全球化與人類安全

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人類安全與廿一世紀的兩岸關係

研討會

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2001

年 9 月 14 日

台灣綜合研究院

戰略與國際研究所

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全球化與人類安全

林碧炤政治大學外交系教授 一、前言 全球化是討論國際關係的新架構。1 在此之前，國際關係是擺在雙邊的互動架構之下來討論，或者是以地球村為主體的世界一體理念來分析。全球化在八○年代末期開始，由社會學家及經濟學家開始倡導，到了九○年代成為一個大家競相採用的架構。這個架構至少有下列幾點好處。一是把國際關係經過幾百年的轉變全部吸納進去。國際關係的討論一般從一六四八年開始，以後的發展經歷很多國際事件，到今天的結果以全球化來描述，不是大家都可以接受的，但卻是一個包容性很高的架構。其次，全球化能夠說明國際關係逐步擴散的過程，它不是一個驟然起伏的重大變動，卻是一個持續不斷的發展，由點到面，由面再擴大。最後，全球化能夠把後冷戰的國際關係作一適度的描述。其中最大的改變就是資訊化所帶來的世界一體化的現象。在全球化國際關係討論中出現了不少新的理念，其中一個就是人類安全。（Human Security）它究竟代表什麼意義，和傳統的安全理念有何不同，對於國際關係及各國的對外政策造成什麼影響，需要仔細的討論。本文就是以此為出發點，依序討論相關的問題。 二、安全在國際關係領域中的研究概況 安全在冷戰時期受到相當高的注意，其中又以軍事安全為主要考慮。 2 在美蘇對峙的時期，西方和共產國家關心本身和對手的軍事實力，能否打敗對手成為計算的重點。在當時安全的研究和軍事或國防研究幾乎不可分。軍事的部署、武器的研發、國家如何作戰以及動員，成為決策者最關切的事項。他們希望能掌握到國家的資源，而且把國家資源有效的運用在 1

David Held and Anthony McGrew, David Goldblatt and Jonathan Perraton, Global Transformations:

Politics, Economics and Culture (Stanford, California: Stanford University Pres, 1999).

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Barry Buzan, People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold

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軍事方面。美蘇之間於是出現一種軍事的競賽，雙方從傳統的武器開始，一直到飛彈及外太空的探測，以至於登陸月球，無不以國家的光榮為競爭的目標。愈多的先進武器使得雙方感受到不安全，而不安全的認知使得雙方發展出更多的新武器。這種安全的困境（The Security Dilemma）為冷戰時期的美蘇關係作出最傳神的描繪。很諷刺的現象是，安全雖然受到高度的重視，安全的研究並沒有令人滿意的結果。由於太多的概念和名詞都從軍事的領域借用，大家不再去質疑這些概念和名詞是否定義清楚，是否適合國際關係使用。由於戰爭是最主要的考慮，學者及決策者所重視的是一些可以操作的概念和理論，過於複雜的大型理論不受歡迎，抽象的概念更是受到排斥。歐洲戰爭的經驗成為大家學習的對象，目的在於保護西歐的安全，防止蘇聯的對外武力擴張。針對這個目的而成立的北大西洋公約組織就是一個聯盟體系，由美國軍事力量作擔保，事實上就是一個核子加上傳統軍事力量的保護傘。在這個大環境之下，戰略的研究集中在防止核戰的爆發，如何打贏一場有限的戰爭，而不是全面的核子戰爭。安全的研究並沒有自已的理論架構，它要不借自戰略研究，就是傳統的國際關係架構。歐洲數百年來所重視的主權及無政府的國際社會成為兩大基本支柱，支撐安全研究的進行。流行的典範還是現實主義，國家之間的是一場權力爭奪，輸贏之間是一場零和的賽局，國家在衝突之間維持一種恐怖的均衡。核子武器的殺傷力太強大，美蘇兩國因為恐懼而不願意發動戰爭，這不是最好的策略，而是在萬不得已的情況之下所產生出來的結果。安全研究於是夾在戰略研究和國際關係研究之間，缺乏自己的理論、架構，甚至典範。就連什麼是安全這種很基本的問題都要等到八○年代才界定清楚。大家認為安全關係到國家的生存，是很重要的問題。可是因為它受到戰略研究及國際關係研究太大的影響，這兩個學科已經討論過的問題，或者它們不能解釋的問題，安全研究可以不必再費心思考。這兩個學科最關心的二個問題，就是國家如何贏得戰爭，如何增加自己的權力和善用權力也形成安全研究的重點。安全研究於是形成一個光譜，在左右兩端各有不同的研究重點，一邊是如何發展更強大的武器，以及投射武器的載

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具，另一方面是如何運用外交及軍事的手段，讓國家的處境能更安全。於是，西方國家投下大量人力對飛彈、長程轟炸機及潛艇進行研發。空中載具尤其受到重視，長程的洲際飛彈更是冷戰時期的一大軍事特色。而相關的國際關係研究在現實主義的影響之下，更是創下了另一高峰。有人甚至認為冷戰時期之所以緊張，現實主義者的推波助瀾是原因之一。 三、嚇阻的功能及限制 在現實主義為安全研究提出的各種概念，至今還受到注意的就是嚇阻。 3 它的主要功能在於防止核子戰爭的發生，為冷戰維持一個可以控制的局面，目標不在於追求軍事勝利，而是塑造一個環境讓雙方為彼此遭遇的問題尋求解決方法。嚇阻長期以來和核子武器一起連用，使人誤會嚇阻必然是核子嚇阻才有意義，這其實是很大的誤解。嚇阻不一定要有核子武器才行。在人類開始有外交和軍事活動以來，嚇阻就是很常用的方法。閱兵是國家軍力的展示，就含有嚇阻的意涵。除了重要慶典的儀式之外，也有重要的軍事意義。在海軍作為主要決戰工具的時代，戰艦的製造及展示具有同樣的嚇阻意義。英國在十九世紀稱霸海上，德國建造海軍被認為是一項挑釁。日本在偷襲珍珠港之前，計算美軍的嚇阻力量也是以美國海軍的艦艇為根據。嚇阻的意義到了核子武器出現之後更為重要。核子武器的殺傷力在長崎及廣島已經證明，美蘇二大核武國家無不盡全力防止另外一場核子戰爭。核子武器既然已經生產，而且佈署完成，雙方軍力對峙，等於是互相約束，彼此不越雷池一步。它的奧妙在於雙方都有核武，而且有使用的可能，於是後果的可怕製造了彼此約束的效果。為嚇阻辯護的學者就認為這是一個由不同的條件一起塑造出來的國際關係情勢。第一是在當事國之間一定都要有核子武器，第二是當事國都要是理性的決策者，也就是雙方都有相同的價值標準，都認為核子武器的殺傷力是不能容忍的。於是，雙方都不願意見到核子戰爭的爆發。相反的，如果當事國之中有一方認為核子戰爭是可以容忍的，殺傷力所造成傷亡是無所謂，核子嚇阻就很難發揮作用。第三是雙方當事國都有溝通的管道，也就是當事國都為使用核子武器曾經事 3

Robert Jervis, The Meaning of Nuclear Revolution (Ithaca, New York: Cornell University Press, 1989).

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先商量，於是不會產生錯誤的判斷，造成對敵國的政策有錯誤的解讀。嚇阻為冷戰時期的際關係扮演了安定的功能。美國在幾次的重大危機中以威脅使用核子武器達到嚇阻的效果。嚇阻在大舉報復的時代中發揮了功能，但留下了被人批評的口實。五○年代的美國仰仗核子武器的力量，對於共產國家的外擴張，以核武作為威脅，共產國家不得不讓步，尤其是中共。大舉報復又被稱之為邊緣策略，等於是外交和軍事的走鋼索政策，風險度高，萬一控制不好，就有發生戰爭的可能。大舉報復和核子嚇阻在越戰之後受到修正，主要原因是傳統的武器又再度受到重視，越戰的經驗證明了核武不是萬靈丹。在亞洲、非洲及拉丁美洲等地區，傳統的武器還是決勝的重要工具，不能偏廢。這樣的經驗並沒有徹底改變了核子嚇阻的概念，而是增加了大家對於傳統武器和革命戰爭的重視。核子嚇阻還是有它的功能，至少在西歐和美蘇之間還是最關鍵的安全概念。越戰結束之後，美蘇提出了一連串的武器管制談制，使得核子嚇阻增加了理性的考慮。武器的生產和佈署經由談判來約束，等於是用管理的概念來處理武器的問題，這是國際關係的一種進步。當然，這種進步是人類耗費了大量的資源之後才得到的教訓。在冷戰初期，美蘇競相發展武器，等到了六○年代中期以後又花費大量人力，進行武器管制談判，讓人有悔不當初的遺憾。不論這些資源的誤用是何等的代價，人類總算在武器競賽中找出一條比較合理的道路。即使如此，武器管制也是相當艱辛的道路，這中間有太多的討價還價，也有很多的欺詐手法，在武器管制還沒有全面完成之前，蘇聯已經垮台。 四、後冷戰時期的檢討 後冷戰時期來臨之後，國際關係學者對於彼此常用的理論、概念和模式作了一番檢討。嚇阻的再檢討是不能避免的主要項目。最常見的批評是核子嚇阻以及相對的武器競賽拖垮了蘇聯，美國最後得到了勝利，成為世界碩果僅存的獨霸。核子嚇阻被認為風險太大，因為它的基本假設還是在於攻擊，萬一控制不好，擦槍走火有引發全面大戰的可能。核子嚇阻雖然在後期有許多武器管制和信心建立措施作為配套，它基本上還是一種高風

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險的作法。最直接的批評還是針對兩元體系，認為這種體系完全由兩個超強主導，相當沒有彈性，萬一嚇阻失敗，後果不堪設想。核子嚇阻還有一項特點，就是當事國必然會挑選她的一個或數個對手國作為敵人，然後針對這些敵國來發展國防及外交政策。這種「敵國標示」使得核子嚇阻在本質上就具有相當高的針對性和敵對性，使得這種策略先天上就有很高的敵意。在冷戰時期的後期，歐洲就有一種新的見解，認為這種「敵國標示」的前提應該放棄，所有國家都應該視全球安全為各國的共同責任。只有從這個角度出發，安全才能建立在一個穩定、沒有敵意的基礎之上。等到後冷戰時期來臨，學者為集體安全互相爭辯，贊成集體安全的人就強調集體安全最主要的優點就是不必事先針對某一國家為敵國，敵意要比其他的安全機制更少，應該是後冷戰時期的最佳選擇。現在往回看可以發現，以上的各種不同主張只能說是核子嚇阻架構的一種修正或調整而已。核子嚇阻到現在還是美國國防政策中的一項策略，並沒有被所謂的「共同性安全」或「合作性安全」取代。共和黨政府上台之後對於美國的國家力量更加強調，核子嚇阻的功能連帶受到重視，這是可以預見的結果。從另外一個角度來看，核子嚇阻以外的各種建議本來就是以一種另類思考的方式出現在安全研究的領域，它們如果能為國際社會提供一個替代性的方案，未嘗不是對於和平的貢獻。這種另類思考在冷戰時期早就開始，強調下列要點：（一）安全的議題應當擴大。傳統的安全議題只限於軍事層面，被認為範圍太小，應當予以擴大，以應付更加複雜的國際關係。（二）非軍事性議題應當受到相同的注意。這個看法和前面的見解是互為關連的,也就是安全的議題擴大之後，非軍事性的議題浮上檯面，變成影響國際安全的重要因素。最常提到的是經濟性議題。除此之外，移民、毒品走私、環保、資訊、科技管理及研究等議題也有安全的意涵，需要一併考慮。

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（三）發展的問題需要從安全的角度去重新界定。長期以來，發展被歸屬於經濟的範疇。可是，在後冷戰時期，國際社會了解到以往的東西之間的安全問題，例如核子嚇阻、危機處理、衝突解決以及武器管制都有了處理的方案，有些甚至已經不再成為動亂的根源。相形比較之下，南半球和北半球之間的問題到現在還很難找出解決的方法。糧食不足、人口過多、經濟落後、貧富差距加大等問題不再是單純的經濟問題，需要從安全的角度去衡量它們對於國際社會可能造成的衝擊。（四）人類的全體福祉遠越過個別國家的單獨利益。長期以來，從國家利益的角度去制定個別國家的安全政策是天經地義的事。在冷戰時期，國家利益的維護尤其被認為是正當的作法。在後冷戰時期，這種以來單獨國家利益為主要考慮的思考模式起了變化，新的訴求是從人類整體利益的角度去尋找解決安全問題的方法。（五）安全問題的討論應當落實在個人的層次才有實際的意義。國家之間的衝突往往開始於個人之間的意見差距或認知錯誤，進而形成社會之間的緊張，要解決衝突的最有效途徑就是從個人這個層次開始，消除各種可能的誤解。國家領導人對於安全決策有最直接的關鍵性，不同國家的領導人之間的溝通尤其重要。（六）後冷戰時期的安全理念應當強調的是合作，而非衝突。冷戰時期的國際關係是對立的型態，美蘇和它們的盟邦是從衝突的對立中，去防止戰爭的爆發。以後的國際關係逐漸改變，國際社會了解到全面的對立不是正常的國家互動關係。事實上，對立中應該可以有合作，這一切完全要看議題而定。在後冷戰時期，美蘇軍事對立消失，合作成為互動關係的前提。不過在合作的大環境之下，還是會有衝突的因素，形成合作中有衝突的現象。前後兩個時期相比較可以發現，合作的理念在後冷戰時期得到更多的支持。武器管制、共同打擊犯罪、防範恐怖主義份子的活動以及全球生態環境的保護更需要合作的理念來處理安全的問題。

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以上要點所形成的另類思考逐漸擺脫冷戰時期的國際關係架構，最初是以超國關係（transnational relations）的架構來展現，以後則使用互賴的架構，到了九○年代則是依賴全球化的架構。這個架構最初只是學者的意見，以後成為國際體系實際的情況。超國關係大約出現在六○年末期，目的在說明國際關係除了國與國之間的互動之外，還有大部份是穿越國界進行的活動，為以後全球化的國際體系預留伏筆。互賴的架構由奈伊及克歐亨共同執筆推荐，在七○年推出之時已受學界注意，到了後冷戰時期，因為最初作者所作的預判和實際國際政治情況相差不遠，因此更有解釋力。不過，在後冷戰時期最受歡迎的架構則是由全球化學者所提出的。針對全球化，學者有兩種不同的意見。一種是依照傳統的國際政治觀點，認為全球化也是從歐洲在十七世紀開始的，工業革命是一股很大的推力，因為沒有生產技術的改良，世界市場不可能出現，西方國家的海外移民活動不可能開始，全球化就沒有動力可言。這一派的學者對於世界市場的出現給予高度的重視，一致認定全球化和世界市場是同義，工業化和商品化才是推動全球化的背後推手。更仔細的說，全球化無疑是把全世界資本主義經濟的形成看成是一個過程，等到世界市場形成，資本主義的制度定型，全球化就有最基本的架構。另外一派的學者也認為工業革命是造成全球化的主要原因，不過他們更重視後冷戰時期的改變，他們認為蘇聯共黨體制的瓦解，「東西關係」轉變成為西方國家和非共產國家「西西關係」之後，全球化才能說是完成。他們重視後冷戰時期的全球經濟體系運作、網路時代的來臨以及資訊化國際社會的具體影響。更直接的說，採取比較狹義解釋的學者認為全球化和資訊化是同義，正因為資訊快速流通及資訊科技的廣泛運用，我們正處在一個沒有距離和沒有國界的世界。全球化所主張無距離與無國界是引起爭議最多的地方。所謂的「無距離」指的是資訊科技進步及廣泛使用使得國家與人之間的距離不存在。而「無國界」指的是超越國界的貿易、交往以及其它互動變得頻繁，原來的國境形同虛設，無國界於是成為一個流行的用語。「無距離」與「無國界」將使得原有的安全概念大大改變。傳統的安全概念建立在國界與主權之上，

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國家必然盡全力維護國界的安全及主權不受侵犯。無距離和無國界的說法如果成立，等於推翻了「領域」與「主權」的基本概念，取而代之的是「空間」和「所有權」的概念。空間不能佔有，所有權可以轉讓，國際關係之所以存在的基本前提不再存在，可以想見它們造成的改變是多麼的大！學者對這兩個主張的爭辯到今天仍然沒有結束。客觀的說，無距離和無國界都是誇大的說法。資訊科技的廣泛使用確實縮短國家和人民之間的距離，可是距離本身並沒有因為資訊科技而消失。距離可能因為語言、生活習慣、價值標準、政治制度或貿易體系的不同而存在，它們並沒有因為資訊科技的發明而趨於一致。文化和制度的差距是當前資訊社會的最大距離，它們的融合需要很長的時間才有可能。至於無國界的主張同樣受到強烈的批評。不論全球化多麼的普遍，由主權國家所塑造的國際社會至今並沒有改變。「領域」的概念跟隨它而來的安全政策同樣是當前國際社會所重視的基本條件。不論爭議如何的分岐，反對全球化人士所發起的抗爭如何的激烈，全球化為後冷戰時期所提供的安全架構逐漸受到國際社會的重視。這種重視的程度隨著資訊科技的普及以及各國互相依賴的程度增加更趨於明顯。我們可以見到長期受各國重視的軍事安全及國家安全逐漸轉變成為綜合性安全及人類安全。我們更可以見到安全的議題變得更冗長、更複雜，參與安全決策的成員和團體愈來愈多，政策之間的連接性（linkage）也更有相互的影響力。國防、外交及經濟決策之間的互動關係更為重要，國家愈來愈有必要以整體的政策考量來處理國家安全政策。簡言之，全球化改變了決策的過程及內容，我們要討論的是安全政策在內容上的各種變化。 五、人類安全的意涵 目前討論人類安全的專書及專文不少，但主要的參考依據是聯合國在一九九四年出版的人類發展報告。4這篇報告本來是為一九九五年三月在丹麥首都哥本哈根舉行的社會發展世界高峰會議而準備。根據這篇報告，人類安全有幾項意涵： 4

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（一）、人類安全是全球的關切項目。國家不論強弱，人類無論貧富，都受到人類安全的影響。對於人類安全造成威脅的因素來自各方。例如失業、毒品、環境污染、人權破壞等。這些因素可能有地區性的差異，但總體來說，它們對全人類安全的威脅正在提昇。（二）、人類安全的組成部分是相依互賴的。當人類安全受到威脅時，所有的國家很可能被牽涉在內。飢荒、疾病、毒品走私、種族衝突以及社會的動亂不再只是單獨的事件，它們彼此之間是相互影響的。（三）、人類安全經由早期預防比較容易確保。人類安全的問題若能早期預防，花費較少，而且成效更好。以困擾第三世界國家的各種傳染病為例，早期預防通常有較好的結果。（四）、人類安全是以人為中心。人類安全關切的是人類如何生存、如何選擇他們的生活方式，如何在競爭、衝突與合作的環境之中進行互動和生存。在這個大前提之下，人類安全主要是考慮如何免於匱乏，其次是如何免於生活上的種種威脅。人類安全因此可以分成七大項，它們分別是（一）經濟安全；（二）糧食安全；（三）健康安全；（四）環境安全；（五）個人安全；（六）社群安全；（七）政治安全。分別說明如下：（一）經濟安全經濟安全在國際關係的討論最早是屬於國家權力的一部份。國家應當有足夠的工業生產力，配合對外貿易以累積財富，增加國家力量。這種想法完全是從富國強兵的理念出發。在冷戰時期，美蘇對抗以及共產與自由世界的競賽格局之下，經濟安全被認為是軍事安全的一部分。美國對共產國家實施禁運，目的在削弱對手國的經濟力量，是一種典型的經濟制裁。當時簽訂的關稅與貿易總協定－即後來的世界貿易組織－也帶有經濟安全的考慮。美國鼓勵自由貿易，希望用自由貿易的力量來壯大西方國家的

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聲勢，美國因此盡力幫助日本加入關稅與貿易總協定，進而主導一系列的關稅談判。前蘇聯和中共在當時都沒有加入。這些經濟安全的討論到了七○年代有了變化，主要原因是能源危機讓國際社會了解到能源的重要性。一時之間石油成為產油國和石油消費國之間討價還價的籌碼，也成為經濟安全的最核心議題。石油於是成為外交政策的工具，油元成為成國際經濟的優勢貨幣，而產油國組織則成為國際關係中呼風喚雨的卡特爾（Cartel）。進入八○年代之後，能源危機逐漸紓緩，經濟安全轉向對市場的公平性和開放性的討論，進而是美國使用本身市場作為工具，壓迫其他國家開放市場，其中最具代表性的就是廣為人知的「三 ○一條款」。以上的討論只能說是人類安全中有關經濟安全的背景說明而已。一九九四年的聯合國報告對於經濟安全特別重視個人在經濟領域中的工作權，因此它對於失業的問題特別重視。經濟安全要有意義就是個人的工作權得到保障。此外，個人的工資及收入也要有保障，貧富的差距不能過大，這樣才能消除貧窮。經濟的穩定，尤其是通貨膨脹要能有效控制更是重要。如果把工作權、收入、通貨膨脹等因素都列入考慮，全世界只有四分之一的人享受了經濟安全，可見這個問題是很嚴重。（二）糧食安全糧食安全代表的涵意是指人類在糧食的供應及分配方面沒有匱乏。這個問題在最近有了明顯的改善。全世界糧食的供應量確有增加，但是分配不平均則是事實。在非洲、南亞次大陸，糧食分配不平均的情形相當嚴重。在大多數的非洲國家，糧食安全幾乎就是國家安全的最大威脅。

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（三）健康安全健康安全所注意的是生活品質及生活方式對於每個人健康帶來的威脅，和傳統的國家安全討論有相當大的差距。這裏關心的是貧窮國家因為營養不良所造成的健康問題，富有國家因為營養過剩，也會有健康上的問題。除此之外，每個人能得到的健康照顧及醫療服務又因為國家發展程度不同而有差異。已開發國家－例如北美、日本、西歐及北歐－的民眾得到的照料遠超過非洲、中東、拉丁美洲及亞洲的民眾。疾病的預防和治療同樣有地區和國家的差距，這已經成為健康安全上的一個大問題。（四）環境安全環境受到破壞是國際社會周知的事實。森林過度砍伐、土地的漠化及鹽化、酸雨、土壤流失、河川的污染都是討論很久的問題。工業國家的空氣污染尤其嚴重，對於人類安全的威脅不亞於武器，威脅的面反而更廣。（五）個人安全個人在平常生活中可能受到不同的威脅，這些已經成為國際社會關切的問題。也就是個人能否受到足夠的保護，以及生命、財產不至於受損。更廣泛的說，個人安全應當分成：1. 人權的保護；2. 司法制度是否健全； 3. 婦女、兒童及弱勢團體是否得到足夠的照顧。人權的保護受到的討論最多，最近更有人權的位階高於主權的說法，但這些卻只限於學術討論，或者是某些先進國家的階段性政策，還沒有成為國際社會的常態規則。（六）社群安全社群安全指的是每個人所生存的家庭、社群及隸屬的團體是否能提供足夠的保護，不使得人身受到威脅。在世界許多地區，婦女仍然遭受到不公平的待遇，也自然引起聯合國的關切。聯合國特別注意到宗教是否對於人類生存的社群造成不必要的限制或迫害。全世界七十多個國家中有三億以上的原住民，他們的生存受到威脅，福利更是遙不可及，聯合國自然對此表示同情。

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（七）政治安全政治安全和個人安全有重疊之處，所關切的是人類的政治活動是否受到干擾或迫害。人權保護自然是最重要的問題。除此之外，言論及資訊的自由被認為是政治安全的最大保障，它們也是國際社會衡量一個國家是否具有政治安全的主要指標。聯合國的一九九四年報告對於全球的人類安全遠景也表示關心，它認為未來的安全威脅來自於下列因素：（一）人口的過多成長；（二）經濟發展的不平均；（三）移民及難民造成的安全威脅；（四）環境的污染；（五）毒品走私和販賣；（六）國際恐怖主義活動。為防止人類安全繼續受到威脅，聯合國希望會員國建立早期預警制度，在預防外交中加入對於防範人類安全的作法，同時要求各會員國在人類安全方面加強合作。 六、人類安全與全球議程 人類安全經過聯合國提出之後，現在已經成為國際安全的討論重點之一。加拿大特別把人類安全當作外交政策的原則之一。西歐和北歐國家雖然沒有明白的採納人類安全，它們的外交政策所追求的目標實際上和人類安全是相同的。美國政府在柯林頓時期的若干作法，例如對於人權和經濟安全的重視，也是和人類安全相差不遠。在亞太地區第二軌道的安全對話中，愈來愈多的討論是以人類安全作為架構，目的則在於把人類安全更加推廣，希望能成為政府外交政策的一部分。在各國外交決策人士的對外言論中，也有愈來愈多的演說是以人類安全為主題，可見人類安全被接受的程度愈來愈高。這種界定問題的方式和外交政策中所提到的「議程設定」（Agenda-Setting）非常相近。也就是說，人類安全將經由學界專家的討論後，再經由學術管道、媒體以及國際組織的報告將相關的概念再作進一步的分析，形成大家討論的焦點，有可能成為國際組織的行動方案，最後可能成為相關國家的外交政策。這種國際性的議程設定工作已經開始，但是實際的政策影響則還沒有

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完成。因此，我們可以看到很多的討論，離實際的政策成型還有一段距離。目前對於人類安全討論最多的國家是日本、加拿大、東南亞、西歐及北歐國家。在全球議程形成的過程中，人類安全還是有些缺點，僅舉重要部份說明如下：（一）學界主流意見還未接受人類安全雖然人類安全的討論很多，主要的學界意見並沒有接受它們的看法。在主要學術期刊中，例如「國際安全」（International Security）、「世界政治」（World Politics）、「外交事務」（Foreign Affairs），我們還未見到有關人類安全概念的闡述。在西方學界主流意見中，傳統以國家為中心的安全架構還是存在，所謂的「威士發利亞體制」仍然是主流思想，短期之內要加以改變有實際困難。（二）人類安全的項目過於重視細節聯合國的一九九四年報告將人類安全細分為七項，為的是使國際社會了解人類安全的本意。但是過於詳細的分類，使得每一項目之間都有重疊之處。除此之外，個人安全、社群安全項目之中所指的安全屬於個人隱私及宗教和人類學方面的問題，和傳統的國家安全有相當的距離，是否適合以安全的架構來討論，學界並無共同的意見。這些分類是否適當本身就是爭議的問題，貿然提出成為人類安全的基本項目只會引發更多的爭論。（三）聯合國的一九九四年報告太重視非軍事性、非政治性的安全項目不論國家安全的研究如何的進步，軍事的部分不可能被忽略。當今世界多少人力及物力投入國防的研究和實際的軍事部署，如何打敗敵人維護本國的生存仍然是國家安全最重要的政策目標。聯合國的報告隻字不提軍事部分，只重視非軍事的項目，可以說相當不務實，這樣的報告無法被主要國家普遍接受是可以理解的。（四）聯合國提出的人類安全和其他國家的綜合性安全並無不同日本及東南亞國家曾經提出綜合性安全的概念來解釋它們的安全政

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策。這種架構本來就是在強調非軍事因素的重要性。以日本為例，對於能源的重視，一直是該國安全政策的重要一環。在東南亞地區，各國重視內部的族群和諧，希望以內部的政治穩定和經濟發展帶動地區整合，進而維持地區及國家安全。它們的見解和人類安全有相似之處。這說明日本及東南亞國家對人類安全有積極反應的道理。可是綜合性安全既提出在先，人類安全隨後再重複其中觀點，而且以聯合國名義提出，難免受到批評。 七、人類安全與國家安全 人類安全的全球議程設定雖然有上述這些缺點，不過它的討論並沒有停止。最主要的原因在於學界認為這是一個值得探討的另類思考。國際社會太久受困於國家安全的概念，應當有一個突破。更何況國際社會已經進入了後冷戰時期，在全球化的大架構之下，安全的維護實在不能用舊的概念來處理問題。新的概念在提出之時必然會遭遇批評，不過只要見解是對的，看法合乎潮流，討論到最後還是會被接受。問題是目前的國際社會主流意見對於人類安全還是相當的陌生，需要更多的溝通與討論，它才有可能成為普遍的看法。人類安全的最核心問題在於強調個人安全的重要。也就是每個人的生存與安全都應該沒有威脅，國家才能安全，國際社會連帶才能平安無事。這樣的主張和國際關係自一六四八年以來所強調的基本單元，也就是以國家作為互動的對象以及權利與義務的主體大不相同。聯合國的報告重視的是個人的工作權利、政治參與權利及人權保障，認為這才是徹底維護人類安全的最根本問題。換言之，國際關係長期以來所強調的國家利益，在人類安全的大架構之下，應當由人類利益來取代，只有人類全體利益得到保障，全世界的安全才不會受到威脅。對於這種看法持反對意見的學者認為聯合國並沒有排斥國家利益。聯合國反對的是主要國家太重視軍事安全，將寶貴的資源用在武器的製造與發展，而忽略了人類的發展與民生福利。人類安全應當用另外一種角度來思考，才能糾正目前國際社會的偏差。聯合國至今仍然是主權國家的集合體，它之所以能夠運作完全是主權國家的支持。如果為了人類安全而反對

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國家利益，等於反對主權國家的存在，聯合國的存在如果都成問題，怎有可能再去推動人類安全？所以，折衷的見解應該是國家利益和人類利益同時存在，兩者相輔相成。國際社會在國家安全沒有威脅之後，再設法改善人類安全，如果這一點能夠做到，國際間的種種安全問題自然可以迎刃而解。 八、結論 全球化是後冷戰時期的大趨勢。國家之間的距離因為全球化而大為縮短，國界也因為全球化而變得模糊化。全球化的結果難免出現一種流行的文化或者國際性的時尚，或者是共同的訴求。反對全球化的人視這種流行文化或國際時尚為西方的文化侵略，強調只有回歸自我，才能顯現每一個文化的特色。不論全球化的爭議如何，全世界受到資訊化和國際化的影響是不可避免的結果，處在後冷戰時期一定要使用更前瞻、更恢宏的世界觀去了解國際關係的變化，才能掌握趨勢，在快速變遷的世局中維持優勢的地位。這種優勢地位可能表現在軍事安全方面，也可能表現在非軍事方面。人類安全不是一個新的理論，它所討論的問題在國際關係領域中早有不同的研究。但是它是一種新的訴求，目的在於希望國際社會能夠更安定，全體人類能夠享受更安全的生活環境。它所訴求的目標或許在短時間內不可能一一實現，但它代表著二十一世紀國際社會所要努力的方向。作為國際社會的一份子，我們能夠充分了解這個大趨勢，分享新知識，為解決人類的共同困難提出解決的方法，本身就是一種貢獻。

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