面之文獻。以氣候變遷之財務機制為例，國際組織之出版品包括UNEP 於 2008 年所出版之兩份報告均針對如何動員公、私部門之資源建構有助於氣候變遷的財務機制（UNEP，2008a & 2008b），世界銀行於其年度發表之「世界發展報告」（2010）中針對氣候變遷對於發展與弭貧所造成之影響、以及相關財務機制提出其作法，此外，Bancal,

Jean-Charles, 2009 與 Takacs, David, winter 2009 則針對氣候變遷公約下之財務機制以及如何透過「碳交易」作為氣候變遷調適之財務機制，另，Schipper, E. Lisa F. & Burton, Ian (eds), 2009 一書則針對氣候變

遷之調適進行詳細之介紹，其中一章由UNFCCC 執筆，則簡介於調適策略所需之投資與財務資源。由

於國際間針對氣候變遷之財務機制還處於發展快速的階段，因此，許多新設計出的財務機制尚未有專門的文獻加以分析，僅有歷史較為悠久的全球環境設施（GEF）有相當多之分析文獻，但此類之文獻

均多出現於GEF 設立以及經重組後的時間點（約 1990 年代中期）。由於許多財務機制涉及投資與貿易

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的關係為主，有關該些相關文獻，可參考施文真2005.7＆2008.10 兩文中所列出的外文文獻。於 2008、 2009 年後，亦有許多持續追蹤氣候變遷之財務機制發展的研究機構發表相當多的研究報告，例如 Ballesteros, A. et al, November 2009, Bird, N. & Brown, J., March 2010, Global Canopy Programme, 2009, Pew Centre, December 2010, Stewart, R.B., Kingsbury, B. & Rudyk, B., 2 December 2009, UN, 5 November 2010 等等。綜上，可發現本研究計畫欲分析之課題，於國內與國外之文獻中可提供相當豐富之研究素材，但均無直接相關或全面性的文獻討論本計畫的議題。研究方法: 本研究將主要以文獻蒐集與審查的方式進行。由於與本研究計畫相關的國內學術期刊類之文獻不多（特別是本計畫第一、二年預計完成之研究議題），故本研究將主要針對國外之文獻進行蒐集以及分析的工作，並據此提出分析的結果。國內之資料來源則包括中華民國期刊論文索引系統、全國博碩士論文索引等電子資料庫所蒐集之相關學術期刊論文以及博碩士論文。英文文獻資料的來源包括有：透過Lexis-Nexis，WestLaw 等線上提供全文之外文期刊資料庫，蒐集與研究主題相關之學術期刊，由於此類資料庫大多收集北美洲所出版之期刊，因此，由歐洲出版之期刊，則預計透過圖書館所提供的館際合作方式，向國內以及國外之圖書館借閱。此外，針對本研究議題，國際間的發展與變化相當快速，因此，除了學術期刊論文之外，各國政府、國際政府間組織、民間團體、以及學術研究機構的網站中，不僅針對本研究議題之最新發展加以報導，也提供許多即時之分析與研究報告，特別是以下幾個組織之網站－聯合國氣候變化綱要公約（UNFCCC）、聯合國環境署（UNEP）、聯合國發展署（UNDP）、世界銀行（World Bank）、聯合國貿易與發展會議（UNCTAD）、世界企業永續發展協會（WBCSD）、國際環境法中心（CIEL）、國際環境法與發展基金會（FIELD）、國際永續發展機構（IISD）、紐約大學法學院國際法與司法機構（IILJ）下有關國際氣候財務之研究團隊、國際貿易與永續發展中心（ICTSD）、氣候基金更新網（Climate Funds Update）主要已開發國家（歐盟、美國、英國、日本等）之海外援助機構等等，此等組織之網站以及研究成果亦是資料來源之一。

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結果與討論（含結論與建議）: 本研究計畫主要之研究成果有二：第一、以第一年之研究成果（氣候變遷財務機制設計的制度要素以及指導原則），分析數個目前國際間較為重要之雙邊的氣候變遷財務機制，以此為基礎，進而得出第二項研究成果：本研究指出，許多已開發國家均將外援政策與氣候變遷加以連結，此應為我國重新思考與定位我國之外援政策時，值得參考之處。第一項研究成果顯示，氣候變遷財務機制的三大制度要素之指導原則，於雙邊財務機制上所扮演的比重並不相同，此一分析結果並不意外，由於氣候變遷財務機制的多樣性，故，端視不同之財務機制的類型，其三大制度要素設計時所必須遵循或注意的指導原則會有不同。本文所介紹的七個雙邊的氣候變遷財務機制，本質上均為資金提供國的 ODA，也因此該些國家之發展外援政策與執行架構，多半即為該些國家所提供之雙邊財務機制所援用，故，當外援政策涉及提供氣候變遷減緩與調適政策之援助時，應可適度的參考這些有關氣候變遷財務機制設計的指導原則，以取得更多的正當性，也得以使得傳統之發展外援政策的設計與執行，注入新的制度設計要素。從另一個角度觀察，當氣候變遷之雙邊財務機制的設立成為已開發國家ODA 之趨勢時，勢必對各國之發展外援政策帶來新的思考面向，包括我國。第二項研究成果提出，依據我國目前之外援法制以及援外實務，已具有將資助氣候變遷之減緩與調適政策作為外援政策主軸之一的基本架構，我國可考慮設立類似本計畫所介紹之氣候變遷雙邊財務機制，達成此一政策目標，此外，於設計我國之氣候變遷雙邊財務機制時，亦必須盡可能符合氣候變遷財務機制三大制度要素的各項指導原則。

貳、參考文獻

中文：施文真（2010.10.9），「氣候變遷減緩與調適措施的財務機制」，「氣候變遷下的永續環境治理：法律與政策的因應模式」學術研討會會議論文集，台大法律學院環境永續政策與法律中心主辦。中華民國外交部，2009 年 5 月，進步夥伴、永續發展：援外政策白皮書，中文版全文可下載自： http://www.mofa.gov.tw/UpLoadFiles/Upload/eacc1ab9-c5d2-42b4-b22e-a26db6690674.PDF (last visited: 2012/10/18).

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英文：

Klein, R.J.T. et al., 2007, “Portfolio screening to support the mainstreaming of adaptation to climate

change into development assistance”, 84 Climate Change23-44, at 24.

Nakhooda, S. et al., November 2011, The Evolving Global Climate Finance Architecture, Available at: http://www.odi.org.uk/resources/docs/7468.pdf (last visited: 2012/10/18)

OECD, November 2011, First-ever Comprehensive Data on Aid for Climate Change Adaptation, available at: http://www.oecd.org/dataoecd/54/43/49187939.pdf (last visited: 2012/10/18).

USAID, November 2008, Integrating Climate Change into Development, at 11, available at: http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PDACM036.pdf (last visited: 2012/10/18).

UNEP, 2011, Bilateral Finance Institutions & Climate Change: A Mapping for Public Financial Flows

for Mitigation and Adaptation to Developing Countries in 2010, at 7, available at:

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附件一：

由雙邊氣候變遷財務機制論我國之外援政策可能之發展

＊摘要除了於氣候變化綱要公約體系下、以及其他相關國際組織之國際氣候變遷財務機制外，已有越來越多之氣候變遷財務機制係透過雙邊的方式提供，再者，考慮到氣候變遷與發展間的關係日益顯著，因此，針對氣候變遷之減緩與調適政策的援助，已成為許多經濟合作發展組織會員國提供官方發展外援的援助項目之一，包括透過設立雙邊之氣候變遷財務機制。此一國際間的趨勢對我國之外援/發展援助策略可否帶來一些新的思考方向？此為本文主要之研究目的。據此，本文首先將針對七個雙邊氣候變遷財務機制進行介紹，接著以氣候變遷財務機制之三大制度要素以及相關之設計指導原則分析該些雙邊財務機制，最後則據此對我國之外援政策提供一些建議與思考方向。關鍵字：氣候變遷、財務機制、官方發展外援、外援政策

Keywords: climate change, financial mechanisms, official development aid, foreign aid policies

＊

本研究計畫之初步研究成果已發表於「氣候變遷下的永續環境治理：法律與政策的因應模式學術研討會（二）」，台灣大學法律學院環境永續政策與法律中心主辦，2012 年 5 月 12 日。研討會後改寫之論文，預計收錄於由台大出版中心所出版之「氣候變遷政策與法律叢書（一）：氣候變遷的財務、責任與治理」一書中。

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1. 前言

氣候變遷減緩與調適政策之財務機制向來為國際間針對氣候變遷之管制體系的談判中一關鍵議題，2010 年 11 月在墨西哥坎昆結束之第 16 次締約國大會所通過之「坎昆協定」（Cancun Agreements）

即針對公約之財務機制訂定相當具體且重要之規範，包括「綠色氣候基金」（Green Climate Fund, GCF）

之設置；而於2011 年 12 月在南非德班落幕之第 17 次締約國大會，則通過將 GCF 指定為聯合國氣候

變化綱要公約（UN Framework Convention on Climate Change, UNFCCC）第 11 條之財務機制的運作實

體，正式啟動此一重要財務機制。除了於UNFCCC 體系下之財務機制外，尚有許多其他例如世界銀行等相關國際組織，設立各式之財務機制，試圖取得或動員足夠的財務資源。許多財源係透過上述之多邊管道提供，但，亦有越來越多之財務機制係透過雙邊的方式提供：每年預估有24.6 億美元係透過雙邊之財務機制提供1，此顯示雙邊財務機制於氣候變遷之財務機制中，扮演的角色日趨重要。另一方面，氣候變遷與國家發展（development）間的關係日益顯著，特別是溫室氣體排放、氣候變遷之減緩與發展政策間的關聯性，已受到越來越多的研究者之重視，近幾年來尤其是強調氣候變遷之調適與發展之間的關係，氣候變遷議題成為發展目標之達成的一大挑戰，且氣候變遷之調適應與發展政策下之優先目標相符。故，於發展活動下考慮氣候變遷之議題，可對官方發展外援（official

development aid, ODA）注入一長期性之永續發展要素2。因此，針對氣候變遷之減緩與調適政策的援助，

已成為許多「經濟合作與發展組織」（Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD）

會員國提供ODA 的援助項目之一，例如 OECD 會員國之發展與環境部長們，即於 2006 年通過「將氣

候變遷調適整合至發展合作宣言」（Declaration on Integrating Climate Change Adaptation into

Development Co-operation）3，OECD 並於 2009 年 8 月出版「將氣候變遷調適整合至發展合作之政策指

導方針」（Policy Guidance on Integrating Climate Change Adaptation into Development Co-operation）4。美國國際發展署（US Agency for International Development, USAID）亦於 2007 年 8 月出版「針對氣候變

異性與變遷之調適：發展規劃之指導方針手冊」（Adapting to Climate Variability and Change: A Guidance

Manual for Development Planning）5。依據OECD 發展合作部門（Development Cooperation Directorate）下之發展援助委員會（Development Assistance Committee, DAC）的統計，於 2010 年 OECD 會員國針

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對氣候變遷共支出22.9 億美金之外援，佔該年度總外援金額之 15％，其中有三分之二用於氣候變遷之減緩、三分之一用於氣候變遷之調適6；美國每年約提供美元1 億 9 千 5 百萬之外援給予超過 40 個開發中國家與經濟轉型國，用於與氣候變遷相關之發展活動7；法國、日本、與德國之發展援助機構以及歐洲投資銀行於2010 年則投注了約 15.5 億美元用於氣候變遷之減緩與調適的援助，比 2008 年增加了 22%8。我國於2010 年訂定「國際合作發展法」，將我國外援政策法制化，而由上述可知，氣候變遷議題於已開發國家之對外發展援助政策中，扮演日趨重要的角色，也因此於氣候變遷之財務機制中，透過雙邊財務機制所提供之資金也日趨增加，此一發展對我國之外援/發展援助策略可否帶來一些新的思考方向？此即為本文主要之研究目的。據此，本文首先將針對目前國際間較為重要之雙邊氣候變遷財務機制進行介紹，接著以氣候變遷財務機制之三大制度要素的設計指導原則分析該些雙邊財務機制，並據此對我國之外援政策提供一些建議與思考方向。 2. 雙邊氣候變遷財務之介紹9 本章將針對幾個主要之雙邊氣候變遷財務機制，就其資金之來源、資金所支援之計畫類型、財務機制的管理架構、以及該財務機制與資金提供國之ODA10間的關係等，進行簡要之說明，以瞭解該些雙邊氣候財務機制的設計與運作。

2.1 英國之國際氣候基金（International Climate Fund，ICF）11

ICF 的主要目的為透過支援低碳成長以及開發中國家的調適，以驅動因應氣候變遷之緊急行動，其三大優先支援項目包括：展現低碳、適應氣候之成長不僅可行又是值得追求的、支援國際氣候變遷之談判、以及肯認氣候變遷提供私部門伙伴關係、創新與永續發展之新契機。ICF 係由英國政府於 2010 6_{OECD, November 2011, First‐ever Comprehensive Data on Aid for Climate Change Adaptation, available at:} http://www.oecd.org/dataoecd/54/43/49187939.pdf (last visited: 2012/10/18). 7_{USAID, November 2008, Integrating Climate Change into Development, at 11, available at:} http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PDACM036.pdf (last visited: 2012/10/18). 8_{UNEP, 2011, Bilateral Finance Institutions & Climate Change: A Mapping for Public Financial Flows for Mitigation and Adaptation}

to Developing Countries in 2010, at 7, available at: http://www.unep.org/pdf/Mapping_report_final.pdf (last visited: 2012/10/18).

9_{本節所選擇之氣候變遷財務機制是以 Climate Finance Update 此一網站上所紀錄與更新者。該網站係由德國 Heinrich Boll}

Stiftung (HBF)以及英國 Overseas Development Institute (ODI) 此兩研究機構，針對國際間主要之氣候變遷財務機制的運作所設立之網站。惟，於該網站之下將兩個由歐盟主導之財務機制（GCCA、GEEREF）歸類為多邊機制，但本文基於歐盟有其所負責之外援政策，本身亦為 UNFCCC 下之一締約方，故，即便歐盟各會員國亦有其各自的外援政策，本文還是將其歸類為雙邊財務機制。

10_{本節所提到之 ODA 係指 OECD 之 DAC 所定義者：流向 DAC 之 ODA 接受國名單上之國家與領域、以及多邊發展銀行、且}

由官方機構（包括國家與地方政府）或其行政機關所提供、且每筆交易均係以促進開發中國家之經濟發展與福祉為主要目的來加以管理、並且具有減讓特性以及至少有 25%（以 10%之折舊率計算）為贈與性質者。

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年之綜合歲出審查（Comprehensive Spending Review）中所提議編列，並於 2011 年正式啟動。此一基

金的資金來源主要為英國政府之預算，預計於2011/12-2014/15 之四年間承諾提供 2.9 億英鎊（GBP 2.9

billion），其中有 1.5 億英鎊係英國政府於氣候變化綱要公約下之「快速啟動財源」（Fast-Start Finance）

中所承諾者。此一基金將由英國之「國際發展部」（Department for International Development, DFID）出

資1.8 億、「環境與氣候變遷部」（Department for Environment and Climate Change, DECC）出資 1 億、「環

境、食品與鄉村事務部」（Department for Environment, Food and Rural Affairs, DEFRA）出資 0.1 億。本

基金贊助之計畫類型中有50%針對氣候變遷之調適、30%針對氣候變遷之減緩、另有 20%針對林業部

門。

欲申請ICF 之條件與資格包括：第一、必須符合 OECD 之發展合作部門（Development Cooperation

Directorate）下之 DAC 所定義之 ODA 的定義，第二、必須與英國所同意之「外援有效性之巴黎宣言」 12

一致，第三、公開與透明之計畫執行，第四、使用適當的工具、第五、考慮計畫所在之地主國的適當協力環境（enabling environment）。

此一基金之管理係由DFID、DECC、DEFRA、外交與大英國協辦公室（Foreign and Commonwealth

Office）以及財政部（HM Treasury）共同管理，即便於早期曾與民間團體以及研究機構進行諮商，但於目前的設計下，ICF 並沒有讓利害關係人有正式參與的程序。不過 ICF 強調與私部門共同合作，包括如何透過公部門之資金吸納私部門之資金。

ICF 之資金均被視為英國之 ODA，於本基金預計終止之年度（2014-15），本基金將佔了英國 ODA

之7.5%。本基金透過兩種方式撥款：資本挹注（capital contributions）與贈與（grant financing）：多數

之資本係挹注於多邊基金，該些資本將用於提供高度優惠性質之貸款（highly concessional loans）予開發中國家內的計畫，當獲得償還時，償還的款項則繼續提供其他計畫貸款用；而贈與則主要是雙邊的贈與。就資金接受國而言，ICF 希望協助受氣候變遷之威脅最為嚴重的國家，包括具有以下一項或多項特徵之國家：脆弱之貧窮人口、有大量之森林覆蓋、具有廣大的沿岸地區、對水資源管理有高度需求、有風險管理與災害準備系統之需求、不良之都市基礎建設等等。

(15)

2.2 德國之國際氣候倡議（International Climate Initiative，ICI）13

本財務機制希望提供財務支援贊助氣候變遷減緩、調適以及與氣候相關之生物多樣性計畫等國際計畫，主要目的為確保此類的投資得以吸引更多的私部門投資，並確保其所贊助的計畫得以策略性的

支援2012 年後之氣候變遷談判，基於此，其將支援聚焦於調適以及森林經營之多邊活動與基金。ICI

於2008 年之前被稱為「國際氣候保護倡議」（International Climate Protection Initiative），此一機制於2007

年12 月提出、於 2008 年第四季開始運作。基金的來源為德國政府拍賣歐盟排放權交易制度（EU

Emissions Trading System, EU ETS）下之核配量（European Allowances, EUAs）的拍賣所得：德國政府

於2008 年，將其所被分配之 EUAs 中的 8.8%以拍賣的方式釋出，此筆收入約有 30%作為贊助氣候變遷相關之計畫，預計每年可有40 億歐元（EURO 40 million）做為本國與國際使用，其中每年有 12 億歐元將供開發中國家以及經濟轉型國使用，此部分下約有一半將用作支援永續能源計畫、另一半則作為支援氣候變遷之衝擊的調適計畫以及生物多樣性計畫。 ICI 初期主要針對溫室氣體排放量急速增加、故具有高減量潛力之國家予以支援，其所支援者多聚焦於具有高度生物多樣性的碳匯計畫（例如於亞馬遜地區、剛果盆地以及東南亞地區）。執行ICI 的計畫則是使用德國既有之發展合作架構，主要的計畫執行者為GIZ（其前身為 GTZ-德國技術合作）與 KfW 發展銀行，ICI 所支援的計畫與既有之氣候變遷與能源政策相關之發展合作計畫相互補，且並不限於特定的部門或區域。計畫係透過兩階段加以選擇：第一個階段先針對申請者所提出之計畫予以評估，於第一階段通過者則提出正式的申請書，並於第二階段再加以評估，是否予以贊助的決定則由德國的聯邦環境、自然保育以及核能安全部（the Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety, BMU）做出。具備提出計畫申請者的資格包括德國發展合作之執行組織、民間團體、

政府組織、大學與研究機構、私部門公司、多邊發展銀行、以及UN 之組織與計畫。 ICI 的管理者為 BMU，並與兩個接受德國政府委託負責處理發展合作事務的機構—GIZ 與 KfW 有密切的合作關係，GIZ 之下的一個計畫辦公室負責處理 ICI 的各項行政事務，並由 KfW 提供額外的人事資源。一個由30 位專家所組成的國際諮詢團體負責就 ICI 所實際從事之工作提出策略性的支援，此一國際諮詢團體由來自政府、學術界、民間團體、公司、金融市場、以及國際金融組織的國際專家組成，每年集會一次，針對ICI 應贊助的計畫類型、領域等提供諮詢。於建立此一倡議時，德國並未與公民社會進行正式的諮商，與非政府組織等利害關係人的諮商主要應是透過前述所提之國際諮詢團體，因其已納入了學術界、民間團體、公司等非政府部門。 13 本節資料來源：http://www.climatefundsupdate.org/listing/international-climate-initiative (last visited: 2012/10/18)

(16)

ICI 下所提供的資金均被規類為 ODA，除了有部分針對不具備接受 ODA 資格（例如俄國）之國家內之計畫的贊助。ICI 將透過多種管道撥款，包括透過贈與（grants）贊助金融部門的投資與計畫、透過低利貸款提供支援、以及透過計畫支助贊助國際基金。接受ICI 所贊助之計畫必須符合兩個前提條件：計畫所在地之國家有活躍的行政組織、當地政府必須支持該計畫。計畫的選取均必須符合「外援有效性之巴黎宣言」下之準則，自2009 年之後，國家自主權（country ownership）將成為計畫選取的一個明確的標準。

2.3 澳洲之國際森林碳倡議（International Forest Carbon Initiative, IFCI）14

IFCI 係由澳洲政府於 2007 年 3 月所提出、預計為期五年的倡議。澳洲政府希望透過 IFCI 支援下

列之活動：1. 透過具體的活動，證明「來自減少毀林及森林退化所造成的溫室氣體排放，以及森林之

保育、永續經營與提高森林碳儲存量之功能」（Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation, and the role of Conservation, Sustainable Management of Forests and Enhancement of Forest Carbon Stocks, REDD +）得以被納入後 2012 年之全球氣候協議中，包括測試一系列之手段（特別是於

印尼），證明REDD 之投資可以達成減低溫室氣體的排放，同時提升依賴森林之原住民與當地居民之生計的選擇，此外，協助該些國家發展REDD 之管制、治理以及執法架構、以及保育與永續管理其森林， 2. 增加國際森林碳儲量（forest carbon）之監測與估算能力，主要是為了證明森林得以透過衛星資料以及森林場址測量加以監測，包括直接協助開發中國家發展其本國之國家森林碳儲量測量系統，以及與其他機構合作協助開發中國家發展有效且有效率之森林碳儲測量系統，3. 支援國際間針對 REDD＋發展市場機制之努力，包括於國際氣候變遷之談判中，主導確保REDD＋之誘因得以被列入後 2012 年之具有法律拘束力的氣候變遷協議中、與REDD＋伙伴關係合作、以及支持世界銀行下之森林碳儲量伙

伴設施（Forest Carbon Partnership Facility, FCPF）以及森林投資計畫（Forest Investment Program, FIP）的進一步發展。此一倡議係由澳洲氣候變遷、能源效率部（Department of Climate Change and Energy Efficiency, DCCEE）以及澳洲國際發展署（Australian Agency for International Development, AusAID）共

同管理，預計將投入澳幣2 億 7 千 3 百萬元（AUD 273mn），其中的2 千 9 百萬元將移轉至世界銀行下

(17)

本倡議係由DCCEE 以及 AusAID 共同管理，有關基金發放的決策係透過與伙伴政府以及其他捐助

者進行諮商後，由此兩機構共同做出。澳洲政府針對於UNFCCC 下有關 REDD 之談判相關議題，以及

於印尼以及巴布亞新幾內亞中所進行之IFCI 計畫的執行，定期與民間團體諮商，民間團體也是計畫構

想補助款（Concept Development Grants）之執行者。

本倡議下之資金均視為澳洲之ODA。本倡議所提供之資金為贈與性質（grants）。兩個雙邊FCP 之

執行均由印尼政府以及巴布亞新幾內亞政府主導；除此之外，澳洲政府以及數個接受國政府均有代表

參與於世銀之FCPC 以及 FIP。此外，由於本倡議係為澳洲外援計畫下的一環，因此，本倡議所援助之

計畫均須符合「外援有效性之巴黎宣言」下之準則。

2.4 日本之快速啟動財務機制（Fast Start Finance）15

日本此一快速啟動財務機制（FSF）並不是一個單獨運作的基金或財務機制，其包括了日本政府所有與氣候變遷相關的活動，且涉及數個公部門與私部門的機構：日本國際合作署（the Japanese

International Cooperation Agency, JICA）、日本國際合作銀行（the Japanese Bank for International

Cooperation, JBIC）、提供貿易擔保之日本出口與投資擔保署（the Nippon Export and Investment Insurance

agency, NEXI）、以及私部門的金融機構與投資者。此一機制替代了先前日本政府所提出之「Hatoyama

倡議」以及更早之「地球降溫伙伴關係」（Cool Earth Partnership）。FSF 主要目標為協助開發中國家，

特別是努力降低溫室氣體以及對氣候變遷特別脆弱之國家。日本政府於早先之2008 年的「地球降溫伙伴關係」下預計於五年內承諾提出美金10 億元，而於「Hatoyama 倡議」下則預計再承諾 5 憶美元，所以FSF 之總承諾金額預計為 15 億美元；其中預計有 11 億美元將來自於公部門、4 億美元來自私部門。本機制預計提供50%的資金給非洲以及其他低度開發國家用作氣候變遷調適此一用途。此一機制下之資金的發放條件為與日本進行雙邊政策諮商，主要希望就氣候變遷相關之政策達成雙方有共識的政策。 FSF 的管理機構係延續「Hatoyama 倡議」之架構：主要由日本之財政部負責進行協調，由五個不同的政府部門透過不定期的月會加以管理：內閣官房長官（Chief Cabinet Secretary）、外交部、經濟、貿易與工業部、環境部、以及財政部。於外交部之下成立「氣候變遷領域之發展合作之專家小組」（Experts’ Panel on Development Corporation in the Field of Climate Change），以協助此一倡議的發展，小組由日本之學術界專家所組成，並有其他部會與機構的代表以觀察員的身份加入討論。至於是否有

15

(18)

與非政府部門的利害關係人定期諮商、或是否有其參與，則不得而知。 FSF 下之 15 億美元中有 7 億 2 千萬元被歸類為日本的 ODA。FSF 下有 7 億 2 千萬元係以贈與與技術援助、優惠型基金（concessional funds）、以及捐助予多邊基金的方式撥款，另有 7 億 8 千萬元則由JBIC 以及私部門共同出資（co-financing）。接受國的參與主要係透過雙邊的管道，合作的步驟主要為：透過雙邊談判達成計畫構想之共識、針對後京都策略訂定雙邊備忘錄、準備國家策略文件以尊重國家自主權以及與「外援有效性之巴黎宣言」互補。

2.5 挪威之國際氣候與森林倡議（Norwegian International Climate and Forest Initiative, NICFI）16

本倡議係由挪威政府於2007 年 UNFCCC 第 3 次締約方大會時宣布成立、於 2008 年正式設立。本

倡議希望達成以下三項目標：1. 於新的國際氣候變遷體制下，納入減少毀林及森林退化所造成的溫室

氣體排放，挪威政府將強調已開發國家應有大量的資金流入開發中國家，以資助此類的減量計畫，2. 採取早期的行動以達成具成本效益且得以確認（cost-effective and verifiable）之溫室氣體的減量，3. 促進自然資源的保育以維持其碳儲存的能力。本倡議的重點為國際財務機制的發展以及透過與多邊機構的密切合作支援REDD＋活動。挪威政府預計自 2008 年開始，每年分配挪威克朗 3 億元支助開發中國家的REDD 計畫，而挪威政府預計每年承諾美金 5 億 1 千 7 百萬元投入本倡議，不過此一承諾的金額包括捐助予多邊基金（例如世銀所管理之FCPF、剛果盆地森林基金、亞馬遜基金、FIP、以及聯合國之 REDD 計畫等）者。本倡議除了提撥部分資金給予多邊基金之外，也透過雙邊合作的方式提供給開發中國家，例如贊助蓋亞納的REDD＋投資基金、與墨西哥政府簽訂雙邊備忘錄，針對氣候變遷、森林與環境進行合作、與印尼合作支援其REDD 計畫等等。本倡議主要由挪威環境部負責管理，其外交部負責基金的管理與發放，挪威發展署（Norwegian Agency for Development, NORAD）則負責管理提供給公民社會與科學機構的基金。本倡議之下設立「公民社會支援基金」（Civil Society Support Fund），此一基金於 2010 年共有 2 千 7 百萬元得使用，此一基金主要希望產出並散播科學知識、強化公民社會對REDD＋之自主權、提升 REDD＋之討論、並強化 REDD＋中之利害關係人參與的能力。挪威政府定期會向 UNFCCC 提報本倡議下所支援的活動。

(19)

2.6 歐盟之全球氣候聯盟（Global Climate Change Alliance，GCCA）17 此一聯盟係歐盟的倡議，主要目標為在歐盟與受氣候變遷影響最鉅、且最不具備能力來加以處理的貧窮開發中國家之間，建立氣候變遷之新合作關係。此一聯盟並不打算設立新的基金或治理架構，主要將透過歐洲執委會於國家以及國際層級之政治對話與合作已建立之管道。此一聯盟於2007 年 9 月提出、於2008 年正式開始運作。其主要的目的包括：1.提供對話以及意見交換的平台，以協助國家整合發展策略以及氣候變遷，並就後2012 年之氣候變遷協議的形成提供一些基礎，2. 協助國家參與有助於減貧之全球氣候變遷減量活動，3. 針對五項優先領域以及相關計畫提供技術與財務支援：氣候變遷之調適、降低毀林所造成之排放、強化貧窮國家於清潔發展機制（Clean Development Mechanism, CDM）中的參與、提升災害風險降低、以及將氣候變遷納入減貧工作中。本聯盟承諾將提撥 1 億 6 千 3 百 98 萬歐元，其中執委會提出 6 千 1 百 28 萬歐元之承諾、歐洲發展基金則承諾 4 千萬歐元、瑞典

承諾提撥6 百萬歐元、捷克承諾提撥 1 百 20 萬歐元、賽普勒斯承諾提出 60 萬歐元、愛爾蘭承諾提撥

2 千 3 百萬歐元、歐盟之快速啟動基金則承諾提撥 3 千 1 百 90 萬歐元。本聯盟主要提供支援給予貧窮開發中國家，特別是低度開發國家（least developed countries, LDCs）以及島嶼開發中國家（small island development states, SIDS），執委會將透過一些選取的標準挑選出一些試辦性質的國家，選取的標準包

括：該國必須是LDC 或 SID、該國必須有國家或/以及部門別之氣候變遷政策，或表達有意願準備此類

政策，以確保將氣候變遷納入發展策略、計畫與預算中、該國政府必須有意願與歐盟就氣候變遷強化政策對話與合作、該國最好是已、或正準備接受歐盟之（一般性/部門別）預算支持（General/Sectoral Budget Support）以及/或來自其他捐助者之支助、有一位歐盟代表得有充分的能力來準備本聯盟下之計

畫，並就其執行進行追蹤、該國最好於UNFCCC 之談判中有涉入並積極參與等等。

GCCA 係由發展總署（DG Development）、環境總署（DG Environment）、以及對外關係總署（DG External Relations）所共同提出的倡議，並由歐盟發展合作總署（DG Development and Cooperation, EuropeAid）負責執行，執委會並提議各會員國應集體支援本聯盟，本聯盟將成為一個由執委會管理、並得反映出執委會與各會員國共同參與治理的聯合財務機制。本聯盟於2009 年設立一「支援設施」（Support Facility），以支援開發中國家之國家/區域的能力建構與技術援助措施，增進對氣候變遷可預期造成之影響的知識基礎、將氣候變遷脆弱度有效整合至發展計畫與預算中、並於特定部門中辨識並準備GCCA 之活動，當有伙伴政府提出請求時，此一設施並可以用來作為申請參與 CDM。GCCA 透 17 本節資料來源：http://www.climatefundsupdate.org/listing/global-climate-change-allianc (last visited: 2012/10/18)

(20)

過舉辦與公民社會的諮商會議、以及舉辦訓練工作坊以協助於國家發展計畫與預算中將氣候變遷主流化的方式，與非政府部門的利害關係人保持對話。

GCCA 下之資金均被視為歐盟的 ODA。歐盟外援計畫下之環境與永續管理資源，包括能源」（Environment and Sustainable Management of Natural Resources, including Energy, ENRTP）此一主題性

計畫（Thematic Programme），為GCCA 主要之支援管道。GCCA 所提供之資金多為贈與性質（grants）。

接受國之政府主要是透過既有的區域對話架構與伙伴關係跟歐盟就GCCA 的援助進行對話，各國代表

依據國家援助策略將主導較為正式的政策對話，各國的財政與規劃相關部會將是主要的對話者。GCCA

主要的用意在於替歐盟會員國扮演「資訊交流處」，以協調捐助國以符合「外援有效性之巴黎宣言」之

方式提供援助。

2.7 歐盟之全球能源效率與再生能源基金（Global Energy Efficiency and Renewable Energy Fund, GEEREF）18

本基金係由歐盟於2006 年所提出，於 2008 年 11 月正式開始運作。其係為大量募集公部門之基金

所設計的公私伙伴關係（Public-Private Partnership, PPP），其主要投資專門提供中小型計畫開發者與企業資本融資（equity finance）之私募股權基金（private equity funds）。本基金主要的目的有三：1. 透過加速佈局能源效率與再生能源技術獲利、2. 透過提供私人基金優惠之投資報酬率達到募集大量的公部門基金、3. 達成高度的金融永續性。歐洲執委會、德國與挪威承諾將於 2007-2011 年間提撥 1 億 1 千 3 百萬歐元，其中執委會將提撥 7 千 5 百萬歐元予基金投資，加上 5 百萬歐元予「技術支援設施」（Technical Support Facility），德國與挪威則分別承諾 2 千 4 百萬歐元以及 9 百萬歐元。本基金主要針對私募股權基金提供風險資本（risk capital），此外，本基金亦提供 10%-20%之資本設立上述之「技術

支援設施」。本基金所投資之計畫主要係位於國家政策有鼓勵私部門參與之國家，此外，計畫預算低於

1 千萬歐元者將會優先投資；有資格獲得本基金投資之私募股權基金應聚焦於非洲、加勒比海與太平洋區域（ACP）、北非、非歐盟成員之東歐國家、拉丁美洲以及亞洲，主要以 ACP 國家為主。

本基金由歐洲投資銀行（European Investment Bank, EIB）透過來自歐洲投資基金（European Investment Fund, EIF）的基金管理團隊負責管理。EIB 負責提供本基金設計之專業諮詢意見。基金之投

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再生能源與能源效率計畫）、低風險（於新興經濟體、轉型經濟體、以及僅能獲得少數風險資本之經濟體內之中、大型再生能源與能源效率計畫）。由於本基金係以PPP 模式運作，因此，有意願發展潔淨能源投資基金、或擴充一既有基金之基金管理公司、金融機構、計畫開發者或個人，均可向本基金所投資之私募股權基金提案。於一個或多個國家開發潔淨能源計畫者也可以就其計畫成立一潔淨能源投資基金。本基金係註冊為ODA，由歐洲執委會所挹注之基金均會提報於年度發展援助委員會之報告中。本基金主要透過股權挹注以及贈與的方式撥款。本基金的兩項要素符合「外援有效性之巴黎宣言」：聚焦於特定目標（引入一百萬瓩之潔淨能源能力於開發中國家）以及相互負責（mutual accountability）。 3. 氣候變遷雙邊財務機制之分析上一節針對七個氣候變遷之雙邊財務機制進行簡要的說明，下表將先就此七個財務機制，分別以財務機制之三大制度要素19：資源的取得、資源的分配（包括撥款的方式、以及所贊助之活動類型）、機制的管理（包括管理機關、以及是否有利害關係人之參與），以及該機制是否為資源提供國之ODA 作一彙整。接著再針對該些雙邊財務機制，是否符合氣候變遷財務機制之三大要素下的各個指導原則 20_{，進行分析。} 表一：氣候變遷之雙邊財務機制資源的取 得/資金來 源 資源的分配 機制的管理 是否為 ODA/ 是否需符合巴 黎宣言 撥款方式 贊助之活動類型 管理機關 是否有利害關係人之參與 英國 ICF 英國政府之預算資本挹注（至多邊基金）、贈與 50%針對氣候變遷之調適、30%則為氣候變遷之減緩、 20%針對林業部門 DFID、 DECC、 DFARA、外交與大英國協辦公室、以及財政部無正式參與管道是/是 德國 ICI 德國政府贈與、低利一半將用作由BMU 負由30 位專家是/是， 19_{施文真，2010.10.9，}_{「氣候變遷減緩與調適措施的財務機制」}_，_{「氣候變遷下的永續環境治理：法律與政策的因應模式」} 學術研討會會議論文集，台大法律學院環境永續政策與法律中心主辦。 20 施文真，2010.10.9，同上註。制度要素財務機制

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拍賣EU ETS 下之 EUAs 的所得貸款、以及贊助國際基金支援永續能源計畫、另一半則作為支援氣候變遷之衝擊的調適計畫以及生物多樣性計畫責管理，主要的計畫執行者為GIZ 與KfW，另有一國際諮詢團體負責就ICI 所實際從事之工作提出策略性的支援所組成的國際諮詢團體來自政府、學術界、民間團體、公司、金融市場、以及國際金融組織特別是國家自主權 澳洲 IFCI 澳洲政府贈與、部分移轉至世銀下的 FCPF REDD+計畫、增加國際森林碳儲量之監測與估算能力 DCCEE、 AusAID 共同管理雙邊諮商、定期與民間團體諮商是/是 日本 FSF 日本公部門與私部門贈與與技術援助、優惠型基金、以及捐助予多邊基金的方式撥款，有部分由 JBIC 以及私部門共同出資 50%的資金給非洲以及其他低度開發國家用作氣候變遷調適日本之財政部負責進行協調，由五個不同的政府部門透過不定期的月會加以管理。於外交部之下成立「氣候變遷領域之發展合作之專家小組」，以協助此一倡議的發展不詳部分是/ 是，特別尊重國家自主權 挪威 NICFI 挪威政府贈與（包括捐助予多邊基金），少數的計畫中係以 REDD+計畫挪威環境部負責管理，外交部負責基金的管理與發放，挪設立「公民社會支援基金」是

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FIP）的基金 歐盟 GCCA 歐盟及部分會員國贈與氣候變遷之調適、 REDD、強化貧窮國家於CDM 的參與、提升災害風險降低、以及將氣候變遷納入減貧工作由 EuropeAid 負責執行設立「支援設施」是（ENR TP）/是歐盟 GEEREF 歐盟股權挹注以及贈與投資專門提供中小型計畫開發者與企業資本融資（equity finance）之私募股權基金由EIB 透過來自EIF 的基金管理團隊負責管理、EIB 提供專業諮詢意見、基金之投資委員會負責做出投資之決定有意願發展潔淨能源投資基金、或擴充一既有基金之基金管理公司、金融機構、計畫開發者或個人，均可向本基金所投資之私募股權基金提案是製表人：施文真氣候變遷之財務機制有關資源之取得的指導原則包括：適當性、可預測性、永續性、衡平、共同但有差別之責任與能力、以及可測量性21。就本文所討論之雙邊財務機制的資源之取得，由上表的整理中可得知，多數的雙邊財務機制的資金來源多為公部門，且以各國政府為主，較為特別的是德國ICI，

其資金來源為德國政府拍賣EU ETS 下之 EUAs 的拍賣所得，由於 EU ETS 自 2013 年起將以拍賣的方

式核配EUAs22，因此，此一拍賣所得將帶給歐盟會員國一筆額外的財務收入，事實上，依據歐盟排放權交易指令之規定，會員國雖可自行決定如何運用拍賣EUAs 所得之收入，但其中有 50％的收入必須使用於指令第10.3 條所規定之項目中，其中有一項是必須用於降低溫室氣體的排放，當中包括捐款至 GEEREF 以及 UNFCCC 下之調適基金。以公部門之預算做為財務機制資源的來源，於已編列預算之年 21 施文真，2010.10.9，同上註。 22_{Directive 2009/29/EC of the European Parliament and of the Council of 23 April 2009 amending Directive 2003/87/EC so as to} improve and extend the greenhouse gas emission allowance trading scheme of the Community Article 10.1: “From 2013 onwards, Member States shall auction all allowances which are not allocated free of charge in accordance with Article 10a and 10c…”

(24)

度而言，資金的來源具有可預測性以及可測量性，但若資源的來源係來自拍賣排放權交易制度下的核

配量，由於核配量於市場上的價格未定（除非於拍賣制度下為了穩定市場價格設有最低拍賣價格），因

此可能影響到資金來源的可預測性以及可測量性，此外，本文所介紹之雙邊財務機制的資金來源，於

大多數的情形下均被歸類為資金提供國之ODA，此即不符合 UNFCCC 要求已開發國家必須提供的資

金為「新的且額外的」（new and additional），亦即是不能以該國既有之 ODA 作為滿足公約下提供財務

之義務，因此，此一方式亦可能違反「共同但有差別之責任與能力」以及「衡平」兩原則。較為特殊者為日本之FSF，其希望透過公部門的投入吸引私部門的資金，一般而言，私部門資金的投入，無須受限於類似公部門之預算必須每年得到國會批准此一限制，故，可能較符合適當性以及永續性的原則，不過私部門之投資計畫還必須取決於投資人是否有投資意願以及所願意付出之投資金額，可能較難符合可測量性以及可預測性，惟受限於可取得之資料不足，因此，尚無法判定日本之FSF 此一雙邊財務機制中的私部門資金的投入，與前述之六大原則的合致性。就氣候變遷之財務機制有關資源之分配，其包括幾種不同的意涵。以涉及資金所資助之計畫類型而言，本文所介紹的雙邊財務機制所贊助的計畫類型相當多樣化：包括針對氣候變遷之調適與減緩，值得注意的是，不少雙邊之財務機制均將援助的焦點放於REDD 或 REDD＋類型的計畫，若將林業與

生物多樣性納入的話，則七個雙邊財務機制中有五個（英國ICF、德國 ICI、澳洲 IFCI、挪威 NICFI、

歐盟GCCA）均特別針對此類計畫進行援助，顯示 REDD＋（包括林業與生物多樣性）於資金投注國欲透過雙邊財務機制援助時，扮演日趨重要的角色。此外，除了直接援助計畫外，許多雙邊財務機制亦透過資金挹注於多邊基金或私募股權基金的方式進行資源的分配，而所捐助之多邊基金以世銀所負責管理的基金為主，此顯示已開發國家對於世銀所負責管理之基金運作的有效性具有一定程度的信任。若涉及資金移轉的型態，七個雙邊財務機制均有透過贈與的方式移轉（包括捐助予多邊基金），亦有部分係透過低利型或優惠型貸款的方式、或資本或股權的挹注。針對財務機制之資源分配的指導原則包括：有效性、效率、衡平、適當性、以及國家自主性（national ownership）23。本文所介紹的雙邊財務機制多半透過贈與的方式進行資金的分配，如何確保資金得否有效率的援助標的計畫、或資金接受方是否有效的執行該計畫，則必須視資金援助國與受援助者之間，針對資金贈與的條件與事後是否有檢討之機制而定，此受限於可取得之資料不足，加上本文並未就該些財務機制中所援助的各別計畫

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助必須符合巴黎宣言，則可視為該財務機制的資金分配應可符合「國家自主性」此一原則，於本文所介紹的七個財務機制中有五個均明文要求其援助必須符合巴黎宣言，其中有兩個（德國ICI、日本 FSF）甚至強調必須特別尊重國家自主權此一原則。惟，值得注意一點，當資金係透過挹注於多邊基金或私募股權基金時，要如何確保其所資助的基金於投資具體計畫時是否有遵守此處之原則，將會是此類型的財務機制於設計捐助條件時必須特別注意者。就氣候變遷之財務機制管理與組織面的指導原則包括：透明化、效率、有效性、以及各方之平衡代表性24；此外，管理機構之權力、責任以及課責（accountability）亦影響了該財務機制的正當性。本文所介紹的七個雙邊財務機制，由於資金來源多半為資金提供國的政府預算，因此，管理機關多半為資金提供國的相關部會，例如負責氣候變遷議題、環境議題、或援外政策之部會，考慮到雙邊財務機制的資金來源多半為資金提供國的政府預算，因此，由各國之相關部會作為管理機關係無可厚非，此外，此類財務機制所必須負責（accountable）的對象應主要為資金提供國之納稅人，亦即是，資金的使用應受到該國國會的監督。但，此並不表示雙邊的財務機制即無須符合前述之指導原則，僅是四項指導原則的比重，於雙邊財務機制下可能有所不同，例如該財務機制是否有利害關係人之參與（各方之平衡代表性）、以及運作時是否有做到資訊公開等透明化之要求，比重上應高過效率以及有效性。以本文所介紹的七個雙邊財務機制而言，德國ICI 以及日本 FSF 均有諮詢機構的設計，並透過於諮詢機構中納入非政府機構（例如學界、金融界、民間團體等）部分達成透明化以及各方之平衡代表性此兩指導原則；澳洲IFCI 亦透過定期與民間團體諮商，以及與主要援助國之政府進行雙邊諮商，達成此兩指導原則。由本節的分析中可得知，氣候變遷財務機制的三大制度要素之指導原則，於雙邊財務機制上所扮演的比重並不相同，此一分析結果並不意外，由於氣候變遷財務機制的多樣性，故，端視不同之財務機制的類型，其三大制度要素設計時所必須遵循或注意的指導原則會有不同25。本文所介紹的七個雙邊的氣候變遷財務機制，本質上均為資金提供國的ODA，也因此該些國家之發展外援政策與執行架構，多半即為該些國家所提供之雙邊財務機制所援用，故，當外援政策涉及提供氣候變遷減緩與調適政策之援助時，應可適度的參考這些有關氣候變遷財務機制設計的指導原則，以取得更多的正當性，也得以使得傳統之發展外援政策的設計與執行，注入新的制度設計要素。從另一個角度觀察，當氣候變遷之雙邊財務機制的設立成為已開發國家ODA 之趨勢時，勢必對各國之發展外援政策帶來新的思考面向，包括我國。 24_{施文真，2010.10.9，同上註。} 25 施文真，2010.10.9，同上註。

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4. 建構以資助氣候變遷減緩與調適政策為導向之外援機制我國於2010 年 5 月 18 日三讀通過「國際合作發展法」，並於同年 6 月 15 日經總統公布施行，依據該法各相關規定，陸續由外交部研擬六項相關之處理辦法，於2011 年 12 月 12 日經行政院核定後於同月29 日公告施行。依據該法第 5 條之規定，我國國際合作發展事務的目標之一包括保障永續發展在內之普世價值，第6 條規定辦理國際合作發展事務所應遵循的原則，包括「因應國際合作發展趨勢與重要議題，促進合作國家之經濟建設及社會發展」以及「提供發展策略，增進合作國家人民福祉，並促進其永續發展」，第7 條則規定國際合作發展事業的範圍包括「透過參與雙邊或多邊合作發展計畫，促進友邦或友好國家之…永續發展」。上述規定顯示我國外援政策之主軸之一為協助達成永續發展，而氣候變遷之減緩與調適為永續發展目標中甚為重要之一項課題。再者，該法前言亦提及，目前OECD 會員國的發展援助的趨勢為提供氣候變遷減緩與調適政策的援助，因此，我國外援之法制架構，已提供政府建構以資助氣候變遷之減緩與調適政策為外援政策之一的法律基礎。此外，外交部於2009 年 5 月出版我國之援外政策白皮書26，將我國整體援外政策的主軸設定為「進步夥伴、永續發展」，於白皮書中提及我國之雙邊援贈計畫下協助基礎建設的計畫類型之一為「環境保護計畫」27，其中包括減廢、防災、森林種植、污水處理等，除此之外，依據該法第11 條，接受外交部委託、負責我國外援業務的「財團法人國際合作發展基金會」（以下簡稱國合會），其主軸業務之一「環境與潔淨能源」下已有協助我國友邦面對氣候變遷議題之外援計畫，包括減緩與調適28。故，依據我國目前之外援法制以及援外實務，已具有將資助氣候變遷之減緩與調適政策作為外援政策主軸之一的基本架構，我國可考慮設立類似本文所介紹之氣候變遷雙邊財務機制，達成此一政策目標。事實上，依據國合處的資料顯示，目前國合會已有出資8 千萬美元參與歐洲復興開發銀行所成立之「綠色能源特別基金」，推動能源效率相關的融資子計畫29，此頗類似本文所介紹之數個透過捐助國際基金進行撥款的雙邊財務機制。以下將以本文於第二與第三部分針對七個氣候變遷雙邊財務機制的簡介與分析所得到的結論，提供設計透過設立雙邊氣候變遷財務機制作為外援政策之一時得參考之要素。以氣候變遷財務機制之三大制度要素而言：第一、就資源的取得，依據國際合作發展法第14 條，

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源的來源也多半為資金提供國的政府預算，並大多屬於資金提供國的ODA，惟德國 ICI 之資金來源係為拍賣EUAs 所得，顯示雙邊財務機制的資源來源亦可不限於資金來源國的預算，我國之溫室氣體減量法草案亦將排放權交易機制納入做為我國之減緩政策工具之一，若我國所建構之排放權交易制度將以拍賣作為分配核配量的工具之一時，亦可考慮於相關法令中，將部分的拍賣所得作為提供我國之雙邊氣候變遷財務機制的資金來源。此外，也可參考日本FSF 的作法，鼓勵私部門的投入，以動員來自私部門的資源。第二、就資源的分配，依據國際合作發展法第8 條的規定，國際合作發展得透過技術協助及能力建構、投資、貸款、保證、捐款等方式進行，本文所介紹之雙邊財務機制的撥款方式，同樣包括貸款、贈與（包括贈與至多邊基金）、技術援助，考慮到目前有許多國際組織下均設有氣候變遷之財務基金（主要為基金的型態），而本文所介紹的雙邊財務機制主要所捐贈的對象為世銀所負責管理的基金（例如FCPF、FIP 等），故，我國亦可考慮藉由投資或捐助世銀下之氣候變遷相關基金30此一方式進行國際合作事務，藉此亦可增加我國與世銀之互動，亦或是投資亞洲開發銀行下之氣候變遷相關基金31；就所贊助之計畫類型而言，本文所討論之雙邊財務機制所贊助的計畫類型包含氣候變遷之減量與調適，也包括不直接贊助具體的計畫，而係透過投資於特定類型之基金者（歐盟GEEREF），若以贊助具體計畫者，可發現許多雙邊財務機制對於REDD 以及 REDD＋之計畫類型所投入之比例相當高，惟考慮到我國對此一議題自身之經驗並不豐富，若欲以本議題作為主要之贊助對象，或許考慮透過投資或捐助主要資助REDD 或 REDD＋計畫之多邊基金的方式較為恰當，此外，我國之雙邊財務機制可考慮設計以資助一定比例之氣候變遷減緩以及調適計畫，至於比例的多寡，則方視我國「發展經驗及比較優勢」32、我友邦之需求、以及資源分配的管道等要素，來加以考量。第三、就財務機制的管理與組織面，可參考本文所介紹之雙邊財務機制的經驗，由負責外援以及環境、氣候變遷等議題之主管機關共同管理此一雙邊之財務機制，例如可由國合會作為主要的管理機關，並由外交部、環保署、農委會、經濟部等相關部會負責政策的協調，也可參考德國ICI 或日本 FSF 的經驗，另設置一諮詢專家小組或委員會，廣納學界、業界、以及民間團體等代表，以提供策略性或政策性的支援，此外，依據國際合作發展法第12 條第 2 項，主管機關應將最新之國際合作發展計畫以刊載於機關網頁及其他適當方式公開之，此一透明化的要求應也適用於我國之雙邊財務機制所援助的計畫。於設計我國之氣候變遷雙邊財務機制時，亦必須盡可能符合氣候變遷財務機制三大制度要素的各項指導原則。以資源的取得而言，若以透過政府之外援預算為主要的資金來源，原則上應符合可預測 30_{有關世銀下與氣候變遷之減緩與調適相關之財務機制，請參考：}_{http://wbcarbonfinance.org/}_{(last visited: 2012/10/18)。惟此} 一作法必須先仔細檢視世銀下之各類基金，以確認我國之國合會否具有投資者的資格。 31_{亞銀下與氣候變遷相關之財務機制請見：}_{http://www.adb.org/themes/climate-change/financing}_{(last visited: 2012/10/18)。} 32 國際合作發展法第 6 條第 1 款。

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性與可測量性，若能動員來自私部門的資源，則輔以適當的制度設計，應也符合適當性以及永續性，此外，UNFCCC 要求其已開發締約國應提供「新的且額外的」（new and additional）之財務支援，亦即

是不能以該國既有之ODA 作為滿足公約下提供財務之義務，但，我國並非公約之締約國，故，應可無須受到此一規定的限制。以資源的分配而言，欲確保有效性以及效率此兩原則得以被滿足，財務機制中即必須針對機制所援助之計畫類型有事前或事後審核之機制，以確保資金得以被有效的以及有效率的使用，此外，於涉及資金的分配與使用，則必須要注意「國家自主性」此一原則，如第三部分所述，由於巴黎宣言下亦有雷同之原則，而依據我國之外援政策白皮書，外交部也宣示將依循「巴黎宣言」所接櫫的準則調整援助模式33，因此，若我國於雙邊財務機制中要求所援助之計畫均必須符合巴黎宣言，則可視為符合「國家自主性」此一原則。以資源的管理面而言，若欲由目前負責我國國際合作的主管機關作為主要的雙邊財務機制管理機關，則必須要特別注意透明化以及各方的平衡代表性，例如若我國之雙邊財務機制有選定主要的援助國（例如類似澳洲的IFCI 有選定印尼與巴布亞新幾內亞），則管理機關應設計有與該資金接受國之政府以及當地之民間團體諮商的組織安排，再者，由於氣候變遷之減緩與調適議題也涉及國內之其他部會的專長，故，管理機關應將其他部會納入決策之組織內，但此即必須特別注意效率此一原則，最後，若我國所提供的雙邊財務機制之資金來源主要為政府預算，考慮到課責性，此一財務機制的管理也必須接受國會的監督以示負責。 5. 結論氣候變遷之減緩與調適所需要之財務支援相當龐大，國際間針對後京都時期的國際氣候變遷管制體系中針對財務機制的設計即是一個非常重要、但爭議性相當大的議題，於國際性之財務機制的設計尚未完備時，許多國家已選擇透過設計雙邊財務機制的的方式，以較具有彈性也具有主導性的方式來提供氣候變遷減緩與調適的資源，不少OECD 的會員國更是將氣候變遷議題納入其傳統之 ODA 下，此當然也與氣候變遷對於開發中國家或低度開發國家之發展有越來越密切的關係有關。本文簡要的介紹了七個由已開發國家於其ODA 架構下所設立的氣候變遷雙邊財務機制，並以氣候變遷財務機制的三大制度要素以及設立之指導原則對之進行初步的分析，希望藉此對我國之外援政策引進一些不同的思考面向。依據我國目前的外援法制與實務，實不排除設立氣候變遷之雙邊財務機制，一來此係為目前

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友邦）將有相當大的助益，再者，端視我國所設計之雙邊財務機制的資金分配方式，我國亦可以藉此增加與數個有管理氣候變遷相關之多邊基金的國際組織或開發銀行的互動，進一步學習該些國際組織或開發銀行處理氣候變遷議題與相關財務機制的經驗，並據此提供國內設計本國之氣候變遷財務機制的借鏡，應不失為一多贏之政策工具。

縮寫名詞對照表

ACP African, Caribbean and Pacific 非洲、佳勒比海與太平洋

AusAID Australian Agency for International Development

澳洲國際發展署

BMU Federal Ministry for the

Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety

（德國）聯邦環境、自然保育與核能安全部

CDM Clean Development Mechanism 清潔發展機制

DAC Development Assistance Committee 發展援助委員會

DCCEE Dept of Climate Change and Energy Efficiency

（澳洲）氣候變遷與能源效率部

DECC Dept for Environment and Climate Change

（英國）氣候與氣候變遷部

DFARA Dept for Environment, Food and Rural Affairs

（英國）環境、食品與鄉村事務部

DFID Dept for International Development （英國）國際發展部

EIB European Investment Bank 歐盟投資銀行

EIF European Investment Fund 歐盟投資基金

ENRTP Environment and Sustainable Management of Natural Resources, including Energy

（歐盟）環境與永續管理資源，包括能源

EU ETS EU emissions trading scheme 歐盟排放權交易機制

(30)

配量

EUAs European allowances 歐盟ETS 之核配量

EuropeAid DG Development and Cooperation （歐盟）發展與合作總署

FAF Fast Start Finance （日本）快速啟動財務機制

FCPF Forest Carbon Partnership Facility （世銀）森林碳儲量伙伴設施

FIP Forest Investment Program （世銀）森林投資計畫

GCCA Global Climate Change Alliance （歐盟）全球氣候聯盟

GEEREF Global Energy Efficiency and Renewable Energy Fund

（歐盟）全球能源效率與再生能源基金

GIZ Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit

（德國）國際合作機構

ICF International Climate Fund （英國）國際氣候基金

ICI International Climate Initiative （德國）國際氣候倡議

IFCI International Forest Carbon Initiative （澳洲）國際森林碳倡議

JBIC Japanese Bank for International Cooperation

日本國際合作銀行

JICA Japanese International Cooperation Agency

日本國際合作署

LDCs Least developed countries 低度開發國家

NEXI Nippon Export and Investment Insurance Agency

日本出口與投資擔保署

NICFI Norwegian International Climate and Forest Initiative

挪威國際氣候與森林倡議

NORAD Norwegian Agency for Development 挪威發展署

(31)

REDD Reducing emissions from

deforestation and forest degradation

來自減少毀林及森林退化所造成之溫室氣體排放 REDD+ Reducing emissions from

deforestation and forest degradation, and the role of conservation,

sustainable management of forests and enhancement of forest carbon stocks

來自減少毀林及森林退化所造成之溫室氣體排放，以及森林之保育、永續經營與提高森林碳儲存量之功能

SIDs Small island developing countries 島嶼開發中國家

UNFCCC UN Framework Convention on Climate Change

聯合國氣候變化綱要公約

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國科會補助計畫衍生研發成果推廣資料表

日期:2013/04/16

國科會補助計畫

計畫名稱: 氣候變遷之財務機制(II) 計畫主持人: 施文真計畫編號: 100-2621-M-004-001- 學門領域: 永續發展研究-人文及社會科學