「歐盟生質燃料指令2003/30/EC」之執行與成效

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科技法學評論，5 卷 2 期，頁 191（2008）

科法新論

「歐盟生質燃料指令2003/30/EC」

之執行與成效

*

王服清

**

摘要

歐盟在 2003 年 5 月 8 日通過「歐盟促進使用生質燃料或其他可再生燃料於交通運輸工具之指令 2003/30/EC」（以下簡稱「歐盟生質燃料指令 2003/30/EC」）。依據該歐盟生質燃料指令第 4 條第 2 項之規定，歐盟執行委員會至遲應在 2006 年 12 月 31 日之前，且之後每兩年，定期向歐洲議會及歐盟理事會，提出歐盟會員國有關生質燃料及其他可再生燃料使用之進展評估報告。據此規定，在 2007 年 1 月 10 日，歐盟執委會提出歐盟生質燃料指令的執行情形與成效評估之第一份報告書。除此之外，「歐盟執委會下屬之能源暨運輸總署（Energy and Transport Directorate-General, European Commis-sion）」在 2006 年 4 月至 7 月期間，積極進行廣泛的公共諮詢活動，以收集對於生質燃料相關不同議題之各方意見。據以上述諸多資料以作 * _{本文之完成特別感謝「工業技術研究院九十六年度學界分包委託研究專案」⎯⎯} 「生質燃料外國立法例研究與我國相關法規檢討研究計畫」之補助，也要一併感謝雲林科技大學科技法律研究所賀鈞鉦碩士，對於本文之完成付出無盡的心力與協助。 ** 國立雲林科技大學科技法律研究所專任助理教授；德國慕尼黑大學法學博士。投稿日：2007 年 12 月 17 日；採用日：2008 年 8 月 18 日－ 1 91－

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吾人撰寫本論文之重要參考文獻，且期許本論文之研究成果可作為我國推動綠色能源政策或擬訂法制措施時之建言與回應。

關鍵字：歐盟、生質燃料、歐盟生質燃料指令 2003/30/EC、生質柴

油、生質酒精

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Cite as: 5 Tech. L. Rev., Oct. 2008, at 191.

The Analysis for Execution and Effect of

Directive 2003/30/EC on the Promotion of

the Use of Biofuels or Other Renewable Fuels for

Transport on European Union

Fu-Ching Wang

Abstract

European Union has passed directive 2003/30/EC which is concerning the promotion of the use of biofuels or other renewable fuels for transport on 8 May 2003 (abbreviate as “Biofuel Directive 2003/30/EC of European Union”). Accord-ing to Article 4(2) of this directive, European Commission shall draw up an evalua-tion report for the European Parliament and for the Council on the progress made in the use of biofuels and other renewable fuels in the Member States by 31 De-cember 2006 at the latest, and every two years thereafter. On the basis of this regu-lation, European Commission hands in the first report of execution situation and effect evaluation of Biofuel Directive 2003/30/EC of European Union. Besides, Energy and Transport Directorate-General, European Commission has positively proceeded wide public inquiry activities in order to gather the opinions of different topics about biofuels between April and July 2006. These materials above will be the important references in this paper. And also expect the research results of this

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paper to be able to be suggestions and responses of green energy promoting policy and legal measures in our country.

Keywords: European Union, biofuel, biofuel directive 2003/30/EC of

European Union, biodiesel, bioethanol

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1. 歐盟生質燃料指令 2003/30/EC

1.1 制定背景與考量理由

在歐洲，在 1990 年期間，仍然只有少數國家開始對生質燃料產生興趣。歐盟也在 2001 年開始認真對生質燃料加以注重，歐盟執行委員會在 2003 年提出立法草案，其後來 5 月 8 日通過了今日的「歐盟促進使用生質燃料或其他可再生燃料於交通運輸工具之指令 2003/30/EC1」（以下簡稱「歐盟生質燃料指令」）以及同年 10 月「歐盟對於重組能源產品與電力課稅的架構之指令 2003/96/EC」的第 16 條2。歐盟生質燃料指令不僅針對生質燃料，也適用於「其他可再生性燃料」。簡而言之，二者應該可被理解為凡是適宜可提供作為「可再生性燃料者」之意。在 2001 年時，生質燃料在歐盟市場的佔有率僅有 0.3%，且只有五個歐盟會員國有使用過生質燃料的重要直接經驗，其餘大部分歐盟會員國對於生質燃料仍是一知半解。如以下圖一所示，在那當時，原油價格在每桶 20 美元至 30 美元間，也已經一直波動超過了十五年以上。 1

Directive 2003/30/EC of the European Parliament and of the Council of 8 May 2003 on the promotion of the use of biofuels or other renewable fuels for transport, available at http://ec.europa.eu/energy/res/legislation/doc/biofuels/en_final.pdf (last visited Sept. 1, 2008) [hereinafter Directive 2003/30/EC].

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Directive 2003/96/EC of 27 October 2003 restructuring the Community framework for the taxation of energy products and electricity, available at http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:283:0051:0070:EN:PDF (last visited Sept. 1, 2008).

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圖一 1987 年至 2006 年原油價格波動3 基於上述圖表所顯示出來的原油價格持續波動，其使得各歐盟會員國轉變對生質燃料使用之重視態度，此乃他們有共識地去制定共同一致適用的歐盟生質燃料指令之最主要背景。在每個歐盟會員國間已經達成推動使用生質燃料的共識之下，歐盟生質燃料指令之制定總共列舉出 29 點的考量理由4之說明，大概從其可以歸納出三項主要目標：負起對於氣候變遷問題的責任、維護能源供應穩定性以及促進可再生能源的能源來源與環境間之平衡關係。除此之外，又可從歐盟生質 3

COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, REPORT ON THE PROGRESS MADE IN THE

USE OF BIOFUELS AND OTHER RENEWABLE FUELS IN THE MEMBER STATES OF THE E URO-PEAN UNION (2007), available at http://ec.europa.eu/energy/energy_policy/doc/07_ biofu-els_progress_report_en.pdf (last visited Sept. 1, 2008).

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燃料指令的一些制定考量理由當中，使得一般大眾容易體認與瞭解，何故有在歐盟層次制定該指令的必要性，吾人以下分成四大種類之考量理由，歸納論述之。

1.1.1 就降低消耗性天然能源之依賴度而言

促進生質燃料使用與生產有助於降低各歐盟會員國對能源進口之依賴性及溫室氣體之排放。除此之外，純粹或混合摻配於石化燃料之生質燃料原則上可使用於現有機動車輛及運輸系統，可減少歐洲共同體的產銷系統之可能成本（第 22 點）。依據歐體條約第 174 條第 1 項提到關於自然資源之保護及合理的利用，石油、天然氣及固態燃料（煤）等雖然為不可缺的能源來源，但也同時是產生二氧化碳排放的主要來源（第 2 點）。從官方實證之統計數字顯示，交通運輸工具佔了歐盟整體能源消耗的 30%以上之部分，此外，伴隨著交通運輸工具的二氧化碳之排放，會隨著更多國家加入歐盟後，其增加幅度應當還是會持續擴大增加中（第 4 點）。事實上，早在 2001 年 6 月 15 日、16 日，歐盟首腦理事會於 Gothenburg 開會時，既已針對歐洲共同體之永續發展策略進行探討，其中包含了生質燃料之發展（第 1 點）。歐盟會員國對於交通運輸工具利用生質燃料之方式，需要遵守京都議定書（Kyoto Pro-tocol）之部分方法，且其相關之任何政策應符合其他的責任承諾（第 6 點）。歐盟會員國若是增加交通運輸工具對於生質燃料之利用，則可為降低其燃料市場的能源進口之依賴及影響，找到解決方法之一，並至少確保中長期之能源供應穩定性（第 7 點）。

1.1.2 就使用生質燃料之技術層面而言

交通運輸工具利用生質燃料在技術層面上，將天然或未經化學加工精煉的含油性植物以壓榨、萃取或類似方法產生之純植物油，也可被利用作為生質燃料，其可適應相容於車輛之複雜引擎並產生相當之能量，不會有問題（第 12 點）。蓋拜今日科技進步之賜，在歐盟現行流通中的大多數車輛可以使用低摻配比率之生質燃料而不會產生問題。又因最近的科技長足發展，使

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得車輛甚至有可能使用更高摻配比率之生質燃料。某些國家之科技發展已經有能力掺配 10%或以上更高濃度的生質燃料（第 8 點）。生產更優質的車輛提供了摻配更高比率的生質燃料之利用可能性。先進的車輛已經在歐盟的某些城市開始運轉，使用完全純粹的生質燃料，有助於改善市區之空氣品質。因此，歐盟會員國有信心能夠進一步促進生質燃料之使用於大眾交通運輸事業類型（第 9 點）。

1.1.3 就生質燃料客觀被認可之技術標準而言

生質燃料作為新式燃料，應符合客觀被認可之技術標準，一旦能更廣泛為消費者及車輛製造者所接受，因此就可打入燃料市場。生質燃料所符合之技術標準亦形成了廢氣排放的基本準則及有助於廢氣排放之監控。確保新式燃料合乎現今技術標準之過程當中，可能會遇到一些與開發傳統石化燃料相同之大難題出現。因此新式燃料可以在維護環境平衡需求下才被採用（第 13 點）。據此，生質乙醇及生質柴油以純粹或混合摻配比率之型態用於車輛時，應遵守品質要求標準，來確保最佳狀況之引擎運轉。最顯著的例子就是生質柴油使用於柴油引擎，其轉酯化之加工程序應符合歐洲標準委員會（European Committee for Standardization；CEN）於脂肪酸甲酯（fatty acid methyl esters；FAME）之 prEN 14214 標準。於是，CEN 有責任應去建立歐盟交通運輸工具使用生質燃料之其他適當標準（第 14 點）。

1.1.4 就裨益於農業發展而言

生質燃料之此種替代性燃料需要廣泛地被大眾使用接受且具有價格競爭力等之諸多條件成熟時，才有可能達到市場一定佔有率之目標（第 18 點）。故訂定出歐盟的共同農業政策之相關規定，目的在於促進生質燃料之利用，且配合永續發展的農業及林業實業，藉此創造出永續鄉村發展之新契機。以市場為導向的歐盟共同農業政策，進一步推動多元化的鄉村生活及農業，且可對於現在及未來之歐盟會員國開啟創新新農業產品之市場（第 15 點）。促進生質燃料之獎勵措施應該符合能源供應穩定性、友善環境的目標及在各歐

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盟會員國內部的相關政策目標與措施。在執行促進生質燃料之獎勵措施時，各歐盟會員國應考慮利用經濟成本效益高的宣傳方法為之（第 28 點）。

1.2 重要規定

歐盟生質燃料指令第 1 條規定：「本指令目標在於促進生質燃料或其他可再生燃料之利用，以取代各歐盟會員國的交通運輸中之柴油及汽油，為了俾益於一些目標之達成，例如，履行氣候變遷之責任承諾、提供及推動可再生能源來源，其取得對生態環境無害的穩定性。」歐盟生質燃料指令第 2 條：「I.為了本指令之目標，應適用以下之定義： (a)「生質燃料」為由生質物製造用於交通運輸之液態或固態燃料。 (b)「生質物」為農業（包括植物及動物物質）、林業及相關產業的生物能量分解之產品、廢料及殘渣部分，如同產業及都市廢料生物能分解之部分。 (c)「其他可再生燃料」為可再生燃料，不同於生質燃料，其來自可再生能源取得，誠如 2001/77/EC 指令（2001 年 9 月 27 日之促進歐盟會員國國內電力市場利用可再生能源取得產生電力 2001/77/EC 指令）所定義並用於交通運輸之目的。 (d)「能源含量」為燃料有較低之產熱值。 II.至少有下列之物被視為生質燃料： (a)「生質乙醇」：從生質物及／或生物可分解廢棄物製造之乙醇，可作為生質燃料使用。 (b)「生質柴油」：從植物或動物油製造具柴油性質之甲基脂，可作為生質燃料使用。 (c)「生質瓦斯」：從生質物及／或生物可分解廢棄物製造之燃料瓦斯，可被純化而具天然瓦斯性質，可作為生質燃料或沼氣使用。 (d)「生質甲醇」：從生物量製造之甲醇，可作為生質燃料使用。

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(e)「生質二甲醚」：從生物量製造之二甲醚，可作為生質燃料使用。 (f)「乙基叔丁基醚（ethyl-tertio-butyl-ether；ETBE）」：ETBE 是由生質乙醇為基本成分產生，乙基叔丁基醚具有 47%容量百分比的生質燃料。 (g)「生質甲基第三丁基醚（methyl-tertio-butyl-ether；MTBE）」：以生質甲醇為基本成分產生之燃料，生質甲基第三丁基醚具有 36%容量百分比的生質燃料。 (h)「合成生質燃料」：由生質物製造合成之碳氫化合物或其混合物。 (i)「生質氫氣」：從生質物及／或生物可分解廢棄物製造之氫氣，可作為生質燃料使用。 (j)「純植物油」：將天然的或未化學加工精煉的含油植物以壓榨、萃取或類似方法產生之油，且可相容於複雜之引擎型態並產生相當之能量。」歐盟生質燃料指令第 3 條第 1 項第 b 款：「(i)在 2005 年 12 月 31 日之前，該目標之參考值應為在市場上所有用於交通運輸目的之汽、柴油燃料總量之 2%。(ii)在 2010 年 12 月 31 日之前，該目標之參考值應為在市場上所有用於交通運輸目的之汽、柴油燃料總量之 5.75%。」其設定了一個歐盟目標的參考數值，希望在 2010 年底，生質燃料能在汽油及柴油之燃料市場裡佔有 5.75%的市場佔有率，以及 2005 年的 2%中程目標。又依據該指令第 3 條第 1 項第 a 款：「歐盟會員國應確保其市場上有最少部分之生質燃料及其他可再生燃料，並且為其效果設定國家指示性之目標。」歐盟會員國被要求為 2005 年設定一個針對自身「國家指示性的（ indicative ）」中程目標，須將歐盟生質燃料指令所期望的「參考值（reference value）」列入考慮。據此，歐盟會員國在 2004 年去預備設定好 2005 年的國家指示性目標，以及最遲在 2007 年去預備設定好 2010 年的國家指示性目標。下列表一顯示歐盟會員國各別自行設定在 2004 年欲達成生質燃料的市

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場佔有率之國家指示性目標5。有些歐盟會員國所使用的生質燃料已經達到當初自行設定的國家指示性目標，然而，有些國家尚未達成。2005 年生質燃料在歐盟燃料市場佔有率的數值約 1.2%～1.4%左右，略低於生質燃料指令所規定目標的 2%參考值。此外，表一明顯的可以呈現大部分的歐盟會員國都願意將 2010 年生質燃料的使用消耗量百分比設定在 5.75%。表一各歐盟會員國的生質燃料量於 2003 年及 2004 年在所有能源的市場佔有率，以及 2005 到 2010 年自行設定欲達成生質燃料的市場佔有率之國家指示性目標6 Consumption (%, energy content)

Targets (%, energy content) Country 2003 2004 2005 (ref. value: 2%) 2006 2007 2008 2009 2010 (ref. value: 5.75%) Austria 0.06 0.06 2.5 2.5 4.3 5.75 5.75 5.75 Belgium 0 0 2 2.75 3.5 4.25 5 5.75 Cyprus 0 0 1 Czech Republic 1.09 1 3.7 or 1.52 4.67 5.55 Denmark 0 0 0 0.1 Estonia 0 0 2 2 Finland 0.11 0.11 0.1 5

See European Commission, Member States Reports in the frame of Directive 2003/30/EC,

available at http://ec.europa.eu/energy/res/legislation/biofuels_members_states_en.htm

(last visited Sept. 1, 2008).

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EUROPEAN COMMISSION, REVIEW OF EU BIOFUELS DIRECTIVE - PUBLIC CONSULTATION

EXERCISE, APRIL-JULY 2006, available at http://ec.europa.eu/energy/res/legislation/doc/ biofuels/2006_05_05_consultation_en.pdf (last visited Sept. 1, 2008) [hereinafter REVIEW OF EU BIOFUELS DIRECTIVE].

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Consumption (%, energy

content)

Targets (%, energy content) Country 2003 2004 2005 (ref. value: 2%) 2006 2007 2008 2009 2010 (ref. value: 5.75%) France 0.67 0.67 2 2 3 4 5 5.7517 Germany 1.21 1.72 2 5.75 Greece 0 n.a. 0.7 2.5 3 4 5 5.75 Hungary 0 0 0.6 4 Ireland 0 0 0.06 1.14 1.75 2.24 Italy 0.5 n.a. 1 2.5 Latvia 0.21 0.07 2 2.75 3.5 4.25 5 5.75 Lithuania 0 0.02 2 5.75 Luxembourg 0 n.a. 0 2.75 5.75 Malta 0.02 0.10 0.3 Netherlands 0.03 n.a. 0 2 2 5.75 Poland 0.49 0.3 0.5 1.5 5.75 Portugal 0 0 2 Slovakia 0.14 0.15 2 2.5 3.2 4 4.9 5.75 Slovenia 0 0.06 0.65 1.2 2 3 4 5 Spain 0.3518 0.38 2 Sweden 1.32 2.28 3 5.75 UK19 0.03 0.04 0.2 1.7 2.6 3.5 EU25 0.5 0.620 1.4 ※圖表說明： 17：上述資料事實上已經被修改而採取後來法國政府所公布的國家目標，蓋其數據太晚陳報給歐盟執行委員會，以致無法在上述圖表中反映出來。最新法國政府資料來源報導，預估至 2008 年生質燃料就已能在燃料市場佔有率為 5.75%的國家目標，2010 年為 7%， 2015 年為 10%。

18：根據「生質物行動計畫（biomass action plan）」當中所陳列的數據而所作的修正，已考量到從西班牙當局所公布之新資料。

19：英國對於 2005 年生質燃料預估在燃料市場佔有率，生質柴油與生質酒精各為一半。 20：希臘、義大利、盧森堡以及荷蘭推測在 2004 所消耗的生質燃料量佔所有能源的百分比數

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歐盟生質燃料指令第 3 條第 2 項至第 5 項：「II.生質燃料可以利用於以下之任何型態： (a)純生質燃料或摻配高比率生質燃料之礦物油衍生物，符合應用於交通運輸之特定品質標準。 (b)摻配高比率生質燃料之礦物油衍生物，應符合用於交通運輸燃料相對應之歐洲規範描述技術說明書（EN 228 and EN 590）。 (c) 生質燃料衍生之液態物，例如，乙基叔丁基醚（ ethyl-tertio-butyl-ether；ETBE），ETBE 佔生質燃料的百分比如第 2 條第 2 項所說明。 III.歐盟會員國應監控車輛使用生質燃料摻配比率 5%以上柴油是否合乎排放要求，且應該（如果適當的話）採取方法使其合乎共同體立法決議之相關排放標準。 IV.在推動過程中，歐盟會員國應全面考慮使用生質燃料及其他可再生燃料之氣候及環境平衡，且應在燃料推動與環境平衡間取得最大共識，並兼顧燃料競爭力與供應穩定性。 V.歐盟會員國應確保生質燃料及其他可再生燃料使用之相關資訊公布於大眾。生質燃料摻入礦物油衍生物之百分比超過脂肪酸甲酯或生質乙醇（fatty acid methyl ester；FAME）5%限制量時，應加強銷售之特別分類。」

歐盟生質燃料指令第 4 條第 1 項：「I.在每年的 1 月 1 日前，各歐盟會員國必須向歐盟執行委員會提出報告書： (a)促進生質燃料或其他可再生燃料使用之措施方法，以作為取代交通運輸工具柴油及汽油之目的； (b)國家資源不僅分配到交通運輸工具而且到能源使用的生質物之生產； (c)（純或混合）生質燃料及其他可再生燃料在前一年的交通運輸工具燃料總銷售量當中之市場佔有率。歐盟會員國應就生油或油類產品影響生質燃料及其他可再生燃料市場銷售之供給，適當地提出例外情況之報告。

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II.緊隨著本指令施行後之第一份報告，歐盟會員國應指出該國家第一階段之國家指標性目標。包括 2006 年之報告，歐盟會員國應指出該國家第二階段之國家指標性目標。 III.在這些歐盟會員國之各別報告書中，其國家目標之差異性比照參考第 3 條第 1 項第 b 款之歐盟目標參考值（在 2005 年底，生質燃料達到 2%的市場佔有率，而 2010 年底達到 5.75%），應被鼓勵且可根據以下之基礎： (a)客觀因素例如從生質物生產生質燃料之有限國家潛力。 (b)不僅交通運輸工具而且能源使用的生質物生產之其資源分配，以及國家交通運輸工具燃料市場的特殊技術或氣候之特質。 (c)國家政策分配相當的資源到其他交通運輸工具燃料種類之生產，而該燃料種類基於可再生能源來源而且符合本指令之目標。」此外，歐盟生質燃料指令第 4 條第 2 項規定（審查條款）：「I.最晚在 2006 年 12 月 31 日之前以及之後每兩年，歐盟執行委員會應提出有關歐盟會員國在生質燃料及其他可再生燃料使用之進展評估報告，送交歐洲議會及歐盟理事會。 II.在該進展評估報告裡至少應該包含以下之事項： (a)為了促進生質燃料及可再生燃料使用之目的而歐盟會員國所採行的措施，有關其成本與效益關聯性。 (b)更進一步增加生質燃料及其他可再生燃料的使用比例，有關其經濟及環境衝擊。 (c)生質燃料及其他可再生燃料生命周期之展望，指出未來促進生質燃料之使用對氣候及環境有益之可能方法，且變成具有競爭力及成本效率之潛力。 (d)被用於生產生質燃料的農作物之永續發展（尤其是土地利用）、耕種之密度、耕種輪作及殺蟲劑之使用。 (e)評估生質燃料及其他可再生燃料之使用，有關其氣候變化之不同效果以及其 CO2 氣體排放降低之影響。

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(f)關於交通運輸工具之能源效率，其更長期的措施選項之審查。」根據此報告，歐盟執行委員會應該提出凡是適當的提案，調整目標系統至歐洲議會及歐盟理事會，誠如第 3(1)條之規定：「若在該進展評估報告推斷出，國家指標性之目標無正當理由及／或無關於新科學事據之事由而無法達成時，這些提案應該以適合之方式闡明國家目標，包含得以課予強制性的國家目標。」此份進展評估報告書的功能須能檢視生質燃料使用到 2006 年年底時之進展成果，所以該報告書當然不包括到 2007 年才加入歐盟的新會員國（羅馬尼亞和保加利亞）。上述新的歐盟會員國直到 2007 年 7 月 1 日依據歐盟生質燃料指令，才會提出他們的第一份國家報告書。當然他們有相當好的潛力去發展生質能源，他們的加盟也促進了歐洲共同體的生質燃料政策之發展及完備。舉例來說，羅馬尼亞和保加利亞國內之每個人在其農業用地上有 0.7 公頃，比較所有 25 個歐盟會員國之平均值只有 0.4 公頃來得多。歐盟生質燃料指令第 5 條：「在第 2 條第 2 項包含之生質燃料列表可能會因科技進步而被實行，其程序可參照第 6 條第 2 項。當採取本指令之列表時，生質燃料對環境之衝擊應被納入考慮。」此外，同指令第 7 條：「I.歐盟會員國最遲應於 2004 年 12 月 31 日前訂定其於必要之法律、法規命令及行政規章來遵守本指令，並應立即通知歐盟執委會。當歐盟會員國實施這些措施時，應包含本指令之參考說明或附隨此類參考說明於官方出版品中。形成此類參考說明的方法應由歐盟會員國實行。 II.歐盟會員國應送達其被本指令涵蓋的範疇，而所採用之國家法律規定到歐盟執委會。」歐盟生質燃料指令的時程要求之流程如圖二7： 7

EUROPEAN COMMISSION, PROMOTING BIOFUELS IN EUROPE (2004), available at http://ec. europa.eu/energy/res/publications/doc/2004_brochure_biofuels_en.pdf (last visited Sept. 1, 2008).

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Biofuels directive adopted-European indicative tar

g

ets set

Directive on fuel taxation-a tool to promote biofuels Member S

tates set national indicative

tar

g

ets for 2005

Member S

tates report progress on biofuel share-

December 2005: 2% tar

g

et deadline

Commission evaluates progress towards tar

g

ets-recommendations

Member S

tates set national tar

g

ets for 2010

Second Commission evaluation with proposals for action if needed tar

g

et date for 5.75% share for

biofuels in Europe

2003 (May) 2003 (Oct) 2004 2005 2006 (Dec) 2007 2008 (Dec) 2010 (Dec)

※流程說明： 1.2003 年 5 月通過歐盟生質燃料指令。 2.2003 年 10 月通過歐盟能源產品與電力課稅指令第 16 條。 3.2004 年各歐盟會員國應自行設定在 2005 年時生質燃料使用佔有率的國家指示性目標。 4.2006 年 12 月 31 日前歐盟執行委員會提出歐盟會員國有關生質燃料之第一份進展評估報告書。 5. 2007 年各歐盟會員國應自行設定在 2010 年時生質燃料使用佔有率的國家指示性目標。 6. 2008 年歐盟執行委員會提出第二份進展評估報告書。 7. 2010 年生質燃料在所有歐洲燃料市場 5.75%的佔有率。圖二歐盟生質燃料指令時程要求之流程

1.3 （非強制性）法效力

必須強調的是，上述國家指示性的目標一旦被採用，然而，其卻非具有強制性。國家指示性的目標代表各歐盟會員國的道德承諾與責任，但對他們而言，卻沒有法律上的義務去達成其自行設定生質燃料使用佔有率的目標。

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與「電力再生性能源指令8」有所不同，歐盟生質燃料指令在剛開始的階段不強制要求歐盟會員國去採取適當的手段與步驟，在 2005 年時就希望能達成其自行設定生質燃料使用佔有率的國家指示性目標。依據上述歐盟生質燃料指令第 4 條第 2 項，迄至 2006 年年底時，歐盟執行委員會須提出生質燃料使用進展之報告書，並以該份報告書為基礎，歐盟執行委員會應該提出妥適的方案給歐洲議會以及歐盟部長理事會，讓他們知道如何將指令調整原本所欲達到的歐盟目標到實際推動使用生質燃料之現實狀況。據此，「歐盟執委會下屬之能源暨運輸總署（Energy and Transport Directorate-General, European Commission）」在 2006 年 4 月至 7 月期間，進

行一系列的公共諮詢活動9，其目的在於也想知道公家機關、商業界、非政府組織以及其他利益團體，對有關推動生質燃料使用之下列一些問題的回應與看法，以因應歐盟生質燃料指令要求歐盟執委會須在 2006 年底前提出進度報告書。在第 4 條第 2 項的規範範圍下所進行之工作，許多的資訊以及闡明所有技術上的議題之詳細內容呈現在「伴隨工作人員的工作研究報告書10」中，相當值得參考。如果此份報告之結論斷定出，歐盟會員國之國家指示性目標是無正當理由或／以及與新科學證據無關的理由而無法達成時，那麼歐盟執行委員應該進一步在所提出的方案裡，闡明各個歐盟會員國須如何以妥適方式，甚至於以強制性方式，達成其自行設定生質燃料使用佔有率的國家指示性目標。如果會員國設定「國家指示性目標」低於歐盟之參考數值目標時，此種差距必須以鼓勵的方式去達成該歐盟目標。如果歐盟執行委員會認為，歐盟會員國不妥當地設定過低的國家指示性目標而做出負面決定，則將會對該會員國發 8

Directive 2001/77/EC of the European Parliament and of the Council of 27 September 2001 on the promotion of electricity produced from renewable energy sources in the internal electricity market, L283 OFFICIAL J. EUR. COMMUNITIES 33 (2001).

9

REVIEW OF EU BIOFUELS DIRECTIVE, supra note 6.

10

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動違反歐體法之控告程序。

1.4 結論

吾人分析上述歐盟生質燃料指令 2003/30/EC 的制定背景、考量理由、重要規定以及（非強制性）法效力等之後，得出以下一些之結論： 1.推動生質燃料且其使用得愈多，可以解決交通運輸工具幾乎完全對於石油依賴的問題，找到其關鍵性的解決出路。除此之外，促進使用生質燃料也是可以減少交通運輸工具排放大量溫室氣體的少數有效方法之一。故歐盟為搭配歐盟生質燃料指令 2003/30/EC 的公布實施，也做出其他重大政策宣示以及推行許多計畫，不斷採取新的政策來推動生質燃料，不外乎減少交通運輸工具對於石油的過度依賴、能源供給自主之穩定性以及降低大量溫室氣體的排放等之目標，其意志與決心深值得我們學習。 2.推動生質燃料的政策能助益於溫室氣體減少之效益，除此之外，可經由相關獎勵或配套之行政措施，將環境負面影響的風險降到最低。例如，不鼓勵為了生產生質燃料所需的原物料作物，而將原本具有高環境價值的土地轉改種生質燃料原物料、鼓勵用第二代生質燃料的製程去生產生質燃料，避免與糧食作物發生排擠效果、避免國產和進口的生質燃料間之任何歧視以及不應該演變成貿易上的壁壘障礙。使用生質燃料所帶來的負面衝擊應該被評估且其運作應該受到控管，讓生質燃料未來可以發展得更健全。 3.能源供應的穩定性之是否取得最大效益，取決於能源來源的多樣性之最大化、增加燃料的種類以及燃料來源區域之多樣性。應該去鼓勵包括對於第三世界國家在內，任何其對環保有利的所有生質燃料種類及其原物料作物的產業及農業生產活動。 4.我國政府應該補助生質燃料相關研發經費，開發新技術以提升相關設備之效率、降低單位生產成本。政府也應補助煉油業者研發，積極加入生質燃料之製造與產銷。我國政府應對生產生質燃料之業者，給予稅金獎勵措施，包括：投資補助、生產補助、稅賦減免等優惠政策，並對生產能源作物

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之農民給予一定之補貼。 5.我國政府得立法強制石化燃料產銷業者添加一定比例之生質燃料，或是能源生產業者使用一定比例之生質燃料，未達規定配額者依法處罰。 6.我國相關生質燃料之研究機構、政府機關或民間業者開放各界參觀，透過大眾傳媒、教育體系等散播生質燃料發展之訊息，廣宣生質燃料之好處，促進各界廣泛使用生質燃料。

2. 生質燃料的利益與問題

2.1 生質物

「生質物（biomass）11」應該意味著產品、廢棄物、農業殘渣（包括植物與動動之物質）、森林相關工業等之生物可分解部分，以及來自城市與工業的廢棄物之生物可分解部分。簡言之，生質物是指所有光合作用衍生的生物物質，不論其是否仍為生物皆稱之。生質物指來自生物體可提供作為製造能源的非化石有機物。有些國家將作為能源來源的生質物再進一步劃分為： 1.初級生質：指一些生長快速的植物體，可直接或經轉化後作為能源使用。2. 次級生質，指製造纖維、食品或其他農產品剩餘的廢棄物，以及畜產品的副產物，這些物質常經過物理處理而非化學處理，包括林產和農產品廢棄物、水肥及廢物等，這些物質可作為能源使用。生質物的推廣與利用，至少具有農業、能源和生態保育等三方面的效益：

2.1.1 能源上的效益

生質物的發展對於能源多元化、能源自主性（或能源供給穩定性）有一定的助益。 11 參見黃瀕儀、黃宗煌，「推廣能源作物生產的問題與政策調和」，能源季刊，第 36 卷第 1 期，頁 122-123（2006）。

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2.1.2 生態環境的效益

利用農產品作為生質能源會帶來物質和能量的良性循環，對生態環境有著積極的作用，且以其生產出來的生質能源，則比當前的主要化石能源更為乾淨，不會對環境造成破壞。

2.1.3 農業上的效益

利用農產品生產生質能源，則為解決糧食過剩締造了第 3 條可行的道路，同時也為台灣加入世界貿易組織（WTO）後所面臨的農業問題，開啟另一個轉機。生質能源之原料一般係來自具光合作用的植物有機物質，主要來自森林及其副產品、農作物（含副產品、畜產排泄物或廢棄物）、工業殘餘（如造紙業）及非農業廢棄物。易言之，生質能源從可再生物質及廢棄物（所有的生質物），包括：固態生質物、動物產出物、農工業廢棄物以及都市垃圾等，直接或間接地由生質物產生之能源產品（電、熱及燃料）。生質能源屬再生性能源，其中極具有潛力者為生質柴油。生質能源是一種新能源，與風能、太陽能一樣具有取之不盡、用之不竭的特性，與其他新能源比較，生質能源兼具有環境保護與能源產出的雙重效益。

2.2 生質燃料

生質燃料（biofuels）為一種有機物質合成的交通運輸工具燃料，在今日，最常見到的生質燃料為生質柴油（由植物油所製成）以及生質酒精（由醣類及澱粉作物製成）。生質柴油12為「將動、植物油脂或廢食用油之長鏈脂肪酸，於觸媒存在下，與烷基醇類經由轉酯化，所生成之直鏈烷基酯類」。生質柴油一般常用的醇類為甲醇，所生成的甲基酯類，其燃燒特 12 參見林忠亮等，「大豆油生產生質柴油之生物轉酯化技術探討」，石油季刊，第 41 卷第 4 期，頁 51（2005）；盧文章、林昀輝、李宏台，「臺灣發展生質柴油的技術創新」，能源報導，2007 年 1 月號，頁 11-13（2007）。

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性與石化柴油相近，以不同比例摻配於市售石化柴油中，80%石化柴油摻配 20%生質柴油，且摻配比例在 20%（B20）以內，則無須對柴油引擎進行調整。巴西與美國開發生質酒精13為能源之經驗與關鍵技術。巴西生質酒精自 1970 年代石油危機起，發起「巴西國家酒精計畫」，此計畫採用甘蔗為生質來源，目前酒精消費量達 130 億升，並成功地推動乙醇佔有其國內汽車燃料之 20%左右，並且國內的載客用汽車也有 90%以上是以乙醇為燃料。美國採用玉米為生質來源，到了 1990 年代，環保法規更加嚴格，促使美國國會與各州政府鼓勵使用燃料酒精，使得生產燃科酒精之產業公司及其規模不斷增加，到 2000 年底，燃料酒精生產企業公司已增加至 50 多家，每年總產量增到 540 萬噸。巴西、美國訂定酒精添加於汽油之適當比例，並有一些較為具體的輔助方案，如酒精生產之相關研究、如生質作物之篩選與生產等與滅稅等措施。此外，也可以從木材、牧草以及其他某些廢棄物質（waste）取得製造生質燃料的原物料，第二代的生質燃料正在研發中且將予以商品化。其實生質柴油並非近來新發現的植物能源，在 1898 年當 Rudolf Diesel 於巴黎的展覽會場推出他的引擎時，採用的就是花生油為柴油引擎的燃料。在 1991 年 6 月德國就由小型試驗工廠生產出 10 噸的生質柴油，到 2003 年已約有 15 間工廠生產出 110 萬噸生質柴油以供應德國使用。在歐洲（不含德國）其產量已達到 100 萬噸，而美國則為 25 萬噸14。 13 參見徐敬衡，「生質酒精之能源開發」，化工技術，第 13 卷第 6 期，頁 179-189 （2005）。 14 曾善章，「生質柴油之發展與檢測標準介紹」，標準與檢驗，第 86 期，頁 14 （2006）。

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2.3 利益

自從 2003 年，原油價格漲了一倍。2005 年 8 月、9 月的卡崔娜颶風（Hurricane Katrina）帶來原油供應的負面效應，以及 2006 年 1 月路經烏克蘭的天然瓦斯供應暫時中斷掉。因此，生質燃料扮演了值得信賴的穩定替代能源之角色。生質燃料是目前唯一可以直接替代大量使用於交通運輸工具用途之石化原油。其他技術，如氫能源，雖然也擁有很大的潛力，然而，目前要使用氫作為能源之可行性仍然有一段距離，而且須將車輛的主要引擎結構以及燃料分配系統作重大改變。生質燃料現在就可以被使用，因為它可以在原本舊有的引擎上，使用低度混入生質燃料之原油，不需要作任何修改，或僅讓高度混入生質燃料之原油作低價調整。生質柴油的優點有下列五項15： 1.再生能源不虞匱乏，毒性低、生物可分解。毒性低到甚至可以食用，在水相環境中被細菌分解的速度可和葡萄糖相比。 2.比石化燃料乾淨得多的氣體排放。純粹的生質柴油比石化柴油，其排放氣體量的改善百分比各為煙霧形成情況減少 50%、微粒子（PM）減少 30%、不溶性微粒子（即黑煙）減少 80%、氧化硫（SOX）減 100%、一氧化碳減少 50%、醛類化合物減少 30%、碳氫化合物減少 95%、致癌性的多環芳香族碳氫化合物減少 95%及硝化多環芳香族碳氫化合物減少 90%以上。 3.閃火點（Flashpoint）較高，為 118 度（石化柴油 52 度），不容易意外點燃而失火。 4.與石化柴油的混合性良好。在法國係添加 5%在石化柴油以提升引擎潤滑性（稱為 B5），而在美國係採用 20%生質柴油與 80%石化柴油的混合油（B20）供公車或卡車使用。 15 參見陳志威、吳文騰，「生質油之能源開發」，化工技術，第 13 卷第 6 期，頁 191-192（2005）。

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5.十六烷值（Cetane Number）較高，可達 50-85 之間（石化柴油為 42），含氧量 11%，燃燒點火效果佳，燃燒較石化柴油完全。改變交通運輸工具燃料的混合比例是重要的，因為歐盟的交通運輸工具系統幾乎整個都仰賴石化原油。在 2000 年，歐洲每天進口 9 百萬油桶量（1 油桶：42 美加侖＝158.987294928 公升或 34.97231575 帝國（英國）加侖），其中 2 百萬桶來自非洲地區、3 百萬桶來自中東地區以及 4 百萬桶來自蘇聯與其加盟國。直到 2030 年，歐洲預計將成長到每天 1 千 4 百萬油桶之進口量，其中，中東地區成長 80%、蘇聯與其加盟國成長 20%16，所以原油供應的穩定性便成目前歐盟能源來源的最大嚴峻挑戰17。使用生質燃料的推動利益得以確保能源供給之穩定性以及防止氣候變遷，但使用生質燃料卻不是減少溫室氣體排放最廉價的方法，不過它不僅連帶改善引擎的效能，而且提供一個實用且大規模地減少交通運輸工具所產生的溫室氣體之階段性前瞻方法之一。根據圖三顯示，交通運輸工具方面特別需要溫室氣體的減量，因為根據統計從 2005 年到 2020 年間，每年排放的溫室氣體總量預計會成長到 7,700 公噸，它和任何其他方面的氣體排放總量相較起來都大於三倍以上。 16

INTERNATIONAL ENERGY AGENCY,WORLD ENERGY OUTLOOK 83 (2004), available at http://www.iea.org/textbase/nppdf/free/2004/weo2004.pdf.

17

相同地，台灣自產原油比例太低，加上原油來源之不穩定性，推動生質柴油的使用也是台灣目前努力的工作。

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圖三預測 2005 年至 2020 年歐盟溫室氣體排放量之變遷18

2.4 問題

推動生質燃料產生上述的利益，也必須重視的是生質燃料的製造過程中，反而不會減少溫室氣體排放的結果，甚至更造成環境上的重大傷害，例如，在土地的利用過程造成自然環境高度的負面影響。為了使得生質燃料的推動更具有效益性，其相關政策需要避免上述負面情況之發生。其中，生質柴油的推廣面臨三個問題19：

2.4.1 生質柴油的轉化製程

大部分的商業製程都是採用強鹼製程，但強鹼製程的缺點為反應物必須 18

COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, supra note 3, at 3.

19 參見陳志威、吳文騰，前揭註 15，頁 196；宋勇徵，「生質柴油國外發展演進」，台肥季刊，第 47 卷第 3 期，頁 47（2006）；王大維，「綠色黃金⎯⎯歐洲生質柴油的市場發展現況」，化工資訊與商情，第 36 期，頁 84-87（2006）；林成原、陳永和，「車用替代性燃料發展現況與展望」，能源季刊，第 32 卷第 3 期，頁 121-122、126（2002）。

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非常精純，反應物中雜質的含量要非常低，限制了像是廢食用油和油脂精煉副產物等低僵油脂原料的使用。為了降低生質柴油的整體生產成本，生質柴油製程需要加以改進。

2.4.2 生質柴油油脂原料的取得

每個國家有不同的適合原料來生產生質柴油，環境、天候等條件會決定適合種植何種油脂作物，如何和食用油脂的生產產生區隔，畢竟可食用植物油價格不會太低，要如何尋求適合的原料還有待努力。

2.4.3 政府的油價政策和補助

每個國家的能源政策不同，柴油價格有很大的差異。歐洲採高油價政策，柴油價格都高於每公升 20 元新台幣以上，甚至高到將近 40 元新台幣的價格，這對於生質柴油的推廣相當有益。生質柴油傳統製程的成本約為 16 元新台幣左右，也就是說像歐洲這種高油價政策下，再加上稅賦減免措施，在歐洲國家生產生質柴油有利潤空間。美國則採低油價政策，除非政府大力補助，否則生質柴油的使用很難普及，政府的油價政策和補助對生質柴油的推行影響很大。全球目前除了歐盟地區因對化石燃料扣徵重稅，使得該地區的生質柴油較一般石化柴油便宜，至於世界其他地區，生質柴油的生產成本普遍高於市售石化柴油的售價。從生產成本觀點來看，對歐盟以外的生產廠商而言，如果政府沒有對生產者採取策略性補貼，廠商皆存在沉重的成本降價 壓力，不利於競爭。

3. 推動生質燃料之使用

3.1 成效未如預期

如下列表二所顯示，至 2005 年年底時，21 個歐盟會員國有使用生質燃料的情況，但卻另有 4 個國家無資料可參考，生質燃料平均起來估計將近 1%的市場佔有率。在生質燃料 1%的市場佔有率當中，生質柴油總計大約佔

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80%而生質酒精佔 20%（其中約有 15%添加乙基叔丁基醚（ETBE））。乙基叔丁基醚是生質汽油添加劑，一種性能優良的高辛烷值汽油改良劑。由於能避免使用乙醇帶來的汽油揮發性增高等問題，並可使汽油更清潔燃燒，因而乙基叔丁基醚逐漸成為在已開發國家大受追捧的汽油新成分。

表二 2003 年至 2005 年歐盟會員國使用生質燃料的市場佔有率之進展（Progress in the use of biofuels in the Member States, 2003-2005）20

Member State Biofuel share 2003 (%) Biofuel share 2004 (%) Biofuel share 2005 (%) National indica-tive target 2005 (%) Austria 0.06 0.06 0.93 2.50 Belgium 0.00 0.00 0.00 2.00 Cyprus 0.00 0.00 0.00 1.00 Czech Republic 1.09 1.00 0.05 3.70 Denmark 0.00 0.00 no data 0.10 Estonia 0.00 0.00 0.00 2.00 Finland 0.11 0.11 no data 0.10 France 0.67 0.67 0.97 2.00 Germany 1.21 1.72 3.75 2.00 Greece 0.00 0.00 no data 0.70 Hungary 0.00 0.00 0.07 0.60 Ireland 0.00 0.00 0.05 0.06 Italy 0.50 0.50 0.51 1.00 Latvia 0.22 0.07 0.33 2.00 Lithuania 0.00 0.02 0.72 2.00 Luxembourg 0.00 0.02 0.02 0.00 Malta 0.02 0.10 0.52 0.30 Netherlands 0.03 0.01 0.05 2.00 Poland 0.49 0.30 0.48 0.50 Portugal 0.00 0.00 0.00 2.00 20

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Member State Biofuel share 2003 (%) Biofuel share 2004 (%) Biofuel share 2005 (%) National indica-tive target 2005 (%) Slovakia 0.14 0.15 no data 2.00 Slovenia 0.00 0.06 0.35 0.65 Spain 0.35 0.38 0.44 2.00 Sweden 1.32 2.38 2.23 3.00 UK 0.026 0.04 0.18 0.19 EU25 0.5% 0.7% 1.0% (estimate) 1.4% 根據歐盟生質燃料指令第 4 條第 1 項，每年的 1 月 1 日，各歐盟會員國必須遞交執行該生質燃料指令的國家報告書到歐盟執行委員會。上述圖表顯示，迄至 2005 年，生質燃料的使用有良好的進展，已經是 2003 年數值的兩倍了。然而，仍然少於歐盟生質燃料指令所設定的 2005 年時之 2%參考值目標，也少於 1.4%（所有歐盟會員國自行設定生質燃料使用佔有率的國家指示性目標之平均值）。此外，2005 年時各歐盟會員國使用生質燃料的進展速度更是參差不齊：只有德國（3.75%）及瑞典（2.23%）兩國有達到歐盟生質燃料指令所設定的 2005 年 2%參考值之目標。生質柴油在柴油市場達到了 1.6% 的市場佔有率，生質酒精在汽油市場只達到 0.4%的市場佔有率。自從 2005 年開始，歐盟會員國間之上述使用生質燃料的發展速度之不平衡現象已經日漸消除，蓋 13 個歐盟會員國（奧地利、比利時、捷克共和國、丹麥、愛沙尼亞、匈牙利、愛爾蘭、義大利、拉脫維亞、立陶宛、荷蘭、瑞典及英國）已經批准生質燃料之新租稅優惠方案，得到其國家補助。其中，至少有 8 個歐盟會員國更積極將生質燃料賦予其強制使用之義務，或宣告即將如此實行。下列表三顯示有 19 個歐盟會員國已經各自設定好 2010 年的國家指示性目標，而所有這些平均起來預設有 5.45%的國家生質燃料市場佔有率，與歐盟生質燃料指令所設定的 5.75%參考值之目標比較起來，仍有 0.3%的差距。

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表三 2006 年至 2010 年間，19 個歐盟會員國自設使用生質燃料佔有率的國家指示性目標（National indicative targets for the share of biofu-els, 2006-2010）21 Country 2006 2007 2008 2009 2010 Austria 2.50 4.30 5.75 5.75 5.75 Belgium 2.75 3.50 4.25 5.00 5.75 Cyprus Czech Republic 1.78 1.63 2.45 2.71 3.27 Denmark 0.10 Estonia 2.00 5.75 Finland France 5.75 7.00 Germany 2.00 5.75 Greece 2.50 3.00 4.00 5.00 5.75 Hungary 5.75 Ireland 1.14 1.75 2.24 Italy 2.00 2.00 3.00 4.00 5.00 Latvia 2.75 3.50 4.25 5.00 5.75 Lithuania 5.75 Luxembourg 2.75 5.75 Malta Netherlands 2.00 2.00 5.75 Poland 1.50 2.30 5.75 Portugal 2.00 3.00 5.75 5.75 5.75 Slovakia 2.50 3.20 4.00 4.90 5.75 Slovenia 1.20 2.00 3.00 4.00 5.00 Spain Sweden 5.75 UK 2.00 2.80 3.50 EU25 5.45

Source: national reporting under the biofuels directive except France; response to public consultation on review of the biofuels directive.

21

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根據 2005 年的經驗顯示，實際出現的赤字可能會比所預估的 0.3%還要更多。因為在 2005 年時，有資料登錄的 21 個歐盟會員國當中，只有兩個國家達到其所設定的國家指示性目標，所有歐盟會員國的平均國家指示性目標達成率只有 52%。即使這樣的赤字只有 2010 年的一半，在 2010 年，歐盟生質燃料的使用可能只有達到 4.2%的燃料市場佔有率。歐盟執行委員會認為在現存的政策及方法來說，這樣低評估值之可能結果是相當合理的22（在最近模組運作所用的評估數值又較為更低：在主要模式（PRIMES model）的日常經營測量下，到 2010 年顯示出生質燃料的市場佔有率為 3.9%；而綠色環保製程（Green-X）模式測量顯示所預估的市場佔有率只有 2.4%）。此項判斷也是符合目前廣泛社會大眾對於歐盟生質燃料指令的審查之公眾諮詢活動當中，所表達出來的觀點。也就是：大多數回應者不認為生質燃料會達到 5.75%的市場佔有率23。據此，歐盟執行委員會在 2007 年 1 月 10 日報告書之結論裡也認為，直到 2010 年，歐盟生質燃料指令所設定的參考值目標可能無法達成。

3.2 無法達成目標的原因

歐盟生質燃料指令所設定之燃料市場佔有率參考值，而歐盟會員國無法達成其目標，吾人認為可以歸納下列幾點原因： 22

更多不同模式的資訊，再生性能源發展藍圖（renewable energy roadmap）之影響評估，參見 COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, RENEWABLE ENERGIES IN THE

21ST CENTURY: BUILDING A MORE SUSTAINABLE FUTURE (2007), available at http://ec.eu-ropa.eu/energy/energy_policy/doc/03_renewable_energy_roadmap_en.pdf (last visited Sept. 1, 2008).

23

H.M. LONDO ET AL., ENERGY RESEARCH CENTRE OF THE NETHERLANDS,REVIEW OF EU BIOFUELS DIRECTIVE –PUBLIC CONSULTATION EXERCISE: SUMMARY OF THE RESPONSES

(2006), available at http://ec.europa.eu/energy/res/legislation/doc/biofuels/contributions/ 2006_08_23_summary_responses.pdf (last visited Sept. 1, 2008).

(30)

3.2.1 歐盟生質燃料指令不具強制性

歐盟生質燃料指令目前僅要求各歐盟會員國須為 2005 年設定一個針對自身「國家指示性質的（indicative）」中程目標，國家指示性質的目標一旦被採用，然而，其卻非具有強制性。國家指示性的目標只是呈現各歐盟會員國的道德承諾與責任，但對他們而言卻沒有法律上的義務去達成其自行設定生質燃料使用佔有率的目標。歐盟生質燃料政策所反映出來的事實是，歐盟生質燃料指令在剛開始的階段，不強制要求歐盟會員國去採取適當的手段與步驟，而是道德期許各歐盟會員國在 2005 年時，就能自發性達成其自行設定生質燃料使用佔有率的指示性目標。依 2005 年的資料顯示，在 21 個歐盟會員國裡也只有兩個國家達到其各自所設定的國家指示性目標24，所以所有歐盟會員國的平均國家指示性目標達成率只有 52%。以法國為例，法國為所有歐盟會員國當中，強制使用生質燃料的國家之一。法國強制使用生質燃料之法律規定在 2005 年 1 月已經被引用，設下生質燃料之使用須在市場佔有率 2%的目標。然而，油品供應商寧可去選擇付出額外的稅金，而不願生產生質燃料，因此讓法國無法達成自己所設定的 2%之國家目標。

3.2.2 成本過高

自從 2003 年採行歐盟生質燃料指令之後，是否確實能為生質燃料帶來發展？有些評論者質疑，過份強調生質燃料帶來能源供給穩定性的重要性之代價，竟然比起傳統燃料所需耗費的成本在雙倍以上。即使今日的油價高漲，生質燃料生產所耗費的成本仍高於目前技術方便取得的石化燃料，基於成本的考量，使得投資者與消費者對生質燃料的生產投資與使用上望而卻步，導致生質燃料之市場佔有率難以達到各歐盟會員國設定之指示性目標。 24

Commission of the European Communities, An EU Strategy for biofuels, available at http://ec.europa.eu/agriculture/biomass/biofuel/com2006_34_en.pdf (last visited Sept. 1, 2008).

(31)

若要提升生質燃料之市佔率，必須仰賴國家公權力的介入，如調降生質燃料價格，但相對政府就必須吸收額外價格成本，或是依賴相關配套措施，如生產與使用生質燃料可減稅或免稅、挹注經費研究發展相關生產技術；訂定生質燃料強制履行義務，燃料供應商須簽訂契約，其銷售額度中生質燃料須佔有一定比例的銷售額25等辦法。此外，生質燃料的需求量增導致原物料需求量亦增加，原物料價格上漲連帶影響生質燃料價格，以及原物料來源應選用國內或進口料源以達解決生產成本並兼顧能源自主性之問題，都直接或間接的影響生質燃料之市場佔有率。

3.2.3 生質燃料供應穩定性之能力問題

除成本考量外，歐盟會員國是否具備足夠能力維持該種能源供應之穩定性，亦是影響市場佔有率之重要因素。能源供應之不穩定性，顯示市場供需的不平衡，政府短期內不斷地持穩原油之價格，以應付市場供需不平衡所帶來之負面效應。在生質燃料替代一般消耗性能源之常態過程中，政府可一面在政策上減少燃料（原油或煤）進口，並增加生質燃料使用達到一定使用程度，並確保在生質燃料之原物料價格上漲或甚至其料源短缺情況下，還能夠維持生質燃料之供應穩定性。不同種類生質燃料原物料的產出量可能會直接影響生質燃料之產量，如小麥或油菜籽因天候影響減產，相對就會影響生質燃料之供應穩定性，且若將能源作物與糧食作物之競爭列入考量，則生質燃料之原物料是否能穩定供應之變數將會大增。可利用能源來源供應的多樣性以確保長期能源供應的穩定。若能源來源供應管道愈少，如只依靠單一區域、部門或生產線，則維持能源來源供應穩定性所冒的風險就愈大，甚至能源來源可能遭到私人企業肆無忌憚的壟斷或獨占，一旦發生將會對生質燃料發展造成莫大傷害。 25 Id.

(32)

3.2.4 社會觀感、信心或環保意識不足

多數人誤以為氣候變遷所應面對的威脅尚未具有迫切性，故政府推廣宣導其重要性與迫切性的同時，也需要相當時間讓人民增加對生質燃料之接受度並消除其使用疑慮。而為了能讓顧客接受度增高，生質燃料在技術、品質與價格上一定要達到一定的程度，並能夠讓車輛引擎的表現良好，讓駕駛人充分瞭解使用生質燃料之益處，其可兼顧車輛引擎之適用性與環保之效益；並由研究機構、機關學校或民間業者開放各界參觀，透過大眾傳媒、教育體系等散播生質柴油發展之訊息，積極推廣應用生質燃料之好處，促進各界利用生質燃料。這樣的目標正是目前歐盟成員國之各國政府所努力的工作，一旦建立歐盟人民良好之社會觀感與環保意識，並解除民眾使用上的疑慮，相信對生質燃料市場佔有率之提升將有很大助益。生質燃料的使用是否確實可以減少溫室氣體的排放？生質燃料在商業上之銷售確實具有可行性？生質燃料的使用確實適合環境保護，包括：生物多樣性、土壤保持、確保用水、空氣的品質？歐盟已設立一個規劃框架給予投資者對於生質燃料之發展前景產生信心，而該投資信心足夠讓他們在一個更好且資本更密集的環境下，投入生質燃料的生產，以及該規劃框架使汽車製造商得知如何設計出適應生質燃料的引擎（因此有必要為 2015 年及 2020 年設定一個生質燃料市場佔有率的最低量目標）。

3.3 一些歐盟會員國之成敗經驗

要用什麼方法才可以讓生質燃料的使用積極活動起來，去借鏡德國和瑞典之推廣經驗是有用的，蓋兩個歐盟會員國有高度的發展。德國的推動成功主要表現在生質柴油方面；而瑞典最主要是在生質酒精方面，此外，在歐洲交通運輸工具的生質瓦斯使用，之方面，也居於領先的地位。在其他方面，他們的政策實行上有許多共同之處，這兩個歐盟會員國都致力於推動高混合比例甚至是 100%的純生質燃料（經證實，其政策是可行性的），以及低混合比例的生質燃料以符合現有的安裝比例與引擎（以達到政策目標的極大

(33)

化），對這些方面的活動已投入多年。這兩個會員國也都在推動生質燃料的使用上給予稅金的減免，且不對生質燃料的使用量設限，保障其合法獲利。該兩國一方面生產生本國的生質燃料，也結合從國外進口（瑞典是從巴西進口，而德國則是從其他國家進口）。且兩國也都投入資金在生質燃料發展的研究和科技（Research and Technology for Development；RTD）並以第一代生質燃料作為向第二代生質燃料之延伸基礎。稅金減免對生質燃料來說是存在已久的常態輔助方式。在 2005 年及 2006 年，數個歐盟會員國宣布引進一種新的輔助模式：使用生質燃料義務之強制規定。例如在 2005 年，法國與奧地利對於使用生質燃料採行之強制規定已開始施行，而斯洛維尼亞在 2006 年跟進。捷克、德國以及荷蘭則宣布 2007 年採行強制規定，英國也預計 2008 年採行之。這是用法律的手段要求燃料供應業者在所有汽、柴油銷售通路之能源市場中，去提供含有生質燃料一定的百分比佔有率，藉以達到強化使用生質燃料之輔助效果。然而，基於生質燃料之委託授權要求所賣出的每公升燃料須含有一定混合比例的生質燃料，事實上不完全符合「歐盟燃料品質管制指令」26之要求。有些歐盟會員國也利用生質燃料使用義務之強制規定，作為稅金減免的配套措施，但有些國家則選擇其中一個措施來運用。生質燃料使用之法律強制規定將會使得推行使用生質燃料所消耗之成本降低，蓋部分因為生質燃料之強制使用確保大規模的佈局，並將證實這將會是最有效能的方向，而歐盟執行委員會也鼓勵這麼做。 26

Directive 2003/17/EC of the European Parliament and of the Council of 3 March 2003 amending Directive 98/70/EC relating to the quality of petrol and diesel fuels, available at http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2003/l_076/l_07620030322en00100019.pdf (last visited Sept. 1, 2008).

(34)

法國和奧地利是在所有歐盟會員國當中，僅有強制使用生質燃料的兩個國家。法國強制使用生質燃料之法律規定，在 2005 年 1 月已經被啟用，設下生質燃料之使用須在燃料市場佔有率 2%的目標。然而，油品供應商寧可去選擇付出額外的稅金而不願生產生質燃料，當然法律也提供了這樣的選擇，因此讓法國無法達成自己所設定的 2%之國家目標。而奧地利強制使用生質燃料之法律規定在 2005 年 10 月被啟用，設下生質燃料之使用須在燃料市場佔有率的 2.5%，果真馬上就看到效果，在 2005 年第四季生質燃料的燃料市場佔有率提升到 3.2%，和前三季不到 0.2%的市場佔有率，比較起來有大幅提升。預計這兩個國家強制使用生質燃料，在其燃料市場佔有率之目標，在未來幾年將會不斷地提高。

3.4 減少對原油依賴之決心

除了歐盟生質燃料指令公布施行之外，歐盟執行委員會提出許多的報告

書：在 2005 年 12 月提出「生質物行動計畫27（Biomass Action Plan）」，接

著在 2006 年 2 月提出「歐盟推動生質燃料使用之策略28（Eu Strategy for

bio-fuels）」以及 2006 年 3 月提出「歐洲永續性、競爭力及燃料供給穩定性的能

源策略之綠皮書29（GREEN PAPER－A European Strategy for Sustainable,

Competitive and Secure Energy）」。一般而言，歐盟部長理事會及歐洲議會皆會共同地支持被歐盟執行委員會所提議出來的應該努力方向或目標，以回應這些報告書之意見。

27

See COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, BIOMASS ACTION PLAN (2006),

avail-able at http://ec.europa.eu/energy/res/biomass_action_plan/doc/2005_12_07_comm_

biomass_action_plan_en.pdf (last visited Sept. 1, 2008).

28

Commission of the European Communities, supra note 24.

29

Commission of the European Communities, Green Paper- European Strategy for Sustain-able, Competitive and Secure Energy, available at http://ec.europa.eu/energy/green-paper-energy/doc/2006_03_08_gp_document_en.pdf (last visited Sept. 1, 2008).

(35)

歐盟釋放出明確的訊息告訴我們，它已經宣示必須減少交通運輸工具對石油依賴的決心，下一步便是設立生質燃料在未來最低市場佔有率的目標。

例如「再生性能源發展藍圖30（Renewable Energy Road Map）」已經指示，

在 2020 年將會有一個妥適的目標就是生質燃料應當達到 10%的市場佔有率。

4. 歐盟會員國生產生質燃料之現況

歐洲的生質燃料在其生產的原物料上，目前主要是依賴甜菜、小麥和油菜籽，再將其轉化為生質乙醇／ETBE 及生質柴油。在 2003 年時，歐盟 25 國所生產的生質燃料總量參見下列表四，約佔全世界產量的 28%。表四 2003 年歐盟主要生質燃料生產國31

EU-25 biofuel production in 2003(8)

COUNTRY BIODIESEL (TONNES) BIOETHANOL (TONNES) Czech Republic 70,000 5,000 Denmark 41,000 Germany 715,000 Spain 6,000 180,000 France 375,000 77,200 Italy 273,000 Austria 32,000 Poland 131,640 Sweden 1,000 52,300 United Kingdom 9,000 Total (EU-25) 1,504,000 446,140 30

COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, supra note 22.

31

(36)

從表四所述，在 2003 年，25 個歐盟會員國總共生產了約 1,504,000 噸的生質柴油，德國為產量最高之國家，其次分別為法國及義大利。所有歐盟會員國在 2003 年的生質柴油產量都有增加，特別是德國和義大利，相關法制的成形幫助他們更有效率地去推動生質燃料。在 2003 年，歐盟 25 個會員國生質乙醇的總產量為 446,140 噸。只有 5 個國家有生產生質乙醇，西班牙則位居產量優先的地位，其次則是波蘭、法國、瑞典與捷克等國。而各國使用生質乙醇和汽油的混合比例也逐漸增加。目前法國、西班牙和波蘭都將其大部分或全部生質乙醇轉化為 ETBE；瑞典和捷克則直接使用生質乙醇。以德國為例，其為近年來發展生質能源最成功的國家，具體數據可參照表五至表八、圖四。

(37)

表五 2004 年至 2005 年間歐盟各國生質柴油、生質乙醇之產量32 EU production of biofuels (1,000 tonnes)

Biodiesel Bioethanol Country 2005 2004 2005 2004 Germany 1,669 1,035 135 20 France 492 348 115 102 Italy 396 320 6 Austria 85 57 Spain 73 13 243 -194 Denmark 71 70 UK 51 9 Sweden 1 1.4 123 52 Finland - - 10 Czech Republic 133 60 Slovakia 78 15 Hungary 28 Lithuania 7 5 6 Poland 100 51 36 Slovenia 8 Estonia 7 Latvia 5 10 Netherlands 6 Greece 3 Malta 2 Cyprus 1 Belgium 1 Portugal 1

Wine intervention stocks* 87

EU-25 3,184 1,933.4 730 491

Sources: EBB (biodiesel). EurObserv’ ER 2005 (bioethanol 2004), eBIO (bioethanol estimations for 2005).

* In 2005, the production based on wine intervention stocks purchases (about 185,000 tonnes) is in-cluded in the production of each country.

32

European Commission, Biofuels in the European Union: An Agricultural Perspective,

avail-able at http://ec.europa.eu/agriculture/public/fact/biofuel/2007_en.pdf (last visited Sept. 1,

(38)

表六 2006 年歐盟成員國生質柴油之產量33 COUNTRY '000 TONNES* Germany 2,662 France 743 Italy 447 UK 192 Austria 123 Poland 116 Czech Republic 107 Spain 99 Portugal 91 Slovakia 82 Denmark 80 Greece 42 Belgium 25 Netherlands 18 Sweden 13 Slovenia 11 Romania 10 Lithuania 10 Latvia 7 Bulgaria 4 Ireland 4 Malta 2 Cyprus 1 Estonia 1 Finland 0 Hungary 0 Luxemburg 0 TOTAL 4,890 ※2006 年歐盟的生質柴油總產量與 2005 年比較，增加 54%。 33

European Biodiesel Board, available at http://www.ebb-eu.org/stats.php (last visited Sept. 1, 2008).

(39)

表七 2007 年歐盟成員國生質柴油之產量34 COUNTRY '000 TONNES* Germany 2,890 France 872 Italy 363 Austria 267 Portugal 175 Spain 168 Belgium 166 UK 150 Greece 100 Netherlands 85 Denmark 85 Poland 80 Sweden 63 Czech Republic 61 Slovakia 46 Finland 39 Romania 36 Lithuania 26 Slovenia 11 Bulgaria 9 Latvia 9 Hungary 7 Ireland 3 Cyprus 1 Malta 1 Estonia 0 Luxemburg 0 TOTAL 5,713 34 Id.

(40)

表八 2008 年歐盟成員國的生質柴油之產量35 COUNTRY '000 TONNES* Austria 485 Belgium 665 Bulgaria 215 Cyprus 6 Czech Republic 203 Denmark 140 Estonia 135 Finland* 170 France 1,980 Germany 5,302 Greece 565 Hungary 186 Ireland* 80 Italy* 1,566 Latvia 130 Lithuania 147 Luxemburg 0 Malta 8 Netherlands 571 Poland 450 Portugal 406 Romania 111 Slovakia 206 Slovenia 67 Spain 1,267 Sweden 212 UK 726 TOTAL 16,000 35

(41)

圖四歐盟與部分重要歐盟會員國的生質柴油產量之比較36 德國是歐洲主要的生質柴油之生產大國，而德國生質柴油的產量在過去十年裡供應量增加 60%37；在生質柴油之應用上更是執全球牛耳，全世界目前每年生質柴油的總產量約 350 萬噸38，其中德國就佔了一半以上39。歐盟在 2002 年至 2005 年的生質燃料之總產量走勢，參照圖五40。 36

European Biodiesel Board, supra note 33.

37

See Emerging Markets Online, available at http://www.emerging-markets.com/biodiesel/ EuropeBiodieselGrowth2002-2005.html (last visited Sept. 1, 2008).

38

Id.

39

See REN21 STEERING COMMITTEE, RENEWABLES GLOBAL STATUS REPORT 2006 UPDATE

(2006), available at http://www.ren21.net/globalstatusreport/download/RE_GSR_2006_ Update.pdf (last visited Sept. 1, 2008)

40

European Commission, supra note 32, at 8.

5000 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 （'000 t） 1998 2000 2002 2003 2004 005 2006（年度） Germany France Italy Others EU Total EU

(42)

圖五歐盟 2002 年至 2005 年生質燃料總產量在生質柴油使用上，德國政府硬性規定公務車必須使用 5%的生質柴油，並限制供給一般柴油加油站的數目。至於美國利用大豆所生產之生質柴油也已經在各州所屬的聯邦車輛上使用，且亦有加油站開始販售添加一定混合比例生質柴油的石化柴油。其他歐盟會員國方面，生質燃料的生產製造很多都還在實驗階段或是計畫的初期，但是在未來也將會陸續應用在大眾運輸工具上。

5. 推動生質燃料之使用對經濟及環境等之影響

生質燃料將帶來有關經濟及環保的影響之不正確的訊息已經開始流傳了。推動生質燃料之使用並非毫無爭議。諸如：玉米酒精的整體生產過程所消耗的能源是否比產出的多？溫室氣體減排效應為何？生質乙醇的生產是否消耗太多水資源？土地使用的負荷如何？是否會造成對糧食作物的排擠效應？生質燃料對於農業區所帶來的效益已被過度吹捧，以及其效益也由於諸

(43)

多問題的負面影響而被抵銷掉了41？ 1990 年代期間，當時的趨勢純粹是用二氧化碳氣體排放的觀點來看，使用生質燃料給予正面評價，然而，由於土地耕作與肥料使用所逸出的二氧化氮之氣體排放卻未被考慮進去。二氧化氮造成地球暖化的潛在危機，若是以重量來算，高出二氧化碳三百倍之多。人們往往忽略掉二氧化氮之氣體釋放量導致生質燃料所帶來的環保效益被過份地誇大。最近的例子是在歐洲廣為流傳的主張認為，在印尼和馬來西亞為了製造棕櫚油就砍掉了大片樹林，所以生質柴油的使用會造成樹林的砍伐以及自然生態棲息地的破壞。但事實上，棕櫚油真的用於生質柴油的生產量幾乎微乎其微，就 2005 年估計約有 3 萬噸而已42。但相對而言，全球棕櫚油產量在 2001 年 2 月到 2005 年 6 月之間增加了 1 千萬頓，而這樣的增加量卻是用在食品市場上，而非生質燃料市場。雖然生質燃料的發展在上述兩個地區看來並不是造成森林砍伐的主因，但在未來必須設計一個生質燃料的使用推動政策，來確保生質燃料的永續發展。有關歐盟生質燃料指令的執行情形與成效評估，2007 年 1 月 10 日歐盟執委會提出第一份報告書，其目的在於歐盟執行委員會對於生質燃料使用，其影響不斷地尋找其經濟效益以及環境保護之平衡方法，而就在「伴隨工作人員的工作研究報告書」中有詳細的論述。在上述研究報告書裡，對於生質燃料的使用推動所帶來的經濟及環保之影響，提出下列幾項的結論：

5.1 成本

使用生質燃料的額外成本端視原油成本、原物料進口的比例以及農業市場之競爭力而定。隨著原油價格每桶到達 48 美元，歐盟執行委員會的底線認 41 參見黃宗煌，「發展生質能的問題與對策」，能源報導，2007 年 1 月號，頁 8-10 （2007）。 42

該數據資料參見 Stéphane Delodder (Rabobank), Increased Demand for EU Rapeseed, Paper Presented in the Agra Informa Conference (Oct. 24-26, 2006).

(44)

為，若原油價格每桶 48 美元時，生質燃料在 2020 年的燃料市場佔有率達到 14%（和傳統燃料價格比較），其額外的直接成本估計為 115 億至 172 億歐元之間。若原油價格漲到每桶 70 美元，則估計生質燃料的額外成本可降至 52 億至 114 億歐元之間。然而，即使使用最先進的生產科技，歐盟所生產的生質燃料之成本仍難以和石化燃料來競爭，至少在短期或中期會是如此。根據「歐盟生質燃料策略」之報告書資料顯示，以目前的技術來說，歐盟所生產可供使用的生質柴油在原油每桶大約在 60 歐元才能與之分庭抗禮，而生質酒精可能到達原油每桶 90 歐元的價格時才有跟原油競爭的本錢。根據伴隨工作人員的工作研究報告書及歐盟執委會 2007 年 1 月 10 日之報告書，從油井至車輪（Well-to-Wheel）的 JRC 理論去分析，生質柴油及生質酒精估計要與原油競爭之原油每桶價格點分別在 69 歐元至 76 歐元以及 63 歐元至 85 歐元之間。第二代生質燃料目前並未商業化而可供使用（預計上市的時間為 2010 年到 2015 年間），而且有可能其價格更高於第一代生質燃料。第二代生質燃料的成本預計到在 2020 年才會降下來。而在 2020 當年，第一代與第二代生質燃料將會同時在銷售市場上。

5.2 原物料供應之穩定性

歐盟採取實際落實性的農業補助政策，引導目前受到補貼而休耕的土地，轉而去改種植生產生質柴油的作物，將可獲取較高的補貼金。1993 年

「歐洲共同農業政策43（Common Agricultural Policy；CAP）」為歐盟第一支

柱下的共同政策之一，當初是為了容納各歐盟會員國組成歐洲共同市場、支持農業所得及保障共同市場之糧食穩定而設立，要求一些種植食用作物的農地進行休耕，以抑制生產過剩的穀物，農民在領取休耕補貼的同時，也被允 43 參見韓寶珠，「歐盟共同農業政策改革與啟示」，農政與農情，第 143 期，2004 年 5 月，亦可見行政院農業委員會網站：http://www.coa.gov.tw/view.php?catid=6858&print =1 （最後點閱時間：2008 年 9 月 1 日）。

「歐盟生質燃料指令2003/30/EC」之執行與成效

科法新論