城鄉及建防洪規劃技術之研究(二)－山坡地開發對於下游洪患影響分析及管制方法之研究
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(2) 國科會 GRB 編號：PG9702-0074 本部計畫編號：097301070000G1007. 城鄉及建防洪規劃技術之研究(二)－ 山坡地開發對於下游洪患影響分析 及管制方法之研究. 受委託者： 財團法人台灣建築中心 研究主持人： 鄧慰先 協同主持人： 張倉榮 吳桂陽 研 究 助 理： 湯孔玲 陳志鴻 謝文雄. 內政部建築研究所委託研究報告 中華民國 97 年 12 月.
(3)
(4) 目次. 目次 表 次 .................................................................................. III 圖 次 .................................................................................VII 摘 要 .................................................................................. XI ABSTRACT..................................................................... XIX 第一章 緒 論.......................................................................1 第一節 研究緣起與背景 .........................................1 第二節 研究方法與進度說明 .................................3 第三節 蒐集之資料、文獻分析 .............................7 第二章 研究方法.................................................................39 第一節 洪患定量分析模式 ...................................39 第二節 土地管理模式 ...........................................51 第三章 苗栗縣後龍溪流域基本資料.................................59 第一節 地理位置與流域特性 ...............................59 第二節 氣象與地文 ...............................................64 第三節 社經與人文環境 .......................................76 第四節 土地使用概況 ...........................................78 第四章 南湖地區淹水潛勢模擬.........................................81 第一節 模擬區域範圍選定 ...................................81 第二節 水文分析 ...................................................89 第三節 SOBEK 模式比較...................................111 第四節 SOBEK 淹水潛勢模擬...........................120. I.
(5) 山坡地開發對於下游洪患影響分析及管制方法之研究. 第五章 結論與建議...........................................................139 第一節 結論 .........................................................139 第二節 建議 .........................................................147 附錄一 期末審查意見及意見回覆一覽表 ..................155 附錄二 期中審查意見及意見回覆一覽表 ..................159 附錄三 期初審查意見及意見回覆一覽表 ..................165 附錄四 「山坡地開發對於下游洪患影響分析及 管制方法之研究」第一次工作討論會會 議記錄............................................................... 167 附錄五 「山坡地開發對於下游洪患影響分析及 管制方法之研究」第一次專家學者座談 會會議記錄....................................................... 171 附錄六 「山坡地開發對於下游洪患影響分析及 管制方法之研究」第二次專家學者座談 會會議記錄....................................................... 175 附錄七 「山坡地開發對於下游洪患影響分析及 管制方法之研究」委託研究計畫案之苗 栗縣政府訪談................................................... 181 附錄八 開發行為應實施環境影響評估細目及 範圍認定標準................................................... 185 參考書目.............................................................................205. II.
(6) 表次. 表次 表 1-1 本計畫工作進度表 ....................................................6 表 1-2 台灣地區山坡地面積統計表 ....................................8 表 2-1 洪災風險程度評估準則說明 ..................................56 表 2-2 洪災指數評估參數說明 ..........................................58 表 3-1 南湖溪大湖(1) 1990 年～2007 年平均降雨量表 ...65 表 3-2 南湖溪大湖(1)1990 年～2007 年平均降雨 日數表.......................................................................66 表 3-3 南湖溪集水區海拔高程分級面積統計表 ..............69 表 3-4 南湖溪集水區坡度分級面積統計表 ......................69 表 3-5 南湖溪集水區海拔高程分級面積統計表 ..............69 表 3-6 南湖溪集水區出露地層面積統計表 ......................73 表 3-7 南湖溪集水區土壤分類面積統計表 ......................73 表 3-8 後龍溪流域各頻率年洪峰流量 ..............................74 表 3-9 苗栗縣土地利用強度面積統計表 ..........................79 表 4-1 本計畫研究區、模擬區與外圍集水區之面積.......85 表 4-2 研究與模擬之第 1 區土地使用別面積 ..................85 表 4-3 研究與模擬之第 2 區土地使用別面積 ..................85 表 4-4 研究與模擬之第 3 區土地使用別面積 ..................86 表 4-5 研究與模擬之第 4 區土地使用別面積 ..................86 表 4-6 第 1 區之外圍集水區增加不同程度開發時面積...86 表 4-7 第 2 區之外圍集水區增加不同程度開發時面積...87 表 4-8 第 3 區之外圍集水區增加不同程度開發時面積...87 表 4-9 第 4 區之外圍集水區增加不同程度開發時面積...87 表 4-10 南湖溪待建防洪工程構造物統計表 ....................88 III.
(7) 山坡地開發對於下游洪患影響分析及管制方法之研究. 表 4-11 南湖溪流域及鄰近流域雨量站概況表 ................90 表 4-12 苗栗縣南湖溪流域一日暴雨頻率分析表.............92 表 4-13 南湖溪流域各重現期距起算水位一覽表.............93 表 4-14 南湖溪流域各控制點各重現期距洪峰流量 採用成果表 ............................................................93 表 4-15 南湖溪流域各支流各重現期距洪峰流量採 用成果表 ................................................................94 表 4-16 逕流係數 C 值 ......................................................97 表 4-17 逕流係數與土地使用之關係表 ............................98 表 4-18 逕流係數與地形之關係表 ....................................98 表 4-19 第 1 區不同開發程度之逕流係數 ........................98 表 4-20 第 2 區不同開發程度之逕流係數 ........................99 表 4-21 第 3 區不同開發程度之逕流係數 ........................99 表 4-22 第 4 區不同開發程度之逕流係數 ........................99 表 4-23 第 1 區不同開發程度之 Q25、50、Q100、 Q200 洪峰流量.................................................... 100 表 4-24 第 2 區不同開發程度之 Q25、50、Q100、 Q200 洪峰流量....................................................101 表 4-25 第 3 區不同開發程度之 Q25、50、Q100、 Q200 洪峰流量....................................................101 表 4-26 第 4 區不同開發程度之 Q25、50、Q100、 Q200 洪峰流量....................................................101 表 4-27 第 1 區不同開發程度 Q25、Q50、Q100、 Q200 之 24 小時流量..........................................102 表 4-28 第 2 區不同開發程度 Q25、Q50、Q100、 Q200 之 24 小時流量..........................................104 IV.
(8) 表次. 表 4-29 第 3 區不同開發程度 Q25、Q50、Q100、 Q200 之 24 小時流量..........................................106 表 4-30 第 4 區不同開發程度 Q25、Q50、Q100、 Q200 之 24 小時流量..........................................108 表 4-31 南湖溪主支流河道曼寧糙度係數採用值 一覽表..................................................................110 表 4-32 南湖溪已公告治理基本計畫河段計畫河 寬採用表..............................................................110 表 4-33 南湖溪支流南湖一、二橋河寬採用表 ..............110 表 4-34 一般地表曼寧糙度值建議使用範圍 ..................111 表 4-35 敏督利颱風_大湖暴雨頻率分析 ........................113 表 4-36 南湖溪 2004 年敏督利颱風淹水現況調查表.....118 表 4-37 2004 年敏督利南湖地區淹水現況調查表.........118 表 4-38 淹水模擬各重現期距起算水位表 ......................121 表 4-39 不同重現期之不同開發比例淹水總面積...........136 表 4-40 25 年重現期不同開發比例之淹水模擬深度 .....136 表 4-41 50 現期不同開發比例之淹水模擬深度.............136 表 4-42 100 年重現期不同開發比例之淹水模擬深度 ...137 表 4-43 200 年重現期不同開發比例之淹水模擬深度 ...137 表 4-44 25 年重現期不同開發比例局部最嚴重區 之淹水模擬深度..................................................138 表 4-45 50 年、100 年、200 年重現期現況與開發 60%-局部最嚴重區之淹水模擬深度.................138. V.
(9) 山坡地開發對於下游洪患影響分析及管制方法之研究. VI.
(10) 圖次. 圖次 圖 1-1 苗栗縣南湖地區 50 年重現期之淹水潛勢 模擬結果..................................................................... 2 圖 1-2 計畫執行流程圖.........................................................5 圖 1-3 本計畫第二次專家座談會剪影 .................................5 圖 1-4 計畫主持人與苗栗縣政府進行訪談剪影 .................5 圖 2-1 有效降雨量與累積降雨量之相關曲線圖 ...............45 圖 2-2 水文評估量化表建立流程 .......................................47 圖 2-3 都市發展型態之比較...............................................52 圖 2-4 洪災風險程度評估層級架構 ...................................54 圖 2-5 洪災指數評估參數說明魚骨圖 ...............................57 圖 3-1 苗栗縣後龍溪流域位置圖 .......................................60 圖 3-2 南湖溪支流分佈圖...................................................61 圖 3-3 南湖溪集水區水系分布圖 .......................................62 圖 3-4 南湖坑溪南湖一橋上游集水區現況航照圖 ...........63 圖 3-5 無名溪 1 溪南湖二橋上游集水區現況航照圖 .......63 圖 3-6 南湖溪集水區海拔高程分級分布圖 .......................67 圖 3-7 南湖溪集水區坡度分級分布圖 ...............................68 圖 3-8 南湖溪流域地層分布圖...........................................71 圖 3-9 南湖溪流域地質構造圖...........................................72 圖 3-10 南湖溪流域土壤分佈圖 .........................................72 圖 3-11 苗栗縣後龍溪上游洪水量分配圖 .........................74 圖 3-12 苗栗縣後龍溪上游河段計畫高程圖 .....................75 圖 3-13 苗栗縣土地利用強度分佈圖 .................................79 圖 3-14 南湖溪集水區土地類別與地籍地段範圍分布圖 .80 VII.
(11) 山坡地開發對於下游洪患影響分析及管制方法之研究. 圖 4-1 本計畫研究與模擬區範圍圖 ...................................82 圖 4-2 模擬區域（苗栗縣大湖鄉南湖地區）數值 高程圖.......................................................................83 圖 4-3 研究範圍之土地使用分佈圖 ...................................84 圖 4-4 模擬範圍與土地使用分佈圖 ...................................84 圖 4-5 本計畫研究區徐昇氏多邊形法 ...............................89 圖 4-6 苗栗縣南湖溪流域一日暴雨時間雨量分配 型態圖.......................................................................91 圖 4-7 南湖溪流域各河川段 25 年重現期洪水量 分配圖.......................................................................93 圖 4-8 南湖溪支流南湖一、二橋斷面圖 ...........................95 圖 4-9 南湖溪支流南湖一、二號橋位置示意圖 ...............96 圖 4-10 2004 年敏督利颱風路徑圖 .................................112 圖 4-11 2004 敏督利颱風苗栗大湖雨量站降雨組 體圖......................................................................112 圖 4-12 2004 年敏督利颱風南湖溪淹水範圍圖 .............115 圖 4-13 2004 年敏督利颱風南湖二橋淹水高度約 1.8 米....................................................................116 圖 4-14 2004 年敏督利颱風南湖一橋淹水約 0.4 米 ......116 圖 4-15 2004 年敏督利颱風護安巷淹水約 1.8 米 ..........116 圖 4-16 2004 年敏督利颱風大窩橋台三線淹水 .............116 圖 4-17 2004 年敏督利颱風水頭寮橋上游側淹水 .........117 圖 4-18 2004 年敏督利颱風順義街與南湖二橋會 流口段淹水..........................................................117 圖 4-19 南湖溪洪災損失發生機率曲線圖 .......................117. VIII.
(12) 圖次. 圖 4-20 2004 年敏督利颱風之苗栗縣南湖地區淹 水模擬範圍..........................................................119 圖 4-21 南湖溪二維漫地流淹水模擬範圍示意圖 ...........121 圖 4-22 不同重現期之不同開發比例淹水總面積 ...........125 圖 4-23 25 年重現期淹水模擬-現況 ................................126 圖 4-24 25 年重現期淹水模擬-增加開發 10% ...............126 圖 4-25 25 年重現期淹水模擬-開發增加 20% ...............127 圖 4-26 25 年重現期淹水模擬-增加開發 40% ...............127 圖 4-27 25 年重現期淹水模擬-增加開發 60% ...............128 圖 4-28 50 年重現期淹水模擬-現況 ................................128 圖 4-29 50 年重現期淹水模擬-增加開發 60% ...............129 圖 4-30 100 年重現期淹水模擬-現況 ..............................129 圖 4-31 100 年重現期淹水模擬-增加開發 60% .............130 圖 4-32 200 年重現期淹水模擬-現況 ..............................130 圖 4-33 200 年重現期淹水模擬-增加開發 60% .............131 圖 4-34 25 年重現期不同比例開發局部最嚴重區 之淹水模擬深度曲線圖......................................131 圖 4-35 25 年重現期淹水模擬-現況嚴重淹水區 ............132 圖 4-36 25 年重現期淹水模擬-增加開發 60%嚴 重淹水區..............................................................132 圖 4-37 50 年重現期淹水模擬-現況嚴重淹水區 ............133 圖 4-38 50 年重現期淹水模擬-增加開發 60%嚴 重淹水區..............................................................133 圖 4-39 100 年重現期淹水模擬-現況嚴重淹水區 ..........134. IX.
(13) 山坡地開發對於下游洪患影響分析及管制方法之研究. 圖 4-40 100 年重現期降雨淹水模擬-增加開發 60%嚴重淹水區..................................................134 圖 4-41 200 年重現期淹水模擬-現況嚴重淹水區 ..........135 圖 4-42 200 年重現期淹水模擬-增加開發 60%嚴 重淹水區..............................................................135 圖 5-1 本計畫示範模擬區不同重現期下土地使用現 況與非都市土地增加 60%開發之淹水模擬 ........148. X.
(14) 摘要. 摘. 要. 關鍵詞：山坡地開發、洪水災害、水理分析、數值模擬 本計畫之目的係針對「山坡地開發對於下游洪患影響分析及管制方法」 進行研究，以苗栗縣後龍溪上游支流南湖溪流域（南湖地區）為示範區，在 25 年重現期、50 年重現期、100 年重現期、200 年重現期降雨條件下，分別就 示範地區開發現況 (增加土地開發為 0%) 及非都市計畫地區增加土地開發 為 10%、20%、40%、60%時，共 5 種開發情況進行 20 種演算。 依據本計畫現況與各種開發程度比較結果得知，相同重現期降雨條件 下，增加上游土地開發程度時，整體淹水面積與淹水深度會增加，雖淹水面 積增加比例不大，但主要集中於下游地區，造成下游地區淹水風險增加。當 流域上游之山坡地未能妥適開發與管理，下游地區發生洪患風險會增加，透 過土地利用政策檢討瞭解問題所在，再藉由本計畫使用之模擬工具與模擬分 析結果，提出未來山坡地開發執行建議。 一、研究緣起 近年來國內各級政府為有效降低流域中、下游洪水災害，各水利主管單 位已建立許多防洪水利工程，包括堤防、排水設施與抽水站系統等，但隨集 水區土地開發與利用，導致原先設計之防洪相關設施可能已不足因應土地開 發後增加之流量，因此有效管制流域中上游之山坡地開發，以非工程方法管 理流域中、下游洪水災害，實有其必要性。 本計畫以 25 年、50 年、100 年、200 年 4 種不同重現期為最大降雨考量 因子，透過水文與水理分析模式，建立量化之流域中上游之山坡地開發對流 域中、下游洪患區淹水影響分析模式，提供土地開法管制之有效政策分析工 具。 二、研究方法及過程 本計畫應用洪患定量分析模式（包含水文、水理分析模式、水文因子評 估、SOBEK 模式等），及土地管理模式（包含總量管制機制、災害風險管理. XI.
(15) 山坡地開發對於下游洪患影響分析及管制方法之研究 與洪災指數等）等進行分析研究，以建立量化流域中、上游之山坡地開發對 流域中、下游洪患區淹水影響分析模式。 本計畫透過基本資料收集、歷史資料分析、山坡地開發水文模組之建 立、山坡地開發對於下游洪患影響分析模組之建立、召開工作討論會與專家 學者座談會、與苗栗縣政府進行訪談、示範區（苗栗縣後龍溪流域上游之南 湖地區）淹水潛勢模擬等工作項目，進行山坡地開發影響對於下游洪患影響 分析模式之建置。 三、重要發現 本計畫淹水之定義參考經濟部水利署水利規劃試驗所台中市及周邊排水 淹水潛勢與預警系統建立研究之研究報告，採用 30 公分以上之區域稱為淹水 區域。 本計畫針對南湖溪上游在不同開發條件下進行淹水演算，模擬範圍自武 隆橋至南湖溪與後龍溪匯流口止，以 25 年、50 年、100 年、200 年的水文重 現期進行淹水潛勢模擬。模擬範圍在河道部分為南湖溪自第 9.1 號斷面至後 龍溪滙流口處，模式建置之斷面資料，主流南湖溪及其支流共計 61 筆斷面資 料，二維漫地流淹水模擬範圍包含河道模擬範圍。計算網格在河道部分為沿 河道，每 40 至 50 m 設定一計算格點，河道斷面與側入流點亦設定為河道之 計算格點，全區共 313 個格點。至於二維漫地流模擬範圍以地形 DTM 資料 設定每一計算網格之地表高程，網格間距採用 40 m × 40 m。 依據現況與各種開發程度比較模擬結果得知，在不同重現期降雨條件 下，上游土地增加開發時，淹水總面積隨之增加（圖 1）。整體而言，在 25 年重現期降雨條件下，當上游土地開發增加為 60%時，模擬所得整體淹水面 積從 71.36 公頃增加至 76.64 公頃，共增加 5.28 公頃，增加部分有 4 公頃位 於局部（下游）嚴重淹水地區；在 50 年重現期降雨條件下，當上游土地開發 增加為 60%時，整體淹水面積從 75.04 公頃增加至 79.04 公頃，共增加 4 公 頃，增加部分有 2.4 公頃位於局部（下游）嚴重淹水地區；在 100 年重現期 降雨條件下，當上游土地開發增加為 60%時，整體淹水面積從 78.08 公頃增. XII.
(16) 摘要. 加至 83.04 公頃，共增加 4.96 公頃，增加部分有 2.88 公頃位於局部（下游） 嚴重淹水地區；在 200 年重現期降雨條件下，當上游土地開發增加為 60%時， 整體淹水面積從 93.44 公頃增加至 98.24 公頃，共增加 4.8 公頃，增加部分有 3.2 公頃位於局部（下游）嚴重淹水地區。 顯示在同一重現期條件下，不同開發程度會造成整體淹水面積增加，當 發生 25 年以上等較大重現期之洪水會發生河道溢淹，但受地形的影響，洪患 區範圍會侷限在南湖溪沿岸區域，主要淹水地區為南湖溪流域下游。而在同 一開發程度下，越高重現期的降雨造成可能淹水面積與深度越廣，以 200 年 重現期增加幅度最大。 110. 25年 50年 100年 200年. 面積(ha). 100. 90. 80. 70. 現況 現況. 增加 增加40% 增加 增加10% 增加 增加20% 增加 增加60% 開發程度. 圖1. 不同重現期之不同開發比例淹水總面積. 局部淹水嚴重部分，在重現期 25、50、100、200 年降雨條件下之整體淹 水模擬結果顯示，主要淹水地區為南湖溪流域下游，佔總淹水面積 50%以上， 增加開發時，此區域淹水面積與深度增加。在南湖溪流域下游附近大湖農工、 民宅，及草莓園、大湖酒莊、溫泉等觀光旅遊景點，依據苗栗縣政府統計草 莓季前往大湖鄉的遊客，從 2005 年 50 多萬人，到 2007 年已增到加至 100. XIII.
(17) 山坡地開發對於下游洪患影響分析及管制方法之研究. 萬人次，每年呈倍數成長，當發生 25 年以上重現期降雨，上游山坡地開發程 度越高，其淹水對於當地居民生命財產會造成莫大影響，若適逢旅遊旺季大 量觀光旅遊人潮之安全也是一大隱憂。 四、主要建議事項 依據本計畫示範區之淹水潛勢模擬結果得知，相同重現期降雨條件下， 增加上游土地開發程度時，整體淹水淹水面積與淹水深度會增加，雖淹水面 積增加比例不大，但主要集中於下游地區，造成下游地區淹水風險增加，故 流域下游洪患地區淹水原因之一為流域上游山坡地開發，為降低山坡地開發 對於流域下游地區淹水的風險，透過本計畫淹水模擬工具及其結果，提出山 坡地上游開發未來執行立即可行建議與中長期建議。 1. 法規面 立即可行建議 (1) 山坡地土地個案開發應考量整體開發之淹水模擬 主辦機關：內政部營建署 協辦單位：農委會水保局、環保署 本計畫以 25 年以上不同重現期降雨條件，模擬流域上游山坡地整體 增加不同程度開發時，會增加該流域下游淹水面積與深度。建議非都市土 地開發審議作業規範總編第 6 點及其所屬相關配合法令所應檢附書圖，應 將整體開發之淹水模擬納入考量。 (2) 建議檢討非都市土地開發審議作業規範基地開發之滯洪設施設計標準 主辦機關：內政部營建署 協辦機關：經濟部水利署 依據本計畫模擬 25 年以上重現期進行不同程度之山坡地整體開發 時，當會增加該流域下游淹水面積與深度。非都市土地開發審議作業規範 總編第 22 點第 1 項應考量開發個案所在區域 25 年以上不同重現期整體開 發對下游地區之淹水模擬資料，調整開發基地之滯洪設施設計標準。而模. XIV.
(18) 摘要 擬該區域淹水所需工具（SOBEK），目前水利署各河川局皆可針對流域 綜合治水各項計畫提供免費使用服務。 (3) 建議檢討非都市土地開發審議作業規範基地開發之排水系統設計標準 主辦機關：內政部營建署 本計畫模擬 25 年以上重現期進行不同程度之山坡地整體開發時，會 增加該流域下游淹水面積與深度。目前非都市土地開發審議作業規範總編 第 23 點規範為單一個案進行開發時，針對開發基地內排水系統進行不同 暴雨強度設計，並未考量整體開發，建議針對開發個案應視其需要進行整 體淹水模擬評估。 (4) 建議非都市土地開發審議作業規範應考慮同一集水區開發案件進行聯合 審議 主辦機關：內政部營建署 協辦單位：直轄市、縣（市）政府 本計畫以南湖溪流域上游地區在 25 年以上重現期降雨條件下，進行 現行土地使用現況及整體增加開發 10%、20%、40%、60%狀態下之淹水 模擬。依據模擬結果得知，在同一重現期降雨條件下，整體增加開發程度 越高，下游地區淹水之範圍與深度會增加，而重現期越高雖淹水面積增加 趨緩，但下游地區淹水深度增加。所以建議非都市土地開發審議作業規範 應將同一集水區開發案件聯合審議納入，定期或不定期召開，申請人提出 之開發計畫書圖內容應包含該流域內整體開發對於下游淹水模擬評估資 料。 (5) 依水土保持法劃設「特定水土保持區」 主辦機關：行政院農委會 協辦單位：經濟部 為減低和控管災害風險，我國水土保持法特別規定，中央主管機關應 將一些土石災害敏感地區劃定為「特定水土保持區」。若特定水土保持區 能應用本計畫之模擬方法與模擬結果，考量可能造成之風險，再細分為「災 害敏感區」與「明顯災害危險區」等不同區位，並分別規劃管制方式與標. XV.
(19) 山坡地開發對於下游洪患影響分析及管制方法之研究 準應在符合比例原則之要求下，選擇對土地所有人最少損害的方式讓屬於 災害敏感區的土地仍得作適度的開發利用。 中長期建議 (1) 建議土地主管機關檢討土地使用編定，管制土地開發 主辦機關：內政部 協辦機關：直轄市、縣（市）政府 依據本計畫模擬 25 年以上重現期進行不同程度山坡地開發時，會增 加該流域下游淹水面積與深度，建議都市計畫法第 15 條、都市計畫法台 灣省施行細則第 14 條、區域計畫法第 7 條、區域計畫法施行細則第 6 條 與第 13 條、非都市土地使用管制規則第 2 條與第 3 條、山坡地土地可利 用限度分類標準第 2 點等，檢討土地使用編定時應將不同開發程度對於淹 水之影響納入考量，並由各主管機關從嚴管制土地使用分區與編定，以加 強土地開發管制。 2. 組織面之建議 立即可行建議 (1) 建議成立洪患區上下游跨機關協調小組 主辦機關：經濟部水利署、農委會水保局 協辦單位：縣（市）政府流域管理單位與農業局 現行中央管河川主管機關為經濟部水利署，縣管河川主管機關為縣 （市）政府流域管理單位，野溪主管機關為農委會水保局，造成同一條河 流有不同業務主管機關，其適用法令也有所不同。建議應由經濟部水利署 與農委會水保局成立洪患區上下游跨機關協調小組，擔任溝通協調之窗 口，不定期與地方召開協商會議。 (2) 建議進行非都市土地開發許可審查時，應考量整體山坡地開發 主辦機關：內政部營建署 協辦機關：直轄市、縣（市）政府 目前山坡地開發申請，針對個案進行非都市土地（山坡地）開發許可 審議。本計畫針對 25 年以上不同重現期，考量山坡地不同程度之整體開. XVI.
(20) 摘要 發，對於流域下游淹水影響程度之模擬，發現整體開發比例面積增加時， 會造成該流域下游淹水面積與深度，因此建議落實山坡地總量管制，並於 進行開發許可審議時，考量整體開發對於流域下游之淹水影響。 中長期建議 依據本計畫模擬 25 年以上重現期進行不同程度山坡地開發時，會增加該 流域下游淹水面積與深度，因管理介面過多，建議事項如下： 主辦機關：行政院經建會、經濟部、行政院農委會 協辦機關：內政部、直轄市、縣（市）政府 A. 應建立「跨機關協調介接資訊平台」，蒐集洪患區上下游之相關資訊， 並作為各權責機關資訊交流傳遞平台。 B. 應成立「洪患區上下游管理委員會」，建立洪患區之橫向整合與協調聯 繫專責單位，並建請立法院推動相關法案之立法，建立完備之法源依據。 3. 管理面之建議 立即可行建議 (1) 應落實山坡地總量管制 主管機關：內政部營建署 協辦單位：直轄市、縣（市）政府 本計畫模擬 25 年至 100 年重現期進行不同程度之山坡地整體開發 時，流域下游淹水面積會增加，占整體淹水面積 15%以下，在 200 年重 現期之模擬結果下面積增加比例幅度較大，而下游地區淹水面積佔整體淹 水面積 50%以上，顯示開發程度會影響淹水的面積與深度。建議中央政 府單位應落實總量管制的山坡地開發政策，以利直轄市、縣（市）政府執 行。 (2) 利用由遙測影像技術加強土地利用管理之監測 主辦機關：行政院經建會、經濟部水利署、行政院農委會 協辦機關：國家太空中心 近年來由於科技的進步，衛星影像空間解析度已達數公尺至數公分級 的境界，利用衛星影像數位化土地開發與利用之範圍，可與歷年來土地開. XVII.
(21) 山坡地開發對於下游洪患影響分析及管制方法之研究 發進行比對，同時可紓緩違法查緝之人力不足壓力，並可透過「跨機關介 接平台」將影像資訊提供給各所需機關，以作為整體規劃與違規查緝之用。 中長期建議 (1) 建立補償金回饋機制 主辦機關：行政院經建會、經濟部水利署、行政院農委會 協辦機關：縣（市）政府 依目前水土保持法之規定，除對水庫集水區保護帶內之土地所有人或 地上物所有人給予損失補償外，其餘特定水土保持區內之土地使用限制， 則未規定補償條款，因此特定水土保持區的劃定及推動上，政府應採用補 償回饋制度，降低民眾對土地利用之需求及強度，而補償重點在於落實受 益者付費及受限者得償的公平性。 (2) 管制洪患區上下游土地開發申請 主辦機關：行政院經建會、經濟部水利署、行政院農委會 協辦機關：直轄市、縣（市）政府 政府應以「保育優先、開發為輔」的觀念，取代過去「開發為主、保 育為輔」。山坡地開發涉及土地使用、規劃、環境影響評估、水土保持和 生態保育等多項法規。為達管理與便民之目的，建議將所牽涉個別法規中 彼此具有相關連之部分加以整合，或可透過修法集中事權，或至少在行政 組織和申核程序層面上能落實真正的單一窗口制度。. XVIII.
(22) Abstract. ABSTRACT Keywords: hillside development, floods disasters, hydrological analysis, numerical simulation In recent years, Taiwan government has established a number of flood water, including dikes, pumping stations and drainage systems to effectively reduce the downstream flooding. At the same time, with the catchment area of land development and utilization, resulting in the original Design of flood control facilities may be less relevant in the light of land development after the increase in traffic. So the effective control of the upper and middle reaches of the river basin development of hillside land to non-engineering methods in river basin management, downstream flooding and it’s really necessary. The main purpose of this project is to simulate the inundation area within different status of non-urban planning areas of land to increase the degree of development, such as 0%, 10%, 20%, 40%, 60%, and under 4 different return periods, such as 25 years, 50 years, 100yaers and 200years, for the intensive rainfall events. Through the hydrological analysis and numerical inundation simulations, quantified inundation potential data has been established with the conditions that the development of basins of the upper and middle reaches of the hillside. The simulation results can be employed to assess the flooding impact in the downstream lowland and to establish the policy analysis tools for the hillside lands development. The simulated results show the increase of the extensity of the land development in the upper reaches causes the increase of inundation area and depth, and resulting in an increasing risk of flooding in the downstream areas. In case that the upper reaches of the valley's hillsides can’t properly manage the. XIX.
(23) 山坡地開發對於下游洪患影響分析及管制方法之研究 development, the risk of flooding downstream areas will increase, the land-use policy should review to understand the problem first, and then the results of this project can be employed to establish recommendations of the future hillside developments.. . XX.
(24) 第一章緒論. 第一章 第一節. 緒. 論. 研究緣起與背景. 近年來國內各級政府為有效降低流域中、下游洪水災害，各水利主管單 位已建立許多防洪水利工程，包括堤防、排水設施與抽水站系統等，但隨集 水區土地開發與利用，導致原先設計之防洪相關設施可能已不足因應土地開 發後增加之流量，因此有效管制流域中上游之山坡地開發，以非工程方法管 理流域中、下游洪水災害，實有其必要性。 本計畫之目的係針對「山坡地開發對於下游洪患影響分析及管制方法」 進行研究，現行山坡地開發排水系統與滯洪設施，依據水土保持技術規範 （2003.08）及水文設計應用手冊（2004）皆已規範，為使本計畫研究能夠明 確與現行規範有所區隔，以 25 年、50 年 100 年、200 年 4 種不同重現期為最 大降雨考量因子，透過水文與水理分析模式，建立量化之流域中、上游之山 坡地開發對流域中、下游洪患區淹水影響分析模式，提供土地開法管制之有 效政策分析工具。計畫成果將可提供流域上游土地開發之可行性與優先順 序，並能評估開發工程對原有流域中下游防洪標準之影響，若往後結合地理 資訊系統之整合性展示介面，更能提供流域中上游之土地開發管理與流域中 下游水災應變預警之參考。 本計畫以苗栗縣後龍溪為例，透過與苗栗縣建設局流域管理課之訪談， 以及蒐集彙整之資料，得知上游南湖溪之最新水文資料為 2007 年，南湖地區 過去曾發生嚴重淹水事件，且南湖地區之居民活動行為與居住位置皆比鄰南 湖溪，其河川水工設施保護標的較明確。除此之外，此區域開發敏感性低， 同時位於非都市地區，土地利用主要為可發展地區之條件發展地區，調整性 高，並適用「非都市土地開發審議作業規範」之相關規定，故以南湖地區（南 湖溪）為模擬示範區，在 25 年以上不同重現期降雨條件下，進行上游土地整. 1.
(25) 山坡地開發對於下游洪患影響分析及管制方法之研究 體開發淹水潛勢模擬。 以 50 年重現期為例，倘若南湖溪上游山坡地整體增加 60%開發，整體 淹水潛勢模擬如圖 1-1 所示，圖中顯見無論淹水範圍或是淹水深度皆有變 化，雖淹水面積增加比例不大，但主要集中於下游地區，造成下游地區淹水 風險增加，說明流域中、上游之山坡地開發對流域中、下游洪患區淹水有一 定程度之影響。. 圖. 例. 水系 模擬範圍 村里界. 水流方向 單位:公尺 0.3–0.5 0.5 - 1.0 1.0 - 2.0 2.0 - 3.0 3.0 ＋ 0. 550. 1100 公尺. 圖 1-1 苗栗縣南湖地區 50 年重現期之淹水潛勢模擬結果 （資料來源：本計畫模擬結果）. 2.
(26) 第一章緒論. 第二節. 研究方法與進度說明. 本計畫為進行山坡地開發對於下游洪患影響分析及管制方法之研究，應 用洪患定量分析模式（包含水文分析模式、水文因子評估與 SOBEK 模式等） ， 及土地管理模式（包含總量管制機制、災害風險管理與洪災指數等）等進行 分析研究，以建立量化流域中、上游之山坡地開發對流域中、下游洪患區淹 水影響分析模式，另本計畫以苗栗縣後龍溪流域之南湖地區（南湖溪）為本 計畫之示範區域，其研究內容、工作進度與執行流程如表 1-1 與圖 1-2 所示， 詳細研究方法詳見第二章。 一、進行基本資料蒐集，內容包含歷史洪災經驗、山坡地開發現況、洪災管 理現況等。 二、透過蒐集之資料進行歷史資料分析研究。 三、應用洪患定量分析模式與土地管理模式，進行流域中、上游山坡地開發 對於流域中、下游洪患區淹水影響分析模式之建立。 四、應用前述成果，進行下游洪患影響分析模組之建立。 五、建立山坡地開發對於下游洪患影響分析模式。 六、選定後龍溪流域之南湖地區為示範區，進行淹水數值模擬，並以 93 年度 敏督利颱風進行比較。 七、藉由量化分析山坡地開發對流域下游洪患區之淹水影響，擬定管制方法。 八、召開專家學者會議。 本計畫已完成基本資料收集、歷史資料分析、山坡地開發水文模組之建 立、山坡地開發對於下游洪患影響分析模組之建立、期末審查（附錄一）、 期中審查（附錄二）、期初審查（附錄三）、召開一次工作討論會（附錄四） 與二次專家學者座談會（圖 1-3、附錄五、附錄六）、苗栗縣政府訪談（圖 1-4、附錄七）、南湖地區現地調查等工作項目，依據蒐集之相關資料進行彙 整與分析，並透過 SOBEK 模進行式山坡地開發影響對於下游洪患影響分析. 3.
(27) 山坡地開發對於下游洪患影響分析及管制方法之研究 模式之建置與示範區案例研究。 一、依據第一次與第二次專家學者座談會之各專家學者建議，本計畫以 25 年、50 年、100 年、200 年不同重現期為最大降雨考慮因子進行研究。 因山坡地進行開發時，造成山區逕流量增加屬系統負荷部分，建議從現 行法令提出修訂建議。 二、已完成示範區（苗栗縣後龍溪流域之南湖地區）在 25 年、50 年、100 年、200 年重現期降雨條件下，分別在現行土地現況、非都市計畫地區 增加土地開發 10％、20％、40％、60％等 5 種開發情形之淹水潛勢模擬， 提供台灣山坡地開發前後，對流域下游淹水影響之數值模擬成果。 三、建立量化之流域中、上游之山坡地開發對流域中、下游洪患區淹水影響 分析模式，提供土地開法管制之有效政策分析工具。 四、完成 2004 年敏督利颱風之 SOBEK 模擬比較。 五、計畫成果將可提供流域上游土地開發之可行性與優先順序，並能評估開 發工程對原有流域中下游防洪標準之影響。 六、運用 SOBEK 模式產生之淹水數值資料，可結合地理資訊系統之整合性 展示介面，能提供流域中上游之土地開發管理與流域中下游水災應變預 警之參考。. 4.
(28) 第一章緒論. 資料蒐集. 歷史洪災經驗. 山坡地開發現況. 洪災管理現況. 水文水理分析數 值模式之建置. 現行各縣市之淹 水潛勢資料. 示範區（苗栗縣後龍溪流域）山坡地開發 對流域下游洪氾區淹水影響之數值模式. 量化分析山坡地開發對流域 下游洪氾區之淹水影響. 擬定管制方法（草案）. 專家諮詢會議（一）. 專家諮詢會議（二）. 彙整計畫成果及 撰寫期末報告. 圖 1-2 計畫執行流程圖 （資料來源：本計畫彙整）. 圖 1-3 本計畫第二次專家座談 會剪影 （資料來源：本計畫）. 圖 1-4 計畫主持人與苗栗縣政 府進行訪談剪影. 5.
(29) 山坡地開發對於下游洪患影響分析及管制方法之研究. 表 1-1 本計畫工作進度表 97 年. 月次 工作項目. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 基本資料蒐集 歷史資料分析 山坡地開發水文模組 之建立 下游洪患影響分析模 組之建立 期中報告 山坡地開發對於下游洪 患影響分析模式之建置. 示範區案例研究 管制方法之研擬 召開專家學者會議 期末報告與成果報告 實. 際. 進. 度. 3. 12. 24. 36. 50. 66. 81. 87. 93. 96. 96 100. 預. 定. 進. 度. 3. 12. 24. 36. 51. 66. 75. 81. 87. 93. 96 100. ：預期執行進度 ：實際執行進度. 6.
(30) 第一章緒論. 第三節. 蒐集之資料、文獻分析. 在 50 年代早期，台灣山坡地是被當作不具利用價值的邊際土地，這類 土地的開發利用不僅相當零星稀少，政府對山坡地利用行為也採取一種自由 放任的態度。然而，隨著經濟發展與人口迅速成長使得各類的土地需求急遽 增加，復以在實踐環境保育與永續發展的理念催促下，政府自 70 年代中期才 逐次推動各項山坡地開發的管制措施（張四明；2001）。 壹、 山坡地開發管制政策之沿革 我國山坡地的認定範圍根據山坡地保育利用條例第 3 條之規定，山坡地 由中央或直轄市主管機關參照自然形勢、保育利用之需要就：（1）標高在 100 公尺以上，或（2）標高未滿 100 公尺而其平均坡度在 5％以上者，劃定 範圍並報請行政院核定公告之公、私有土地。目前依法劃定的山坡地面積為 98 萬 1,505 公頃（表 1-2），不過因都市化過程中標高在 100 公尺以上者， 大部分已經發展成為稠密的住宅社區，使得有些規劃設計者常會忽略這些範 圍應認定為山坡地的事實（黃宗源，1997：33）。另外區域計畫法施行細則 第 13 條指出，山坡地保育區意指為保護自然生態資源、防治地質災害及涵養 水源等水土保育，依據有關法令並會同主管機關劃定者。由此可知，山坡地 的範圍可分為都市土地和非都市土地兩大類，各自包括不同意涵的山坡地。. 7.
(31) 山坡地開發對於下游洪患影響分析及管制方法之研究. 表 1-2 台灣地區山坡地面積統計表 單位：公頃 (2)/(1). 有山坡 地之鄉 鎮區. （3）國有林＋ 保安林＋試驗 林. （4）水保法山 坡地【（2）+ （3）】. 水保法 山坡地 ％(4)/(1). 33,291. 16%. 8. 141,876. 175,167. 82%. 13,276. 10,400. 78%. 7. 2,108. 12,508. 94%. 台北縣. 205,257. 111,030. 54%. 25. 70,319. 181,349. 88%. 桃園縣. 122,095. 31,706. 26%. 8. 24,344. 56,050. 46%. 新竹縣. 142,759. 65,433. 46%. 14. 58,144. 123,577. 87%. 新竹市. 10,410. 4,077. 39%. 3. 99. 4,176. 40%. 苗栗縣. 182,031. 86,886. 48%. 19. 72,449. 159,335. 88%. 台中縣. 205,147. 50,850. 25%. 18. 102,348. 153,198. 75%. 台中市. 16,343. 5,450. 33%. 3. 685. 6,135. 38%. 南投縣. 410,644. 127,816. 31%. 13. 262,364. 390,180. 95%. 彰化縣. 107,440. 10,020. 9%. 8. 3,180. 13,200. 12%. 雲林縣. 129,084. 8,150. 6%. 3. 5,590. 13,740. 11%. 嘉義縣. 190,167. 42,940. 23%. 9. 66,596. 109,536. 58%. 嘉義市. 6,003. 394. 7%. 1. 289. 683. 11%. 台南縣. 201,601. 50,609. 25%. 14. 31,486. 82,095. 41%. 台南市. 17,565. -. 0%. -. 321. 321. 2%. 高雄縣. 279,266. 61,727. 22%. 21. 154,755. 216,482. 78%. 屏東縣. 277,560. 90,320. 33%. 18. 91,573. 181,893. 66%. 澎湖縣. 12,686. -. 0%. -. 520. 520. 4%. 台東縣. 351,525. 97,540. 28%. 16. 231,750. 329,290. 94%. 花蓮縣. 462,857. 76,814. 17%. 12. 335,706. 412,520. 89%. 965,453. 27%. 220. 1,656,502. 2,621,955. 74%. 55%. 9. 2,349. 17,353. 64%. 省市及縣 市別. (1)土地總 面積. (2)山保條 例山坡地. 山保條例 山坡地％. 宜蘭縣. 214,363. 基隆市. 台灣省小計 3,558,079 台北市. 27,180. 15,004. 高雄市. 15,360. 1,048. 7%. 3. 839. 1,887. 12%. 金門縣. 15,046. -. 0%. -. -. -. 0%. 連江縣. 2,960. -. 0%. -. -. -. 0%. 合計. 3,618,625. 981,505. 27%. 232. 1,659,690. 2,641,195. 73%. 1.截至2007年8月底統計資料（小數點第一位四捨五入）。 2.土地總面積及林班地、保安林、試驗林等資料錄自農委會統計年報或林務局、臺北市政府、高雄市政 府提供。 3.山坡地保育利用條例（簡稱山保條例）所稱山坡地，係指一般公私有地其坡度大於5﹪或標高100公尺 以上，未含國有林事業區、保安林地、試驗林地。 4.金門縣及連江縣尚未依山坡地保育利用條例劃定山坡地範圍。. （資料來源：農委會水保局）. 8.
(32) 第一章緒論 台灣地區山坡地之現行開發建築管理，由相關法令之訂頒層面來看，可 分為自由建築使用、部份建築管制、保育利用管制、計畫建築管理、開發建 築全面管理、配合區域發展政策、整體開發管理、開發許可制及全面安全管 制等九個時期（財團法人中華顧問工程司，2001；逢甲大學地理資訊系統研 究中心，2002），說明如下： 一、 無管制期-自由建築 (1973.12 以前) 此時期「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」及「限制建地擴展執 行辦法」均未公佈實施，對山坡地之開發與建築均未有管制規定。 二、 部份建築管制時期(1973.12 至 1977.9) 依據內政部公佈之「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」辦理，管 制方式為坡度未超過 30%地區得併於建造執照內檢具水土保持計畫，向主管 機關申請建築，其建蔽率不得超過 50%。 三、 保育利用管制時期(1977.10 至 1980.2) 民國 66 實施「山坡地保育利用條例」，公告為山坡地範圍之地區進行管 制，坡度 30%以下地區應先檢具水土保持計畫向水土保持機關申請許可，經 查驗合格發給證明後再向建管單位申請雜項執照，完工後再申請建照執照。 此法規為政府介入山坡地開發管制之濫觴。 四、 計畫建築管理時期(1980.3 至 1983.7) 依內政部頒佈之「實施區域計畫地區建築管理辦法」對台灣各區域計畫 實施地區進行管制。申請者除檢具水土保持計畫申請開挖整地雜項執照外， 須申請編定其用地為丙種建用地以申請建造執照，且建蔽率不得超過 30%。 此一時期山坡地開發問題日趨複雜，政府開始研擬區域計畫以利指導並管制 非都市土地使用之使用與開發。 五、 開發建築全面管理時期(1983.7 至 1988.6) 公佈實施「山坡地開發建築管理辦法」，凡坡度大於 5%或標高在 100 公尺以上，依法報經行政院核定公佈之山坡地均依此辦法管理。明定開發許 可申請程序，且關閉依山坡地保育利用條例取得水土保持合格証明者即可據 以建築之老丙建大門。此一時期山坡地開發建築使用進入全面管理，並採用. 9.
(33) 山坡地開發對於下游洪患影響分析及管制方法之研究 開發許可制之精神。 六、 配合區域發展政策時期(1988.7 至 1990.2) 內政部修正「非都市土地使用管制規則」管制非都市土地變更編定面積 大於 10 頃以上者，應先微得各該區域原擬定機關之同意。此一時期山坡地開 發要求地質、地形良好之自然條件，以公共設施、交通運輸等區位條件等為 規劃前提。 七、 整體開發管理時期(1990.2.14 至 1997.3.26) 修正「山坡地開發建築管理辦法」將開發案審查層級提高至區域計畫委 員會。於 1995.10 月環保署頒佈「環境影響評估法施行細則」後，對於重大 開發行為需進行環境影響評估。同時增訂該辦法第 25 條落日條款，開啟老丙 建續為辦理之方便門。 八、 開發許可制時期(1997.3.27 至 1997 年底) 內政部修正「山坡地開發建築管理辦法」，解除開發土地須大於 10 公頃 之限制；同時刪除該辦法第 25 條，關閉老丙建方便之門。並明訂申請開發許 可除應擬定開發許可計畫書、書圖外，亦應依水土保持法或環境影響評估相 關規定，檢具有關書圖文件或該主管機關同意之文件，並由主管機關嚴格管 制加強施工管理。 九、 全面安全管制時期(1998 起迄今) 林肯大郡災變後，內政部公佈建築技術規則建築施工篇第 13 章山坡地建 築專章，而 1998 內政部修訂「非都市土地開發審議規範」後，明訂山坡地坡 度逾 30％，一律禁建（原建築用地管制亦同），山坡地開發即據此進入全面 安全管制時期。 貳、 山坡地開發審議系統 依據國土綜合開發計畫(經建會，1996)之內容，台灣是仿效英國土地發 展許可制的概念，對於不動產開發案若欲改變土地使用分區與強度，應分別 經過規劃許可、開發許可及建築許可等三階段的審查，其中規劃許可的准駁 權限歸屬於中央政府，開發許可及建築許可的審查權限一般是交由地方政府. 10.
(34) 第一章緒論 負責。基於此，上述的土地發展許可制流程，勢必融入我國山坡地開發審查 制度1（張四明，2001）。由於台灣地區的山坡地多數劃歸為非都市土地的範 圍，而目前對非都市土地的使用變更採行開發許可制，這項制度不僅允許民 間的開發單位可以提出開發案及土地使用變更的申請，同時也要求已核准開 發之土地必須依計畫內容施工及管制（經建會，1998：19）。 目前國內對於山坡地開發管制之規範可概分為四個部門系統進行規定 審議（財團法人中華顧問工程司，2001：2-5），分別概述如下： 一、 土地開發規劃方面 主要係根據「非都市土地使用管制規則」及「非都市土地開發審議規範」 對山坡地開發進行管制。配合專用區之開發審議規範，以及各類用地變更編 定作業要點，構成土地開發行為之規範依據。惟主要仍以「非都市土地開發 審議規範」對開發規劃內容較有具體要求並訂有準則。 二、 建築設計方面 以「山坡地開發建築管理辦法」及「建築技術規則第 13 章山坡地建築」 為管制依據，對於適用範圍、面積限制、申請程序、審查內容、施工管理等 訂定相關規定。同時對於地質條件不佳之山坡地，如坡度陡峭者、地層破碎、 活動斷層或順向坡有滑動之虞等，規定其不得開發建築。 三、 水土保持方面 法源為「水土保特法及其施行細則」及「水土保持技術規範」以進行坡 地開發行為之水土保持管制。在「水土保持技術規範」中，詳細明列基地基 本資料調查與分析之方法，規劃設計水土保持設施之參考數值與標準、工程 施工方式與維護、防災措施的擬定內容等做為水土保持規劃設計之參考依據。 四、 環境影響評估方面 環保署頒佈「環境影響評估法」前，主要以「加強推動環境影響評估方 案及後續方案」辦理，同時訂有「山坡地開發建築環境影響評估審查作業要 1. 關 於台灣 山坡 地開發 管制 應否仿 照英 國的制 度， 學術界 與實 務界至 今仍 存在部 分 的 疑慮，例如 陳明燦 (2000)指 出：土地 發展許 可制 的實施，對 我國山 坡地 之開發 審 查 具有重 大貢 獻，但 如何 不因此 增加 開發案 的審 查時程 ，也 是地方 主管 機關應 該 考 慮的當 務之 急。. 11.
(35) 山坡地開發對於下游洪患影響分析及管制方法之研究 點」、「山坡地重大開發利用行為環境影響評估範圍及作業準則」等以加強 山坡地開發之環境保護工作。山坡地開發建築環境影響評估項目，依「開發 行為影響評估作業準則」大致分為物化環境、生態環境、景觀美質和社經環 境四大類。 參、 山坡地開發管制現行法令規範 為維護山地自然生態景觀、防止土石災害發生，政府對於山坡第之保育、 治理規劃與開發利用等透過法令之規範進行管制，可分為水土保持相關法 規、土地計畫相關法規、建築開發相關法規等，本計畫僅將各項法規擇要分 別條列如下，俾供研究參考與對照。 一、 水土保持相關法規 (一)水土保持法（及其施行細則） 1. 水土保持法（2003.12.17） 第8條. 下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保 持技術規範實施水土保持之處理與維護： 一、集水區之治理。 二、農、林、漁、牧地之開發利用。 三、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。 四、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。 五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、 遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄 物或其他開挖整地。 六、防止海岸、湖泊及水庫沿岸或水道兩岸之侵蝕或崩塌。 七、沙漠、沙灘、沙丘地或風衝地帶之防風定砂及災害防護。 八、都市計畫範圍內保護區之治理。 九、其他因土地開發利用，為維護水土資源及其品質，或防治 災害需實施之水土保持處理與維護。 前項水土保持技術規範，由中央主管機關公告之。. 12.
(36) 第一章緒論 第 12 條. 水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具 水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響 評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核： 一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡 作業。 二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。 三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。 四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或 軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。 前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關 不得逕行核發開發或利用之許可。 第一項各款行為申請案依區域計畫相關法令規定，應先報請各 區域計畫擬定機關審議者，應先擬具水土保持規劃書，申請目 的事業主管機關送該區域計畫擬定機關同級之主管機關審核。 水土保持規劃書得與環境影響評估平行審查。 第一項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達 中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報 書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。. 第 16 條. 下列地區，應劃定為特定水土保持區： 一、水庫集水區。 二、主要河川集水區須特別保護者。 三、海岸、湖泊沿岸、水道兩岸須特別保護者。 四、沙丘地、沙灘等風蝕嚴重者。 五、山坡地坡度陡峭，具危害公共安全之虞者。 六、其他對水土保育有嚴重影響者。 前項特定水土保持區，應由中央或直轄市主管機關設置或指定 管理機關管理之。. 13.
(37) 山坡地開發對於下游洪患影響分析及管制方法之研究 2. 水土保持法施行細則（2006.05.01） 第4條. 本法第六條所定水土保持之處理與維護在中央主管機關指定規 模以上者，其規模如下： 一、本法第八條第一項第一款、第六款至第八款所定之治理或 經營、使用行為：其水土保持之處理與維護費用在新臺幣 二千萬元以上。 二、於山坡地或森林區內從事下列農、林、漁、牧地之開發利 用行為： (一) 修築農路，其路基寬度在四公尺以上，且長度在五百 公尺以上，或路基總面積在二千平方公尺以上。但養 護及路面處理工程，不在此限。 (二) 整坡作業，其面積在二公頃以上。 三、於山坡地或森林區內從事下列開發、經營或使用行為： (一) 依礦業法所為之探礦、採礦及其鑿井或設置附屬設施。 (二) 採取土石，其土石方在五千立方公尺以上。 (三) 修建鐵路、公路。但養護及路面處理工程，不包括在 內。 (四) 修建農路以外之其他道路，其路基寬度在四公尺以 上，且長度在五百公尺以上，或路基總面積在二千平 方公尺以上。但養護及路面處理工程，不包括在內。 (五) 修築溝渠，其挖填土石方之挖方及填方加計總和在五 千立方公尺以上。 (六) 開發建築用地，其建築基地面積在五百平方公尺以上。 (七) 開發高爾夫球場、設置公園、公墓、遊憩用地、運動 場地、軍事訓練場或廢棄物處理場。 (八) 堆積土石，其土石方在五千立方公尺以上。 (九) 農舍、農業設施及休閒農業設施，其挖填土石方之挖 方及填方加計總和在五千立方公尺以上。. 14.
(38) 第一章緒論 (十) 前九目以外之其他開挖整地，其挖填土石方之挖方及 填方加計總和在五千立方公尺以上。 四、其他因土地開發利用，為維護水土資源及其品質，或防治 災害需實施之水土保持處理與維護，其開挖整地面積在二 千平方公尺以上或挖填土石方之挖方及填方加計總和在五 千立方公尺以上者。 直轄市或縣 (市) 主管機關得視轄區環境特性或需要，擬訂較 前項嚴格之條件，報請中央主管機關核定後實施。 第 29 條. 有第三十五條第一項各款規定情形之一，直轄市、縣 (市) 主 管機關依本法第二十六規定實施緊急處理與維護時，應通知水 土保持義務人限期採取必要之緊急防災措施，並副知目的事業 主管機關；其有必要者，應限期命水土保持義務人提送緊急防 災計畫，經核可後實施。 水土保持計畫施工期間有前項情形者，水土保持義務人應暫行 停工。原水土保持計畫須配合緊急防災計畫之實施而辦理變更 者，應即辦理變更，並經主管機關會商目的事業主管機關檢查 緊急防災措施或緊急防災計畫之實施合格後，始得繼續施工； 其原施工期限，主管機關得視實際狀況酌予展延。. 第 35 條. 有下列情形之一者，主管機關得為維護水土保持之需要，依本 法第二十五條至第二十七條規定執行緊急處理；執行緊急處理 時，主管機關應通知水土保持義務人，並於各該主管機關公告 處公告之： 一、土砂或渣物淤塞河床或水道。 二、破壞地表或地下水源涵養。 三、水、土壤或其他環境受污染。 四、土地發生崩塌或土石流失。 五、損害田地、房舍、道路、橋樑安全。 六、有礙防洪、排水、灌溉、其他水資源保護或水利設施。. 15.
(39) 山坡地開發對於下游洪患影響分析及管制方法之研究 七、違反特定水土保持區管制事項，有直接影響水土保持功能 或目的之虞。 八、其他有妨礙公共安全事項。 主管機關執行前項之緊急處理時，準用前條之規定。 (二)山坡地保育利用條例（及其施行細則） 1. 山坡地保育利用條例（2006.06.14） 第5條. 本條例所稱山坡地保育、利用，係指依自然特徵、應用工程、 農藝或植生方法，以防治沖蝕、崩坍、地滑、土、石流失等災 害，保護自然生態景觀，涵養水源等水土保持處理與維護，並 為經濟有效之利用。. 第6條. 山坡地應按土地自然形勢、地質條件、植生狀況、生態及資源 保育、可利用限度及其他有關因素，依照區域計畫法或都市計 畫法有關規定，分別劃定各種使用區或編定各種使用地。 前項各種使用區或使用地，其水土保持計畫由直轄市或縣(市) 主管機關視需要分別擬訂，報請中央主管機關核定後公告實 施；其變更時，亦同。. 第 16 條. 山坡地供農業使用者，應實施土地可利用限度分類，並由中央 或直轄市主管機關完成宜農、牧地、宜林地、加強保育地查定。 土地經營人或使用人，不得超限利用。 前項查定結果，應由直轄市、縣(市)主管機關於所在地鄉(鎮、 市、區)公所公告之；公告期間不得少於三十日。 第一項土地可利用限度分類標準，由中央主管機關定之。 經中央或直轄市主管機關查定之宜林地，其已墾殖者，仍應實 施造林及必要之水土保持處理與維護。. 2. 山坡地保育利用條例施行細則（2003.02.27） 第6條. 16. 山坡地經營人、使用人或所有人依本條例第十二條第一項規定 實施水土保持處理，其完成期限如下：.
(40) 第一章緒論 一、宜農、牧地：經營或使用面積在二公頃以下者，自直轄市 或縣 (市)主管機關通知實施之日起一年內完成，超過二公 頃者，三年內完成；其屬於長期勤耕作物者，得自清園後 起算。 二、宜林地：經營或使用面積在二公頃以下者，自直轄市或縣 (市) 主管機關通知造林之日起一年內完成，超過二公頃 者，三年內完成。 三、加強保育地：由直轄市或縣 (市) 主管機關定之。 四、非農業使用之山坡地：依水土保持法施行細則第十四條所 核定之施工期限。 第 11 條. 本條例第十五條第一項所稱致有發生災害或危害公共設施之 虞，指下列各款情形之一而言；主管機關採取緊急處理時，應 通知山坡地經營人、使用人或所有人。但無法通知者，不在此 限： 一、土砂或渣物淤塞河床或水道。 二、破壞地表或地下水源涵養。 三、水、土壤或其他環境受污染。 四、土地發生崩塌或土石流失。 五、損害田地、房舍、道路、橋樑安全。 六、有礙防洪、排水、灌溉、其他水資源保護或水利設施。 七、其他有妨礙公共安全事項。. (三)水土保持技術規範（2003.08.15） 第8條. 於山坡地或森林區內開發建築用地，應避免大規模開挖整地、 挖填土石方，減少對水文、環境之不利影響為原則。為防止開 挖整地引發洪水與土砂災害，對計畫地區之地表、地下排水系 統、開挖整地、防砂、沉砂、滯洪、邊坡穩定及植生綠化等水 土保持處理與維護，以及臨時防災措施，應作系統規劃、配置， 並依施工順序妥予處理。. 17.
(41) 山坡地開發對於下游洪患影響分析及管制方法之研究 第9條. 於山坡地或森林區內設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地、 軍事訓練場，凡涉及開挖整地或改變地形、地貌者，應作好水 土保持之處理與維護，並準用開發建築用地之規定辦理。. 第 83 條. 排水系統之設計洪水量原則如下： 一、坡地農地內排水系統之設計洪水量，以重現期距十年之降 雨強度計算。其他非農業使用以重現期距二十五年之降雨 強度計算。 二、排水設施之斷面應參酌泥砂含量加大斷面。 三、開發區或構造物有被其上游逕流沖刷之虞者，宜在其上游 處設置截水溝。 四、排水設施避免設置在填土區上，否則應加強基礎之處理。 五、排水設施縱坡度較大而有滑動之虞者，應設置止滑榫或截 水牆。. 第 95 條. 滯洪設施之規劃設計原則如下： 一、基地內既有排水單元（不得人為截水），區內如無任何整 地行為，則該區得不設置滯洪設施。 二、基地開發後之出流洪峰流量應小於入流洪峰流量百分之八 十，並不得大於開發前之洪峰流量。且不應超過下游排水 系統之容許排洪量。 三、滯洪設施之最大洪峰流量，得依合理化公式估算之。其入 流歷線至少採重現期距五十年以上之洪水，出流歷線則為 重現期距二十五年以下之洪水。滯洪設施對外排放之洪峰 流量，不得超過開發前之洪峰流量。 四、排水口之設置，應在容許排放量內能發揮其排放效率者為 佳。. (四)特定水土保持區劃定與廢止準則（2000.10.09） 第3條. 依本法第十六條第一項應劃定為特定水土保持區之範圍如下： 一、水庫集水區：水庫大壩(含離槽水庫引水口)全流域稜線以. 18.
(42) 第一章緒論 內所涵蓋之區。 二、主要河川集水區須特別保護者：洪水或土砂災害頻度及損 失較高之上游集水區、或為維護水土資源所需之集水區。 三、海岸、湖泊沿岸、水道兩岸須特別保護者： (一)海岸特別保護地區：海岸嚴重侵蝕地區，有危害人民生 命財產及公共安全之虞者。 (二) 湖泊沿岸特別保護地區：易受沖蝕、崩塌之湖泊沿岸 土地，其寬度自沖蝕或崩塌地之外緣起算，陸側水平距 離三十公尺或坡長一百公尺範圍內。 (三) 水道兩岸特別保護地區：易受沖蝕、崩塌之水道兩岸 土地，其寬度自沖蝕或崩塌地之外緣起算，陸側水平距 離三十公尺或坡長一百公尺範圍內。 四、沙丘地、沙灘等風蝕嚴重者：凡遭受強勁季風之吹襲，產 生飛砂災害之地區 五、山坡地坡度陡峭，具危害公共安全之虞者：山坡地坡度陡 峭，其平均坡度在百分之七十以上，總面積在五十公頃以 上，且有危害聚落、重要公共設施、名勝、古蹟等之虞者。 六、其他對水土保育有嚴重影響者：指經主管機關認定具危害 公共安全之虞，亟需加強水土保持處理及維護，以保護其 鄰近地區聚落、重要公共設施、名勝、古蹟等之下列地區： (一) 新、舊崩塌地。 (二) 土壤沖蝕嚴重地區：水系密度在四．五以上，且其面 積在五十公頃以上者 (三) 土石流危險區：溪床坡度在百分之三十以上，且其上 游集水區面積在十公頃以上者。 (四) 環境風險率在十二以上，且總面積在五十公頃以上 者。 (五) 經主管機關認定有必要劃定之地區。. 19.
(43) 山坡地開發對於下游洪患影響分析及管制方法之研究 前項第五款之平均坡度、第六款之水系密度及環境風險率之計 算方法，依水土保持技術規範之規定。 第8條. 各目的事業主管機關及直轄市、縣(市)主管機關依第五條研提之 特定水土保持區劃定建議書，其內容應包括下列各項： 一、 建議劃定特定水土保持區之名稱。 二、 範圍說明： (一) 位置圖：使用地形圖或像片基本圖，地圖比例尺不得 小於五萬分之一 (二) 範圍圖：使用地籍圖或林班基本圖，地圖比例尺不得 小於六千分之一。 三、 環境現況。 四、 劃定之理由。 五、 建議管理機關及管制事項。 特定水土保持區所在地之利害關係人，得比照前項檢具建議書 向直轄市、縣(市)主管機關建議，彙供主管機關劃定之參考。. (五)山坡地土地利用限度分類標準（1999.05.31） 二、山坡地土地之可利用限度分類標準如下： 土地可 土地 利用限 土地特性 備註 等級 度類別 宜農牧 甚深層之一級坡。 依中央主管機關規定之水土保 一級地 地 深層之一級坡。 持技術規範實施水土保持。 甚深層之二、三級坡。 二級地 深層之二級坡。 同上 淺層之一級坡。 甚深層之四級坡。 三級地 深層之三級坡。 同上 淺層之二級坡。 甚深層之五級坡。 深層之四、五級坡。 同上 四級地 1 淺層之三、四級坡。 甚淺層之一、二、三級坡。. 20.
(44) 第一章緒論 土地可 利用限 度類別. 土地 等級. 土地特性 淺層之五級坡 。 甚淺層之四級坡。. 四級地 2. 備註 1 土地利用僅限於種植常年地 面覆蓋不須全面擾動土壤之 多年生果樹或牧草。 2 如必須栽種勤耕作物，應由主 管機關指定其水土保持設 施。. 甚深層、深層、淺層之六級坡。 應行造林或維持自然林木或植 甚淺層之五、六級坡。 淺層之五級坡，土壤沖蝕嚴重 生覆蓋，不宜農耕之土地，初 宜林地 五級地 者。 期造林有沖蝕嚴重現象時，應 甚淺層之四級坡，土壤沖蝕嚴 配合必要之水土保持。 重或下接硬質母岩者。 沖蝕極嚴重、崩坍、地滑、脆 依主管機關指定方式實施水土 加強保 六級地 弱母岩裸露等，應加強保育處 保持。 育地 理，減免災害發生之土地。. 三、山坡地有下列情事之一者，中央或直轄市主管機關得查定為宜林地， 不受前二點規定之限制： (一)必須依賴森林或林木以預防災害，保育水土資源，維護公共安 全之土地或林業試驗用地及重要母樹或紀念性林木生育之土地。 (二)保護自然文化景觀、生態環境、名勝、古蹟、公共衛生之用地。 (三)水庫集水區或河川保護地帶。 (四)區域計畫擬定機關配合山坡地多目標發展之保育利用，所擬整 體發展計畫之區域。 二、 土地計畫相關法規 (一)區域計畫法（及其施行細則） 1. 區域計畫法（2000.01.26） 第 15 條. 區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關 直轄市或縣 (市) 政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定 非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機 關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央. 21.
(45) 山坡地開發對於下游洪患影響分析及管制方法之研究 主管機關定之。 前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮 (市) 分別繪製，並利用 重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。 2. 區域計畫法施行細則（2001.05.04） 第6條. 本法第七條第九款所定之土地分區使用計畫及土地分區管制， 應以文字表 明計畫目標及有關水土保持、自然生態保育、景 觀、環境及優良農地保護、洪水平原管制以及天然災害防止等 事項。其為非都市土地之分區使用計畫，並應以圖面表明之， 以為製定非都市土地使用分區圖之準據。. (二)都市計畫法（2002.12.11） 第 27 條. 都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、 縣 (市) (局) 政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行 變更： 一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損 壞時。 二、為避免重大災害之發生時。 三、為適應國防或經濟發展之需要時。 四、為配合中央、直轄市或縣 (市) 興建之重大設施時。 前項都市計畫之變更，內政部或縣 (市) (局) 政府得指定各該 原擬定之機關限期為之，必要時，並得逕為變更。. 第 32 條. 都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況， 劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需 要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制 。. 第 33 條. 都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要， 保留農業地區或設置保護區，並限制其建築使用。. 第 39 條. 對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、 基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側 院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景. 22.
(46) 第一章緒論 觀或防火等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況， 於本法施行細則中作必要之規定。 第 42 條. 都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施 用地： 一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停 車場所、河道及港埠用地。 二、學校、社教機關、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關 用地。 三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。 四、本章規定之其他公共設施用地。前項各款公共設施用地應 儘先利用適當之公有土地。. (三)都市計畫法臺灣省施行細則（2006.07.21） 第 14 條. 都市計畫範圍內土地得視實際發展情形，劃定下列各種使用 區，分別限制其使用： 一、住宅區。 二、商業區。 三、工業區： (一) 特種工業區。 (二) 甲種工業區。 (三) 乙種工業區。 (四) 零星工業區。 四、行政區。 五、文教區。 六、風景區。 七、保存區。 八、保護區。 九、農業區。 一○、其他使用區。. 23.
(47) 山坡地開發對於下游洪患影響分析及管制方法之研究 除前項使用區外，必要時得劃定特定專用區。 都市計畫地區得依都市階層及規模，考量地方特性及實際發展 需要，於細部計畫書內對住宅區、商業區再予細分，予以不同 程度管制。 第 34 條. 都市計畫地區各土地使用分區之容積率，依都市計畫書中所載 規定；未載明者，其容積率不得超過下列規定： 一、住宅區及商業區： ┌──────┬───┬────────┬────────┐ │居住密度. │分區別│鄰里性公共設施用│鄰里性公共設施用│. │ (人／公頃) │. │地比值未逾百分之│地比值超過百分之│. │. │十五. │. │十五. │. ├──────┼───┼────────┼────────┤ │未達二○○. │住宅區│百分之一百二十. │. ├───┼────────┼────────┤. │百分之一百五十. │. │商業區│百分之一百八十. │百分之二百一十. │ │. ├──────┼───┼────────┼────────┤ │二○○以上. │住宅區│百分之一百五十. │. ├───┼────────┼────────┤. │百分之一百八十. │未達三○○. │商業區│百分之二百一十. │百分之二百四十. │ │. ├──────┼───┼────────┼────────┤ │三○○以上. │住宅區│百分之一百八十. │百分之二百. │. │. ├───┼────────┼────────┤. │未達四○○. │商業區│百分之二百四十. │百分之二百八十. │. ├──────┼───┼────────┼────────┤ │四○○以上. │住宅區│百分之二百. │百分之二百四十. │. ├───┼────────┼────────┤. │. │商業區│百分之二百八十. │百分之三百二十. │ │. └──────┴───┴────────┴────────┘. 二、旅館區： (一) 山坡地：百分之一百二十。 (二) 平地：百分之一百六十。 三、工業區：百分之二百一十。 四、行政區：百分之二百五十。 五、文教區：百分之二百五十。 六、風景區：百分之六十。. 24.
(48) 第一章緒論 七、保存區：百分之一百六十。但古蹟保存區內原有建築物已 超過者，不在此限。 八、加油（氣）站專用區：百分之一百二十。 九、郵政、電信、變電所專用區：百分之四百。 十、醫療專用區：百分之二百。 十一、漁業專用區：百分之一百二十。 十二、農會專用區：百分之二百五十。 十三、倉庫區：百分之三百。 十四、寺廟保存區：百分之一百六十。 十五、其他使用分區由各縣（市）政府依實際需要訂定，並提 經縣（市）政府審查通過後發布實施。 前項第一款所稱居住密度，於計畫書中已有規定者，以計畫書 為準；計畫書未規定者，以計畫人口與可建築用地（住宅區及 商業區面積和）之比值為準。所稱鄰里性公共設施用地比值， 係指鄰里性公共設施面積（包括鄰里性公園、中小學用地、兒 童遊樂場、體育場、停車場、綠地、廣場及市場等用地）與都 市建築用地面積之比值。 前項都市建築用地面積，係指都市計畫總面積扣除非都市發展 用地（包括農業區、保護區、河川區、行水區、風景區等非屬 開發建築用地，以計畫書為準）及公共設施用地之面積。 第 35 條. 擬定細部計畫時，應於都市計畫書中訂定土地使用分區管制要 點；並得就該地區環境之需要，訂定都市設計有關規定。 前項土地使用分區管制要點，應規定區內土地及建築物之使 用、最小建築基地面積、基地內應保持空地之比率、容積率、 基地內前後側院深度及寬度、建築物附設停車空間、建築物高 度及有關交通、景觀、防災等事項。. (四)都市更新條例（2008.01.16） 第6條. 有下列各款情形之一者，直轄市、縣 (市) 主管機關得優先劃定. 25.
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