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全球化衝擊下香港教育改革二十年
的市場化現象
許玉麟
華南師範大學 教育科學學院
摘要
香港教育改革自上世紀八十年代已開始進行，到了1997 年回歸中國之時，除了因 應回歸中國，同時也為應對全球化的發展趨勢，香港教育進行了大規模的大改革， 當中採用市場化的營運模式，作為教育改革的重要策略。文中以香港回歸中國，推 行教育改革為重點，透過香港教育局所提出的改革內容，分析香港教育改革中，市 場化營運模式的改革所出現的五個現象。關鍵詞
全球化、國際競爭、市場化一、前言
在全球化經濟趨勢下，環球教育發展因應社會及經濟的變更，進行前所未有的 革新。香港教育改革亦以應對全球化為目的，希望在這場全球競爭中，脫穎而出。 本文研究香港近二十年的教育改革，指出改革為求成效，以市場化模式的營運，作 為應對手段。本文討論香港教育改革以市場化模式營運所出現的現象。二、全球化經濟與國際競爭對教育的影響
全球化意味更多的競爭 (Carnoy，1999)。對國家而言，教育改革就是去提升自 己力量，以期在新一波國際競爭中，脫穎而出（佟立，2012）。於是教育工作者就 被問到，栽培出來的人才，在這場國際戰爭中，有能力勝出嗎？ 1. 傳統教育目的改變 全球化的國家競爭思潮對西方傳統教育的影響，高等學府的人文學系被砍掉， 因為他們「完全不符合經濟效益」。簡．凱爾西稱之為「經濟原教旨主義 (economic fundamentalism)」 (Kelsey，1995)。其特徵是自由市場原則在各地急轉，形成了「新 型企業殖民主義」，出現單一的文化和生活方式（佟立，2012）。 有認為未來的工人將是「知識工人」，學校應集中培養在軟件和科學方面造詣 深厚的畢業生，從這點完成教育方向改革，國家就可以在國際競爭中，力保不失。 事實上，跨國企業根本不需要傳統教育品質（佟立，2012）。全球化下的經濟工人， 只美化為「知識工人」。今天，經濟可能蓬勃發展，普通人的生活反而下降，這也 意味著群眾向低工資、臨時合同工轉移（佟立，2012），香港回歸後的人力市場正 與此吻合。 生產國際化隨之而來的是資本流動國際化。西方政府解除對金融市場的控制， 跨國企業可以更快捷地，將資金轉到世界任何一個它認為有利可圖的地方。巴羅和 羅伯遜認為北美的企業領導人對於接管公共教育，有三大目標：（1）確保樹立年輕 一代，在思想觀念上忠誠於自由市場的世界觀；（2）打通向年青消費者心靈和教育 工業裡，有利可圖的合同的市場通道；（3）將學校轉變成為培訓中心，以便生產出 適合跨國公司需要的勞動力 (Barlow & Robertson，1994)。2. 管理教育的新模式 新的教育模式，就是市場化營運模式。跨國企業為接管公共教育，最重要的第 一項策略，是精心選擇一些統計材料，發動大規模的媒體攻勢，將公共教育描繪得 一塌糊塗。學校耽誤了學子，教師往往成為這類污蔑性攻擊的主要犧牲者。 第二項策略，是抬出社會達爾文主義的企業哲學。新的環球現實，被說成具有 高度的競爭性，因而學生必須學到各種經營自由市場的技術手法，例如企業管理等 等。很多大學的課程中，企業管理已佔據尊貴的地位，人文學系愈見萎縮。 第 三 項 策 略 是 設 計 出 一 套 瓦 解 現 存 公 共 教 育 體 系 的 方 案， 提 出 特 許 學 校 (Charter Schools) 和付款學券制 (Voucher Systems) 等等措施，所謂能夠促進獨立 學校成長的方案，供社會去「選擇」（佟立，2012）。 巴羅指出，企業為教育作出的最大貢獻，乃是將教育變成企業 (Barlow & Robertson, 1994)。新知識經濟時代，教學往往被簡單為如何「管理」教育空間，除 了計劃和組織技巧外，不需要教師有任何個人才幹（佟立，2012）。 市場化的教育改革，源於歐美，市場成為政府首要關注對象。「教育—企業夥 伴關係」的說法，滲透到教育議題。「全球競爭力」這一概念，成為教育咒語，給 教師巨大的壓力。今日，更出現一股跨國界的「統一」課程的勢頭，這種市場化的 跨國統一課程，有兩大特徵。第一特徵：讓教育服務於市場的需要，意欲從根本上 擺脫對民族和國家所負的責任；第二特徵：讓商業價值凌駕於其他價值之上，要求 教育必須對商業的成敗負責，即是所謂的「問責」 ( 史密斯，2000)。 面對教育市場化，學者的意見不一 (Carnoy，2002)。認為市場原則使教育會更 有效率。面對國際市場化的大趨勢，巴羅 (Barlow & Robertson，1994) 提出三種全 球化下的教育改革模式 :
1. 競爭驅動模式 (Competitiveness – driven reforms) ：以市場為導向，教育改革為 的是打進世界市場，在市場競爭中勝出。
育改革以私營手段，提供優良服務。
3. 平等驅動模式 (Equity – driven reforms) ：針對不同群體的特定需要，作出適當 的剪裁服務。 無論如何，教育市場化的趨勢，已經在經濟發達地區蓬勃起來。
三、全球化下的香港教育改革
香港的教育改革，實始於 1982 年國際教育顧問團發表的《香港教育透視》報 告書。到了 1997 年，香港特區政府成立，董建華出任行政長官，宣佈對教育制度 作全面檢討（董建華，1997）。1999 年 1 月，教統會以分階段的方式就教育目標和 教育改革內容兩方面進行公眾諮詢。教統會在 2000 年 9 月發表教育改革的報告書， 作為「21 世紀的教育藍圖」。 2003 年，香港政府針對學制、課程及考試制度改革，建議推行高中三年制和大 學四年制，即「三三四」學制，與國際主流學制接軌。 香港課程發展議會認為 21 世紀的學校教育，應協助學生作好準備，迎接下列 不同的挑戰，包括：知識型的社會、全球一體化、資訊科技的衝擊、事務的急速變化、 日益殷切的德育需要、市民參與政府事務不斷增加，和相互依存而又競爭的世界。 香港在 2001 年的教育改革（香港課程發展議會，2001），以「學會學習」為綱領， 目標是讓每一個學生能發展自己的個人思維，孕育個人的多元技能。 綜觀香港教育改革，目標就是從教育上提升香港的國際競爭力，以保持香港的 國際大都會地位。而國際的認同，就是教育改革成功的重要指標，所以 2013 年教 育局的《新學制檢討進展報告》報告摘要中，自豪地說出：「香港中學文憑現已成 為國際認可的資歷。」 教育改革的內容，從市場化的營運模式分析，出現下列五個現象： 1. 教學語言 中學教學語言一直困擾香港教育。根據 1996 年的教統會《第 6 號報告書》和1997 年 9 月的《中學教學語言指引》，由 1998 年開始，官方規定所有官津中學實 施中文授課，只有 114 間學生成績優秀的中學准許繼續以英語作為教學語言，全港 四分之三的中學「被迫」使用母語教學。 問題的背後關鍵，在於做成精英中學的名牌效應。這其實是社會大眾多年來， 以市場觀念，對英語教學的熱熾追求。隨著香港回歸中國，另一個教學語言同時出 現，就是普通話教學。於是，香港教學語言出現了所謂的「兩文三語」，即是粵語、 普通話和英語共三種授課語言。估計香港教學語言政策，難在短期內找到發展方向， 當中標榜英語教學媒介，是市場導向必然的結果。2009 年教學語言「微調」政策， 再無英中或中中名稱之分，高中課程全部開放任由選擇教學語言，初中有 25% 課程 可選擇使用英語授課。教學語言似一面倒傾向英語。 2. 教師專業 1982 年《國際教育顧問團報告書》建議香港成立類似教學專業議會 (General Teaching Council)，代表整體教師專業的利益和作為與政府溝通的橋樑。當然類似 的議會沒有成立，後來政府在 1986 年設立教師中心為本地教師提供教學相關資源， 在 1994 年成立教育人員專業操守議會，為教師專業訂定專業操守和工作守則。 香港回歸中國之後，特首董建華在 1997 年亦曾經承諾在兩年內為教師設立教 學專業議會（董建華，1997），但該承諾從未有兌現。對教師影響較為深遠的政策， 乃政府為教師訂定語文基準，此亦為董建華提出的教育改革措施之一，其目標是規 定在 2000 年，所有新入職的教師必須符合規定的語文基準，並且培訓在職語文教 師，使其在語文基準訂定後五年內全部符合基準。政府在 2001 年推行教師語文評 核試，規定所有新入職語文科教師，即是英語科和普通話科教師，需於 2004 年達 到基準試資格，而在職教師則以 2006 年為最後期限。除了語文評核試之外，所有 教師亦需要參加資訊科技測試。 2002 年，教育署發表提出對擬任校長、新入職校長及在職校長進行專業發展的 要求。隨後，香港的師訓與師資諮詢委員會在 2003 年發表文件1，訂定教師持續專 業發展政策的基本原則。 _______________ 1 師訓與師資諮詢委員會於 2003 年 11 月發表《學習的專業 專業的學習 教師專業能力理念架構及教師專業持續發 展》的文件，其後，2006 年 4 月發表《學習的專業 專業的學習 教師專業持續發展中期報告》的文件，及 2009 年 6 月發表《學習的專業 專業的學習 教師專業持續發展第三份報告》的文件。
香港政府對教師專業發展的態度，偏重教師個人專業資格的提升，未有給予賦 權，最終放棄成立教師公會的建議，學習型的教師專業團隊未能建立。 3. 教學質素評鑒 1997 年教統會《第七號報告書》，提出「優質教育」理念，強調教育質素的重 要性，同時滲入公營部門改革的元素和原則，其中包括檢討財政支出、評估政府活 動的成本效益、釐定部門間的責任與工作關係、強調問責性和提高部門在組織和管 理上的靈活性。引入市場競爭後，教育質素欠佳原因，往往歸咎學校的管理問題， 並非教學過程出現困難（謝均才，2001）。 1997 年 9 月，教育署依循全面品質管制的思路，設立學校教育質素保證架構。 1998 初，當局實施質素保證視學，視察學校運作，就學校整體表現作出綜合判斷， 並公開指標，其目的乃支援學校和改善質素，並且藉著監察來給予學校壓力，加強 學校的問責性。質素保證視學其實是一個外控加內控的管理機制。 在教學表現上，教育當局公佈每間中學在公開考試中，學生的增值指標資料， 作為評定學校在教學上的表現，讓家長知道子女就讀的學校，在學術成績上的表現。 這是明顯地引用價值觀念 (value-addedness) 來評估學校表現的所謂「增值指標」。 香港政府對學校教學質素評鑒的施行手段，一方面以視學督導的形式，另一方 面，以公開考試的成績，兩者一內一外，建立起一套質素評鑒的制度。 4. 學校管理問責 1991 年，教育署《學校管理新措施》，提出「校本管理」，要求學校每年制 定校本學校發展計畫和校務報告，並公開給外界查閱。2000 年教育局《香港教育 制度改革建議》，把財政和人事管理的權力進一步下放至學校層面。香港政府並於 2003-04 年間提交相關的《2002 年教育 ( 修訂 ) 條例草案》予立法會審議，其重點 在於改變學校校董會的組成方式。雖然條例草案受到部分辦學團體反對（陳日君， 2003），但在 2004 年 7 月獲得通過，並在 2006 年執行（李曉康、葉建源，2004）。
校本管理的理念和做法源自歐美在八十年代逐漸興起的一種管理學校的模 式。其特徵是政府下放權力予學校和校長，透過賦權，試圖把過去政府對學校管 理干預和集權過度的情況，改變過來，使學校能夠享有更大的自由度和靈活性 落實教育目標，而且能夠回應學生的需求。從校本管理的原則看來，在去中央 化 (decentralization ) 或權力下放 (devolution) 兩種發展趨勢下，更加著重學校在資源 運用與管理效能的責任。學校管理改革有兩個涵意，一方面尋求權力下放，另一方 面則加強專業和市場問責的機制來增強對學校的間接監管（鄭燕祥，2001）。波爾 嘗試將教師專業發展與教育改革模式結合，指出學校教育逐漸由官僚問責管理模式 (bureaucratic-accountability) 過渡到企業管治 — 市場管理模式 (corporate governance & market management) (Ball，1998)。香港的校本管理改革，就是上述管理模式。 5. 辦學模式 引入「一條龍」的小學與中學結盟，同時推行「直接資助計畫」。直資學校計 劃源於 1988 年教統會所發表的《第三號報告書》，建議政府不應視私營學校為補 充學額的緩衝，而要建立一個強大而獨立的私營學校教育體制。參與直資的學校， 政府按公營學校中之每年平均學位成本，根據學校的收生人數給予資助。直資學校 可以收取學費。該計劃於 1991 年起實施，在 2004 年度，直資學校的數目已增加至 55 間。加入直資學校的，不少是傳統老牌名校，它們利用直資自由收生的便利，以 自己的傳統校譽作為招徠，鞏固了它們的地位。到了 2019 年，根據教育局的資料， 直資中學穩定在 57 間。2 直資學校是典型的自由市場的經營模式，類似「學券制度」，由學生家長去選 擇心儀的學校，但又異於完全私營的市場運作，至少經費支出有政府的最低承包， 出現了「半私營」的模式。所以，直資學校可以憑藉其校譽，招生有較佳質素，或 者社經背景較佳學生入讀，因而對公營學校造成巨大競爭壓力。直資學校是全球化 下市場化的產物，這點跟巴羅 (Barlow & Robertson，1994) 提出三種教育改善模式 之中，「競爭驅動模式」和「財務驅動模式」，是異曲同工，都是以私營化為導向，
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2 直資中學的數目來自教育局 2019 年 3 月的網頁資料。https://www.edb.gov.hk/tc/student-parents/sch-info/sch-search/ schlist-by-district/index.html
加入激烈的競爭，提供優良服務。至於直資學校的監督，因為缺乏政府對公營學校 的一般監督，在 2009 年，曾經出現直資學校財務混亂而被迫結束的事例。 至於學前教育，教育局於 2007 學年開始，推行學前教育學劵制，解決多年來 教育界及家長要求政府承擔學前教育責任的問題。這亦是政府不直接承辦，而採取 巴羅所提的模式。
四、香港教育改革市場化的反思
1. 市場商業文化作主導的反思 香港教育界曾經流行一句說話：「管理學校如同管理茶餐廳」。商業文化的影 響，可以反映在對教育服務質素和表現指標的重視，有些學校亦參與國際標準機構 (ISO) 的認證計劃，藉著獲得國際標準認證來證明其在管理和教育服務方面的質素。 學校與家長的關係，成為商販與客人的關係。 辦學市場化，嚴重打擊香港公營學校系統的優良傳統。香港公營學校系統最能 推動社會階級流動，無論家境如何貧困，學生都可以靠自己努力，讀上最優秀的學 校。在英美，要優質教育，往往要去昂貴的私營學校。香港直資學校，使過去的所 謂貴族學校，死灰復燃，導致不同類型學校所提供的教育服務差距愈來愈大，「優 者愈優，劣者愈劣」 （李曉康、葉建源，2004）。 2. 市場化引起的教育問責與品質指標化的反思 自從近年貫徹優質教育的政策方向之後，不難發現針對學校、教師和學生的表 現指標愈來愈多，導致學校教育要應付各式各樣質素指標所帶來的影響和壓力。達 成指標的，就是「好」學校，否則，就是管理不善。 社會大眾把焦點放在學校之間的比較和分類，質素評鑒和指標往往變成為惡性 比較工具。貿然進行質素比較，最終只會演變為學校之間的淘汰戰，無助改善整體 學校教育的質素（李曉康、葉建源，2004）。3. 市場化概念導致的困境 香港回歸中國，教育改革就翻天覆地，家長及社會人士對香港學校教育卻普遍 失望，有能者盡快送子女出國。教師校長多感到極大壓力而無奈，覺得自己的教學 工作是「不務正業」。加上近年社會風氣，一片低沉，中學生和大學生的自殺數目， 年年有增無減。 香港教育改革的立足點，是在負面的假設上，忽略香港教育系統本身的優勢， 又無視香港教育結構樽頸限制。首先是香港政府傾向假設學校不問責，教師又多無 能懶惰，所以政策重點，在於加強監管問責，甚至不惜公開鞭撻。例如教育局大事 宣揚語文教師未符合語文基準，重創教師的形象。公開學校的視評報告，讓傳媒廣 泛報導個別學校得失，人人可以向學校問責，卻無視各種對學校形象的誤解和損害。 這種做法，是以公眾鞭撻審判，代替專業判斷討論，無助專業成長。 第二是香港政府迷信競爭及市場機制的力量，然而競爭過份的程度，已損害到 教育的本質。目前不少學校的寶貴精力和時間，就消耗在過度問責及競爭的過程中， 公關活動愈做愈多，而放在栽培學生成長的心血就愈來愈少。 香港教改發展形成了「樽頸現象」，引發了危機 : 愈改愈亂，愈亂愈失望（鄭 燕祥，2004）。形成樽頸的結構性原因有兩類：一是教師原來的超高工作量結構， 二是由教改帶來的淤塞結構。教改涉及專業進修，但問題是需要大量額外時間，進 修變成強迫性負擔。至於校本管理的影響，政府認為所有事工都應由學校自己來做， 只需出錢給學校便可以，於是，許多教師承擔了不少與教學無直接關係的行政工作， 無法專心教學。不少教師花大量寶貴時間，去自製校本教材。這些時間，本是用作 接觸學生的。由於是業餘的努力，不少製成品難免水準不高，而且互相重複。 教師專業形象及地位未受應有尊重和保護，甚至出現教師受屈辱的事件，結果 是塑造教師成為教育改革的「阻撓者」。 香港政府對教育投資絕不吝嗇，以 50 億元建立優質教育基金，在 2000 年教改 藍圖，要對教育系統作全面改革，挾著鉅資投入，氣勢如虹。為證實改革之必要， 不少熱心人士發動輿論，力陳香港教育各種弊病，並引述其他地區如新加坡、上海、
深圳，如何比香港優勝。一時間，教育界忙亂喪氣，四出參觀學習。不出數年，教 育界和社會，普遍對教育改革失望不滿，互相指責。這簡直是教育改革泡沫的爆破。 2013 年教育局的《新學制檢討進展報告》，當中提到優化課程，精簡考試。這正正 是教育局閉門造車，引來教育界極大反彈之後，急急作出的調整。然而，究竟是政 策的錯誤或是執行上的失誤，至今未有認真的檢討。
五、結論
全球化的經濟轉型過程之中，對教育改革真正掌握話語權的，是跨國大財團， 教育改革，不是去提升人文精神，而是去迎接國際競爭。教育改革所追求的卓越， 只不過是打倒對手的實力提升，自然就以效益考慮，因而就以市場角度出發，所以 教育改革就逐漸浮現如波爾講求市場效益發展的特徵：追求產能表現、成本效益、 市場競爭、教育商品化、消費主義及消費者為王 (consumer sovereignty) 等等的師生 關係 (Ball，1998)。 香港教育改革，已算是初步完成，學制與世界接軌。香港政府迷信競爭及市場 機制的力量，課程內容，亦跟隨世界潮流，在資訊科技、電子通訊方面的教學，大 力吹捧。香港教育改革的精神，服膺保持香港的經濟競爭力，要求學生可以在未來 的國際競爭中勝出。但政策與社會發展出現脫節現象，直接影響改革的效能，予人 一種改革不會解決問題，反而製造更多問題的感覺。 香港教育改革，可以說是大勢所趨，但是當中的衝擊，相信會愈來愈激烈，然 而改革路上，可否多點人性考慮，多吸納前線教育工作者的意見，以期減少震盪， 減少冤枉路。參考文獻
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