• 沒有找到結果。

論兩公約與我國互動過程所產生之現況

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "論兩公約與我國互動過程所產生之現況"

Copied!
21
0
0

加載中.... (立即查看全文)

全文

(1)論兩公約與我國互動過程 所產生之現況 侯士雋 * Abstract Legislative Yuan has ratified two UN human rights treaties: International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) and International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR) on 31 March, 2009. It meant formally the big step astride of development of human rights in Taiwan, but also triggered the following three issues: 1. The hierarchy of law: The hierarchy between the provisions of the two covenants’ legal status created by〈Act To Implement The ICCPR And The ICESCR〉and inherent laws of Taiwan. 2. The application of law: It’s about how to apply the provisions between the Chapter II of the Constitution and the two covenants. 3. The affection of law: Concerned on 2009 before and after, what is the actual vicissitudes of social perception on the issue of human right? I would commence comprehensively analyzing by reviewing the history of the two covenants and the progress of fundamental rights of Taiwan from Japanese colonial period to nowadays, so as to understand the interaction around the protection of human rights between Taiwan and western world. Afterwards, I would deal with the three issues as they have “encountered” each other today. After all, what the conclusion I made is: the two covenants which performed the result of “the norms are precocious, and the society is in situ”. In this way, I wish there could gain more reflections on the sight of “see *. 國立台北大學法律學系碩士班。 Student of Law, College of Law, National Taipei University..

(2) 684 後繼受時代的東亞法文化. the past, seize at the moment, scheme the future”. Especially we stand in the this trend. Keywords: International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR), International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR), Act to Implement the ICCPR and the ICESCR, Constitution of Taiwan (R.O.C), Human Rights, History.

(3) 論兩公約與我國互動過程所產生之現況 685. 一、前 言 兩公約《公民與政治權利國際公約》與《經濟社會與文化權利國際公 約》的批准案,以及將兩公約國內法化的《兩公約施行法》在2009年3月 31日經立法院通過,對我國的人權發展來說就形式上可謂跨了一大步。此 事在國際上算是件「大事」,但是在通過的次日,我國僅有一家中文報紙 刊了一小則相關訊息 1 。且在現實生活中我們可以發現,不論從中央到地 方的公務系統,或者一般人民,對於什麼是「兩公約」,多數人仍然沒有 太強烈的感覺。更不用論及我國各時各地仍繼續發生侵害兩公約所保障人 權之消息與新聞。 須先說明的是,本文對「人權」概念所採取的態度是:它是否為「普 世價值」雖可商確,但毋寧相信由此建立出來的規範體系,對於我國社會 而言是較好的制度。且本文更認為,人民對國家極力的要求,就是人權。 兩公約與我國法相比較下,其地位與性質類似我國憲法第二章關於人 民義務權利的規範,當將兩公約納入我國法體系之際,首當其衝就是法位 階上的問題,即兩公約施行法是處於憲法位階、法律位階抑或是命令位 階?其次即是法適用問題,我國憲法在1946年制定,雖至今在人民義務權 利章的條文一字未動,但經由司法院大法官會議的解釋,某種程度上也隨 著社會變遷而發展;兩公約皆在1966年頒布,其規範內容可謂相當細緻, 其保障的人民權利甚至超出我國目前所發展的權利內容,而在兩套權利義 務的現有規範下即產生適用上的衝突問題。最後就是法作用問題,在2009 年之前與之後,也就是對於立法院通過兩公約之後在我國社會上對於人權 議題的看待有何實際上的改變?兩公約經「使用」後的效果為何? 由於兩公約甫在我國通過與生效 2 ,因此本文僅試圖論述兩公約在與 我國在歷史上的關係,與兩公約承載的部分內容在我國已有實行的事實來 看待以上三個問題。最重要的是,兩公約本質上是國際條約,因此我國與 它們的接觸也引發諸多議題,本文當然無法對其通盤的思考,僅能以現實 1 2. 黃文雄,中國時報言論廣場,2009年4月3日。 雖然兩公約施行法明定:「本法施行日期,定自中華民國九十八年十二月十日施 行。」但在第八條卻規定:「各級政府機關應依兩公約規定之內容,檢討所主管之 法令及行政措施,有不符兩公約規定者,應於本法施行後二年內,完成法令之制 (訂)定、修正或廢止及行政措施之改進。」也就是說,在民國一百年十二月十日 起,兩公約承載的內容才會在我國產生完全作用。.

(4) 686 後繼受時代的東亞法文化. 上有可能的解決之道來作些許的討論。另外由於兩公約加上《世界人權宣 言》是目前國際所謂的《國際人權法典》,而三者之間是無法切割的關係 與概念傳承,因此本文的論述也會扣著這三者來進行。. 二、兩公約的歷史及內容 要了解兩公約之內容在我國落實的情況之前,有必要先對兩公約作些 微的介紹,與其在國際人權舞台上所扮演的角色。. 兩公約的定義 兩公約係指「公民及政治權利國際公約」(International Covenant on Civil and Political Right ) 和 「 經 濟 、 社 會 及 文 化 權 利 國 際 公 約 」 (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights ),這兩 者處於聯合國發表了許多有關人權保障的宣言及決議中,進一步轉化為條 約中的一環,並與「世界人權宣言」(Universal Declaration of Human Rights)並稱為「國際人權法典」(International Bill of Rights),這表明 了聯合國認為這三分文件為國際上最基礎且重要之人權基準 3 。其中「世 界人權宣言」宣示了人權保障之理念及範疇,而兩公約則分別規範了自由 權及社會權之重要性及保障範圍4,若以Karel Vasak的說法,前者係西方國 家所尊重的第一代人權,而後者為社會主義國家所強調的第二代人權 5 。 因此我們可以說,兩公約是世界人權宣言的條約化。以下將對這兩個公約 分別作簡單的介紹。. 兩公約的歷史發展 這兩份公約都源自於《世界人權宣言》,只因為冷戰時期東西兩大陣 營無法取得共識,才一分為二 6 ,而聯合國與《世界人權宣言》都是二次 大戰的產物,且《世界人權宣言》是當前國際社會對人權共識的始端。因. 3 4 5 6. 廖福特,《國際人權法──議題分析與國內實踐》,臺北:元照,2005,p.7。 同前註。 至於第三代人權則強調團體性、集體性的權利。陳隆志,〈由國際人權潮流談人權 立國〉,《國際人權法文獻選集與解說》,陳隆志主編,p.5(代序一)。 Renate Mueller-Wollermann,〈兩公約之歷史及意義:國際人權運動的經驗〉,宣讀 於「人權公約與公民倡議系列工作坊」演講,2009。.

(5) 論兩公約與我國互動過程所產生之現況 687. 此我們回到1945年的舊金山和會來作為回顧的起點。 舊金山和會不僅通過了《聯合國憲章》,同時也提議制訂一部「有關 人的各項必要權利的宣言」。然而,這項提案沒有被討論而擱置了。舊金 山和會結束後,經聯合國籌設委員會的建議,經社理事會隨即於1946年初 在其組織下設立了人權委員會。經過好幾回合的起草和改寫,終於向聯合 國大會提交了一份宣言草案,於1948年12月10日獲得通過──48國贊成、 無人反對、8國棄權 7。這份〈世界人權宣言〉被視為所有人民和所有國家 的共同標準8(換言之,不限於聯合國會員國)。 因為前面提到的冷戰因素,在經過1951到1952年間的長時間討論後, 聯合國大會要求該委員會起草兩部人權公約,一部涵蓋公民與政治權利, 另一部涵蓋經濟、社會與文化權利。這兩部公約最終在1966年起草完成, 並獲得聯合國大會通過。但一直到1976年,兩公約才正式生效。另外必須 說明的是,《經濟、社會與文化權利國際公約》和《世界人權宣言》一 樣,允許對權利的行使加以限制,但《公民與政治權利國際公約》是不允 許的。《公民與政治權利國際公約》還附有兩個「任擇議定書」 (Optional Protocol),一個是關於個人申訴,另一個是為了廢除死刑。. 兩公約保障的範圍 公民及政治權利國際公約(ICCPR,以下簡稱公政公約): 通過日期:1966年12月16日(聯合國大會第2200A[XXI]號決議) 生效日期:1976年3月23日 該公約繼《世界人權宣言》成為國際人權法典體系的第二個文件。該. 7. 8. 黃默,〈人權發展史與世界人權宣言解讀〉,收錄於《人權文獻資料庫》,教育部 人權諮詢暨資源中心,2002,p.2。 令人注意的是,對此通過也有批評的聲音,主要來自於伊斯蘭的批評(Islamic criticism),如伊朗代表Rajaie-Khorassani:認為「就世界人權宣言來說是『世俗理 解的猶太教和基督教傳統』,若要穆斯林們去遵守等於是破壞了他們的法律。」(a secular understanding of the Judeo-Christian tradition, “which could not be implemented by Muslims without trespassing the Islamic law.”),Littman, David. Universal Human Rights and Human Rights in Islam, Midstream, February/March 1999. 這一點在1968年於伊朗舉行的國際人權會議上獲得重申。會後發表的德黑蘭宣言 中,各國同意「《世界人權宣言》宣示世界各地人民對於人類一家所有成員不可讓 渡、不容侵犯的諸權利的共同認識,是以構成國際社會各成員的義務」。.

(6) 688 後繼受時代的東亞法文化. 公約規定設置了「人權事務委員會」(Human Right Committee)為監督機 構,以監督各締約國執行公約規定的狀況。且其亦規定締約國於公約生效 後一年內必須提出報告,而且人權事務委員會有權向其索取報告,亦可要 求締約國遞送補充資料。至於規定於該公約第一任擇議定書的個人申訴制 度,可說是目前保障人權最進步的方式。 其所保障的人權主要包括:維持個人生命和肉體、精神健全的權利; 法的適用程序和刑事制度的權利;遷徙和旅行的自由;表現自由以及思 想、良心和宗教自由;家族、兒童權利;少數者的權利;參政權;平等權 利和不受歧視的自由等。. 經濟、社會及文化權利國際公約」(ICESCR,以下簡稱經社文 公約) 通過日期:1966年12月16日(聯合國大會第2200A[XXI]號決議) 生效日期:1976年1月3日 該公約授權聯合國經濟及社會理事會監督公約規定的執行,而其亦設 置公約委員會以輔助其任務的完成。經社文公約規定在公約生效後一年 內,締約國有義務定期將報告提交聯合國秘書長,再由其將副本轉交經社 理事會9。 其所保障的人權主要包括:工作權(公正和良好的工作條件);勞動 基本權(組織和參加工會權、罷工權);含社會保險在內的社會保障權; 免於飢餓的權利;獲得相當生活水準的權利;身體和心理健康的權利;受 教育的權利;參加文化生活的權利等。. 參與兩公約的資格 就聯合國人權條約來說,其參與資格在1979年以前,即較早期的人權 條約是只對特定國家開放的,而1979年以後的重要人權條約變傾向於對全 世界所有國家開放 10。兩公約是屬於前者,只對聯合國會員國、專門機關 之會員國、國際法院規約當事國開放,如非符合這些資格之國家,則可經. 9 10. 《經社文公約》第16條第二項第一款。 如〈兒童權利公約〉、〈禁止刑求與其他殘酷、不人道或有損尊嚴待遇或處罰公 約〉、〈消除對婦女一切形式通約〉及〈國際保障所有移民勞工及其家庭公約〉等 四個條約,是開放給所有國家批准和加入的。廖福特,同註3,p.18。.

(7) 論兩公約與我國互動過程所產生之現況 689. 聯合國大會邀請承文上述條約之締約國11。 如公政公約第48條第一項:「本公約聽由聯合國會員國或其專門機關 會員國、國際法院規約當事國及經聯合國大會邀請為本公約締約國之任何 其他國家簽署。」而同條第二項「本公約須經批准。批准書應送交聯合國 秘書長存放。」第四項:「加入應以加入書交存聯合國秘書長為之。」而 經社文公約第26條也有幾乎相同的條文以規範各國參與方式及資格。這些 規定直接影響了我國參與兩公約的過程。. 三、臺灣憲法人權保障的歷史及內容 經由上述對於兩公約的基本理解,現在我們就來回顧臺灣現行法規範 中對於人權的相關保障為何,以及其發展的歷史脈絡。在這裡要先說明的 是,關於「人權」的概念、甚至是「權利」的概念在臺灣這塊土地上至少 要等到日治時期才屬可見,因此我們討論的出發點就會從日治時期開始, 並把「人權」此較為英美國家使用的語彙換由歐陸國家所謂的「基本權」 來進行以下的論述12。 另外也會對我國基本權發展之際與世界人權體系是否有任何的互動存 在作一些考察。. 臺灣人民基本權之發展歷史 日治時期 日治時期(1895-1945)關於人民基本權的保護,從「母法」明治憲 法中可以看到日本已將西方所發展出來的人權類型(屬第一代人權)納入 憲法條文中。明治15年伊藤博文組團赴歐考察各國憲政成規,並於次年八 月返國,開始著手憲法起草工作,並以郝爾曼(Hermann Roesler)、艾伯 特(Albert Mosse)為制憲顧問,並由伊藤博文總其成13。惟此處的人權並 非美國獨立宣言或法國人權宣言中的「天賦人權」,而是來自天皇慈愛人 11 12. 13. 廖福特,同註3,p.17。 但基本權(fundamental rights)此語彙在英美國家也有使用,常表示須經由嚴格審查 的 權 利 。 而 德 國 法 上 的 基 本 權 ( die Grundrechte ) 是 來 自 於 人 性 尊 嚴 (Menschenwuerde)的概念。 陳榮和,〈日本司法權對人權保障機能之研究〉,《法理學論叢──紀念楊日然教 授》,1997,p.411。.

(8) 690 後繼受時代的東亞法文化. 民的恩賜 14。明治憲法完全是欽定憲法,以確立天皇之政權為目的,以完 成強力之中央集權為目標,對人民的基本權當然加以許多限制。有論者甚 至認為,在此種背景底下,對人權的保障機能「極為貧弱」,雖有權利規 定亦屬「形同具文」15。 而在臺灣的情況更是規範與實踐顯有落差,1906年時,日本政府的官 方見解認為帝國憲法是「自始」即全部施行於臺灣 16。但在1920年前,只 有在臺日本人中的異議人士曾援用明治憲法,主張人民的自由權利。在 1920年後才見臺灣新生代知識份子因為熟稔國語(日語)而為臺灣人民爭 取自由權利 17。於1927年,基於結社自由,也組成了臺灣史上第一個現代 型政黨:臺灣民眾黨 18。在1930年代雖然民主氣息漸淡,但卻有第一次有 限度的地方選舉,使臺灣人民初嘗參政權的滋味19。 且若僅由日治初期的犯罪控制體系來看,法院制度以外還有犯罪即決 制以及浮浪者取締制度,這都侵害了人民的自由和接受公平審判的機會; 匪徒刑法令則是直接違反了明治憲法中的罪刑法定原則,雖然總督府在形 式上逐漸遵守此原則,但仍預先頒行各式各樣的處罰規定,加上不確定的 法律概念,來達到法有明文的要求。 由上述我們可以簡單的作個總結,在日治時期關於基本權規定,「母 法」明治憲法的保障即差強人意,更毋庸論及僅為補充母國資源的殖民地 臺灣了。但在某種層面上,在日治時期之前,「基本權」的概念是客觀不 存在的,雖然到了1945年止,我們無法說基本權是完全主觀存在,但在臺 的人民多少對政府不可無限制的干預、財產和自由應得政府一定的保障等 概念已有所理解。因此我們可以說,整個日治時期的過程是基本權在臺灣 的萌芽20。 14 15. 16 17 18 19 20. 王泰升,《台灣法律史概論》,台北:元照三版,2009,p.144。 本文認為這屬於頗為嚴重的指控,因此將此段對明治憲法的批評摘錄於下(黑體字 為本文所加):「該部憲法以擁護天皇為主旨,權力分立及制衡之理念未被重視, 同時對人民之基本人權加以諸般的限制,因此對人權之保障機能極為貧弱,雖有權利 規定亦屬形同具文。」請參見:陳榮和,同註13,p.411。 王泰升,同註14,p.127。 王泰升,同註14,p.145。 王泰升,《具有歷史思維的法學》,台北:元照,2010,p.249。 王泰升,同註14,p.146。 王泰升,同註18,p.249。基於前述許多臺灣人民事實上已掌握並主張自己在法律上 該有的權利,學者認為發展到1935年代的日治時期,基本人權不再僅是存於紙上的.

(9) 論兩公約與我國互動過程所產生之現況 691. 國治時期 自1945年施行於臺灣的訓政時期約法,關於人民自由權利的種類,與 明治憲法非常相似,且同採「法律保障」方式,尤其是均否定「天賦人權 說」 21。而1947年開始施行的中華民國憲法,唯一的改變在於保障方式已 改為由憲法直接確保人民自由權利,即「憲法保障」。而該法第二章關於 人民權利義務的條文歷經60餘年未經更動一字,原因即在於其文字抽象的 程度,足以使不同時代的釋憲者,均可藉以合理化所欲採取法律適用結 果 22。關鍵就在於憲法第23條所列要件的解釋,其在不同時期(威權與開 放)所為的解釋結果也就不同。 而在規範與實踐上的差異,國治時期初期與日治時期相較之下可謂類 似而更甚。首先國治初期也就是國民黨政府甫統治之下,在1950年代「白 色恐怖」時期人民毫無人身自由,甚至連思想自由也被箝制。經過日本統 治約50年,這時候的臺灣人民已不如1895年時對於自己基本的權利完全無 知,而在這種情況下遭遇到政府的迫害與控管,其心理上的傷害遠大於日 治初期23。如228事件、中壢事件、美麗島事件都歷目在在。持續到1970年 代後,赴歐美或日本專攻法政的知識菁英返國,在大學課堂或期刊雜誌上 某種程度地散播自由民主的種子,才在學界或輿論界深化自由民主的思 想 24。在1987年解嚴之後至1990年代,憲法上的基本人權終於在臺灣獲得 全面的落實。其後至今的發展實屬正常民主自由國家該有的「基本」面 貌。. 憲法與國際人權條約無交錯的歷史 我國現行的《中華民國憲法》在制定之初除了納入三民主義之基本思 想以外,更積極且完整列出當時世界通行的各項民權主義 25。其對主要人. 21 22 23. 24 25. 條文,而是部分地被落實。 王泰升,同註14,p.146。 同前註。 王泰升,同註18,p.272。由於經過50年的日本統治,造就了不同內涵的臺灣法,並 在臺灣殖民地政治共同體內型塑出具有不同於漢族傳統法律觀的臺灣人。這個結 果,注定了1945年臺灣人猝然再接觸民國時代中國法,以及仍保有漢族傳統法律觀 的國民黨政權時,產生了若干的不適應。 王泰升,同註14,p.148。 王世傑,《比較憲法》,中國政法大學出版社再版,2004,p.84。.

(10) 692 後繼受時代的東亞法文化. 權採取列舉式保障,又對所有人權採取概括式保障,既有人身權保障又有 受益權保障,並規定了人民的參政權。這顯示當時制憲者對於憲法中所保 障的基本權利想要規定地越周全越好。但可惜的是,在歷史上的偶然而使 得這部憲法與國際人權體系無法接軌。 我國現行的《中華民國憲法》制定於1946年,而聯合國成立於1945 年,1948年《世界人權宣言》頒布之後,主要的國際人權體系才開始建 立。因此廖福特教授即謂:「制憲者恐怕是無法『預測』國際人權條約可. 以發展為一完整的系統,或許更精確的說制憲時根本就沒有所謂的國際人 權法體系,制憲者連想要將其納入憲法體系中的機會都沒有。 26」從現行 憲法第141條的規定:「中華民國之外交,應本於自主之精神,平等互惠 之原則,敦睦邦交,尊重條約及聯合國憲章,以保護橋民權益,促進國際 合作,提倡國際正義,確保世界和平。」我們更能夠預期,以當時制憲者 的想法與態度,在主觀上的條件我們是有可能與世界人權體系匯流的。以 下就憲法第141條的發展過程進行一些勘查。 在1946年12月18日,中央日報撰文反對憲法草案第137條中的「履行 條約義務」及「遵守聯合國憲章」文字。其認為:「我們國家是永久的存 在,聯合國這個機構,將來有無變動,能否也成為一個永久的存在,絕 難斷言。假如聯合國機構一旦變動,勢必影響我們國家的憲法隨之修 改。27」後來第七審查會將「履行條約義務」改為「尊重條約義務」,並 刪除「遵守聯合國憲章」這句話。綜合審查會則將上述兩句話合併為「尊 重條約及聯合國憲章」。 28當時主席胡適發言表示:「 聯合國憲章若吾國 無意修改,吾可斷言,此聯合國憲章絕不可能修改。今日問題極為簡單, 即此次憲草提出時,因列入聯合國憲章,故世界各國均極為注目,因此為 全世界第一個國家將聯合國憲章列入憲法者,對此極為讚揚。29」 制憲之際,對於聯合國憲章的納入雖有反抗的聲音,但後來仍順利成 為我國憲法中的條文規定。無論真正的動機出自為何,但由於與世界人權. 26 27 28 29. 廖福特,同註3,p.48。 〈憲法草案中的「基本國策」〉,中央日報,收錄於《國民大會特輯》,黃香山主 編,東方,1947,p.100。轉引自:廖福特,同註3,p.49。 《民國憲政運動》,胡春慧主編,正中,1978,p.1124。轉引自:廖福特,同註3, p.49。 廖福特,同註3,p.49。.

(11) 論兩公約與我國互動過程所產生之現況 693. 體系的發展無法接軌,使得我國憲法對人民基本權利更完善的保障錯失良 機。而對於往後的發展更為諷刺,其使得一個非聯合國會員國的國家,卻 有尊重聯合國憲章之憲法義務。. 現行憲法保障人民基本權的內容 我國憲法第7條至第18條具體規範了應保障的人民權利,第21條為受 國民權利及義務,第22條則是屬於概括規定。舉凡平等權;人身自由;居 住遷徙自由;表現意見自由;信仰宗教自由;集會結社自由;生存權、工 作權、財產權保障;請願權、訴願權及訴訟權;參政權;應考試服公職之 權。這些權利保障的內容,依大法官會議解釋而更為細緻與符合時代變 遷,如「隱私權」的提出。其他法律如《原住民基本法》也是人權保障的 一環,該法第一條即序明:「為保障原住民族基本權利,促進原住民族生 存發展,建立共存共榮之族群關係,特制定本法。」且第29條:「政府為 保障原住民族尊嚴及基本人權,應於國家人權法案增訂原住民族人權保障 專章。」更是要求國家要積極保護原住民族。 總而言之,我國憲法條文目前所保護的人民基本權形式上是歷久而不 變的,而實質上國家整體的人權保障規範是隨著社會漸漸往前的。. 四、我國人權保障與國際人權條約的匯流 我國憲法雖然在制定之際無法與國際人權體系「打交道」,但經過六 十餘年來難道都與它們處於平行的發展嗎?其實不然。以下我們可以從政 治參與以及法律適用兩方面來觀察。. 政治參與面向 臺灣曾經積極地投入國際人權法典設立的工作中 30 。《世界人權宣 言》在1948年公布,而兩公約皆在1966年簽訂。在1945至1971年間,臺灣 以 中 華 民 國 之 名 義 , 為 聯 合 國 創 始 會 員 國 及 安 全 理 事 會 ( Security Council ) 之 常 任 理 事 國 , 且 為 人 權 委 員 會 ( Commission on Human Rights)之成員國 31 。當人權委員會草擬《世界人權宣言》時,其主席為. 30 31. 廖福特,同註3,p.92。 廖福特,同註3,p.33。.

(12) 694 後繼受時代的東亞法文化. 艾琳那羅斯福(Eleanor Roosevelt)女士,而副主席則是中華民國代表張 彭春先生。由此可知當時國際人權法典建立時,我們都積極參與也表示贊 同32。 除了積極參與國際人權法典之訂定之外,臺灣在1971年之前也簽署、 批准或加入許多國際人權條約,包括前述兩公約在內,共參與了多達27個 條約 33。在1967年我國已簽署了兩公約但尚未批准 34 。而對於在1971年退 出聯合國(聯合國大會2758號決議)後的所產生的情勢,本文相當同意廖 福特教授的說法:「然而遺憾的是由於當時幾個特殊原因與歷史情境,使. 得我國這段參與國際人權體系的經歷,卻無法形成我國民主憲政發展的助 力,也未能因此奠定我國人權保障的根基。我國退出聯合國集國際人權體 系,對於我國人權發展造成了關鍵性的負面影響。35」 我國雖曾在國際舞台上扮演重要角色,但因為政治角力的結果漸漸步 出時,不僅失去了與各國繼續交流彼此的可能,也失去了依靠國際條約保 障人權的機會。本文認為國際政治參與的深淺實不應與人權維護之強弱掛 勾,這也與今日世界呈現人權無疆界的樣貌有所矛盾。. 法律適用面向 36 我國憲法史上第一次由大法官以「國際人權」作為主要意見論述者為 蘇俊雄大法官在釋字第372號之協同意見書中37:「我國憲法雖未明文宣示. 普遍性『人性尊嚴』之保護;但是此項法益乃基本人權內在核心概念,為 32 33 34. 35 36. 37. 廖福特,同註3,p.33。 廖福特,同註3,p.84(附表一)。 廖福特,同註3,p.28。參與條約的方式傳統上是以簽字然後批准之方式成為國際人 權條約之會員國,但是亦有許多國家是以加入之方式餐與人權條約,此方式較為簡 便,無須兩次程序,而批准或加入兩種方式均為各國所採用,並沒有明顯的偏好。 廖福特,同註3,p.92。 談法律適用不談法律修正的原因在於,歷次憲法修正條文關於人民基本權利的增修 已寥寥可數,且目前宥於事實上的困難──無法拿到修憲有關的文件史料,因此無 法斷定這些少數的人民權利義務章的修正是否有參考國際人權體系的條約內容。其 次論及我國法律適用面向與國際人權體系的交會,此處僅從大法官會議解釋文中爬 梳。原因在於過去我國各審法院即使引用關於「國際人權」之相關辭彙,也僅止於 名詞使用並無對其內涵作任何的論述,因此僅有輔助其作為判斷的理由,並非「適 用」;再者以大法官會議對人民基本權所為的解釋結果有事實上的最高拘束力,且 對憲法的解釋納入國際人權的概念其意義當然不同於其他司法機關所作的判決。 廖福特,同註3,p.59。.

(13) 論兩公約與我國互動過程所產生之現況 695. 貫徹保障人權理念,我國憲法法理上亦當解釋加以尊重與保護。世界人權 宣言之前言第一句即謂:『鑑於人類一家,對於人人固有尊嚴及平等不移 之承認係世界自由、正義與和平之基礎;』……。世界人權宣言是會原國 本身及其所轄人民均應永享咸遵之國際憲章,我國亦為簽署國之一。為維 護民主憲正國家之形象,國家亦應盡保障國際人權之義務。38」蘇俊雄大 法官以世界人權宣言的前言補充解釋了我國憲法條文中未規範的人性尊嚴 概念,是憲法受到所保障的。惟要說明的是,《世界人權宣言》事實上並 沒有「會員國」,而我國當然也不是「簽署國」 39,因此蘇大法官引用的 理由顯然沒有完整呈現。 另外還有黃越欽大法官在釋字514號、547號的不同意見書、協同及不 同意見書中,對國際勞工條約的重視以及對工作權與營業權所為的解釋, 認為得以國際人權條約為基礎作為憲法22條規定非列舉的權利也可受到保 障。 真正將國際人權條約納入解釋主文的是黃越欽大法官在釋字第549 40 號 :「 為貫徹國家負生存照顧義務之憲法意旨,並兼顧養子女及其他遺 囑確受被保險人生前扶養暨無謀生能力之事實,勞工保險條例第二十七條 即第六十三條至六十五條規定應於本解釋公不知日起兩年內予以修正,並 依前述解釋意旨就遺囑津貼等保險給付及與此相關事項,參酌有關國際勞 工公約及社會安全如年金制度等通盤檢討設計。 41」此號解釋不只是被動 地以國際人權條約為法源以解釋憲法條文,更進一步地主動要求行政及立 法機關必須修改國內法律以實踐國際人權條約42。. 小. 結. 由上述我們可以清楚發現,在1947年憲法實行之後直到2009年通過兩 公約之間,62年來即使制憲之初並無與國際人權體系有所交錯而堪稱可 惜,但實際上我國曾經致力於國際人權體系的發展,且大法官也逐年重視. 38 39 40 41 42. 司 法 院 大 法 官 解 釋 查 詢 系 統 , 司 法 院 網 站 : http://www.judicial.gov.tw/ constitutionalcourt/p03.asp,最後瀏覽日期:2010/12/22。 廖福特,同註3,p.56。 廖福特,同註3,p.62-63。 司法院大法官解釋查詢系統,網站同註38。 廖福特,同註3,p.63。.

(14) 696 後繼受時代的東亞法文化. 國際人權條約與我國基本權規範的可互動性。 可惜之處在於我國基本權規範體系在上述的主觀條件下,原有可能更 盡善盡美,暫且不論是否因此就能改變同一時期臺灣歷經國民黨政府高壓 統治的法現實狀況,至少在國家的最高法位階,關於人民權利的保障有可 能是亞洲地區最周全的。而根據前述關於兩公約內容的規定,若我國能夠 在當時繼續參與並批准的話,人民便可依照公政條約第一任擇意見書提起 訴訟,且國家並有提交報告書的義務。在發揮此種條約的監督功能之下, 對於我國高壓統治時期的抑止才有可能。惟至1971年退出聯合國後,政治 上的不順遂間接地使人民基本權利之保障也「不順遂」。 如今,我國已正式由立法院通過兩公約在1967年的簽署並以兩種方法 使其生效,一者是「加入」,另一是頒布《兩公約施行法》。關於這方面 精彩的論述,本文限於篇幅無法深入討論 43。由於加入必須將書面交由聯 合國秘書長,而現任者為韓國代表潘基文先生,在中華人民共和國的壓力 下,其可謂是斷然拒絕 44。而我國仍然制定後者以「備位」來使兩公約在 我國有法律的效力,可茲讚許。. 五、兩公約在臺灣的甦醒 自1967年簽署兩公約但尚未批准,經過臺灣民主化的浪潮後的今天, 我們總算通過了兩公約及其施行法,它帶來的影響與意義為何?經過前面 有關世界人權體系發展與我國人民基本權發展的介紹,我們可以試圖考察 與「世界潮流」接軌的同時,我們的社會是否有某種程度的變化? 以下將以使公政公約與經社文公約得以在我國「有效」的《兩公約施 行法》內容來窺探我國政府的態度,以法院適用兩公約內容所為的判決來 觀察與人民之間實際的互動,再以民間單位的報告來探討一般人民對其所 持的態度。試圖勾勒出兩公約在臺灣落實的現況。. 以兩公約施行法觀之 事實上施行法只有僅僅九個條文,但確可以從中發現我國政府面對它 們的態度。 43 44. 關於我國得以參與兩公約的策略,請參閱:廖福特,同註3,p.33。 2009年6月15日聯合國回函表示依聯合國2758號決議文,「承認中華人民共和國代表為中 國在聯合國內之唯一合法代表」,因此無立場接受存放我兩公約的批准書。.

(15) 論兩公約與我國互動過程所產生之現況 697. 兩公約施行法(以下簡稱施行法)第2條定位了兩公約在我國的法律 位階:「兩公約所揭示保障人權之規定,具有國內法律之效力。」也就是 說,兩公約所有條文關於人權保障在我國並非具憲法位階。而此時是否有 「後法優於前法」、「特別法優於普通法」的適用,或此為「國際習慣 法」或「強行國際法」的內國法化便成了爭論的焦點。本文在此無法深 論 45,但可以看出,對於兩公約「太過」完善的人權規範,我國政府的確 不敢貿然將其一次全部引入,而造成社會的負擔46。 其次施行法第3條規定:「 適用兩公約規定,應參照其立法意旨及兩. 公約人權事務委員會47之解釋。」和第7條:「 各級政府機關執行兩公約 保障各項人權規定所需之經費,應依財政狀況,優先編列,逐步實施。」 也遭受到廣大的批評,先不論我國所設立的總統府人權諮詢委員會所處的 組織架構及組成 48是否正當,依照「巴黎原則」 49應給予監督政府的人權 委員會有獨立的監察權,且經費必須充足不致使其運作上發生困難。本法 第七條也是作相關的規定。但依照兩公約施行聯盟的報告指出,在未成立 45. 46. 47. 48. 49. 關於兩公約在我國法上應處在的位階較詳細的討論,請參閱:張文貞,〈國際人權 法與內國憲法的匯流──臺灣施行兩大公約之後〉,發表於《臺灣法學會2009年學 術研討會》,2009。 即使是倡導臺灣應邁向國際人權舞臺的學者,也說道:「就範圍而言,各國之經驗其 實沒有將所有人權條約國內法化,其次考慮對社會之衝擊,一次引進太多國際人權條約 可能是社會所無法承擔的。」請參閱:廖福特,同註3,p.81。. 如同前述,《公民與政治權利國際公約》第28條規定了「人權事務委員會」之設 置,此即為兩公約施行法第3條所定之「兩公約人權事務委員會」。但在經濟社會文 化權利公約之內,並無「人權事務委員會」的設置。 總統府人權諮詢委員會於2010年12月10日成立,其公布的委員名單如下:官方代 表:計4名,包括副總統蕭萬長(正召集人)、行政院副院長陳沖、司法院副院長蘇 永欽、監察院副院長陳進利。民間代表:計14名,分別是副召集人柴松林、中華 民國殘障聯盟秘書長王幼玲、兒童福利聯盟文教基金會執行長王育敏、中華人權協 會理事長李永然、理律法律事務所合夥律師李念祖、東吳大學政治系教授黃默、台 灣大學衛生政策與管理研究所副教授張玨、東華大學民族發展研究所助理教授兼代 理所長高德義、世新大學社會發展研究所教授兼所長夏曉鵑、政治大學法學院教授 陳惠馨、中正大學教授黃俊杰、台中市書香關懷協會理事長黃瑞汝、政治大學法學 院副教授廖元豪、高雄師範大學性別教育研究所副教授兼所長蔡麗玲。共18人。 巴黎原則有五個基本方針,使人權委員會能夠真正獨立而運作,其在第一次的 International Workshop on National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights,1991年時的巴黎所確立。Morten Kjærum, National Human Rights Institutions - Implementing Human Rights, The Danish Institute for Human Rights, 2003, p.6..

(16) 698 後繼受時代的東亞法文化. 人權諮詢委員會前,2010年統籌機關法務部為落實兩公約所編列的預算僅 有1,113,000圓,甚至遠低於「辦理廉政法令及企業誠信等倡廉宣導及活 動」的5,000,000圓。以該聯盟的話來說:「實在難以理解,對兩公約落實 的前景,難以樂觀。 50 」 又就關於施行法第6條:「 政府應依兩公約規定,建立人權報告制. 度。」馬政府竟宣布該委員會將「於未來一年結合民間團體,共同出版臺 灣人權報告」。依國際慣行,國家人權報告必須為官方報告,公民社會則 提出「影子報告」,監督政府並與政府進行有系統的對話。但「官民合 一」的報告性質到底為何,在目前民主國家社會中是找不到對比與答案 的 51 。 最後施行法第8條規定:「 各級政府機關應依兩公約規定之內容,檢 討所主管之法令及行政措施,有不符兩公約規定者,應於本法施行後二年 內,完成法令之制(訂)定、修正或廢止及行政措施之改進。」必須先說 明的是,本法施行日期由行政院定為2009年12月10日 52 ,而12月10日正是 「世界人權日」。這顯示了從通過該施行法(2009年3月31日)到施行只 有短短七個多月,以英國的例子來看,其《人權法》雖在1998年即通過, 但確到2000年才施行 53 。雖然第8條設有緩衝條款,但也顯現政府向世界 表彰我國人權的「進步」勝於實質對於人權的支持。另外,由第8條及第2 條的文義可以得知,相對於其他法律,兩公約之規定目前至少有優先適用 的效力。 但2011年12月10日已過,有關法令及行政措施之檢討也確定跳票。如 由法務部向立法委員所提之報告統計,已確認有編號第53號之「監督寺廟 條例第8條」、第65號之「集會遊行法第9條」、第70號之「人民團體法」 等……,無法依限在2011年12月10日前修正完成 54 。而監察院對於政府違 法跳票亦完全不見追究責任,政府落實兩公約的人權成績單明顯不及格。 50. 51 52 53 54. 兩公約施行監督聯盟,《一年又七個月來政府落實兩公約及其施行法之檢討》, 2010,p.11。在2011年該聯盟的報告中也指出,政府目前對人權預算的編列並無章 法,任意援用無相關之龐大數字。《政府落實兩公約及其施行法之檢討》,2011, p.11。 兩公約施行監督聯盟,同註50,p.11。 兩公約施行法第9條:「本法施行日期,由行政院定之。」 兩公約施行監督聯盟,同註50,p.7。 同前註。.

(17) 論兩公約與我國互動過程所產生之現況 699. 以法院相關判決觀之 自從2009年通過了兩公約施行法,截自2012年初(1月份) 最高法院 共有11則的判決在法律說理中有引用該法,其中有10則是刑事類判決。更 深 層 地觀 察, 多 數判 決的 引 用皆 是為 了 將原 判決 結 果為 死刑 者 廢棄 發 回 55 ,有些則是引進了其他的國際條約作為論理基礎 56 。 另外,除了最高行政法院有1則判決引用外,高等行政法院共有12筆 判決引用之,其中有11則來自於台北高等行政法院。其中的特色在於,多 由兩造當事人間之人民一方主張兩公約施行法之適用,而非政府機關。且 透過兩公約施行法所主張之基本權利可謂相當多元、廣泛。有關於工作 權 57 、農業用水優先權 58 、民族自決權 59 、人民參政權 60 等權利之主張。 其他如高等法院各分院,共計有15則判決引用之,皆為刑事類。而各 地方法院共有13則判決引用之,最多者高雄地院共有5則,次多者為台中 地院共有4則。其他如台北、基隆、彰化和台東各有一則。除了人民自己 的主張外,其中各個法官對兩公約施行法的引用不只是納入涵攝工作中之 大前提而已,還包括評價行為人行為之判斷標準、論罪科刑的衡量原則、 假處分發動之取捨等。 綜上,我們可以得知,多數在法院中引用兩公約施行法者為人民一 方,且多數又為刑事類及行政類判決。在通過兩公約施行法後,近三年來 的時間中,司法機關雖有相當案件量引用了該法,雖引用的目的不大侷 限,但多數仍為人民主動主張之,極少數由法院主動引用。. 以社會事件觀之 兩公約完整的人權保障清單到底在甫落實於臺灣之際,與一般人民的 互動情況為何,本文以2009年至2011年十大人權新聞 61 來作一個簡單的考 55. 56 57 58 59 60 61. 以公民與政治權利國際公約第六條第一項所明定:「人人皆有天賦之生存權,任何 人不得無理剝奪。」100年台上字第4944號、100年台上字第4450號、100年台上字第 3447號、100年台上字第3790號、99年台上字第8223號。 99年台上字第8223號。 100年訴字第1340號。 99年訴字第1882號。 99年訴字第2306號。 99年訴字第2283號。此為著名之ECFA公投案。 台灣人權促進會,劉美妤整理,2010/12/10。.

(18) 700 後繼受時代的東亞法文化. 察,但鑑於篇幅,無法對這三年的重大人權新聞議題為詳細的分析,僅能 由中勾勒出我們的社會在通過該法後的情景如何。十大人權新聞從1999年 開始即由台灣人權促進會此民間單位製作,某種層面是對政府的監督。因 此在通過兩公約後的三次完整新聞報告即有重要參考價值。 在2009年的十大人權新聞中,集會遊行法、中科四期環評案、無薪假 之勞基法相關漏洞、社維法罰娼不罰嫖等社會現象仍顯示出許多尚待改進 的人權問題,包括莫拉克災後重建條例牽涉的原住民集體權之議題。 到了2010年,在環境權上並沒有任何進步,中科三期展現了行政權獨 大的傲慢姿態,以及石化政策不轉彎卻要白海豚轉彎;生命權遭受重挫, 在此年台灣重新啟動死刑,過去四年沒有執行死刑的紀錄歸零;財產權方 面,苗栗大埔毀田事件之土地徵收條例;兩岸議題則為ECFA之不透明處 理;司法改革面除了白玫瑰事件外,還有蘇案在更二審宣判無罪;原住民 還因為縣市合併後,官派區長,部落喪失自主權。 2011年,雖然隨著前述法院判決引用兩公約施行法的數量增多,但前 兩年的許多問題並未獲得解決。例如在生命權部分,宣判無罪的蘇案又再 度發回更審、邱和順案死刑定讞,且本年死刑定讞案件已達16件,創下過 去十年新高;與勞動權益相關的是劉姍姍事件,且本年美國人口販運報告 將連續台灣列為第一級;新的「社會秩序維護法」娼嫖都處三萬元以下罰 鍰,開鍘受罰的依然是弱勢底層人民。 以台權會這段敘述作為本節的結論應屬適當:「 司法改革的牛步、勞. 工/移工權益的惡化,社會歧視言論、不當言論的延燒,這些事件中政府 的作為與不作為,明顯不符兩公約精神,兩公約竟成兩空約,國際公約淪 為修飾門面的工具。62 」. 法規範超前,法社會不變的結果 我們從前述三個面向:以兩公約施行法、法院相關判決、民間團體的 反應可以分別看到政府消極的態度、司法機關尚未全面採用、一般人民無 法感受的結果。以歷史脈絡的分析來看,臺灣從日治時期開始接觸到「基 本權」(或稱人權)的概念,也就是人民必須被保障的基本權利,直到國 治時期解嚴前始終是「基本權」清單尚足、實踐情形貧瘠的狀況。雖然在. 62. 台灣人權促進會,2011台權會十大人權新聞發布聲明。.

(19) 論兩公約與我國互動過程所產生之現況 701. 制定憲法之初和退出聯合國之前,國民黨政府曾用心的參與世界人權體系 的運作,但此舞台的表現僅止於政府,而沒有人民揮灑的空間。爾後臺灣 漸漸地民主化,對人民應享有的基本權利開始反思,由大法官會議解釋補 充基本權實質的意義,可稱為本土對「人權」的論述,我們也在這個框架 底下求生存。 兩公約人權內容的發展來自西方世界,其所承載的價值觀當然也來自 西方國人民的信仰與文化背景,姑且不論亞洲是否有「獨自」的「亞洲價 值」,但將這些文化(道德)實證化的約款直接適用於臺灣,難免會有齰 齟發生。尤其這些約款的內容不若較具操作性的法律條文,而是根本的對 「人」的存在本身作出相當的評價。不僅政府無法立刻作出良好的配套措 施,連人民都還要進一步的認知與了解,才有可能「選擇」這一套「保 護」自己權利的規範。. 六、結 論 《公民與政治權利國際公約》與《經濟社會與文化權利國際公約》在 臺灣已經立法院三讀通過,並附加上施行法以抵抗政治上的無奈,使這兩 個公約能夠有效在臺灣實行。 就法位階方面來說,兩公約在我國僅具法律的效力,但在解釋上仍有 可能優先適用於其他法律,惟與憲法的人民權利義務產生衝突時該如何解 決引發了不少爭論,本文認為就國家長遠目標以及我國憲法第141條與22 條的規範觀之,應漸漸修正至少使某些我們尚缺乏的權利保障種類可以提 升至憲法位階。 就法適用方面來說,我國司法機關還沒有對兩公約有全盤的了解,法 官以兩公約內容為實質的判決也屬稀少。但獨立裁判或許可以成為緩和法 規範與法現實落差的一道檢驗門檻,尤其在兩公約仍有可能與其他法律產 生競合的情況下,法官應以最符合一般人民的權利與整體社會的利益狀態 作出最後決定。 最後就法作用問題來說,不用論及兩公約的人權清單,就連我國現有 的人民權利義務章都不一定被大部分人民所認知了解。大家對於自我權利 的維護近年來雖然較敢大聲說出,但仍有大部分的人民在傳統的習慣下, 無法為自己作必要的主張。且公共論壇的建立也尚未健全,如死刑議題的.

(20) 702 後繼受時代的東亞法文化. 討論雖在日前引起廣泛的聲音,但許多理性辯論之公聽會的召開傳達率卻 遠低於政論節目。另外必須要注意的是,國際勞動人口以及新移民也實際 的參與在我們的社會其中,就兩公約的落實來說應可以給予其更多以往闕 漏的保障(無論在本國或臺灣),但事實顯示,我們仍需要一起再努力。 在社會中一個新的法規範之出現,對人民來說某種意義上有「原始取 得」與「繼受取得」兩種意義,而兩公約來自於西方國家長遠歷史的發展 最後歸結而成的心血,對我們來說,立法院的通過也是繼受取得,即「法 的繼受」(the reception of law) 63 ,即使政府的作為讓人看起是主動的接 受,但事實上卻是為求西方強權的認同而為的被動接受。不過重要的是在 於,對於我國社會帶來的影響是否正面罷了。. 參考文獻 中文部分 王泰升,《台灣法律史概論》,臺北:元照三版,2009。 王泰升,《具有歷史思維的法學》,臺北:元照,2010。 王世傑,《比較憲法》,中國政法大學出版社再版,2004。 胡春慧主編,《民國憲政運動》,臺北:正中,1978。 陳隆志,〈由國際人權潮流談人權立國〉,陳隆志主編《國際人權法文獻選集 與解說》,2006。 陳榮和,〈日本司法權對人權保障機能之研究〉,《法理學論叢──紀念楊日 然教授》,1997。 黃默,〈人權發展史與世界人權宣言解讀〉,收錄於《人權文獻資料庫》,教 育部人權諮詢暨資源中心,2002。 黃香山主編,中央日報,〈憲法草案中的「基本國策」〉,收錄於國民大會特 輯,東方,1947。 廖福特,《國際人權法──議題分析與國內實踐》,臺北:元照,2005。 Renate Mueller-Wollermann,〈兩公約之歷史及意義:國際人權運動的經驗〉, 宣讀於「人權公約與公民倡議系列工作坊」演講,2009。. 63. 王泰升,同註18,p.65。.

(21) 論兩公約與我國互動過程所產生之現況 703. 外文部分 Littman, David. Universal Human Rights and Human Rights in Islam, Midstream, February/March 1999. Morten Kjærum, National Human Rights Institutions - Implementing Human Rights, The Danish Institute for Human Rights, 2003.. 網路資料(最後瀏覽日期皆為2010/12/22) 臺灣人權促進會官方網站:http://www.tahr.org.tw。 兩公約施行督促聯盟:http://covenants-watch.blogspot.com/。.

(22)

參考文獻

相關文件

中文稱「瀕臨絕種野生動植物國際貿易公約」,簡稱「華盛頓公約 」 英文稱「Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and

Article 40 and Article 41 of “the Regulation on Permission and Administration of the Employment of Foreign Workers” required that employers shall assign supervisors and

(International Covenant on Economic, Social and Culture Rights).

In order to assess and appreciate the results of all these studies, and to promote further research on the Suan Shu Shu, an international Symposium was held on August 23-25

To provide suggestions on how to implement Reading and Writing across the Curriculum (R/WaC) in the school English Language curriculum; and.. To share experiences on implementing

 Promote project learning, mathematical modeling, and problem-based learning to strengthen the ability to integrate and apply knowledge and skills, and make. calculated

Monopolies in synchronous distributed systems (Peleg 1998; Peleg

Corollary 13.3. For, if C is simple and lies in D, the function f is analytic at each point interior to and on C; so we apply the Cauchy-Goursat theorem directly. On the other hand,