「軟紀律約束」－中共強化監督之政改的內在限制

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(1)「軟紀律約束」－中共強化監督之政改的內在限制. 35. 「軟紀律約束」－中共強化監督之政改的內在限制徐. 斯. 儉. （中央研究院政治學研究所／國立政治大學國際關係研究中心第三研究所合聘助理研究員）. 摘. 要. 本文提出「軟紀律約束」，解釋為何權力集中的中共黨國體制對各級幹部難以約束。本文指出若要改變此現象，須進行朝向「權力分立」的政改。本文檢視胡錦濤任內所提出「黨內監督條例」、「審計風暴」、「問責制」和「輿論監督」四項改革案例，發現雖中共已意識到應採行權力分立，但若如此勢必破壞中共體制的「民主集中制」、「集體領導」、或「以黨領政」等核心原則，因而此種改革勢將非常困難。本文認為，「軟紀律約束」終將限制中共從「後極權威權政體」向民主之轉化。關鍵詞：軟紀律約束、後極權威權政體、權力分立、中共政治改革 *. *. *. 壹、為何中共黨國體制需要強化對權力監督之政改在 2004 年 9 月舉行十六屆四中全會時，中共中央宣示要「加強執政能力」。此一舉動顯示出中共政權對於其所面臨的統治危機及合法性危機已有所警覺。中共所面臨的這些危機可以反應在不斷增加的幹部腐敗案例及不斷擴大的幹部腐敗規模，尤其是各級領導幹部。在 1997 年十五大中共中央紀檢委向中央委員會所提交的報告中顯示，總共有 669,300 名黨員遭受黨紀處分。到了 2002 年十六大中紀委的報告中，此一數字增加到了 846,150 名。被開除黨籍的黨員由十五大報告中的 121,500 名增加到十六大報告中的 137,711 名。縣級接受黨紀處分的幹部由十五大時的 20,295 人增加到十六大時的 28,996 人，其增加率是 42.9%。在副省級和局級幹部中受到黨紀處分的由十五大時的 1,673 人增加到十六大時的 2,422 人，增幅為 44.8%。省部級幹部受到黨紀處分的從.

(2) 36. 中國大陸研究. 第 50 卷. 第2期. 民國 96 年 6 月. 十五大時的 78 人增加到十六大時的 98 人，增幅為 25.6%。泝表一顯示上述腐敗在十五大到十六大期間增加的情況。從表一中可看出，根據中共自己的統計，較基層的幹部腐敗情況甚於高層幹部。. 表一. 中國共產黨黨員幹部腐敗情形（1997 年到 2002 年）. 腐敗案例. 1997. 2002. 增幅. 接受黨紀處分之幹部. 669,300. 846,150. 26.4%. 開除黨籍之黨員數. 121,500. 137,711. 13.3%. 78. 98. 25.6%. 1,673. 2,422. 44.8%. 20,295. 28,996. 42.9%. 省部級受黨紀處分之幹部副省級及局級受黨紀處分之幹部縣級受黨紀處分之幹部. 資料來源：「黨內監督條例出台的前前後後」，瞭望新聞週刊(北京)， 2004 年 1 月 5 日，頁 16~18。. 除了各級幹部貪腐人數及規模擴大以外，另一個重要的趨勢是「一把手」的貪腐現象越來越嚴重。2003 年中共官方瞭望新聞周刊載文指出，「群體性腐敗」和「一把手腐敗」已經成為中國腐敗的前兩大突出新特點，而「對一把手權力監督制約不夠」則居於腐敗滋生的六大原因的首位。沴中國科學院與清華大學國情研究中心於 2003 年完成了一份「中國高官腐敗的特點和變化趨勢研究」，此份研究顯示，中國從 1978 到 2002 年的二十餘年間，腐敗案件呈現十大趨勢，其中第一大趨勢是「與 1980 年代相比，1990 年代受到司法懲處的高官數量和嚴重程度都大幅度增加」、第四大趨勢是「腐敗窩案、串案在增多」，也就是集體貪腐的情形在增加，而此一現象的原因則主要是「一把手」腐敗的結果。沊根據四川省黨建研究會在 2004 年所做的一份問卷調查表明，73.3%的人認為應該將「一把手」作為監督的重點和難點，但目前仍存在著「不落實監督、不好監督、不敢監督、不想監督、不積極監督等問題」。沝這些觀察或研究都指出了同樣的趨勢，也就是在「一把手」貪腐的帶領下，幹部官員的集體貪腐也在擴大，且往往監督機制失靈。實際上，就中國的法規建設上而言，並不缺乏反腐的各種法規。根據人民日報的一篇文章顯示，從十五大到 2003 年 11 月初，全國省部級以上機關制定的黨風廉政建設方面的法律法規及其他規範性檔就達兩千項，其中中央紀委、監察部制定了一百二十多項。沀所以真正的問題是，究竟為何中共黨國體制的紀律和監督機制失靈了呢？無論如何，如何制約各層級的幹部，尤其是領導幹部的腐敗，便成了中國政治體註泝. 「黨內監督條例出台的前前後後」，瞭望新聞週刊（北京），2004 年 1 月 5 日，頁 16~18。. 註沴. 孫志勇，「當前腐敗新特點」，瞭望新聞週刊（北京），2003 年 8 月 25 日，頁 8~9。. 註沊. 「中國高官腐敗呈現十大趨勢」，人民網（轉載自中國經濟時報）， 2003 年 6 月 2 日，. 註沝. 「四川調查一把手緣何監督難下級難以監督上級」，人民網（轉載自四川日報），2004 年 11 月 1 日，. 註沀. 夏長勇，「人民時評：制度：監督『一把手』的最終選擇」，人民網， 2004 年 9 月 6 日，. http://www.peopledaily.com.cn/GB/shizheng/19/20030602/1006069.html。. http://unn.people.com.cn/GB/14748/2956364.html。. http://www.people.com.cn/GB/guandian/1033/2762295.html。.

(3) 「軟紀律約束」－中共強化監督之政改的內在限制. 37. 制改革的重要任務。面對合法性逐漸流失的挑戰，胡錦濤從十六大接班之後，對於推動政治改革採取了比江澤民更為主動的作法，此一對政改較為積極的態度也形成了胡與江明顯不同的執政風格之一。然而，經過了兩三年，胡錦濤在政治體制改革上與某些外界原來的期望有所落差。泞本文嘗試從理論的角度，深入中共黨國體制的內部，尋求中共在監督機制方面的政治改革為何無法突破的原因。針對前述中共不斷推出紀律監督機制的改革文件卻仍不斷失靈的現象，本文提出「軟紀律約束」的概念，嘗試從黨國體制內各級幹部的微觀理性角度，來描述為何會出現看似權力集中的中共黨國體制，卻無法真正以黨紀約束其各級領導幹部的現象，並指出要改變此一現象必然會與中共黨國體制中「民主集中制」的基本原則相悖，造成對此「軟紀律約束」之改革企圖的內在困境。其次，本文將以「地方發展形國家」及「權力轉移」兩個中介變項，來說明它們如何對於硬化「軟紀律約束」的改革可能形成進一步的限制。接著本文將以四個在十六大後胡錦濤提出的改革措施：「黨內監督條例」、「審計風暴」、「問責制」及「輿論監督」作為檢證上述理論假設的案例。本文將根據案例中的現象，設法印證由「軟紀律約束」所推出的若干假設。本文認為，如果不能跨出朝向制度化「權力分立」（separation of powers）泀來進行對權力監督的政治改革，則中共黨國體制的「軟紀律約束」現象將無法改變，腐敗與濫權必然繼續擴大。任何企圖在既有黨國體制內部硬化「軟紀律約束」的改革努力，都可能因為與「民主集中制」之下朝向「權力集中」的內在自然傾向相矛盾，而面臨困境。本文最後還將從「軟紀律約束」此一理論觀點，與若干解釋政權轉形的理論進行對話，點出「軟紀律約束」作為中共黨國體制朝向民主轉形的一項不利因素。. 貳、「軟紀律約束」－中共黨國體制的一項內在邏輯一、「軟紀律約束」作為一項內在的組織邏輯中共的黨國體制通常宣稱自己的組織原理是「民主集中制」（ democratic centralism），但其實踐過程中往往「集中」的元素遠比「民主」的元素要強得多。根據黨綱，作為黨內組織原則的「民主集中制」，其基本原則首先是「黨員個人服從黨的組織，少數服從多數，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會。」洰在中共黨國體制內往往被理解為一種高度集中、且紀律嚴註泞. Nicholas D. Kristof, “For China to Advance, The Gag Must Be Lifted,” New York Times Upfront, vol. 137, iss. 8 （January 2005）, p. 27; Nicholas D. Kristof, “A Clampdown in China,” New York Times, May 17, 2005, p. A21; Philip P. Pan, “Hu Tightens Party’s Grip On Power,” Washington Post, April. 24, 2005, p. A01.. 註泀. 此處的「權力分立」是指不同（黨或國家）的機關，各自在憲法上有最終獨立的權力來源，而非來自. 註洰. 「中國共產黨章程」，第十條第一款。. 其他權力機關的授予，且實際上按照此一憲法所訂立的原則施行。.

(4) 38. 中國大陸研究. 第 50 卷. 第2期. 民國 96 年 6 月. 明的體制。但實際上，整個體制中卻充滿了「軟紀律約束」的現象，也就是此體制對其政治行動者（各級官員及幹部）實際上無法克予真正的紀律約束，因而在此體制中產生了一種無法使這些行動者為其不當行為負起責任的傾向。對於此一「軟紀律約束」概念，本文意指以下一系列現象：（一）中共黨國體制對權力牽制的制度性安排 1 1.在中共黨國體制中，國家各機關之真正權力來源和運作，其實都受到中國共產黨的控制。而對於不同國家機關之間彼此權力的牽制和監督，真正運作其實也受制於共產黨的領導和控制。譬如，按照法律，各級人民代表大會對於同級政府、法院、檢察院應進行監督。但是真正對所謂一府兩院起到監督領導作用的，是同級黨的委員會，以及黨內負責監督的機關，紀律委員會。包括人大本身在內，都要受到同級黨委的領導，並受同級黨委和紀委的監督。因此，在此種黨國體制內，真正具有決定性作用的監督，實際上是產生在黨內，而非國家機關之間。這是與一般民主國家甚至非「黨國體制」的威權國家明顯不同之處。 2.如前所述，在中共的「黨國體制」中，真正起到決定性監督作用的是在黨內，而在中共黨內監督的專門機關是黨的各級紀律委員會。黨的委員會則也負有對所在委員會、同級紀委和黨委工作部門、直屬機構、派出機關以及相當於這一級別的黨組（黨委）的工作進行監督的責任。泍其他在國家體制中所建立起來的監督機關（人大、檢察院、監察部）的監督功能，即使能發揮，其作用的重要性也不及黨內監督，或者說國家監督機關的監督作用實際上要次於黨的監督機關的作用。 3.在同一個行政層級中，雖然該級黨的委員會及第一書記在形式上其功能與同級國家機關是有區別的，但由於黨才是真正的核心，最重要的決定仍是由黨委作出。而在各級黨的組織中，照理說各級黨代表大會是最高權力機關，黨代表大會選舉出常委及紀委。但是黨代表大會往往無法真正執行日常事務的決定，而是由黨代表大會所選舉出的黨的委員會執行。而照理說黨的委員會是集體領導，但實際上往往權力集中在由黨的委員會所選出的第一書記，形成了黨委委員實際上向第一書記負責的情形。所以，實際的情況是，各級行政層級或單位中，黨的第一書記往往才是真正的第一把手泇，本來只是黨委中與其他委員處於平行位子的第一書記，往往成了其他黨委的上級，沰形成了以第一書記一把手為主的一元化個人領導。泹. 註泍. 「中國共產黨黨內監督條例（試行）」，第六條、第七條。. 註泇. 王貴秀，「推進黨和國家領導體制的民主化」，劉智峰編，中國政治體制改革問題報告（北京：中國. 註沰. 梅麗紅，「集體領導與黨政關係」，學習時報，第 295 期， http://www.studytimes.com.cn/chinese/. 註泹. 林尚立，黨內民主－中國共產黨的理論與實踐（上海：上海社會科學院出版社，2002 年），頁 54。. 電影出版社，1999 年），頁 76。 zhuanti/xxsb/925950.htm。.

(5) 「軟紀律約束」－中共強化監督之政改的內在限制. 39. 4.由於共黨體制中的組織原則是將權力集中於各級黨的委員會，各級紀律委員會是受到上級紀律委員會以及同級黨委的雙重領導泏，因此各級紀委並不能脫離同級黨委的領導。紀委固然有「對所在委員會及其派駐機構、派出的巡視機構的工作進行監督」；以及「對所在委員會常委、委員和派駐機構、派出的巡視機構的負責人進行監督」的權力，但是紀委本身的工作和負責人也受到同級黨委的監督。泩簡言之，黨的委員會和紀委互相監督，但往往黨委及第一書記才是真正權力掌握者。更何況，各級紀委書記的任命雖是由上級紀委決定，但須徵詢該級黨委的意見。泑因此紀委對黨委領導人的監督往往難以落實。只要此一原則維持不變，在同級中就不可能有真正水平的負責或權力制衡。因此真正對政治與行政權力的制衡只能發生在下級對垂直上級的負責機制中，也就是下級黨委對上級黨委的負責，和上級黨委對下級黨委的權力牽制。 5.對於某級行政單位是否真正能對其權力產生制衡的機制，主要取決於該級黨委，或者說黨委的第一書記的權力是否真正能受到制衡。 6.如果黨能夠將紀委的組織從屬關係變成由上向下派生，而非從屬於同級黨委，也就是變成由上至下的集中，則才可能在黨內形成一個獨立的系統，如此才能對地方黨委、書記、乃至政府產生真正的制衡。若此，則將在同一層級的黨內產生橫向的權力分立。 7.另一種牽制黨委權力的方法則是允許從屬於其他行政單位或更高層級行政單位的傳播媒體揭發該黨委或該單位領導的不當之處。（二）以加強黨內紀律來進行對權力監督之改革的內在矛盾： 1.在此種同級黨國體制內的權力分立尚未產生之前，任何意欲限制各級黨委領導幹部權力、或者認真懲罰其下級黨委進行強化監督的政治改革，由於都必須經由各級黨委來實踐，因此任何一級黨委在實踐此種改革時，都只會在不影響其自身權力的前提下進行。 2.對於任何一級黨委而言，如果發現下一級黨委有所不當，應予懲罰，這也只能在上一級（也就是執行改革者）本身不涉入下一級黨委之不當行為的前提下，此懲罰才能發生。因此此種懲罰在一般情況下只能受到非常局部的實行。 3.即使上一級黨委未涉入下級黨委的不當行為，因而願意對下級黨委進行懲罰，但任何一級黨委想要對下級黨委進行懲罰，必然會影響其他尚未被處罰但也隱藏著不當行為的其他下級，其他下級將可能產生牴觸心. 註泏. 「中國共產黨章程」，第八章第四十三條。. 註泩. 「中國共產黨黨內監督條例（試行）」，第六條、第七條、第八條、第九條。. 註泑. 人民日報一篇時評指出：「紀委書記、監察局長的任職，市委書記有相當的『說話權』，紀檢幹部的工資、住房、子女上學與就業等現實問題，都要在本地解決，在這種情況下，你叫紀委書記如何放心大膽地監督市委書記？」夏長勇，「人民時評：制度：監督『一把手』的最終選擇」，人民網，2004 年 9 月 6 日，http://www.people.com.cn/GB/guandian/1033/2762295.html。.

(6) 40. 中國大陸研究. 第 50 卷. 第2期. 民國 96 年 6 月. 理，或者採取政治上的不配合。因此對任何一級黨委而言，在其他條件不變下，此種對下級的懲罰在政治上都將是必須付出成本的。 4.因此當此種懲罰成本很大時，除非對於認真執行對下級黨委的懲罰能帶來額外的政治收益，或者讓他們能對下級其他未受懲罰的黨委進行撫慰性的額外政治收益分配，否則對於各級黨委而言，這種懲罰寧願不做。當上級以推動各種嚴明黨內紀律來進行強化監督的政治改革時，對各級黨委而言，一種理性的回應方式是表面上很認真執行，但實際上對於改革的執行打折扣，也就是陽奉陰違。 5.由於大家都如此做，因此改革最終會無疾而終。如果大家都能預料到這樣的結果，就將更加深了大家不願認真執行的意願，因為「法不責眾」，如果大家都不認真執行，每個個別黨委因為不認真執行而受到懲罰的可能就會變小。 6.如果自上而下的改革動力非常強，真正從制度上限制了各級黨委的任意權力，則各級黨委的既得利益將受到傷害，則在其他政策執行上也有可能採取消極或者不配合的態度，使得高層意志政令無法通行。甚至發生與中央唱反調情形，最終使得高層不得不暫緩削弱各級黨委權力的改革。 7.在此種政治環境下，當進行嚴明黨內紀律的改革為其個人所帶來之政治收益不能大於其政治成本時，真正執行此種改革將是不理性的。為了要讓至少部分下級黨委或黨政領導願意認真執行此種改革，上級領導必須付出一些政治成本，讓那些認真執行改革的下級領導能獲得政治收益，更好的方法是該收益是可以繼續向下分配，或者可以進一步產生更大政治收益。但當此種政治收益是有限時，或者其分配具有排他性時，只能向某些下級分配，那麼也只能讓個別下級形成改革的模範，而很難真正普遍地推開。（三）由於上述原因，在垂直負責的黨國體制不變之下，此種旨在以嚴明黨內紀律、或限制各級黨委權力所進行之強化監督的政治改革，必將最終無法達成其目的。如果此一後果大家都知道，那麼在此種情況下對各級黨委權力的紀律限制都將是軟性而非剛性的。上述對於「軟紀律約束」此一概念的陳述，是一組演繹式的論證。論證的起點是中共黨國體制內對權力限制的制度性安排，也就是受著雙重領導的各級紀委。而在第一部分也就是黨內權力牽制制度性安排中，推出如果要有真正的權力制衡，必須讓紀委脫離黨委的領導。另外一種可能就是讓從屬於其他單位的媒體揭發某黨委的弊端。第二部分則是從下層各級黨委微觀的基礎出發，解釋為何在既有體制下以推動嚴明黨內紀律來進行強化監督的政治改革難以達到效果。最關鍵的原因在於此種強化監督的政治改革的本質不像經濟改革，是能對行動者產生新的微觀層次效益，反而會形成其微觀層次的成本。而即使最高層領導藉著分配額外政治收益的方式讓某些下級黨委願意推行改革，由於政治額外收益必然有限，其分配往往具有排他性，因此改革在平時.

(7) 「軟紀律約束」－中共強化監督之政改的內在限制. 41. 只能在局部獲得示範性的推行，而難以全面推開。所謂的「軟紀律約束」，本身由以下幾個部分構成：「軟紀律考核」、「軟紀律懲罰」、「軟紀律執行」。所謂黨內紀律的考核、懲罰、及執行的約束是軟性的，是指紀委對於該所屬黨委黨員的紀律考核最終仍須經過黨委同意。譬如，按照「中國共產黨黨內監督條例（試行）」第十二條規定：「凡屬方針政策性的大事，凡屬全局性的問題，凡屬重要幹部的推薦、任免和獎懲，都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論作出決定。」又譬如根據「中國共產黨紀律處分條例」第六條：「實施黨紀處分，應當按照規定程式經黨組織集體討論決定……。」如果是這樣，實際上紀委的最終懲罰權無法獨立行使，而需經過黨委集體同意而行使的。. 二、硬化「軟紀律約束改革」之政治改革與「民主集中制」的矛盾中共中央黨校的著名反腐學者李永忠指出，許多地方的紀委或者不敢、或者不願意、或者甚至沒有能力對同級黨委成員進行認真嚴格的監督與紀律檢查。炔這就是本文所指出的「軟紀律約束」的表現。根據李教授的論點，真正解決的辦法在於必須改變「議行合一」的原則，也就是要分開決議與執行的機關。按照李教授的構想，應該是各級黨的委員會做出決議，常委會應該是執行，紀委是監督，三者人員不重疊，權力各有獨立的來源。如果要讓紀委有獨立的權力來源，李永忠認為最終紀委必須在政治與行政上都成為垂直領導的系統。炘這當然並非目前的狀況。中央黨校的另一位著名教授王貴秀則明白主張應該實行「黨內三權分立」炅，也就是在中央全國黨代會設常委會做為決策機關、中央委員會作為執行機關、中央紀委作為監督機關；在地方則也是同構：常任化的黨代表大會做為決策機關、黨委作為執行機關、紀委作為監督機關。炓且不說是否各級黨委應該成為王貴秀所說的「黨內三權分立」，就算是要將紀委變成政治與業務上完全的垂直領導，勢必將會破壞黨的委員會作為「民主集中制」權力中心的地位。這個問題在中央與地方都存在。因為在中央與地方黨的紀委雖然都是由黨代表大會選出，並對黨代表大會負責，但是由於紀委書記往往也是常委成員，重大懲處、升遷案件需由黨委同意，因此實際上權力在地方集中於黨委常委，在中央集中於政治局常委。如果照王貴秀所說實行黨內三權分立，則同級黨的組織雖然可能較為民主，但其權力就不是「集中」的，此處所謂不是「集中」不只是說權力分立後的黨其權力無法集中於第一書記，甚至將無法再集中於所謂黨的委員會的「集體領導」之註炔. 李永忠，「加強黨內監督的兩個『最重要』」，中國黨政幹部論壇，2004 年 8 月，頁 12~14。. 註炘. 李永忠，「關於改革黨委『議行合一』領導體制的思考」，中國黨政幹部論壇， 2002 年 1 月，頁 22~24。許多其他學者也有類似看法，如邵道生，「怎樣監督第一把手」，人民網（轉載自黨建雜誌 2004 年第 1 期），2004 年 1 月 12 日，http://www.china.org.cn/chinese/OP-c/478325.htm。. 註炅. 胡壹，「王貴秀：要民主，不要官主」，中國新聞週刊（北京），2003 年 1 月 20 日，頁 24~25。. 註炓. 「中共黨內權力結構欠缺合理分配制衡監督」，中央社（台北），2004 年 5 月 31 日，轉載東方瞭望週刊之報導。.

(8) 42. 中國大陸研究. 第 50 卷. 第2期. 民國 96 年 6 月. 下。因為所謂的集體領導，是指黨委是日常黨政事務的最高決策單位，就算是集體決策，最後也只能集中表現為一個意志。但如果黨內監督權與黨委分立，就將有出現兩個意志的可能。這在地方也許還不是那麼嚴重，但到了中央將非常嚴重，因為一旦中共政治局常委與紀委是具有分庭抗禮的權力，勢必在日常政治生活中形成某種政治領導權的競爭，將不利黨的一元化領導。. 三、「地方發展形國家」對進行硬化「軟紀律約束」政治改革的限制上述的「軟紀律約束」是中共黨國體制在一般情形下的情形，本段將處理在以「地方發展形國家」為主要經濟發展動力之一的中國，上述的「軟紀律約束」的現象如何受到進一步的強化。所謂「地方發展形國家」，意指在改革開放之後，尤其是江澤民主政的中後期，中國經濟發展策略的主要動力之一，這是受到「放權讓利」政策的影響，中央政府在改革開放的政策下，將許多經濟及行政決策權下放給地方，讓各級地方政府因地制宜，逐漸從僵硬的計畫經濟中走出來，搞活社會主義市場經濟。其次受到 1994 年分稅制改革的影響，使各地方政府謀求其財政自有收入的增長的壓力比改革前更大，因此往往採取刺激保護本地經濟的措施。炆其結果是，各級地方政府或者是各部委往往藉著其行政權力，或者直接進入市場，或者藉著操作其權力控制下的生產要素，扮演著推進經濟成長的角色。而中央也往往睜一隻眼、閉一隻眼，藉著將經濟審批權及各種行政權下放的過程，激勵各級地方政府或部委，使其能取得經濟上的利益，以便於推動其轄下或域內之經濟成長。雖然此種「地方發展形國家」的確帶來了經濟成長，但也同時帶來了廣泛的貪腐、尋租、或者各種掠奪性的政府行為，譬如無償或低償徵收土地以進行牟利性的土地開發。在這段經濟轉形期間，「地方發展形國家」固然藉著集中權力來動員資源並吸引投資，以達到快速經濟成長的目的，但其集中權力的濫用也帶來了大量的腐敗機會，出現了黨政軍機關經商熱、開發區熱、房地產熱等，各級政府官員腐敗動機都因之大大增強，因而造成社會與國家的矛盾，並侵蝕中共政權合法性的基. 註炆. 關於經濟及行政權力下放及分稅制改革影響了「地方發展型國家」的出現，請見 Marc Blecher, “Development State, Entrepreneurial State: The Political Economy of Socialist Reform in Xinju Municipality and Guang County,” in Gordon White ed., The Chinese State in the Era of Economic Reform（ NY: M.E.Sharpe Inc., 1991）, pp. 265~268; Richard Baum and Alexei Shevchenko, “The State of the State ,” in Merle Goldman and Roderick Macfarquhar eds., The Paradox of China’s Post-Mao Reforms（MA: Harvard University Press, 1999 ）, pp. 340~341; Jean Oi, Rural China Takes off: Institutional Foundations of Economic Reform（Berkeley & LA：University of California Press, 1999）, pp. 14~15; David Zweig, “'Developmental Communities' on China's Coast: The Impact of Trade, Investment, and Transnational Alliances,” Comparative Politics, vol. 27, no. 3 （April 1995）; Marc Blecher and Vivienne Shue, “Into Leather: State-Led Development and the Private Sector in Xinji,” The China Quarterly, no. 166（August 2001）, pp. 368~393; Roy Bahl, “The Central- Provincial-Local Fiscal Relations: The Revenue Side,” in Donald J.S. Brean ed., Taxation in Modern China（New York: Routledge, 1998）, pp. 125~150..

(9) 「軟紀律約束」－中共強化監督之政改的內在限制. 43. 礎。炄不僅如此，隨著上述此種「放權讓利」的經濟發展過程，由於經濟發展需要強大集中的行政權主導，權力集中於一把手的傾向也得到進一步加強。炑也就是說，此種放權讓利的經濟改革過程中的「地方發展形國家」由於有增強權力集中的傾向，也因此對於黨內的紀律約束起了進一步軟化的效果。當整個政權越是以經濟成長作為其主要合法性基礎時，就越難進行可能挫傷經濟成長的政治改革。而當中央政府越是依賴「地方發展形國家」作為其經濟成長的基礎，也就越困難推行普遍削弱地方任意性權力的政治改革，而必須靠著懲罰個別地方作為來遏止地方濫用權力。而對於地方政府或部委而言，權力的集中（並因此而必然帶有一定任意性）對於刺激經濟發展而言是很重要的，任何以限制此一權力集中來進行強化監督的政治改革，不僅如上一段所言是在政治上對其不利，更是在經濟上削弱其利益。簡言之，加強紀律以限制其具任意性集中性權力的改革，對這些地方或部委的黨政領導而言，不僅有政治的成本、更有經濟的成本。因此，只要地方政府或部委能夠造成高度經濟成長而又沒有引起太大的社會矛盾，那麼這些單位的黨政領導進行上述強化監督的政治改革之動機將很弱。要他們進行此種改革需要的不是上述的政治利益補償，而是需要經濟利益的補償。基於此種原因，那些比較難以達成經濟成長、或者面臨嚴重的社會矛盾的地方政府，才比較有動機藉著進行此種政治體制改革獲得額外的政治收益。且在地方必須相互競爭的環境下，那些無法創造經濟成長的地方黨政領導幹部，甚至有可能主動爭取進行此種具有成本的政治改革，倒不是為了爭取政治利益補貼，而是在沒有人做的情況下他首先出頭願意做，反而有可能為他創造出額外的政治收益。此外，當一個地方的社會矛盾太過激烈時，在其他（政治、經濟）條件不變的情形下，若不處理可能會受到政治上的懲罰，因而即使改革有成本，可能不改革的成本更大，因而也會產生願意進行改革的動機。炖簡言之，一般而言，「地方發展形國家」的現象使得在「軟紀律約束」之下的各級黨委，更加地不願意推行此一嚴明黨內紀律以強化監督的政治改革，因為除了政治收益以外，他們還會需要經濟收益作為推動此種政治改革的補償誘因。但是相對地，對於不能藉著「地方發展形國家」推動經濟成長、以及社會矛盾太過劇烈的地方政府而言，則更有動機進行上述政治改革。不過，即使如此，「軟紀律約束」的現象並未消失。且當後面兩種地方政府因為進行嚴明紀律以強化監督的政治改革而改善了政治社會環境，因而帶來經濟成長之後，其繼續改革的動機又可能逐漸減弱。. 註炄. 「中國高官腐敗呈現十大趨勢」，人民網（轉載自中國經濟時報）， 2003 年 6 月 2 日，. 註炑. 梅麗紅，「集體領導與黨政關係」，學習時報，第 295 期， http://www.studytimes.com.cn/chinese/. 註炖. 根據中國科學院與清華大學國情中心的「中國高官腐敗的特點和變化趨勢研究」顯示，相比較而言，. http://www.peopledaily.com.cn/GB/shizheng/19/20030602/1006069.html。. zhuanti/xxsb/925950.htm。沿海地區發案率稍高於內陸地區。但從案值來說，沿海和北京、雲南等經濟較爲發達省分高官腐敗的涉案金額明顯高於內陸省分。見「中國高官腐敗呈現十大趨勢」，人民網（轉載自中國經濟時報）， 2003 年 6 月 2 日，http://www.peopledaily.com.cn/GB/shizheng/19/20030602/1006069.html。.

(10) 44. 中國大陸研究. 第 50 卷. 第2期. 民國 96 年 6 月. 四、「權力轉移」過程對進行硬化「軟紀律約束」政治改革的限制對於企圖硬化「軟紀律約束」以強化監督之政治改革的另一種限制，則來自於中共最高權力之「權力轉移」的過程。在本文第二段介紹「軟權力限制」概念時，曾提到在中共黨國體制內，只有下對上的垂直負責系統能牽制各級黨委集中的權力。但由於下級黨委的理性計算，使得看似嚴謹的紀律實際上難以嚴明，企圖強化紀律的改革也難以推展，形成了所謂對各級黨政領導幹部的「軟紀律約束」。要真正改革此種「軟紀律約束」，就必須產生獨立於黨委領導之外的監督體系，而產生強化此種看似獨立於該級黨委之外的監督或牽制權力就必然成為政治改革的選擇。此種強化黨委以外機關權力的改革，潛在來說具有權力分立的傾向。因為此種改革進行到底，就是要強化在黨委以外機關對黨委的牽制權力，最終絕對化的做法就是根本脫離該機關與被牽制黨委的從屬關係，那就是在同級的權力分立。最應該這麼做的，如本文前述，應該是紀委。如果紀委真的將其領導完全歸於上級紀委領導，也就是切斷受該級黨委的領導關係，由「雙重領導」變成「垂直領導」，那麼其結果一方面固然是在同級內產生了對該級黨委的權力分立，以及真正有效的權力制衡；但是另一方面，也會在整個黨內形成一個獨立於各級黨委之外的紀委系統。這個紀委系統一直頂到中央，中共中央的紀委等於掌握一個完全獨立的系統，其領導者的權力必然非常大，因為他將有一個獨立且可以牽制其他系統的全國性權力基礎。此人必然是政治局常委之一。如此，在政治局中，他有可能會形成對於受他牽制的其他政治局成員的潛在挑戰，而政治局常委的集體領導本質將失去穩定性。同樣的道理，如果黨允許媒體批評或監督異地的黨政領導，那麼雖然該媒體仍然接受其所從屬之黨委宣傳部的領導，但整體而言所謂「異地監督」有可能實際上形成媒體並沒有受到黨的強力約束，也就是會掏空了「黨管媒體」的原則。若是如此，就可能形成一個地方的黨委與另一個地方黨委的爭執，此種爭執如果沒有制度性的解決方式，則非常有可能上升為高層的爭執。上述兩種情形，在中共中央最高權力交接的過程中，將有可能形成非常大的危機。因此當權力交接之前，因為充滿了權力交接的各種不確定性，以及緊接著權力交接之後，由於新接班者權力尚未穩固，都不太可能產生上述此種性質的政治改革。因為這樣舊的和新的總書記才能確定別的政治局常委不會藉此種改革，形成奪取或牽制其權力的另一個權力核心。對於新任的總書記，當其接班後的頭兩三年，即使宣布了此種改革的進行，也未必能夠獲得各級黨委的認真執行。因為一方面他在高層的權力尚未穩固，害怕其他高層領導趁機崛起，另一方面則也是因為他的政治資本尚未豐厚，不足以分配政治及經濟利益以激勵下級認真執行。當新任總書記完成整個或部分形式權力之接班後（主要指接掌總書記、國家主席、及中央軍委等職位），其實際權力可能尚未完全鞏固。在此時刻，推出具有硬化「軟紀律約束」的改革，有可能有助於其權力的鞏固，因為此種改革可以被使用於清除非嫡系派系人馬，或者藉著清除部分地方貪腐官員以樹立其領導威望。因此，無論.

(11) 「軟紀律約束」－中共強化監督之政改的內在限制. 45. 是否能得到普遍的執行，即便是能在局部或個別案例得到執行，此時推出具有硬化「軟紀律約束」的改革，都將有利於甫接班的總書記鞏固其政治權力。此外，當新接班的總書記權力穩固後，他可能因為已經掃除其他派系對他的威脅，也因而將較有可能開始從事具有普遍制度性意義以強化監督的政治改革，來硬化此種黨內的「軟紀律約束」。但是，當權力已經鞏固的總書記即將步入布置下一輪接班人選時，如果進行此種具有權力分立傾向的改革，則有可能引起新接班候選人的疑慮，因為新的接班人將承接一個不完整的權力，其權力將受到其同輩紀委的牽制，如此容易引起常委內部的不團結，不利於權力的順利繼承。當下一代越是缺乏一個明星級領袖人物作為自然的權力繼承人，此種具有權力分立傾向的政治制度改革越難在權力繼承展開的過程中推行。且當下一任的總書記繼承人確定時，該繼承人也不會願意在其繼承之前進行此種具有權力分立意義的改革，因為這樣有可能讓其對手有可乘之機，對其權力形成潛在的威脅。但是當黨內繼承產生劇烈競爭時，某些處於劣勢的競爭者反而有可能主張此種傾向於權力分立的制度性改革，以作為未來牽制一把手的制度基礎。然而，當不同的競爭者都還有希望時，任何一個候選人都不會希望有這樣的權力分立改革出現，以免未來形成分裂集體的可能。面對權力轉移過程中諸多的不確定性，在位的領導人將很難在權力繼承的過程開始後，採取這樣一種具有權力分立傾向的政治體制改革。綜合而言，依照中共權力轉移的邏輯，當權力繼承過程（下一屆政治局常委領導人要進入政治局、總書記候選人要進入常委）已經展開之後，以及已繼位的總書記權力尚未鞏固前（至少前任總書記必須完全卸下各種職位），都不利於具有權力分立傾向以強化監督之政治改革的開展。一般而言，如果一任總書記及政治局常委是連任兩屆中央委員會，那麼也只有在第一任的中後期，也就是第一任的第二到第四年的兩三年內，才是有利於展開此類政治改革的時段。. 叁、嘗試硬化「軟紀律約束」的政治改革案例案例一：黨內監督條例由於近年來中共發現各級領導幹部產生嚴重的貪腐及違紀事件，因此在十六大之後就在「黨內民主」的改革主軸下，提出了加強黨內監督的改革方向。中共在 2004 年 2 月 17 日公布了「中國共產黨黨內監督條例（試行）」。該條例的主要目的，是在建立監督各級黨政領導人的機制，尤其是各級單位的「一把手」，也就是各級黨委第一書記。炂根據此條例，各級的紀律委員會（紀委）是黨內監督的專門機關，負責「對所在委員會及其派駐機構、派出的巡視機構的工作進行監督」（第九條第一款）以及「對. 註炂. 「中國共產黨黨內監督條例（試行）」，第三條：「黨內監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導幹部，特別是各級領導班子主要負責人。」此外，可見「黨內監督條例瞄準一把手」，瞭望新聞週刊（北京），2004 年 3 月 1 日，頁 14~15。.

(12) 46. 中國大陸研究. 第 50 卷. 第2期. 民國 96 年 6 月. 所在委員會常委、委員和派駐機構、派出的巡視機構的負責人進行監督」（第九條第二款）。但是，如前所述，首先，依照中國共產黨章程第八章、第四十三條：「黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作。」以及本條例第八條規定，「黨的地方各級紀委和基層紀委在同級黨委和上級紀委領導下」，也就是接受條和塊的雙重領導。其次，黨的各級委員會也同樣有監督功能，負責「對所在委員會、同級紀委和黨委工作部門、直屬機構、派出機關以及相當於這一級別的黨組（黨委）的工作進行監督」（第七條第一款）、以及「對所在委員會、同級紀委的常委、委員和黨委工作部門、直屬機構、派出機關以及相當於這一級別的黨組（黨委）的負責人進行監督」（第七條第二款）。但是，由於黨委平時並非經常開會，在黨委全委會不開會時，實際上運作日常事務的是黨委的常委會，而常委會的權力集中在第一書記。這也是為何黨內監督條例特別強調重點是放在各級黨政領導人，也就是一把手身上。而紀委實際上也是常委會的成員之一，也受到第一書記的領導。炚在日常的運作中，便很難想像受第一書記領導的紀委書記能監督他的領導人。當然，在黨內監督條例中第八條也有以下的規定：「黨的地方和部門紀委、黨組紀檢組可以直接向上級紀委報告本地區、本系統、本單位發生的重大問題。」也就是說，紀委如果發現其第一書記有違反黨紀的問題，若忌憚於其平日領導權，可以向另一個領導，也就是上級紀委報告。但這麼做實際上並不容易，因為仍有政治風險的計算。除非下一級紀委確定其同級黨委書記不能在上級擺平紀委對他的舉發，或者確定此事上級黨委沒有涉入，否則一旦這個向上舉發的動作被同級黨委擺平，或者上級根本不處理，甚至反而交回本級黨委，那麼這個紀委一定會受到政治上的報復。雖然黨內監督條例作為一項強化監督之政治改革並沒有真正產生制度上的權力分立，但是仍有一些其他的改革是朝向這個方向進行的。在 2004 年，在中紀委監察部派駐機構統一管理工作會上，中央紀委書記吳官正宣布了要全面實行對派駐機構的統一管理，將派駐機構由中央紀委監察部和駐在部門黨委雙重領導改為由中央紀委監察部統一管理，直接領導。這是對於「條條」紀委的垂直領導改革，但是對於「塊塊」，仍然維持著「雙重領導」的格局。只不過，中央紀委的巡視組和各省委巡視組加大了對省、地黨政主要領導和黨政班子的巡視監督。炃這雖然距離李永忠或王貴秀教授所勾勒的藍圖仍有一段距離，但是可以看出有朝著權力分立方向移動的跡象。但是畢竟地方各省的情況比部委複雜，並沒有啟動「紀委」垂直領導的改革。但是顯然中央也是瞭解本文所說的「軟紀律約束」的問題，因此才要以「巡視」的方式加強其對地方各級黨政領導監督約束的功能。案例二：審計風暴另一個以較為獨立的權力機關對各級政府和部委機關產生權力牽制作用的例子是. 註炚. 通常紀委書記是黨委常委的第二書記。. 註炃. 李永忠，「加強黨內監督的兩個『最重要』」，頁 12~14。.

(13) 「軟紀律約束」－中共強化監督之政改的內在限制. 47. 審計風暴。審計風暴是由 2003 年度審計報告的公佈所引發的。其實審計是本來就一直存在的一項行政權（國家審計局隸屬國務院），對所屬行政機關及事業單位進行監督的功能，審計報告每年也都提請人大審議，只不過過去的報告從來沒有詳細地臚列各個受到審計單位的具體缺失，尤其是公共開支不當使用或者帳目不清的部分。在 2004 年 7 月 23 日國家審計局向第十屆人大常委會第十次會議提交了 2003 年度的審計報告。牪隨後此報告向社會公開。此報告由於公佈了幾個部委和金融機構對公款的不當使用或浪費情形，引起了輿論的廣泛注意及回響，因而在媒體引起了一場所謂的「審計風暴」。接著此一風暴，許多媒體和網友質問相關官員是否也應該為其行為負起責任，繼而引起了另一場「問責風暴」。狖接著在 2004 以及 2005 年的審計報告都揭露了許多部門、地方、單位的財政問題，譬如 2005 年的審計報告指出，中央三十二個部門的「違規」問題造成了九十億元人民幣的損失。2005 年的審計報告公布後，審計長李金華表示，隨著審計工作的「作用力越大，反作用力也越大」，且被審計單位的重大問題被「揭露得越深，這種反作用力越大」。狋此一審計風暴對許多行政機關不當行使其職權起到了牽制的作用，並且受到社會正面的評價，但一方面審計報告指出的問題愈來愈多，另一方面也顯示問題並未真正因為審計報告的公開而有所大幅度改善，此一改革作為牽制官員權力的制度限制也立刻被中國知識界清楚地指出。整體而言，對現行中國審計制度有三類批評。首先，論者認為，應將審計權改為垂直領導，但此種改革的努力受到阻礙。報導指出，中國國家審計局局長李金華已明白表示，各級審計單位將不會改為垂直領導。他說無法這麼做有兩個原因：第一個原因是因為審計權的產生是源於憲法，如果要對審計權有所調整，必須要修改憲法相關條文，並不容易。第二個原因則是各地方黨政領導都對審計工作作為監督下級機關的一項制度給予高度重視，讓地方的領導直接領導地方審計單位將會對全國審計工作的開展有所助益。狘上述兩種原因並不能真正保證一個在地方隸屬於各級人民政府、在中央隸屬於國務院的審計單位，能否真正對行政機關進行獨立公正的審計，其道理與紀委相似。第二種批評的意見則主張，應該將審計權移交給人大。狉因為按照中華人民共和國憲法，行政機關應該對人大負責，人大則應該負責監督行政機關，因此將對行政機關具有監督作用的「審計權」交給人大是再自然不過了。第三種批評的意見，如審計局註牪. 「李金華審計長作 2003 年度審計工作報告」，新華網，2004 年 7 月 24 日，http://big5.xinhuanet. com/gate/big5/news.xinhuanet.com/zhengfu/2004-06/24/content_1543949.htm。. 註狖. 「審計風暴轉向問責風暴」，人民網， 2005 年 7 月 4 日， http://finance.people.com.cn/GB/1037/. 註狋. 「李金華當前審計有五大困難大案調查難度加大」，人民網（轉載自中國網），2005 年 9 月 8 日，. 註狘. 「國家審計署審計長：審計系統暫不會實施垂直管理」，多維新聞網（轉載自中國新聞網），2005 年 5 月 5. 註狉. 楊肅昌，「試論人大與國家審計關係的發展與深化」，人大研究（甘肅），第 10 期（ 2003 年 10. 3515647.html。. http://politics.people.com.cn/GB/1026/3677985.html。日，http://www7.chinesenewsnet.com/Main/News/SinoNews/Mainland/zxs_2005-05-05_570404.shml。月），頁 4~8。.

(14) 48. 中國大陸研究. 第 50 卷. 第2期. 民國 96 年 6 月. 副局長項俊波指出，應該將審計作為與人民檢察院和人民法院平行的另一個對行政能產生監督的機關。狜這兩種批評的意見都沒有引起中共政權的任何回應。如果要實現上述兩種任何一項意見，都必須修改憲法，其改革成本較高。在 2005 年 9 月 7 日舉行的國務院常務會議上，「中華人民共和國審計法修正案（草案）」經討論並原則通過，決定經進一步修改後，由國務院提請全國人大常委會審議。根據中國官方媒體報導，修正案在現行審計法七章五十一條的基礎上增加到七章五十八條，條文改動佔三分之二以上，篇幅較現行審計法增加近四分之一。但是，上述建議將審計權由現行行政權轉為立法權，以及將審計機關改為垂直管理等意見都沒有在修正案中有所體現，而增強審計機關獨立性等問題也僅是略有呼應。狒在沒有進行權力分立制度性改革的前提下，對於由上而下的審計責任追究仍有加強，譬如由審計署、中組部、人事部、監察部、中紀委五個部門，形成了專門負責對高官進行經濟責任審計的聯席會議制度，其辦公室就設在審計署。狔只是這種高官經濟責任審計機制仍然是行政和黨內部的機制。審計改革雖然一度掀起了對行政權的風暴，但是一旦落實為制度性的改革，仍然無法突破作為行政內部自我監督的機制，也就是仍然無法朝向「權力分立」的方向產生制度性的突破。難怪有人認為，實際上每年「審計風暴」刮過之後，被指出有問題的部委真正提出整改的寥寥可數，狚而審計每年所揭發的問題也是屢審屢犯、屢犯屢審。狌審計改革才進行了 3 年，立刻又顯出了「軟紀律約束」的現象。案例三：問責制，據此產生了一般中共中央於 2004 年 9 月公佈了「黨政領導幹部辭職暫行規定」中國社會所說的「問責制」。此一制度產生的背景主要還是與 SARS 流行後，衛生部長張文康及北京市長孟學農為負起未能及時公佈疫情而遭革職的背景有關。此一規定的出台也就是將此種官員必須為其失職負責給予了一種制度性的規範，也比較符合中共從江澤民到胡錦濤政權都一再強調的「依法治國」原則。根據此規定，行政官員的辭職共分 4 類：「因公辭職」、「自願辭職」、「引咎辭職」、和「責令辭職」。後兩種辭職是與領導幹部因其失職或不當行為負起行政責任有關。所謂「引咎辭職」，是指領導幹部主動為其行政失誤或失職負起行政責任而辭職。而「責令辭職」則是指黨的相關部門（紀委及組織部）責令那些被認為不適合繼續擔. 註狜. 「審計風暴迄今無官員辭職媒體呼籲四不放過」，中國選舉與治理網（轉載自學習時報），2004 年 7 月 27 日，http://www.chinaelections.org/readnews.asp?newsid={A88500B1-6339-403D-BE6F-07D2EA4B98DA}。. 註狒. 「審計法修訂草案通過，審計體制微調執法主體明確」，中國經濟網， 2005 年 9 月 14 日，. 註狔. 「審計風暴一月後問題部委不願正面應對」，南方新聞網（轉載自瞭望東方周刊），2004 年 7 月 21. 註狚. 「上榜部委整改者寥寥，審計署的拳頭還不夠硬」，人民網（轉載自中國青年報），2005 年 10 月 13. 註狌. 「屢犯屢審、屢審屢犯：國家審計制度向何處去？」，人民網，2005 年 7 月 15 日，http://finance.. http://big5.ce.cn/new_hgjj/guonei/zhbd/200509/14/t20050914_4676713.shtml。日，http://www.southcn.com/news/china/china05/sjfb/fx/200407210351.htm。日，http://finance.people.com.cn/GB/1045/3764555.html。. people.com.cn/GB/1045/3546061.html。.

(15) 「軟紀律約束」－中共強化監督之政改的內在限制. 49. 任現職的相關領導幹部辭職。根據此規定，經由人大或政協選舉或派任的領導幹部，應該根據相關法律法規的規定提出辭職。根據後面這兩種規定辭職的領導幹部，如有違反法律者也應當依法負起法律責任。狑這項改革推出後也受到中國社會的歡迎，因為這也是對行政官員及各級幹部的權力產生牽制的一項改革，並且可以增加整個政治體制的負責程度。但一如上述兩項改革，此項改革也有明顯的制度限制。首先，批評者指出，此項規定關於何時以及在何種條件下領導幹部應該「引咎辭職」規定十分模糊。在那些廣為媒體報導的事件中，往往相關領導幹部引咎辭職的可能性比那些媒體報導較少的案例更高，也就是說「引咎辭職」並沒有一種客觀或可預期的標準。在同一事件中，究竟是政府領導官員應先辭職呢，還是黨的領導幹部應先辭職呢？玤針對於此，有許多地方正在推行進一步的相關改革，以釐清上述制度中的模糊之處。例如陜西在 2004 年 8 月公佈了一份文件，規定了 10 種幹部應該引咎辭職的情形。玡與此類似的，海南省做出了 4 種情形的規定，河北省則規定了 11 種情形。深圳市不僅出了一份文件作出了相關規定，且甚至將引咎辭職寫入了地方法規。玭其次，「黨政領導幹部辭職暫行規定」並沒有規定辭職的官員何時或何種條件下可以復出。玦一個廣為報導的例子是，重慶中石油公司總經理馬富才由於重慶油井事故辭職，但卻不久就重新被任命為即將成立的國家能源總局的副局長。玢批評者認為，如果剛辭職的官員很快又可以被任命新職，甚至是更好的職位，那麼辭職又有何意義。第三種批評的意見則指出，以「引咎辭職」或「責令辭職」的方式讓黨政領導幹部辭職其實是不符合憲政原理，或者會削弱憲法權威的。玠根據現行中華民共和國憲法，官員應向選出他們的人大提出辭職。從憲政的角度而言，官員是否能辭職，應該由人大決定，而不是由官員自己是否「引咎」決定，也不應該由上級黨委決定。進一步而言，任何官員是否應該辭職或是否應該被撤銷其職權，在憲法上最終應由人大的. 註狑. 「黨政領導幹部公開選拔、辭職暫行規定等文件頒佈」，中國新聞網， 2004 年 9 月 8 日，. 註玤. 劉仁文，「我國掀起問責風暴引咎辭職制度化需重視三問題」，中國選舉與治理網（轉載自中國青年. http://news.sina.com.cn/c/2004-09-08/16193620185s.shtml。報），2004 年 8 月 30 日，http://www.chinaelections.org/readnews.asp?newsid={2002F9E9-6774-45F8AE6B-FEC0945DC757}。註玡. 陳有謀，「陜西出台人事改革意見十種情形幹部應引咎辭職」，中國選舉與治理網（轉載自中國新聞網），2004 年 8 月 23 日，http://www.chinaelections.org/readnews.asp?newsid={CA14ECA9-779F-40F7A671-A205988FFE6C}。. 註玭. 「引咎辭職制度首度寫入中國地方法規」，雅虎台灣新聞（轉載自中央社），2005 年 1 月 4 日，. 註玦. 郭振綱，「官員問責制不能缺少後續管理措施」，中國選舉與治理網（轉載自工人日報），2005 年 7 月 29. 註玢. 「中國能源新管理機構獲批馬富才有望出任要職」，新華網， 2005 年 4 月 29 日，. 註玠. 「問責制與憲政理念衝突」，中國選舉與治理網（轉載自香港鳳凰網， 2004 年第 15 期），. http://tw.news.yahoo.com/050104/43/1cekh.html。日，http://www.chinaelections.org/readnews.asp?newsid={8BC30175-4ADC-4B44-95F6-2E722A488FBC}。. http://news.xinhuanet.com/fortune/2005-04/29/content_2892882.htm。. http://www.chinaelections.org/readnews.asp?newsid={67A801DD-DABC-4C89-9A4F-2ED002870286}。.

(16) 50. 中國大陸研究. 第 50 卷. 第2期. 民國 96 年 6 月. 權力決定。玬然而，最近通過的「中華人民共和國公務員法」也將「引咎辭職」包括了進去。根據該法第八十二條，當政府領導官員因其嚴重失誤或失職，以致引起嚴重損失或造成惡劣社會影響者，或應當為重大公共意外事件負責時，應當引咎辭職。如果政府領導官員因為不適合繼續擔任其職務而應當引咎辭職，但卻未提出辭呈者，應當被責令辭去其職務。玝將此兩種辭職納入公務員法其實並未真正解決其合憲性的問題。因為這仍然沒有解決究竟是上級黨委或是同級人大才是真正決定官員是否辭職的機關。此外，仍然有人會質疑，如果政府領導官員辭職了，真正是一把手的同級黨委書記是否也應該為同一原因負起責任呢？簡言之，所謂「問責制」作為一項讓各級幹部官員必須更加負責以強化監督的政治改革，固然有其正面的效果。然此項改革不僅仍以黨的領導（而非憲法中的國家機關）來確定真正的責任機制與最終決定權，而且此種問責也仍然是上對下的，是黨的上級機關對下級問責，而非平行的人大向行政機關問責。也就是此項改革不僅沒有突破所謂黨的「民主集中制」原則，且也完全沒有向「權力分立」邁出任何一小步。案例四：媒體和輿論監督在「中國共產黨黨內監督條例」中「輿論監督」被列為黨內監督的方法之一。在 2005 年 4 月，中共中央辦公廳公佈了「關於進一步加強和改進輿論監督工作的意見」。此份文件要求地方政府不准封閉信息、藏匿事實、也不准通過賄賂或非法遊說干預輿論監督。同時，中共宣傳部和國家廣電總局共同發布了「關於新聞採編人員從業管理的規定（試行）」。瓝這些文件都似乎顯示了黨中央的意圖是想要利用輿論作為監督各級地方黨政幹部的工具。例如，2005 年 4 月 1 日公佈的「深圳市預防職務犯罪條例」中也明白規定，媒體有權利依法對國家工作人員執行公務進行輿論監督，並也應為其監督報導負責。瓨但是，中共中央希望以輿論監督地方領導的意圖並不能被解釋為中共政權對社會的壟斷性權力有所讓步。中共政權也公佈了好幾個規範媒體工作者如何批評政府及領導幹部的文件。中共中央宣傳部、國家廣電總局、以及國家新聞出版署於 2005 年 3 月共同公佈了「關於新聞採編人員從業管理的規定」。甿根據報導此一文件中黨限制了媒體批評其他地方的領導幹部。中央的媒體如果想要批評地方政府的工作，這樣的報導. 註玬. 同前註。. 註玝. 「中華人民共和國公務員法」（第十屆全國人大常委會第十五次會議通過），2005 年 4 月 27 日，人. 註瓝. 「中央出臺輿論監督意見基層不得封鎖消息」，人民網（轉載自重慶日報），2005 年 4 月 20 日，. 註瓨. 南振中，「輿論監督是維護人民群眾根本利益的重要途徑」，人民網，2005 年 6 月 20 日，http://. 註甿. 「中宣部等聯合發出新聞採編人員從業管理規定」，人民網，2005 年 3 月 22 日，http://politics.people.. 事部網站，http://www.mop.gov.cn/zcfg/content.asp?id=235&1。. http://politics.people.com.cn/GB/3333697.html。. politics.people.com.cn/GB/30178/3480885.html。. com.cn/GB/1027/3261635.html。.

(17) 「軟紀律約束」－中共強化監督之政改的內在限制. 51. 必須送受批評單位上級黨委討論。畀根據此一文件，國家廣電總局又發布了好幾份文件。2005 年 4 月公佈的「廣播影視新聞採編人員從業管理的實施方案（試行）」規定，當報導黨政幹部違法或違反黨紀時，新聞採編人員應確保該報導之效應為正面，並應克服負面影響。他們也應該保持自覺，遵守報導紀律，注意此種報導所產生的政治與社會影響。在報導這類新聞時，應注意保持此種新聞適當的質與量。為了不要產生不良的社會影響，新聞採編人員不應該報導太多此類新聞、不應該以不當的方式報導此類新聞、不應選擇不當的內容報導此類新聞、也不應當對此類新聞進行過度報導。甾根據另一份文件於 2005 年 5 月公佈的「廣播電視輿論監督工作的要求的通知」，指名批評某位領導幹部應受到嚴格控制。當時在有必要點名批評某位領導幹部時，該報導節目需送交受批評領導幹部之上一級黨委審查，並經由廣播電視台領導幹部之同意方可公開播出。疌簡言之，輿論監督的改革固然顯示中共中央願意利用媒體作為一種對地方幹部的外部監督機制，但在要求地方幹部不得拒絕由媒體進行的輿論監督的同時，仍然強調需要用黨來嚴格控制此種監督。媒體的輿論監督仍然必須在由上對下的黨委控制體制之下運作，這包括了須經過被批評者上級黨委的同意，以及若是廣電報導則須經電台黨政領導的同意這兩層把關。所謂媒體的「異地監督」，過去是鑽了黨管媒體的漏洞，但是後來的這些文件卻把這些漏洞都補了起來，重新確立了黨管媒體的原則。本來輿論改革中的媒體具有「異體監督」，或者說具有權力分立的監督傾向，但是之後的幾種文件卻又將此種改革重新拉回「黨管媒體」的「同體監督」的架構中。以上 4 個案例都是在十六大之後，胡溫政權時期所出現的。在此一時段之內，還有許多其他類似的嚴明紀律的黨內規範舉措與文件。譬如為了從用人上就能實現防止幹部腐敗的趨勢，推出了非常多黨內規範性文件，如 2004 年推出的「公開選拔黨政領導幹部工作暫行規定」和「黨政機關競爭上崗工作暫行規定」、2006 年推出的「黨政領導幹部任職迴避暫行規定」、「黨政幹部領導交流工作規定」、「黨政領導幹部職務任期暫行規定」，都力圖從選拔幹部的過程中設法縮小各級一把手操控的空間，以及防止幹部與地方利益掛勾太深的趨勢。這些文件是否能落實，仍然將落入本文上述各級黨委是否願意認真執行的問題。如果各級黨委一元化領導的權力結構不改，此種由黨中央不斷向地方頒發文件「硬化紀律」的努力，勢將難以達到真正硬化紀律的目的。. 註畀. 「中共禁傳媒搞異地批評監督」，多維新聞網（轉載自中新網）， 2005 年 6 月 6 日，. 註甾. 「廣播影視新聞採編人員從業管理的實施方案（試行）」，國家廣電部網站，http://www.sarft.gov.cn/. 註疌. 「廣播電視輿論監督工作的要求的通知」，新華網，2005 年 5 月 13 日，http://big5.xinhuanet.com/. http://www7.chinesenewsnet.com/MainNews/SinoNews/Mainland/cna_2005_06_06_23_10_56_333.html。. manage/publishfile/35/2834.html。. gate/big5/news.xinhuanet.com/newmedia/2005-05/13/content_2952645.htm。.

(18) 52. 中國大陸研究. 第 50 卷. 第2期. 民國 96 年 6 月. 肆、理論反省一、對「軟紀律約束」改革的困難（一）受到黨國「一元化領導」的內在牽制首先，可以看到各項改革的意圖，基本上都是嘗試以制度化的方式朝向某種權力分立傾向對「軟紀律約束」進行改革。中紀委對派駐機構的紀檢部門進行垂直統一管理，這是在中央派出單位建立起某種權力分立；國家審計局公佈各地方及部門的財政缺失，這可以看成是中央對於「放權讓利」的各「地方發展形國家」的一種制約，雖然都屬於行政權內部的制約，但畢竟國家審計報告對於這些單位而言是一種外部的經濟制約；問責制是一項具體的課責機制，是要官員負起責任的改革，雖然並非從具體的權力分立著手，但對於過於權力的濫用有一定嚇阻作用；而媒體和輿論監督則與審計類似，是從被監督單位的外部引進另一種力量來制約其權力的濫用。可以看出來，從權力行使單位的外部引進各種機制來制約其權力的濫用與誤用已經是中共進行政治體制改革的方向。然而，這些改革卻又不約而同地受到限制。雖然中央垂直管理了中央直屬單位的紀檢單位，但是對於受到放權讓利的地方政府，黨內監督條例卻仍然沒有更動地方各級紀委的雙重領導架構。同樣地，審計也仍然沒有改成垂直領導，更不用說被歸於人大或者成為另一個獨立的權力。而媒體輿論在進行了若干年打擦邊球的「異地監督」之後，有可能形成地方之間互相攻擊以及架空黨對媒體控制的情況下，立即出台了好幾條補足黨對媒體控制的規定，再一次排除了媒體作為牽制各地黨政領導的另一種獨立權力的可能。這些改革所受的牽制，其方向都是再次確立黨國領導的一元化傾向，其所受限制的現象都符合本文對「軟紀律約束」所提出推論性的理論觀察。. （二）改革推出時間與「權力交接」的邏輯首先，上述 4 項改革推出的時間，都是在十六屆三中全會之後，就在四中全會，江澤民也讓出了其僅剩的中央軍委會主席的職位，使胡錦濤完全完成了其權力形式上的鞏固。這基本上符合本文所推論，也就是對「軟紀律約束」的改革，必須在新的最高領導人接班後，能鞏固其權力之後的一段時間推出。其次，在推出後無法全面被各級執行的情形也符合前述「軟紀律約束」理論的推論。各項改革即使是在十六屆三中全會與四中全會之間被推出，但胡錦濤的地位尚未完全鞏固，因此各種改革受到一定程度的抵制也符合理論推論。再者，未來值得觀察的是，各種針對「軟紀律約束」具有權力分立傾向以強化監督的政治改革，是否在十七大進入權力接班安排時程後就會放慢腳步？.

(19) 「軟紀律約束」－中共強化監督之政改的內在限制. 53. （三）地方以「軟改革」與中央進行博弈在沒有權力分立的情況下，由上至下的垂直監督最典形的問題就是「委託關係」（principal-agent relationship）中所產生的難題。受委託者如果看清了委託者最終不能不將權力的行使集中地委託給受委託者，那麼受委託者在執行委託者希望受委託者自行限制其權力的改革時，必然不會認真執行。本文稱之為「軟改革」。因為受委託者會藉著加強其與委託者共同利益的一面，來抵銷受委託者必須對其權力進行自我設限的改革。這是對於「軟紀律約束」進行改革時必然面臨的困境。本文所提到各項改革推出後，可看出其執行都遇到阻礙，多少符合此一邏輯。譬如：黨內權力分立真正重要的改革其實還不是黨內監督條例的推出，而是「黨代會常任制」改革的推開。此項改革也是明列在十六大政治報告之中，被揭櫫為黨內民主的政治體制改革目標之一。但是在上述各種改革推出之後，「黨代會常任制」的改革仍然在試點和據說將進一步推開的階段。疘各省往往只將此種改革以一種只進行形式上而非具有實質突破意義的方式進行，因此並未發揮該項改革真正的意義。皯審計監督的改革一方面其風暴性愈來愈低，每年公布的問題並沒有獲得徹底改善的跡象，另一方面深入改革的困難也愈來愈大。輿論監督不僅有各種條例規定重新肯定了各級黨委的權威，根據這些中央的規定，更有地方推出具有實質限制輿論監督的具體辦法。譬如南京市市委宣傳部就出台一份文件「新聞單位輿論監督稿件審核辦法（試行）」，要求發出輿論監督稿件的媒體記者必須要與受監督之當事人見面，並還必須經編輯、部主任、分管總編輯三級審閱審定方可見報。盳這些地方政府所進行的「軟改革」，就是地方官員與中央就改革所進行的一種博弈。這些地方的官員看準了對於硬化「軟紀律約束」的各項改革，難免會遇到與黨的民主集中制相矛盾之處，因此便善於利用「加強黨的領導」的口號，出台反向的文件，抵銷前述改革的企圖。這正是因為他們看清楚了此種改革有內在的矛盾性。也有對於改革不予理睬、或者進行補救，等到風頭一過，改革內在的矛盾性一暴露，改革就會進行不下去。本文的案例，說明了地方以「軟改革」與中央就硬化「軟紀律約束」進行博弈。. 二、「後極權威權政體」的「不可調適性」比較政治學者林茲（Juan Linz）將後極權的共黨體制也列為威權政體的一種盱，中註疘. 「中共中央有關部門正在研究擴大黨代會常任制試點」，中國新聞網， 2005 年 7 月 7 日，. 註皯. 所謂沒有實質突破，是指此改革過去在試點的過程中始終無法真正突破給黨代會實質的權力，也就是. http://www.chinaelections.org/readnews.asp?newsid={F28B3FC6-082C-4842-BC72-F09B81126208}。實質的權力仍掌握在常委手中。這就是本文所說改革的受委託執行者不會真正執行消解自己權力的改革。見「李永忠：『黨代會常任制』是黨內民主新突破」，中國網（轉載半月談），2003 年 10 月 30 日，http://www.china.org.cn/chinese/zhuanti/sljszqh/432007.htm。註盳. 施萱，「市委宣傳部輿論監督稿件要與當事人見面」，南京報業網（轉載自金陵晚報），2005 年 7 月. 註盱. Juan J. Linz, Totalitarian and Authoritarian Regimes（Boulder, CO.: Lynne Rienner Publisher, 2000）, pp.. 26 日，http://www.njnews.cn/q/ca650361.htm。 245~261..

(20) 54. 中國大陸研究. 第 50 卷. 第2期. 民國 96 年 6 月. 共黨國體制應屬於此種「後極權的威權政體」。它已經失去典形「極權政體」的一些特徵：意識形態的絕對主導性、黨國對經濟的全面控制、政治運動的重要性、促成全面的社會革命等；但卻也仍保留了許多極權政體的制度元素，如一黨體制、對政治組織、社會組織、新聞媒體、武裝力量的壟斷性。它也開始有許多威權政體的特色，譬如不具有責任政治的性質、沒有清楚的意識形態、沒有大規模或密集的群眾動員、由一個領袖或小集團行使權力、權力行使沒有清楚的規則、但其行使模式相當可預期等等。盰對研究中共黨政體制的比較政治學者而言，更重要的問題不僅是中共黨國體制目前是何種政體，而是究竟中共黨國政體是否在朝向民主化的方向變遷，還是有可能產生反動變化的可能？針對列寧式政黨的演化，學者 Bruce J. Dickson 曾經以「調適」（adaptation）一詞來比較中共與國民黨威權政體進行比較。盵他認為，並沒有先天決定性的理由使列寧式政黨無法朝向民主化方向「調適」，這主要取決於三個因素：「黨內強硬派與改革派之間的競爭、政黨對環境監測系統回應的有效性、以及環境本身的性質，主要是指國內外有利於或不利於政治改革的因素。」矸如果放在政權轉形的脈絡中來看，本文所指出中共黨國體制的「軟紀律約束」現象，應該被視為中共黨國體制在政權分類的光譜中，限制其自身朝向民主政體進一步演化的內在原因。現在與過去相比，中共的確已經失去了許多「極權政體」的特徵，整體而言早已非「極權政體」，但卻仍然殘存了某些之前「極權政體」特質，尤其是作為一種政治制度的黨國體制下「黨的一元化領導」，其制度延續性仍顯得無比頑強。而「軟紀律約束」作為一種「後極權威權政體」的特殊現象，正是肇因於前期「極權政體」殘存之政治體制影響。本文認為「軟紀律約束」是中共作為「後極權威權政體」的一個特徵，並且正是這種特徵，中共黨國體制作為一種「退化的極權政體」也好，作為一種「後極權威權政體」也好，作為一種「列寧式政黨」也好，實際上還有其「不可調適性」的一面。研究蘇聯的學者 William Odom 曾指出，「極權政體」與「威權政體」之間的差別並非是程度的問題，而是屬於不同類別的問題。極權政體在意識形態、制度、及歷史上妨礙其朝向民主轉形的包袱要遠遠大於威權政體。矼 Bruce Dickson 則認為 Odom 的論點太過決定性。矹對於此一對話，本文的主張並沒有認為「軟紀律約束」對於中共黨國體制朝向民主化變遷具有決定性的妨礙作用，或者說「後極權威權政體」必然不可能朝向民主方向變遷。本文只是指出我們不可忽略此種政體所存在的限制性因素。在比較政治學中，研究者往往更多地強調某種政體的動態面或者變遷的可能，而忽略其註盰. 林佳龍、徐斯儉，「導論：退化的集權主義與中國未來發展」，未來中國：退化的極權主義（台北：. 註盵. Bruce J. Dickson, Democratization in China and Taiwan : the Adaptability of Leninist Parties（New York :. 註矸. Dickson, Democratization in China and Taiwan : the Adaptability of Leninist Parties, pp. 17~18.. 註矼. William Odom, “A Dissenting View on the Group Approach to Soviet Politics,” World Politics, vol. 28, no. 4. 時報文化出版社，2003 年），頁 11~30。. Oxford University Press, 1997）.. （July 1976）, pp. 542~67; William Odom, “Soviet Politics and After: Old and New Concepts,” World Politics, vol. 45, no. 1 （October 1992）, pp. 66~98. 註矹. Dickson, Democratization in China and Taiwan : the Adaptability of Leninist Parties, p. 10..

(21) 「軟紀律約束」－中共強化監督之政改的內在限制. 55. 不變的一面；或者說，研究者往往對於為何在充滿了其他動態性因子的同時，中共黨國體制作為一個「後極權威權政體」仍然持續不進行「調適」的原因，缺乏理論性的解釋。本文所舉出的「軟紀律約束」作為「後極權威權政體」的一個特徵，可以提醒比較政治學者，在研究中共黨國體制時，不要忽略其內在的頑強「不可調適」的一面。當然，本文也並不排除「軟紀律約束」導致整體政權合法性繼續下降，社會與國家之間緊張性繼續上升，終於導致在未來某個時間點中共中央高層領導決定啟動民主化的可能性。但本文要強調的是，當中共中央領導人決定採取此種作法的同時，他們必須克服本文所論及的這些內在制約因素，必須打破一元化領導，並需處理因而導致的管理失序；必須注意高層權力交替所產生的影響，對其推出改革時機的限制；以及必須面臨傷害地方發展形國家的既得利益所導致的反彈。這些都將是中共作為「後極權威權政體」，在民主化時所需處理的特殊問題。. 伍、結. 論. 本文認為，中共政權由於權力過於集中於各級第一黨委書記，且由於經濟發展乃是以中央政府對地方政府的「放權讓利」為主軸展開，因此造就了各級非常集權的黨政一把手藉著經濟發展所形成的各種權錢交易的機會，進行尋租與貪腐，造成了數目愈來愈多、規模愈來愈大、牽扯愈來愈廣的中共幹部集體貪腐現象。本文從中共黨內組織的角度剖析，提出「軟紀律約束」此一概念，來描述解釋為何中共看似權力集中的黨國體制，卻對各級幹部，尤其是領導幹部，無法加以約束。從此一與中共組織本質息息相關的「軟紀律約束」概念出發，本文指出若要改革此一現象，必須進行具有朝向「權力分立」方向移動之政治改革來強化對權力之監督。本文檢視「黨內監督條例」、「審計風暴」、「問責制」和「輿論媒體監督」四個案例，發現雖然中共政權明明知道「軟紀律約束」是必須改革的，且改革的方向應該是朝向權力分立進行，且這幾項改革是在胡錦濤權力逐漸鞏固，且常委可說並不存在重大矛盾的時候推出的，但仍然無法在權力分立上產生制度性的突破。胡錦濤政府強化對權力監督的政治改革目前仍未脫離「軟紀律約束」的陷阱。這證明了本文對「軟紀律約束」的假設：由於改革勢必破壞中共體制的核心要素：「民主集中制」和「集體領導」原則，或者破壞「以黨領政」的原則，因此此種改革非常困難。即使推出了初步具有權力分立意義的改革，地方政府仍會以「軟改革」來抵銷中央硬化「軟紀律約束」的努力，而此一「軟紀律約束」最終將構成自身從「後極權威權政體」中繼續向更為民主之政體轉化的最主要內在限制。 *. *. *. （收件：95 年 8 月 23 日，複審：95 年 11 月 15 日，修正：95 年 11 月 16 日，再審：96 年 1 月 15 日，接受：96 年 1 月 23 日）.

(22) 56. 中國大陸研究. 第 50 卷. 第2期. 民國 96 年 6 月. “Soft Disciplinary Constraint: the Internal Constraint of the Political Reform of Supervision in the Chinese Party-State” Szu-chien Hsu Assistant Research Fellow Institute of Political Science, Academia Sinica. Abstract This paper raises the concept of “soft disciplinary constraint” to explain why the party-state of the Chinese Communist Party (CCP) faces difficulty to constrain the power of its leading cadres. This paper points out that reforms directed to “separation of powers” need to be taken to overcome this problem. After examining four reform cases taken by Hu Jintao, this paper finds that although the CCP has also come to such an understanding, it still cannot fully implement such reforms, because to really have separation of powers would inevitably destroy some of its basic organizational principles such as “democratic centralism,” “collective leadership,” or “party leadership over the state.” This paper argues that the “soft disciplinary constraint” will thus become the most important internal constraint for CCP’s democratic transition as a “post-totalitarian authoritarian regime.” Keywords: soft disciplinary constraint; post-totalitarian authoritarian regime; separation of powers; CCP political reform.