伊拉克重建與以、巴「路線圖」和平方案
時 評
時 評
伊拉克重建與以、巴「路線圖」和
平方案
Iraqi Reconstruction and the Israeli-Palestinian “Road-Map”
Peace Proposal
李登科（
Lee Deng-Ker）
國立政治大學國際事務學院院長 一、前言 去年5 月 1 日，美國總統小布希宣布，美國與其盟邦對伊拉克海珊政權的「主 要戰鬥任務」已經結束，美國和其盟國在這場戰爭中已經獲勝，下一個階段是協助 伊拉克重建。在同一天，美國國務卿鮑爾奉命前往中東，展開推動「路線圖」和平方 案，希望促使以色列與巴勒斯坦達成最後的和平協議。 根據布希政府最初的規劃，美軍在主要戰鬥結束後，大部分的美軍將可在去年 秋天以前返國，僅留下三至四萬人即可應付安全問題。另外，國務院也預估，在一 年內即可完成重要的伊拉克重建工作。而根據「路線圖」和平方案，一個擁有臨時疆 界與主權性質的巴勒斯坦國，將在2003 年年底以前建立。 到底美國在重建伊拉克上是否已達到預期的目標？是否遭遇困難？以色列與巴 勒斯坦是否仍繼續支持「路線圖」和平方案？本文的目的即在扼要探討這兩個問題。 二、伊拉克重建成果與難題 重建成果 美國重建伊拉克有兩個目標，一個是奠定伊拉克的民主基礎，另一個是重建伊 拉克的基礎建設。在協助伊拉克建立民主政治並將政權轉移給伊拉克人民方面，美 國原來的方案包括七個步驟，分別是：成立臨時的伊拉克政府、決定如何草擬憲法、 開始治理伊拉克、草擬憲法、批准憲法、經由選舉產生新政府、以及美國將伊拉克統 13 13第 2 卷第 2 期 93 年 2 月 展望與探索 治權移交給伊拉克新政府。美國原來並未明確表示這七個步驟需要多少時間，但在 德、法等國的壓力及伊拉克民眾不滿的情況下，後來確定將在2004 年 2 月底以前， 完成憲法草擬工作，2004 年 6 月 30 日成立新政府並正式將政權移交給伊拉克新政 府。 迄目前為止，伊拉克在美國協助下，已完成走向民主政治的前四個步驟，但如 何產生伊拉克臨時國會來批准新憲法，卻陷入困境。 在重建伊拉克的基礎建設方面，美國在推翻海珊政權後，立刻展開這項重建工 作，包括修護道路、橋樑、港口、機場、醫院、學校、飲水、垃圾處理、排水、石油生產 以及電力等等。完成這些重建工作可能需要數百億甚至超過一千億美元，而美國的 答案是運用伊拉克龐大的石油蘊藏量，加上美國及國際間的援助。 經過九個多月的努力，美國在重建伊拉克的基礎建設上，已獲得不少具體的成 果，包括恢復大部分的電力供應，巴斯拉港重新開放、巴格達機場與巴斯拉機場恢 復使用、恢復糧食供應系統、所有的大學恢復上課、修復若干橋樑與道路、恢復石油 輸出以及修護部分學校校舍等等。另外，美國也協助伊拉克發行新的貨幣，建立新 的伊拉克警察武力。儘管有許多成果，不過難題也不少。主要的難題包括安全秩序無 法建立、重建經費不足、以及人力短缺等。這些難題的存在，也導致重建工作無法達 到預定的目標。 重建難題 建立民主政治難題 如何產生伊拉克臨時國會議員俾批准新憲法，是迄目前為止，成立伊拉克新政 府 的 最 大 難 題 ， 而 且 不 易 解 決 。 美 國 的 規 劃 是 由 伊 拉 克 各 地 區 以 「 幹 部 會 議 」 （caucus）的方式推舉代表，組成伊拉克臨時國會進行批准憲法工作。這項設計獲 得庫德族及遜尼派的支持，但遭到什葉派的強烈反對。什葉派的精神領袖希斯塔尼 （Ali-Sistani）堅持以直接民選產生制憲臨時國會議員，認為直接民選才是真正的 民主。庫德族及遜尼派則無法接受直接民選的方案。 庫德族及遜尼派擔心，一旦實施直接選舉，什葉派將完全掌控臨時國會並主導 新憲法的制定，因為什葉派佔伊拉克人口總數的60%。庫德族尤其擔心，如果讓什 葉派完全主導制憲，未來伊拉克可能無法採取聯邦制，而庫德族的自治地位極有可 能被剝奪。 為打破僵局，美國已請求聯合國秘書長派遣一個評估小組到伊拉克，評估伊拉 克是否有可能舉辦直接選舉。 重建伊拉克基礎建設難題 14
伊拉克重建與以、巴「路線圖」和平方案 時 評 無法建立及維持安全秩序。 從美軍於去年 3 月 20 日對伊拉克展開軍事攻擊， 到同年5 月 1 日結束主要戰鬥行動為止，陣亡的美軍只有 138 人。然而從去 5 月 1 日 到今年2 月 6 日，在戰鬥中陣亡的美軍竟達 253 人。除美軍以外，其他盟邦的軍隊、 外交官，以及聯合國駐伊拉克的人員等等，也都遭受到不同類型的武裝攻擊，並造 成相當傷亡。由於安全秩序無法維持，美國不但不能按原定計畫自伊拉克撤退美軍 ， 美國的盟邦也大都不願派兵協助維和工作。少數盟邦，例如日本與韓國，雖然答應 出兵，卻一再托延派兵日期，理由是伊拉克境內的安全狀況不良。 重建經費欠缺。伊拉克擁有全世界第二的石油蘊藏量，每日的產量據估計可 高達五百萬桶。如果伊拉克能大量生產並輸出石油，重建經費的著落即無問題。不過 伊拉克的石油生產設施過於老舊，無法大量生產。另外安全問題又導致北邊的石油 難以經由油管輸出。其結果是，目前僅能由南方的巴斯拉港輸出，而且平均每日僅 達一百五十一萬桶，還不到去年2 月戰爭爆發前的一百七十三萬桶。 在無法輸出更多石油的情況下，美國只好自己負擔更多的經費，同時要求各相 關國家贊助。去年10 月 23 日，美國在西班牙馬德里召開伊拉克重建會議，各國承 諾的款項，僅有一百三十億美元，美國則承諾二百億美元，總共三百三十億美元。 這個數目當然不夠重建所需的經費，因此美國不得不派遣前國務卿貝克至各重要的 伊拉克債權國，要求這些債權國取消伊拉克的債務。貝克的努力獲得若干成果，但 債權國的要求也不少。 人力不足。重建伊拉克的基礎設施需要大量的人力，美國原企盼其盟邦及國際 組織，特別是聯合國，能派遣大量人員協助重建。但是伊拉克境內安全秩序無法維 持，不僅讓許多國家不敢派遣人員赴伊拉克，原先已派有人員駐在伊拉克的國際組 織，包括聯合國、世界銀行等等，還被迫將人員撤出。 三、以色列與巴勒斯坦的「路線圖」和平方案 「路線圖」方案的主要內容。 美國於擊敗海珊政權後，立即提出以、巴「路線圖」和平方案，希望能一舉促使 以、巴雙方締結和平協定，結束長達五十餘年來的流血對抗。 「路線圖」和平方案包括三個階段。在第一個階段，巴人必須重組安全部隊，終 結暴力並解散巴人激進組織。同時，巴人應組成新政府，並制定新憲，修改選舉法 規，然後舉行公平自由的選舉。在另一方面，以色列應結束屯墾活動，釋放被囚禁 的巴人，撤出自2000 年 9 月 28 日起佔領的巴人土地，拆除 2001 年 3 月以後設立的 屯墾區，以及解除邊界封鎖等。 「路線圖」第二階段預定在巴人各項選舉結束後展開，主要是在2003 年年底以 15 15
第 2 卷第 2 期 93 年 2 月 展望與探索 前建立一個具有臨時疆界及主權性質的巴勒斯坦國。第三個階段是在2004 年初召開 國際會議，磋商最敏感的爭執，包括巴勒斯坦難民返鄉權、以及耶路撒冷地位等問 題，至於以、巴永久國界，則將於2005 年確定。 「路線圖」推動的情形。 美國趁戰勝海珊政權，提出「路線圖」方案，以、巴雙方都表示支持，但以色列 附加不少先決條件。2003 年 5 月 25 日，以色列正式表示接受，同年 6 月 29 日，巴 人的各主要武裝組織，包括哈瑪斯、真主黨及法塔，都宣布與以色列停火三個月至 六個月。接著以色列開始從加薩走廊及伯利恆撤軍，同時並釋放數百名被囚禁的巴 人。就在各方都對「路線圖」的進展感到樂觀的時候，「路線圖」竟告擱淺。 以色列認為「路綫圖」所以無法再推動，主要是巴勒斯坦政府未能阻止巴人對以 色列進行武裝暴力攻擊，以及未能解散所有的激進組織。巴勒斯坦則抨擊以色列未 完全釋放所有被拘禁的巴人，另外以色列也不願意繼續撤軍。去年9 月 6 日，巴人 總理阿巴斯請辭總理一職，以、巴「路線圖」方案也跟著停滯不前，而雙方的流血對 抗則一再重演迄今。 四、結語 伊拉克重建工作不但攸關美國的國際聲望與影響力，而且也與中東地區的穏定 與否，尤其是以、巴的衝突，息息相關。如果伊拉克重建工作能順利進行，美國將有 更大的資源與威望來推動以、巴「路線圖」和平方案。各相關國家，也比較願意協助 重建伊拉克及敦促以、巴接受「路線圖」。如今伊拉克重建工作陷入困境，「路線圖」 和平方案也失去方向，情勢的演變的確讓各方難以預料。由於總統大選日益迫近， 或許最焦急的人，正是美國布希總統。 16
